Sentencia C-475 de 2006

C-475-06 (Proyecto de circulación restringida) Sentencia C-475/06 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de claridad en cargos de inconstitucionalidad/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA -Ausencia de cargo específico COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencia COMISION TERCERA-Conformación COMISION TERCERA-Competencia COMISION SEPTIMA-Conformación CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Estudio de leyes cuyo contenido dan la sensación de pertenecer a dos o más comisiones constitucionales permanentes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Trámite será constitucional siempre que se hubiere adelantado por una Comisión que tuviere competencia para conocer de alguna de las materias dominantes del respectivo proyecto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Ante la duda sobre la especialidad o sobre el tema dominante, debe primar, la decisión del Presidente de la respectiva Cámara CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Actividad financiera/COMISION SEPTIMA-Competencia A la luz del contenido y de la finalidad de la Ley demandada, la misma es, fundamentalmente, un instrumento que persigue la democratización del crédito para permitir el acceso a la vivienda digna a personas afiliadas a las Cajas de Compensación, que carecen de ingresos suficientes para entrar al mercado financiero. En esos términos, resulta claro que uno de los aspectos o materias dominantes de la ley es el acceso del derecho a la vivienda como un componente de los programas de protección social de las Cajas de Compensación familiar. En virtud de lo dispuesto en el fundamento jurídico anterior, la Corte no puede menos que desestimar el primer cargo de la demanda. En efecto, dado que se trata de una ley cuya finalidad fundamental es regular el derecho de acceso al crédito de vivienda así como ampliar las funciones de protección social de las Cajas de Compensación, no existe reproche alguno al hecho de que el respectivo proyecto hubiere sido aprobado en primer debate por las Comisiones Séptimas de Cámara y Senado. Como ya se mencionó dichas Comisiones tienen competencia para conocer de proyectos de ley que regulen temas de seguridad social, vivienda y familia, todos temas dominantes en la Ley cuya demanda estudia la Corte. En este sentido, no existe ningún argumento para sostener que la asignación de competencias financieras a las Cajas de Compensación defina como contenido dominante de la ley la materia financiera y que este contenido pueda primar sobre los temas sociales a los cuales, de manera explicita, se refiere tanto el texto de la ley como su respectiva exposición de motivos. En estas circunstancias la Corte debe abstenerse de formular reproche alguno a la decisión en virtud de la cual el proyecto fue asignado, para estudio en primer debate, a las Comisiones Séptimas y no a las Comisiones Terceras de las cámaras. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración porque disposición demandada tiene estrecha relación con el tema de la ley Las disposiciones mencionadas regulan aspectos del funcionamiento y financiación de las Cajas de Compensación Familiar. En particular tienden al fomento del subsidio familiar de vivienda y a la protección de los recursos financieros que deberán ser destinados, entre otros, a este fin. Dado que la Ley demandada tiene el propósito de promover los mecanismos de financiación del derecho a la vivienda digna de sectores importantes de la población a través de las Cajas de Compensación, la Corte debe señalar que las disposiciones demandadas tienen estrecha relación con la materia de que trata la Ley 920 de 2004. Adicionalmente, no puede la Corte desatender el hecho de que la Ley demandada adiciona la Ley 798 de 2002 que a su vez modificó la Ley 21 de 1982 sobre naturaleza, estructura y funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar. Dado que las disposiciones demandadas se refieren específicamente a la administración, inversión y protección de los recursos financieros de las Cajas de Compensación resulta claro que las normas impugnadas no violan el principio de unidad de materia. PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Aprobación de reforma de estatutos por mayoría simple del número de asistentes a Asamblea General no vulnera principio democrático La norma demandada establece que el ajuste de los estatutos a lo dispuesto en la Ley 920 de 2004 será realizado por la Asamblea General de las Cajas de Compensación Familiar, por mayoría del número de asistentes, siempre y cuando los afiliados hubieren sido convocados conforme las reglas establecidas para ello. La norma persigue agilizar la adopción de decisiones estatutarias fundamentales para que las Cajas de Compensación puedan comenzar a promover el acceso a la vivienda digna de sectores vulnerables de la población. En efecto, para que las Cajas puedan realizar las actividades financieras de que trata la ley demandada, es necesario, previamente, que los estatutos de la entidad se ajusten a lo dispuesto en dicha ley. Por ello, al eliminar el quórum decisorio normalmente aplicable para la adopción de las decisiones en cada entidad (al menos durante la primera hora de sesión de la Asamblea General), lo que se persigue es agilizar la adopción de una decisión que podría dejar de adoptarse por la mera inasistencia de los afiliados, retrasando con ello el cumplimiento de los fines sociales que persigue la Ley. En efecto, la exigencia de un quórum especial, particularmente en entidades con gran cantidad de afiliados, puede llegar a dificultar de manera desproporcionada la adecuación de los estatutos a las funciones de que trata la Ley, con consecuencias perjudiciales para los intereses de los mismos afiliados – especialmente de los afiliados de menores ingresos - a quienes se dirigen las actividades financieras a las que ya la Corte se ha referido. En esta medida, la Corte constata que la norma acusada persigue una finalidad legítima y es útil y necesaria para que tal finalidad se cumpla, pues no parece existir ninguna medida que pueda cumplir la misma finalidad y que afecte de menor manera el principio democrático que debe regir el funcionamiento de las asambleas generales de las organizaciones sociales. Finalmente, la norma garantiza el contenido mínimo del principio democrático, pues señala que el ajuste estatutario debe realizarse por la Asamblea General, previa citación regular de sus afiliados y en virtud del principio de mayorías. De esta manera se garantizan los principios de competencia, publicidad y mayorías y sin embargo se previene que la inasistencia de los afiliados impida que la entidad pueda promover, en ejercicio de las actividades a que la ley la autoriza, el derecho de acceso a una vivienda digna a las personas de menores ingresos afiliada a la misma. De todo lo que ha sido expuesto resulta claro que las disposiciones parcialmente demandadas no vulneran el principio democrático, pues su finalidad es promover bienes y derechos constitucionales, resulta útil y necesaria para ello y no desprotege el contenido mínimo constitucional de dicho principio. Referencia: expediente D-6061 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 numeral 14 parágrafo 3, subnumerales 14.1, 14.2, 14.5, 14.6 inciso 4, 14.7 (parcial), 14.8 parágrafo, artículos 3 (parcial) y 4 de la ley 920 de 2004 “por la cual se autoriza a las Cajas de Compensación familiar adelantar actividad financiera y se dictan otras disposiciones” Actor: Ismael Enrique Márquez Correal Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. Bogotá, D.C. catorce (14) de junio de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Ismael Enrique Marquez Correal, demandó los artículos 1 numeral 14 parágrafo 3, subnumerales 14.1, 14.2, 14.5, 14.6 inciso 4, 14.7 (parcial), 14.8 parágrafo, artículos 3 (parcial) y 4 de la ley 920 de 2004. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de los artículos demandados de la ley 920 de 2004, según fue publicado en el Diario Oficial 45.772 de 24 de diciembre de 2004. LEY 920 DE 2004 23/12/04 Por la cual se autoriza a las cajas de compensación familiar adelantar actividad financiera y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Adiciónese el artículo 16 de la Ley 789 de 2002 que a su vez modificó el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, con el siguiente numeral. 14. Autorización general. Las Cajas de Compensación Familiar podrán adelantar la actividad financiera con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados en los términos y condiciones que para el efecto reglamente el Gobierno Nacional. De conformidad con lo previsto en el artículo 335 de la Constitución Política, la autorización, inspección y vigilancia de la sección especializada de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar la ejercerá la Superintendencia Bancaria. Con el objeto de dar cumplimiento a las actividades de supervisión y control que de acuerdo con esta ley deba ejercer, la Superintendencia Bancaria exigirá a las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar contribuciones, las cuales consistirán en tarifas que se calcularán de acuerdo con los criterios técnicos que señale el Gobierno Nacional teniendo en cuenta, entre otros, los parámetros que al efecto establece el artículo 337 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. PARÁGRAFO 1o. La Superintendencia Bancaria deberá verificar permanentemente el carácter, responsabilidad e idoneidad de las personas que participen en la dirección y administración de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar a las cuales se les autorice la constitución de dicha sección. De igual forma, deberá verificar la solvencia del patrimonio autónomo de la sección especializada de ahorro y crédito de acuerdo con las reglas de capital adecuado aplicables a los establecimientos de crédito así como también deberá verificar, al momento de la constitución de cada sección, que el capital mínimo no sea inferior al exigido para la creación de las cooperativas financieras. Las Cajas de Compensación Familiar cuya capacidad de aporte de Capital sea inferior al establecido para las cooperativas financieras, podrán solicitar a la Superintendencia Bancaria la autorización para la creación de la sección especializada de ahorro y crédito. En ningún caso el capital exigido podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) requerido para las cooperativas financieras. PARÁGRAFO 2o. Las operaciones de las secciones especializadas de ahorro y crédito cuya creación se autoriza por la presente ley, así como sus activos, pasivos y patrimonio, deberán estar totalmente separados y diferenciados de las operaciones, activos, pasivos y patrimonio de la respectiva Caja de Compensación Familiar. Para el efecto la sección especializada de ahorro y crédito tendrá la naturaleza de un patrimonio autónomo cuyos activos, incluye ndo aquellos que representen los aportes realizados al capital de la misma, respaldarán exclusivamente las obligaciones contraídas con los depositantes y las demás que se contraigan en desarrollo de las operaciones autorizadas, y no podrán ser perseguidos por otros acreedores de la Caja de Compensación Familiar respectiva. Los administradores de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar serán funcionarios de dedicación exclusiva designados por la respectiva Caja de Compensación Familiar, para cuyo efecto se tendrá en cuenta lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 222 de 1995 y cumplirán los requisitos exigidos a los representantes legales de las entidades financieras, incluyendo su posesión ante la Superintendencia Bancaria. PARÁGRAFO 3o. Para efectos de la presente ley se entenderá como actividad financiera la captación en moneda legal por parte de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar de recursos en depósitos a término, ahorro programado y ahorro contractual de sus trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados para colocarlos nuevamente y de forma exclusiva entre estos a través de créditos. En cuanto a las empresas afiliadas la actividad financiera comprenderá solo la captación de recursos en cualquiera de las modalidades antes mencionadas. 14.1 Prohibiciones: A las Cajas de Compensación Familiar y a las secciones especializadas de ahorro y crédito les está prohibido: 1. Obligar a los afiliados, de cualquier manera, a realizar el ahorro en la respectiva caja. 2. Obligar a los afiliados, directa o indirectamente, al ahorro de la Cuota Monetaria del Subsidio Familiar, la cual continuará siendo de libre utilización por parte de los mismos. 3. Delegar, subcontratar o entregar en administración con un tercero la operación de sus secciones de ahorro y crédito, pero en desarrollo de los numerales 3 y 4 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 las Cajas de Compensación Familiar que no tengan secciones especializadas de ahorro y crédito podrán establecer convenios y acuerdos con las cajas que las tengan, a efecto de que las primeras actúen como agencias descentralizadas de las segundas y a través de ellas adelantar la actividad financiera con trabajadores y empleadores de la Caja de Convenio o acuerdo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. 4. Realizar inversiones de capital con los recursos captados. 5. La utilización de los recursos depositados en la sección especializada de ahorro y crédito para la realización de operaciones con la misma Caja de Compensación Familiar u otras entidades respecto de las cuales esta ejerza control directo o indirecto, con sus directores o administradores, el Revisor Fiscal o funcionarios o empleados de la misma Caja cuyo salario sea superior a tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, los cónyuges o parientes de aquellos dentro del segundo grado de consanguinidad o de afinidad, o único civil. 6. Realizar operaciones de seguros sobre bienes o personas, directa o indirectamente sin perjuicio de la facultad de invertir en entidades del sector asegurador conforme a su régimen legal. 7. Condicionar la aprobación y desembolso del crédito de vivienda de interés social a la adquisición en sus propios proyectos. 8. Constituir gravámenes o limitaciones al dominio de cualquier clase sobre los activos de la sección especializada de ahorro y crédito, o destinarlos a operaciones distintas de las autorizadas a dichas secciones, salvo que los gravámenes o limitaciones se constituyan para garantizar el pago del precio de un bien adquirido para el desarrollo de sus negocios con cargo al patrimonio de la sección, o tengan por objeto satisfacer los requisitos generales impuestos por una autoridad pública en el desarrollo de una medida de apoyo a la sección especializada de ahorro y crédito o por las entidades financieras de redescuento para realizar operaciones con tales secciones, ni tampoco podrán transferir los activos de la sección en desarrollo de contratos de arrendamiento financiero, en la modalidad de lease back. 9. La realización de las operaciones a que se refieren los literales c) y d) del artículo 10 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 14.2 Operaciones autorizadas a las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar 1. Captar ahorro programado, ahorro contractual o a través de depósitos a término. 2. Adquirir y negociar con sus excedentes de liquidez títulos representativos de obligaciones emitidas por entidades de derecho público de cualquier orden y títulos ofrecidos mediante oferta pública por entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. 3. Aplicar el sistema de libranza para el ahorro y/o pago de créditos, cuando los trabajadores afiliados así lo acepten voluntaria y expresamente; mecanismos en el que deberán colaborar los respectivos empleadores, sin que implique para estos últimos responsabilidad económica. 4. Otorgar créditos únicamente a los trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados a la caja de compensación familiar, en los términos que determine el Gobierno Nacional. El 70% para vivienda de interés social tipos 1 y 2 y el 30% para Educación y Libre inversión, excepto para la adquisición de bonos o cualquier otro tipo de títulos de deuda pública. 5. En el caso de créditos para adquisición de vivienda otorgados por las Cajas de Compensación Familiar y por las entidades a las que les es aplicable lo dispuesto por la Ley 546 de 1999, el patrimonio de familia constituido conforme a lo establecido por las Leyes 9ª de 1989, 546 de 1999 y 861 de 2003 será embargable únicamente por la entidad que financió la adquisición, construcción o mejora de la vivienda, o de quien lo suceda en sus derechos. 6. En virtud del principio constitucional de la democratización del crédito, el 80% del valor total de los créditos otorgados estará destinado para aquellas personas que devenguen hasta tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smlv). Igualmente, con el propósito de facilitar las condiciones para la financiación de vivienda de interés social podrán trasladar sus cuentas de ahorro programado de otros establecimientos financieros a la respectiva Caja, respetando los beneficios y derechos adquiridos de esas cuentas para este fin. 7. Las demás que autorice el Gobierno Nacional 14.3. Regulación de la actividad de las Cajas de Compensación Familiar con sección especializada de ahorro y crédito. El Gobierno Nacional con sujeción a las normas de la presente ley, así como a los objetivos y criterios establecidos en el artículo 46 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, podrá ejercer las facultades de intervención previstas en el artículo 48 del mismo, con el objeto de regular la actividad de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar. 14.4 Remisión a las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. En lo no previsto en la presente ley o en las normas que la reglamenten o desarrollen, se aplicarán a las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar las disposiciones previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para los establecimientos de crédito, en cuanto resulten compatibles con la naturaleza especial de tales secciones y no se opongan a las normas especiales de esta ley. 14.5 Fondos de liquidez. Las Cajas de Compensación Familiar con sección especializada de ahorro y crédito deberán mantener permanentemente un monto equivalente a por lo menos el diez por ciento (10%) del total de sus captaciones en las siguientes entidades: 1. Establecimientos de crédito y organismos cooperativos de carácter financiero vigilados por la Superintendencia Bancaria. Para el efecto, los recursos se deberán mantener en cuentas de ahorro, Certificados de Depósito a Término, Certificados de Ahorro a Término o bonos ordinarios, emitidos por la entidad. 2. En fondos comunes ordinarios administrados por sociedades fiduciarias vigiladas por la Superintendencia Bancaria, o en fondos de valores abiertos administrados por sociedades comisionistas de bolsa o fondos de inversión abiertos administrados por sociedades administradoras de inversión sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Valores. Las inversiones que se realicen con los recursos del fondo de liquidez de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar deberán reunir condiciones de seguridad y liquidez acordes con su finalidad, y cumplir con los requisitos que determine el Gobierno Nacional. El monto del fondo se establecerá tomando para el efecto, el saldo de la cuenta depósitos y exigibilidades o la que haga sus veces, registrado en los estados financieros del mes objeto de reporte, verificados por el revisor fiscal. 14.6 Toma de posesión de la sección de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar. Podrá disponerse la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la sección especializada de ahorro y crédito de una Caja de Compensación Familiar cuando respecto de la misma se configure cualquiera de las causales de toma de posesión previstas en los literales a), b), c), d), e), f), h), j) y 1) del numeral 1 del artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuando a juicio del Superintendente Bancario la medida sea necesaria, sin perjuicio de la posibilidad de que este adopte cualquiera de las medidas contempladas en el artículo 113 del mismo estatuto. En adición a las causales antes señaladas, la medida de toma de posesión también podrá imponerse cuando el patrimonio de la sección especializada de ahorro y crédito se reduzca por debajo de l cincuenta por ciento (50%) del capital mínimo requerido para su creación, y cuando no cumpla los requerimientos mínimos de capital adecuado exigibles a tales secciones. Las normas previstas en los artículos 115; 116; 117, con excepción de los literales a) y d) del numeral 1; 291, con excepción del numeral 2; 293; 294; 295; 297; 298; 299, numeral 1; 300, numerales 1, 3 y 4; y 301, con excepción de los numerales 4 y 5, todos del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, serán aplicables en lo pertinente a la liquidación forzosa administrativa de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar. La medida de toma de posesión tendrá por objeto la protección de los ahorros de los trabajadores, jubilados o pensionados y de las empresas afiliadas depositantes, con el fin de que los ahorradores puedan obtener el pago se sus acreencias. Para efectos de la aplicación de dichas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero a la liquidación de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar, las referencias que en ellas se hacen a la entidad vigilada o intervenida se entenderán predicadas de la sección especializada de ahorro y crédito objeto de liquidación. Asimismo, las referencias que en dichas disposiciones se hacen al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se entenderán realizadas por el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas. La liquidación de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar estará referida exclusivamente al patrimonio autónomo constituido con arreglo a lo previsto en el parágrafo 2o del numeral 14 de este artículo. 14.7. Seguro de depósito. El Gobierno Nacional podrá determinar el mecanismo a través del cual las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar asegurarán los depósitos de sus afiliados. Para el efecto, el Gobierno Nacional podrá autorizar al Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, Fogacoop, a otorgar dicho seguro, sin perjuicio de que se cumplan los requisitos y términos que exija dicho Fondo para asegurar los depósitos. 14.8 Régimen sancionatorio. El régimen sancionatorio aplicable a las secciones especializadas de las Cajas de Compensación Familiar, así como a sus directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales y empleados, será el mismo régimen aplicable a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. PARÁGRAFO. Adiciónese el artículo 6o de la Ley 789 de 2002, con un parágrafo 3o así: "Una vez surtidos los traslados de recursos de los desempleados, sin discriminación con o sin vinculación anterior a las cajas, los saldos no ejecutados durante la respectiva vigencia fiscal, de todos los recursos del fondo para apoyar el empleo y la protección del desempleado, serán destinados para el fondo obligatorio para el subsidio familiar de vivienda de interés social de las cajas, FOVIS, de conformidad con la regulación sobre la materia". ARTÍCULO 2o. La actividad financiera que en esta ley se autoriza a las Cajas de Compensación Familiar, mediante secciones especializadas de ahorro y crédito, se desarrollará sin perjuicio del servicio de crédito con recursos propios previstos en la Ley 21 de 1982 y Ley 789 de 2002. PARÁGRAFO. Las Cajas de Compensación Familiar que constituyan una sección especializada de ahorro y crédito deberán destinar de los excedentes anuales de dicha sección mínimo el 50% a subsidios de vivienda de interés social tipo I y II con la metodología que adopte el Gobierno Nacional. ARTÍCULO 3o. Las Cajas de Compensación Familiar adecuarán sus estatutos en los términos de la presente Ley, a través de la Asamblea General, y para estos efectos exclusivamente, el quórum de las mismas estará compuesto por cualquier número plural de afiliados asistentes, citados de conformidad con las normas vigentes. ARTÍCULO 4o. Toda persona, empresa o entidad pública o privada, estará obligada a deducir y retener de cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados, las sumas que estos adeuden a la caja de compensación o cooperativa o fondos de empleados, cuya obligación conste en libranza, títulos valores, o cualquier otro documento suscrito por el deudor quien para el efecto deberá dar su consentimiento previo. En ningún caso las personas y entidades señaladas en este artículo podrán cobrar cuota de administración o suma alguna por realizar esta operación. ARTÍCULO 5o. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. ARTÍCULO TRANSITORIO. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, el Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para adecuar la estructura de la Superintendencia Bancaria dotándola de la capacidad presupuestal y técnica necesaria con el fin de que cumpla las funciones de autorización, inspección y vigilancia sobre las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar. Únicamente a partir de la reestructuración de la Superintendencia Bancaria, para que pueda cumplir a cabalidad con la función de inspección y vigilancia que se establece en la presente ley, que podrá autorizar el desarrollo de la actividad financiera por parte de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar. III. LA DEMANDA RAZONES POR LAS CUALES SE ESTIMAN VIOLADAS LAS NORMAS CONSTITUCIONALES CONSIDERADAS INFRINGIDAS El actor de la presente acción pública estima que la Ley demandada viola los artículos 142 inciso segundo; 157 numerales 1 y 2; 158 y 160 inciso final de la Constitución Nacional. Aduce el actor, vicios de forma en el trámite del proyecto que dio origen a la ley acusada, pues, este, fue tramitado y aprobado en primer debate, ante la Comisiones Séptima de Senado y Cámara y no ante las Comisiones terceras. Sostiene el demandante que, “se infiere de manera ostensible y en forma incuestionable que el núcleo esencial de la norma demandada, lo constituyen materia sobre regulación de actividad financiera y según lo establecido por la ley 3 de 1992, son las Comisiones económicas las competentes para conocer, tramitar y aprobar esta clase de proyectos”. A su juicio incluso aceptándose en gracia de discusión que tangencialmente algún aspecto correspondiera conocer a las Comisiones terceras, como lo consagra la citada ley 3 de 1992 en su artículo 2° Parágrafo 1° “Para resolver conflictos de competencia entre las comisiones, primará el principio de la especialidad.” En concordancia por lo establecido por la ley 5° de 1992 en su artículo 146”. En segundo lugar, el actor señala que la disposición acusada vulnera el artículo 150 numeral 19, literal d, al considerar que, dicha norma “comporta la naturaleza, elementos esenciales, características, sentido y alcance de las LEYES MARCO, las cuales solo pueden contener normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios que debe tener en cuenta el Gobierno para efectos de regular las actividades financieras autorizadas a las Cajas de Compensación Familiar y las disposiciones relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos (ahorro) captados de sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados”. A contrario sensu, las normas acusadas son de corte muy específico y detallado, de tal forma que el legislador logró interferir en el campo que concerniría al Gobierno Nacional Para reglamentar esas materias. Por otra parte afirma que lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley demandada, relativo al numeral 14.2.6 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 viola los artículos 58 y 333 de la Carta. La disposición demandada establece que las personas que tienen prioridad para recibir los créditos de vivienda (quienes estén afiliados a las Cajas de Compensación y devenguen hasta tres salarios mínimos mensuales legales vigentes) “podrán trasladar sus cuentas de ahorro programado de otros establecimientos financieros a la respectiva caja, respetando los beneficios y derechos de esas cuentas para ese fin”. Señala que con esta disposición se verán afectados los derechos adquiridos de los fondos de empleados. Adicionalmente, el ciudadano demandante estima que tratándose de establecimientos financieros del sector de la economía solidaria, el traslado de las respectivas cuentas de ahorro programado desconoce la obligación que tiene el Estado de proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad y de estimular las organizaciones solidarias y el desarrollo empresarial. (Art. 58 y 300 C. N.). Considera el actor que la frase final del subnumeral 14.7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, tal y como fue adicionado por el artículo 1º de la Ley demandada, vulnera la Constitución Nacional, al reflejar el evidente propósito del Congreso de la Republica de beneficiar a las Cajas de Compensación Familiar “con conquistas obtenidas por las cooperativas”. Para demostrar su aserto señala que las disposiciones demandadas hacen extensivos los beneficios y exenciones consagrados para las cooperativas en el Decreto Ley 1598 de 1963 a las Cajas de Compensación y, por otro lado, permiten el acceso de dichas entidades al Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas –Fogacoop-, cuando a los fondos de empleados no se les permite tal acceso. Según el actor el trato inequitativo mencionado quebranta el principio de igualdad. Este argumento se afianza –señala el accionante- al señalar que las Cajas de Compensación familiar no hacen parte del sector de la economía solidaria al tenor de lo señalado por la ley 458 de 1998. El demandante considera que la norma acusada vulnera el artículo 158 de la Constitución al utilizar una “inadecuada técnica legislativa que ubicó como parágrafo una norma que debió localizarse en un lugar apropiado, adviértase que el artículo 6° de la Ley 789 de 2002 y el artículo 16 de la misma ley, si bien hacen parte del mismo cuerpo legal, se refieren a materias diferentes, con ostensible quebrantamiento al principio de unidad de materia exigido por la Carta Política. En el mismo sentido, señala que la obligación impuesta en el artículo 4° de la ley objeto de decisión, no encuentra conexidad de ningún orden con la actividad financiera ejercida por las Cajas de Compensación familiar, lo cual puede definirse como núcleo central de la ley 920 de 2004. Por otra parte, señala el actor, “que cabe advertir estas prerrogativas ya están consagradas y se encuentran vigentes a plenitud, incluso con mayores privilegios, lo que podrían considerarse como disposiciones contrarias y por ende estarían derogadas a la luz del artículo 5° de la ley demandada”. El actor afirma que el artículo 3 de la Ley demandada vulnera ostensiblemente el artículo 39 inciso segundo de la Constitución Nacional, al eliminar el quórum estatutario que se requiere para que la Asamblea de las Cajas de Compensación Familiar puedan adoptar decisiones sobre reforma a estatutos. En su criterio, la autorización para que cualquier numero plural de miembros adopte tal decisión vulnera el principio democrático consagrado en el artículo 39 de la Carta. Finalmente, el demandante señala que “la ley demandada, en su artículo 1° numeral 14, último inciso, establece contribuciones parafiscales a cargo de las Cajas de Compensación Familiar y a cargo de la Superintendencia Bancaria (ahora Superintendencia Financiera) permitiendo que esta autoridad fije las tarifas de las tasas y contribuciones, lo cual esta permitido por el artículo 338 de la C. P., no obstante desconoce este canon constitucional en cuanto “pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios deben ser fijados por la ley (…)”. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del ciudadano Juan Carlos Melo Juan Carlos Melo, en calidad de ciudadano en ejercicio, intervino en la demanda en referencia, para solicitar la exequibilidad de las normas acusadas bajo las siguientes consideraciones: No es cierto, como lo sostiene el actor, que la Comisión Tercera de Senado y Cámara fuesen las competentes para conocer y tramitar el proyecto de ley objeto de impugnación, pues todo lo relacionado con política social y servicios sociales complementarios debe ser tramitado por las Comisiones Séptimas. Al respecto señala: “por expreso mandato de las leyes 3 y 5 de 1992 a dichas comisiones les corresponde conocer los temas relacionados con la seguridad social, régimen salarial, prestacional, salud, vivienda y asuntos de familia”. El interviniente asegura que las normas señaladas por el actor como inconstitucionales, no adolecen de ningún vicio material ni formal, que vulnere lo establecido por nuestra Carta Política. 2. Intervención del ciudadano Jorge Enrique Ibáñez Najar El ciudadano Jorge Enrique Ibáñez Najar, interviene en el proceso para oponerse a las razones de inconstitucionalidad impetradas contra la Ley 920 de 2004 en su totalidad y subsidiariamente contra el Artículo 1°; numeral 14, parágrafo 3 u subnúmerales 14.1, 14.2, 14.5, 14.6 inciso 4 (parcial), 14.7 (parcial), 14.8 parágrafo, el Artículo 3 (parcial) y el Artículo 4 de la misma Ley 920. El interviniente comienza por señalar que la norma acusada, tiene por objeto adicionar la Ley 789 de 2002, la cual a su vez adicionó la Ley 21 de 1982. Dicha Ley 21, determinó las funciones que pueden adelantar las Cajas de Compensación familiar, entre ellas, las de crédito para sus afiliados con el objeto de destinarlos al fomento para industrias familiares o para vivienda. (Artículos 41, 62, 66 y 67). Igualmente –sostiene- con el propósito de estimular el ahorro y desarrollar sus objetivos sociales, la Ley 789 de 2002, autorizó a las Cajas de Compensación Familiar para construir y participar en asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo, instituciones financieras de naturaleza cooperativa, cooperativas financieras o cooperativas de ahorro y crédito, con aportes voluntarios de los trabajadores afiliados y concederles préstamos para los mismos fines. Sin embargo, afirma el actor que, “no obstante las previsiones legales contenidas en las leyes expedidas hasta el año 2002, relacionadas con el otorgamiento del subsidio familiar, el subsidio de vivienda y el subsidio de desempleo, la realidad es que, como lo señala la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar –ASOCAJAS- en documento suscrito por su Presidente Ejecutivo, la mayoría de la población trabajadora y la totalidad de la desempleada de los estratos medio y bajo de la población siguen, sin recibir tales beneficios, puesto que para adquirir vivienda, así sea ella de interés social, además del subsidio otorgado por el Estado o por las Cajas de Compensación Familiar, se requiere que el trabajador y su familia cuenten con recursos propios para financiarla. Si ello no ocurre o los recursos son insuficientes el trabajador debe obtener crédito para lo cual debe acudir ante el sistema financiero. De otro lado, según su parecer el sector de la población anteriormente descrito se encuentra “catalogada como de alto riesgo en materia de cartera por las dificultades que tiene para probar su capacidad de pago que les permita amortizar regularmente los créditos que se les otorgue, lo cual dificulta la efectividad del derecho a la financiación para adquirir vivienda digna y por ello, generalmente el sistema financiero no les presta y por ello en definitiva no pueden adquirir vivienda. Entonces la ley 920 de, sancionada el 23 de diciembre de 2004, autorizó a las Cajas de Compensación Familiar para realizar actividad financiera a través de la sección especializada de ahorro y crédito al lado de los demás establecimientos de crédito, con el objeto de captar recursos para luego colocarlos principalmente con el objeto de financiar la adquisición de vivienda de las capas de la población que no tienen acceso a los recursos del crédito que otorgan los demás establecimientos financieros, para financiar el acceso a la educación y para financiar otros programas de libre inversión y de esta manera resolver la falla del mercado social, todo lo cual se lee en la exposición de motivos, en los informes rendidos por los ponentes y en los debates adelantados en el Congreso de la Republica al tramitar el respectivo proyecto de ley Por lo tanto, con la expedición de la ley demandada, se ha pretendido hacer efectivo principalmente el derecho a vivienda digna de un segmento importante de la población colombiana en los términos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-936 de 2003.” Agrega el interviniente que, el trámite de la demandada se adelantó de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política y con sujeción a lo dispuesto en el reglamento del Congreso de la República, en la medida que si bien “es cierto que las Comisiones Terceras les corresponde por regla general aprobar las leyes que se refieren a actividades financiera, bursátil y aseguradora, pero también es cierto que si se trata de autorizar una operación o actividad más de las Cajas de Compensación, la ley debía ser tramitada en primer debate por aquella comisión a la cual le correspondía el trámite principal, esto es , las funciones, actividades y operaciones de las cajas de compensación familiar. De otro lado, el interviniente considera que no viola el Artículo 150 numeral 19 literal d) de la Carta, que la norma acusada haya sido tramitada como ordinaria, pues “pues, para el ejercicio de las potestades de autorización, inspección, vigilancia y control e intervención la Constitución Política exige que haya normas ordinarias a través de las cuales el legislador regula la forma como las autoridades autorizan a una persona para realizar estas actividades; regula el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control que conllevan el ejercicio de la potestad sancionadora que exige el respeto del principio de reserva de ley; y regula el ejercicio de las funciones de intervención, que por ser limitativas de la libertad económica, y de la iniciativa privada también demandan preservar el principio de reserva de ley. Por otro lado, expresa que mientras en un mismo cuerpo normativo se respete el principio de unidad de materia, pueden en definitiva, coexistir en su interior, normas de diversa naturaleza, vale decir normas de carácter general y normas ordinarias de contenido muy detallado y especifico. Cita como ejemplos las Leyes 35 de 1993, 7 de 1991, 489 de 1998. Concluye que en definitiva lo fundamental es que no se quebrante la conexidad no sólo de orden temático sino también de índole sistemática y teleológica que toda norma debe tener. 3. Intervención de la ciudadana Karina E. Marín Florez La ciudadana Karina E. Marín Florez, intervino para coadyuvar la demanda y con tal propósito expuso lo siguiente: La norma acusada vulnera ostensiblemente la Constitución Nacional en sus artículos142 inciso 2°; 157 numeral 1 y 2; 160 inciso final, los artículos 144, 146, 47 numeral 1 y 2, 149 y 150 de la Ley 5 de 1992; así como los artículos que se encargan de regular las competencias asignadas a las Comisiones Constitucionales permanentes por la Ley 3 de 1992 la cual fue expedida en desarrollo del capitulo 4°. Sección 1 artículo 54 de la ley 5 de 1992 y del artículo 151 de la Carta. Al respecto la demandante precisa “la actividad financiera, bursátil y aseguradora y de captación de ahorro quedó explícita e inequivocadamente asignada al conocimiento de las Comisiones TERCERAS, y del detenido cotejo con las competencias propias de las Comisiones SÉPTIMAS se deduce de manera incuestionable y contundente, que en virtud del principio de la especialidad, las materias y temas relacionados con la ACTIVIDAD FINANCIERA Y DE CAPTACIÓN DE AHORRO, tratándose de trámites legislativos (proyectos de leyes)”. Además agrega, que según lo establecido por la revista Legislación Económica[1] el primer debate de aquellas leyes que toquen aspectos del sector monetario del país, “corresponde realizarse siempre y sin excepción alguna ante las Comisiones Terceras, jamás por las Séptimas”. 4. Intervención de la Asociación Nacional de Fondos de Empleados –ANALFE-. Gerardo Mora Navas, actuando como representante legal de la Asociación Nacional de Fondo de Empleados, intervino en el proceso, para “coadyuvar integralmente los planteamientos y peticiones del actor bajo el acápite RAZONES POR LAS CUALES SE ESTIMAN VIOLADAS LAS NORMAS CONSTITUCIONALES CONSIDERADAS INFRINGIDAS”, según las siguientes consideraciones: - Según lo expuesto por el entonces presidente de la Comisión Séptima de la Cámara de representantes Dr. Pedro Jiménez Salazar, durante la sesión plenaria de la Cámara, verificada el 5 de Octubre de 2004, dentro del segundo debate de la norma demandada, “del estudio de cada uno de los artículos se concluye que su contenido no es propio de un ley marco, general o cuadro en los términos de el artículo 150 numeral 8 y 19 de la Constitución Política y como no son normas propias de la ley general, marco o cuadro no son el instrumento constitucional válido para que él Gobierno pueda regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público como lo ordena el artículo 150 numeral 19 literal d) ni para asumir el cumplimiento de las funciones de control y vigilancia que le señala al Gobierno el artículo 189 numerales 24 y 25 en concordancia con el numeral 8 y 19 literal d) del artículo 150 de la Constitución Política de Colombia”. En el proyecto se incluyen asuntos que son de la competencia exclusiva del presidente de la republica en desarrollo de las normas dictadas al amparo de los numerales 8 y 19 literal d) del artículo 150 y 335 de la Constitución Política, contrariando de esta manera la finalidad de las leyes generales y por tanto, menoscabando la supremacía constitucional que consagra el artículo 4 de la C. P. En ninguno de los artículos se establecen objetivos o criterios como norma general a los cuales deba sujetarse el Gobierno Nacional para pueda regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. El Congreso de la República si aprueba el proyecto de ley equivoca el camino constitucional porque no expidió las normas generales que le ordena la Carta Política sino que sustituyó al Gobierno dictando disposiciones que son del absoluto resorte constitucional del Gobierno Nacional, a quien corresponde dictar la reglamentación desarrollando los objetivos, criterios o parámetros generales expedidos por el Congreso para regular los asuntos de que tratan los artículos 150 Num. 8 y 19 y 335 CP” Sostiene el interviniente, que en reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha señalado que, la expedición de toda ley marco implica una distribución de poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional[2]. En efecto, el Congreso consagra los preceptos generales y el Presidente expide los denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en forma concreta, los asuntos a que se refiere la ley. Las materias que el constituyente autoriza regular por medio de leyes de esta categoría son las expresamente señaladas en el artículo 150 numeral 19 de la Carta Política. Los argumentos anteriores lo llevan adicionalmente a sostener que el trámite relacionado con el informe ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley en mención no se surtió con las formalidades previstas por la Constitución Nacional, lo cual es razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad del trámite del Proyecto de Ley aquí examinado. 5. Intervención del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas Mediante apoderado judicial el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas se hizo presente en el proceso para justificar la constitucionalidad de las normas demandadas, con base en los siguientes argumentos: El interviniente afirma que la ley 920 de 2004 tiene por finalidad materializar de manera directa la "democratización del crédito" que ordena al Estado el artículo 335 de la Constitución como uno de los postulados básicos en la concepción de éste como "Social de Derecho", a favor de la población de menores ingresos de la sociedad colombiana Por otra parte considera que, el seguro de depósitos fue incluido en la ley acusada como “un mecanismo para salvaguardar los dineros depositados por particulares (pequeños ahorradores), con el fin de preservar la estabilidad del sistema financiero y la confianza de los depositantes en él”. El apoderado judicial del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas no comparte lo manifestado por el actor, en relación a la vulneración al principio de igualdad. Indica que en efecto la norma demandada hace extensivos a las Cajas de Compensación Familiar los beneficios y exenciones consagrados para las cooperativas en el Decreto Ley 1598 de 1963 y no lo extiende a los Fondos de Empleados. Sin embargo, señala que esta diferencia es razonable en la medida en que la norma simplemente obedece al hecho de autorizarles captación de ahorro a las Cajas de compensación Familiar, por ende, deben encontrarse en igualdad de condiciones frente a los demás establecimientos de crédito del país. Por lo anterior, el principio de igualdad no se encuentra quebrantado, todo lo contrario, se resguarda en la medida que, se está distribuyendo de forma equitativa las cargas y ventajas dentro del sistema financiero. Frente al cargo presentado por el actor sobre la inconstitucionalidad del subnumeral 14.5 del numeral 14 del artículo 1 de la ley 920 de 2004, sostiene el interviniente que “tal como efectivamente se señaló en la exposición de motivos de la ley 920 de 2004, en el presente caso por tratarse de actividades que se relacionan con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del publico(ahorro privado) y en las que debe preservarse la confianza del publico, la Constitución Política las califica como de interés publico (Art. 335), las cuales deben estar reguladas por el Estado y para cuya realización debe existir siempre una autorización de esté otorgada por la Ley. En este sentido se encuentra ajustado a la Constitución Política y a la ley que las Cajas de Compensación Familiar para desarrollar esa actividad financiera se encuentren vigiladas por un organismo especializado para tal efecto, como lo es La Superintendencia Financiera de Colombia. En relación con lo anterior, manifiesta el apoderado del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, que el Presidente de la República ha expedido los Decretos Reglamentarios 2801 de 2005 y 4709 de 2005, con la finalidad de que la actividad financiera autorizada por la Ley 920 de 2004, se encuentre circunscrita a los lineamientos legales correspondientes, en particular en lo referente a la estabilidad y confianza del público en relación a las funciones que desempeñan las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación. 6. Intervención de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – ASOCAJAS - El ciudadano Álvaro José Cobo Soto intervino en este proceso en representación de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – ASOCAJAS, para solicitar que la Corte declare la constitucionalidad de la norma acusada, con base en las siguientes anotaciones: Afirma el interviniente que, no obstante toda la normatividad existente en materia de subsidio familiar y Cajas de Compensación Familiar (Ley 21 de 1982 y 789 de 2002), la realidad es que los estratos medio y bajo de la población, siguen sin posibilidades efectivas de materializar su derecho de acceso a vivienda digna, por cuanto, es necesario que, quien desee acceder a cualquier tipo de crédito tenga recursos propios para financiarlo. Si ello no es posible, debe ineludiblemente acudir ante el sistema financiero. Sostiene, que si bien es cierto, “que el mercado financiero ofrece varios tipos de crédito, también es cierto que, en tratándose de los establecidos por los establecimientos de crédito, de ellos se benefician quienes devengan más de 3 salarios mínimos legales, mensuales vigentes, con lo cual quedan automáticamente por fuera de tales beneficios de crédito aquellas personas que perciben manos de tres salarios mínimos, las cuales constituyen la mayoría de la población asalariada colombiana (aproximadamente el 72%), sin contar con los trabajadores independientes, especialmente los informales que definitivamente no tienen ningún tipo de acceso a crédito” Según cifras descritas por el representante de ASOCAJAS, Colombia ha sido el país líder en financiación de vivienda en América Latina. Entre 1992 y 1997, el país logró duplicar el tamaño de su sector hipotecario. Actualmente los principales agentes de financiación de vivienda en el país son: Bancos Hipotecarios, Bancos Comerciales, El Fondo Nacional del Ahorro, Cooperativas; ONGs, Cajas de Compensación familiar, Fondos de Empleados, Constructores (proveedores). El interviniente a lo largo de su escrito realiza una reseña acerca de las condiciones sobre las cuales reposa el sistema crediticio colombiano y los requerimientos existentes para acceder a este y termina por concluir que la ley 920 de 2004 esencialmente “autorizó a las Cajas de Compensación familiar para realizar actividad financiera a través de las secciones especializadas de ahorro y crédito, al lado de los demás establecimientos de crédito, con el objeto de captar recursos para luego colocarlos principalmente con el objeto de financiar la adquisición de vivienda de las capas de la población que no tienen acceso a los recursos de crédito que otorgan los demás establecimientos de crédito, para financiar el acceso a la educación y para financiar otros programas de libre inversión, y de esta manera resolver la falla del mercado social” . Frente a este panorama para el interviniente La ley 920 de 2004, constituye la realización del derecho a vivienda digna. En relación con los cargos de la demanda, el representante de ASOCAJAS manifestó que a partir de la ley 3 de 1992, las Comisiones Séptimas permanentes de Senado y Cámara son las competentes para conocer y tramitar cualquier proyecto de ley relacionado con seguridad social integral, por lo tanto, desestima completamente las pretensiones del actor. Tanto la ley 100 de 1993, como la Ley 789 de 2002, fueron tramitadas ante la Comisiones Séptimas permanentes de Senado y Cámara y ambas normas otorgan funciones a las Cajas de Compensación familiar. Por consiguiente, como lo afirma el interviniente, si lo que hizo la ley 920 de 2004 fue adicionar el artículo 16 de la ley 789 de 2002, que a su vez modificó el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, su trámite debía adelantarse ante dicha Comisión Legislativa. Sostiene por otra parte que, de las normas constitucionales señaladas como infringidas por el actor, se distinguen las siguientes funciones, las cuales a su vez deben ser cumplidas, en cada caso, mediante la utilización del respectivo instrumento legal o administrativo, a saber: a. la función de regulación de tales actividades, la cual se encuentra supeditada a la existencia de una norma general que establezca los lineamientos a los cuales debe ajustarse dicha función. La Carta Política otorga competencia de regulación normativa al Gobierno Nacional la cual debe cumplirse con sujeción a una Ley marco expedida por el Congreso de la República, donde se fijen objetivos generales. Sobre el particular, expone lo señalado en la sentencia C-955 de 2000, sobre delimitación de funciones de regulación a cargo del ejecutivo y el legislativo y señala que en el mismo sentido se pronunció la sentencia C-126 de 2003, mediante la cual la Corte advirtió que, para la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, la Carta establece un reparto particular de competencias, pues atribuye al Congreso la expedición de leyes marco o cuadro, que deben limitarse a señalar las normas generales que rigen esas actividades, e indicar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno en su intervención, mientras que corresponde al Ejecutivo ejercer la intervención en esas actividades, así como desarrollar la inspección y vigilancia de las entidades que adelantan esas labores. Este reparto de competencias se explica por cuanto la actividad financiera es muy dinámica y cambiante, y por ello la Constitución reconoció la necesidad de que las regulaciones de ese sector de la economía pudieran también realizarse y ajustarse en forma rápida. La Carta optó entonces por fijar esa particular colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo, de suerte que el primero señala al Gobierno “las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación". En su criterio, la función de inspección, vigilancia y control, debe cumplirse con sujeción a las normas que dicte el legislador, lo cual implica la expedición de leyes ordinarias o decretos extraordinarios expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias, las cuales deben ser aplicadas en estricto cumplimento del principio de legalidad en la medida que, esta envuelve la posibilidad de limitar la libertad económica y de sancionar a quienes adelanten actividades sujetas a esta clase de control por parte del Estado. Afirma que, en relación con este tema, la Corte Constitucional se pronunció en la ya citada sentencia C-936 de 2003 y cita la jurisprudencia que encuentra aplicable al caso. De otro lado, afirma que, dada la importancia del bien jurídico tutelado, es menester que el Gobierno Nacional conserve la potestad de intervenir aquellas entidades que manejen recursos captados del ahorro público para así garantizar que el orden económico se mantenga incólume, que el crédito se democratice y que la confianza pública y la estabilidad del sector financiero no sufran ningún tipo de alteración. Al respecto, recuerda que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha manifestado en anteriores oportunidades[3] que, “no puede olvidarse que el señalamiento expreso de las facultades de intervención a cargo del Presidente de la República, dentro de los marcos legales, corresponde a toda una concepción sistemática, estructurada a partir de varias normas constitucionales. A la luz de la preceptiva constitucional vigente y siguiendo el criterio de la prevalencia del interés público en ella consagrado, no puede permitirse que aspectos tales como los límites de endeudamiento de las instituciones financieras, los topes de los créditos que ellas otorgan, las clases y requisitos de las garantías exigidas a los deudores, o los niveles de patrimonio mínimo de quienes ejercen la gestión financiera, queden librados a la más absoluta discreción de los entes participantes o dependan en forma exclusiva de las fuerzas del mercado y del incontrolado juego de la oferta y la demanda. La presencia estatal activa, técnicamente orientada y razonablemente dirigida, dentro de unas políticas globales que preserven el sano y armónico desenvolvimiento de la actividad crediticia, resulta insustituible como garantía para el público y como factor que incide en la solidez del sistema económico en su conjunto”. Finalmente, el apoderado de la Asociación de Cajas de Compensación Familiar considera que, dentro de una misma ley pueden coexistir normas de distintas naturaleza, vale decir enunciados que establezcan lineamientos generales o normas especificas y detalladas, siempre y cuando se respete la del principio de unidad de materia, pilar fundamental dentro del ordenamiento constitucional. El interviniente cita como ejemplo la Ley 35 de 1993, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el conjunto de normas relacionadas con el mercado público de valores y la actividad bursátil, la Ley 454 de 1998, Ley 510 de 1999, Ley 546 de 1999 y la Ley 795 de 2003, todas las cuales, contienen normas de contenido marco y de contenido orgánico. Aduce que según estudios realizados por el CENAC, Colombia debe dar un salto en materia de política de vivienda y cambiar los estándares que frente a este tema tradicionalmente ha manejado el Gobierno Nacional. Al respecto indica que “Colombia debe construir un volumen cercano a las 325.000 viviendas para atender los nuevos hogares que se forman anualmente, eliminar el déficit cuantitativo de vivienda en un período de 15 años y atender la demanda no deficitaria”. Con base en estos argumentos, el Presidente Ejecutivo de la Asociación de Cajas de Compensación familiar solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la norma acusada. 7. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Este Ministerio intervino mediante apoderada para solicitar a la Corte que se declare la exequibilidad de la norma acusada. Señala el Ministerio que la Ley 920 de 2004 fue expedida con la finalidad de que, “las Cajas de compensación puedan realizar actividades relacionadas con el manejo aprovechamiento e inversión de los recursos de ahorro que capten exclusivamente de sus empleadores y trabajadores afiliados, a favor de la población menos favorecida que les permita acceso al crédito especialmente al micro crédito para mejorar la calidad de vida y satisfacer necesidades de salud, educación y cultura, vivienda, recreación y turismo y consumo en general de sus...