Sentencia C-470 de 2013

C-470-13 Sentencia C-470/13 Sentencia C-470/13 REFORMA AL REGIMEN DE REGALIAS REGULADO EN LOS ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION POLITICA-Cosa juzgada constitucional/REFORMA AL REGIMEN DE REGALIAS REGULADO EN LOS ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION POLITICA-Inhibición para proferir fallo de fondo en relación con el Acto Legislativo 5 de 2011 por los demás cargos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Actos reformatorios de la Constitución JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Carencia de certeza para ser resuelto ESTABLECIMIENTO DE UN REGIMEN PRESUPUESTAL QUE REEMPLAZA EL CONCEBIDO POR EL CONSTITUYENTE DE 1991-Plantea en realidad un control material de la reforma constitucional para el cual la Corte carece de competencia Referencia: expediente D-9206. Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de 2011 Demandantes: Oscar Mauricio Holguín Cruz y otro. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RIOS Bogotá D.C. veintitrés (23) de julio de (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Oscar Mauricio Cruz Holguín y Alexis Ferley Bohórquez interpusieron acción pública de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de 2011 “Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”. II. NORMA DEMANDADA La norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.134 del 18 de julio de 2011, es del siguiente tenor literal: ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011 (Julio 18) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así: Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables. Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías. ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así: Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos. Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización. Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional. De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien éste delegue. La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías. La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización. Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional. Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. PARÁGRAFO 1o. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías. PARÁGRAFO 2o. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde. Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente. Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil. En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno. La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos. La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo. PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente. En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero. PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización. Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo. PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional. Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia. PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1º de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011. PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley. ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.” III. LA DEMANDA Los demandantes señalan que en la expedición del Acto Legislativo 5 de 2011 el Congreso de la República incurrió en vicios por falta de competencia, porque excedió de manera ostensible los límites establecidos a los actos reformatorios de la Constitución de carácter derivado. Los aspectos en los que el legislador habría excedido su competencia de reforma constitucional por sustitución de la Constitución, con base en lo manifestado por los accionantes son los siguientes: 3.1. Alteración del modelo de Estado previsto en la Constitución Política de 1991, en relación con la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales Exponen que de conformidad con los artículos 3º y 210, así como el título XI, en particular los contenidos normativos incluidos en los artículos 287, 288, 297, 307, 311, 353 y 356 de la Constitución Política permiten concluir que la intención del constituyente primario fue, de una parte, fortalecer las entidades territoriales y de otra, posibilitar la creación de regiones y provincias, con el fin de generar mayor desarrollo. Propósito éste que, según la demanda, se ve reforzado por la disposición de su participación directa en el sistema general de participaciones y regalías. A este respecto, cuestionan especialmente el contenido normativo del inciso segundo del parágrafo 2º del artículo 2º del Acto Legislativo modificatorio del artículo 361 superior, que dispone cuáles serán los proyectos prioritarios a financiar con estos recursos ahora distribuidos por órganos colegiados de administración y decisión, pues “(s)i un eje central de la descentralización administrativa es precisamente la autonomía para la toma de decisiones frente al manejo de los recursos (no sin vigilancia y control) dentro de las competencias establecidas, es claro que tales órganos desnaturalizan a todo dar (sic) tal principio constitucional”. Consideran sustitutorio de la Constitución lo que perciben como un cambio en la destinación de los recursos cuya titularidad era de las entidades territoriales productoras, ahora destinados a la reconstrucción vial del país y a la recuperación ambiental en zonas afectadas por la emergencia invernal 2010-2011: “vía parágrafo transitorio, se sigue vulnerando el total del articulado constitucional, máxime cuando existen derechos jurídicamente reconocidos en favor de las entidades territoriales…”, por cuanto “(…) la misma Constitución prevé mecanismos para atender las circunstancias previstas en este transitorio como lo es el estado de emergencia económico (sic) y social (que valga aclarar, fue igualmente utilizado por el ejecutivo). De tal manera que es inaceptable, desde todo punto de vista de un análisis constitucional serio la mal llamada reforma que se demanda”. 3.2. La habilitación al Gobierno para la iniciativa legislativa en la expedición de una ley que regule el sistema general de regalías, con desconocimiento del principio de separación de poderes A juicio de los accionantes, el Gobierno puede tener iniciativa legislativa para ordenar los gastos en los diferentes niveles y autorizar las respectivas transferencias, en concordancia con los artículos 154 y 359 superiores, pero no para establecer fines, objetivos ni formas de administración como lo hace la reforma demandada. Señalan que el Acto Legislativo 05 de 2011 sustituye la Constitución de 1991 porque rompe el equilibrio prescrito, al otorgar un excesivo poder al ejecutivo, que en sus palabras “genera un desbalance total en el ordenamiento constitucional, ya que aparte de transgredir el principio de descentralización administrativa y autonomía de las entidades territoriales desarrollado en el literal a) de la presente demanda, igualmente, le coloca en una situación omnímoda de poder en cuanto al manejo de los recursos que por concepto de regalías perciba el Estado Colombiano, ya que se reserva el poder de direccionar, a discreción el gasto público en todos los aspectos, establece las condiciones de su ejecución, los órganos (que serán del mismo gobierno) de control y fiscalización de los recursos etc., generando un desbalance total en la materia, que se encontraba más equilibrado en la versión inicial de la constitución de 1991. Adicionalmente, es inaceptable en una sociedad abierta, plural y democrática una concentración tal de poder en cabeza de una sola rama del poder público, en detrimento de las demás y de los mismos órganos de control. Así pues, se cambia claramente la estructura el Estado Colombiano vía reforma.”(Sic). 3.3. Reemplazo del régimen económico y de hacienda pública previsto en los capítulos II y IV del título XII de la Constitución, por cuanto establece un sistema presupuestal abiertamente contrario al plasmado en el Texto Superior Los ciudadanos demandantes indican que el parágrafo 1º del artículo 2º del Acto legislativo 05 de 2011, reformatorio del artículo 361 de la Constitución establece que: (i) los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del sistema general de participaciones; (ii) el Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal; y (iii) el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías. Opinan, en relación con dichos contenidos normativos que excluir el sistema de regalías del Presupuesto General de la Nación resulta incompatible con el modelo diseñado en la Carta Fundamental como quiera que las regalías son una contribución y “no hay motivo alguno por el cual pretender un tratamiento diferencial que no previó el constituyente primario para generar un sistema presupuestal paralelo.” Concluyen, en cuanto a este aspecto, que no es pertinente adoptar un sistema presupuestal diferenciado, porque vulnera lo dispuesto en los artículos 345 y siguientes de la Constitución Política, en aspectos como la anualidad y la unidad del presupuesto. Así mismo las reglas de la ley orgánica de presupuesto como lo indica el artículo 352 de la Constitución; también las disposiciones del título III Constitucional que contienen principios y reglas presupuestales. 3.4. Otras afirmaciones A parte de lo anterior, la demanda presentada contiene un acápite que denominaron los demandantes otras consideraciones en el cual expresan: “Como aspecto final, someto a consideración de tan Honorable Tribunal, se tenga en cuenta que igualmente, se presentan deficiencias en la producción del acto legislativo acusado, toda vez que dada su redacción precaria, no permite integrarlo de manera armónica, sistemática y coherente con el texto completo de la Constitución Política. Adicionalmente a ello, ha de tenerse en cuenta que como quiera que poseemos constitución escrita, las modificaciones que a ella se realicen debe (Sic) igualmente escritas y expresas como lo ha sostenido la jurisprudencia de dicha Corporación, así las cosas, al no derogar el acto legislativo el artículo 307, en el cual se señala que las regiones participarán en los ingresos del Fondo Nacional de Regalías, ha de entenderse que dicho fondo debe permanecer vigente y por tanto, el parágrafo transitorio que ordena suprimir este Fondo, está llamado a ser inviable, desde el punto de vista Constitucional. Por todo ello, se considera por parte de los actores, debe declararse inexequible en su totalidad el acto acusado, esperando encontrar eco en tan loable Corporación” (Sic). IV. INTERVENCIONES 4.1. El apoderado del Ministerio de Hacienda en la contestación de la demanda propone ineptitud de la demanda, con base en que la competencia de la Corte Constitucional para el examen de los actos reformatorios de la constitución es limitada. Por este motivo, la carga argumentativa que le corresponde al actor es más exigente para demostrar la trascendencia de la reforma y la sustitución de la Constitución. Afirma, que los argumentos expuestos por los accionantes no permiten acreditarla. Solicitó, conforme a la falta de fundamentación de los cargos que la Corte se inhiba pero, adicionalmente, hace estas precisiones: 4.1.1. Descentralización y autonomía de las entidades territoriales. Aduce que la autonomía de las entidades territoriales está ligada al concepto de descentralización, el cual permite la transferencia de competencias desde el nivel central hacia otros organismos y, si bien, cuentan con autonomía para ejercer sus funciones no significa su total ajenidad al concepto de República unitaria. 4.1.2. Los actos reformatorios de la Constitución y la titularidad de los recursos de regalías. Manifiesta que el Congreso de la República en ejercicio de la facultad constituyente puede instaurar un nuevo sistema de regalías, habida cuenta que en la Constitución no existen cláusulas pétreas que impidan la modificación de sus artículos, de conformidad con el artículo 374 , argumento expuesto por la sentencia C-1040 de 2005. Además, agregó: “El acto legislativo 5 de 2011 definió la destinación y distribución de los recursos que integran el Sistema General de Regalías, esto es la totalidad de regalías que percibe el Estado por concepto de la explotación de recursos naturales no renovables, medida que no reduce ni elimina el régimen de descentralización o la autonomía con la que cuentan las entidades territoriales, toda vez que por tener estas tan solo un derecho de participación sobre estos recursos, no pueden ejercer a plenitud los derechos que le otorga la Carta en su artículo 287.” 4.1.3. El Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías. Expresó que lo regulado por los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, modificados por el Acto Legislativo 05 de 2011 en materia presupuestal debe ser interpretado de forma sistemática con la Constitución y no de una manera aislada. Critica las afirmaciones de los actores en la demanda porque parten de un supuesto equivocado en el entendido de que las regalías no son ni una contribución ni un impuesto, su presupuesto se rige por el principio de la plurianualidad y las normas que lo regulan son orgánicas atendiendo a lo dispuesto por los artículos 151 y 352 C.P., tal como lo prevé el artículo 60 de la ley 1530 de 2012. Solicita declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011, en cuanto el sistema presupuestal del Sistema General de Regalías no remplaza el régimen económico y de hacienda pública previsto en los capítulos III y IV del Titulo XII de la Constitución Política. 4.2. La Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios precisó: 4.2.1. La Corte Constitucional es competente para revisar la demanda porque el actor solicitó examinar la incompetencia del Congreso de la República al expedir un Acto Legislativo cuyo fin no era una reforma, sino la sustitución de la Constitución en lo atinente al régimen de regalías previsto por el constituyente de 1991. 4.2.2. El régimen de regalías establecido por el Acto Legislativo 5 de 2011 es integralmente distinto al previsto por la Constitución de 1991 en su versión original, porque permitía la participación de las entidades territoriales en las regalías en un modelo de Estado descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales reconociéndoles la posibilidad de gobernarse por autoridades propias, ejercer sus competencias y administrar los recursos para el cumplimiento de sus funciones. Con estos argumentos la Federación Colombiana de Municipios solicita declarar inexequibles los artículos demandados del Acto Legislativo 05 de 2011. 4.3. El apoderado del Departamento Nacional de Planeación Expuso que el fundamento de la reforma impulsada por el acto legislativo objeto de demanda es la equidad y la prosperidad general, así como la lucha contra el desfalco del erario. En cuanto a lo expresado por los actores en su escrito de demanda expresó: “Revisados estos elementos, se observa que los reproches de los accionantes obedecen a una lectura parcial del Acto Legislativo, derivando del mismo un alcance que no tiene. Es decantado por el Alto Tribunal que la apreciación subjetiva de un demandante en cuanto al alcance de una norma, con el fin de acomodar un cargo, no constituye un criterio para declarar la inconstitucionalidad de la misma. La forma de caricaturizar una norma con el propósito de atacarla suele ser contraproducente.” Frente al juicio de sustitución y el principio democrático, pone de presente el respeto a los elementos deliberativos, representativos y participativos de lo que denominó “impactos cualitativos” relacionados con la inversión de recursos del Sistema General de Regalías. Concluyó manifestando que los actores formulan cargos en relación con la norma, los cuales hacen referencia a un juicio de legalidad. Por este motivo el Acto Legislativo 05 de 2011 es exequible y solicita que se esté a lo resuelto en la jurisprudencia C-010 de 2013 en el expediente D-9148. 4.4. Intervención del ciudadano Jairo Castillo Camargo Hizo énfasis en los siguientes aspectos: 4.4.1. Control de constitucionalidad objeto de la demanda. Sostiene que el control de inconstitucionalidad está previsto para los denominados vicios de procedimiento y la competencia del constituyente derivado está limitada para este aspecto. 4.4.2. Control de constitucionalidad solicitado. Argumenta que la descentralización de las entidades territoriales y los artículos demandados del Acto Legislativo 05 de 2011 afectan la posibilidad de que los mandatarios cumplan con sus programas con perjuicio del denominado voto programático. 4.4.3. Sustitución de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales por la injerencia exagerada del Estado Central. Advierte que el cambio en la administración y disposición de las regalías vulnera los principios de autonomía y descentralización debido a la intervención del Gobierno Central. 4.5. Intervención del ciudadano José Gregorio Hernández Galindo Alude que el Congreso de la República al proferir el Acto Legislativo No 5 de 2011, en los artículos demandados y por las consideraciones expresadas por los demandantes es contrario a la Constitución Política y la sustituye, por cuanto sólo está facultado para introducir enmiendas manteniendo su estructura básica. En su criterio, si bien la Constitución no contempla cláusulas pétreas es posible distinguir dos tipos de normas: a) Las que conforman la estructura básica o esencial de la Constitución, que le dan identidad y si se remplaza la transforma. Sería el caso de suprimir, verbigracia, el principio democrático, el Estado Social de Derecho y, para el caso concreto, la autonomía territorial y el concepto descentralista de Estado b) Las demás que pueden ser ajustadas con libertad por el congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo en cumplimiento de lo previsto por los artículos 375,376, y 378 de la Constitución Política. Para el interviniente la norma transforma el modelo de Estado previsto en la Constitución de 1991. En este sentido, impide la participación de los departamentos y municipios en las regalías y traslada al centro la toma de decisiones que la Constitución radicó en las entidades territoriales y sus órganos representativos, quebrantando la autonomía territorial. Concluyó reiterando lo solicitado por los demandantes: La declaratoria de inexequibilidad de la totalidad del acto legislativo objeto de demanda. 4.6. Intervención de la ciudadana Yudy Astrid Rojas Meza Manifiesta que el Acto Legislativo objeto de la demanda alteró el modelo de Estado previsto en la Constitución, frente a la descentralización y autonomía de las entidades generando la sustitución del modelo constitucional instituido por el constituyente primario. En su opinión, el Acto Legislativo demandado vulnera la autonomía de las entidades territoriales y la asignación de los recursos que pasan a tener una dependencia central en detrimento de las necesidades particulares y regionales. 4.7. Intervención del Alcalde del Municipio de Yopal Casanare Solicita la inexequibilidad del Acto Legislativo conforme a los siguientes aspectos: Sostiene que desconoce la autonomía territorial, aspecto que involucra un grave desequilibrio a partir del bloque de constitucionalidad y los tratados internacionales. Señala, en cuanto a la autonomía territorial, que el poder del Gobierno Nacional y de la política impide la disposición de las regalías por las regiones. También que los entes colegiados creados con el fin de disponer de aquellas no representan la democracia directa o indirecta. Advierte que el dinero de las regalías se entregó a la Nación lo cual afecta a los alcaldes, quienes están sometidos a la revocatoria del mandato al no cumplir con su programa de gobierno-folios 258-265. 4.8. Intervención de la Rectora de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano Expresa que el Acto Legislativo 5 de 2011 vulnera el principio constitucional de autonomía territorial, propiciando que un pequeño grupo de representantes del Gobierno nacional y de los entes territoriales disponga de las regalías con desconocimiento de las necesidades locales. 4.9. Intervención del apoderado del Departamento del Meta Acoge los planteamientos expuestos en la demanda. Hizo algunas apreciaciones en cuanto la Corte exige, a las demandas de inconstitucionalidad, requisitos no previstos en el Decreto 2067 de 1991 desconociendo la informalidad de las acciones constitucionales- folios 271, 276. 4.10. Intervención de la ciudadana Aura Delia Negrette Sáenz Critica el modelo implementado a partir del Acto Legislativo No 05 de 2011: “ Según el modelo creado por el A.L. 05/ 2011, no importa qué tipo de proyecto o plan, o qué injerencia tenga a nivel territorial, en esta decisión, que en teoría constitucional original correspondería exclusivamente a esa entidad territorial (llamémosla en el ejemplo municipio) debe participar SIEMPRE LA NACIÓN, y ello es elemental comprobar, por cuanto sus representantes estarán siempre en todas las OCAD, es decir, a partir de esta sustitución todos los proyectos con dineros de regalías se volvieron de interés nacional…”. 4.11. Intervención de la Directora del Centro de Estudios de Derecho Constitucional de la Universidad Javeriana En su análisis pone de presente la probable cosa juzgada por lo menos de carácter relativo. Recuerda cómo la Corte ya se ha pronunciado acerca de la constitucionalidad del Acto Legislativo 05 de 2011 y ha concluido que la norma demandada no remplaza ninguno de los elementos estructurales. Así mismo, frente al primero de los cargos formulados en la demanda, ya se pronunció la Corporación en el fallo C-010 de 2013, motivo por el cual solicita que la Corte Constitucional ordene estarse a lo resuelto en la mencionada providencia. En cuanto al cargo segundo, relacionado con la supuesta vulneración al principio de separación de poderes en la cláusula general de competencia en materia legislativa, sostiene que la demanda no expone argumentos que permitan la prosperidad del cargo porque no se está trasladando ninguna competencia que implique la suplantación de una de las ramas del poder público. Respecto del cargo relacionado con la sustitución de la Constitución del Régimen Económico y de Hacienda Pública, aduce que el demandante no cumple con la carga argumentativa de señalar cuál es el eje de la Constitución sustituido o remplazado en la reforma. Sólo de manera abstracta indica que el constituyente primario nunca autorizó la creación de un sistema presupuestal paralelo. Finalmente, solicitó a la Corporación inhibirse para fallar en relación con los cargos formulados-folios 290-295. 4.12. Intervención del gobernador Encargado de Casanare Helver Rossell Martínez Bohórquez Aduce que el acto legislativo objeto de la demanda desconoce la autonomía territorial y determina un sistema presupuestal arbitrario, previsto en contra de los procedimientos de rango constitucional. Hace una comparación entre el Decreto 352 y 111 de 1996, en punto a los principios de anualidad, universalidad de ingresos, unidad de caja, especialización, remplazados por el Sistema General de Regalías. De esta manera pretende demostrar cómo la reforma establecida por el Acto Legislativo sustituye el modelo adoptado por el constituyente de 1991. Además, advierte que adolece de vicios de procedimiento y desde el punto de vista sustancial de falta de competencia. Acompañó sus argumentos con estadísticas que demostrarían lo inconveniente de la reforma -folios 301-308. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Manifiesta que la Corte está impedida para conocer de fondo la demanda, habida consideración, que los demandantes no cumplen con las cargas procesales del derecho de acción contra actos reformatorios de la constitución, específicamente, con el concepto de violación y el cargo por sustitución de la Constitución. En su criterio los actores pretenden un control material del acto reformatorio de la Constitución, contra las normas que regulan lo relacionado con la autonomía territorial, la iniciativa legislativa ordinaria exclusiva del presidente de la República y el sistema presupuestal general con desconocimiento del contexto propio de las regalías, tanto en su forma original, como en la prevista por el Acto Legislativo 5 de 2011. Aduce que el control de constitucionalidad de los actos legislativos expedidos por el Congreso de la República sólo procede por vicios de procedimiento, lo cual excluye de control jurisdiccional constitucional lo relacionado con la competencia que tiene el legislativo para modificar la norma de normas, en cuanto la Carta Política no fija límites sustanciales al Parlamento Colombiano cuando de revisar el texto constitucional se trata. Concluye expresando que el Ministerio Público “solicita a la Corte Constitucional DECLARARSE INHIBIDA para conocer de fondo del cargo de sustitución de la Constitución contra el Acto Legislativo 5 de 2011 por inepta demanda ante la falta de presupuestos procesales en su formulación, y por falta de competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre asuntos sustanciales de los actos modificatorios de la Constitución Política proferidos por el Congreso de la República”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Oportunidad en el ejercicio de la acción y competencia de la Corte Constitucional La Corte debe inicialmente establecer si en el asunto bajo revisión la acción de inconstitucionalidad de la referencia fue ejercida oportunamente, pues según lo dispuesto en el artículo 379 fundamental, la que se dirige contra actos reformatorios de la Constitución procede dentro del año siguiente a su promulgación. Al efecto, se observa que el Acto Legislativo 5 de 2011, fue publicado en el Diario Oficial No. 48.134 del 18 de julio de 2011. Por su parte, la acción fue ejercida por el demandante el 27 de junio de 2012, esto es, dentro del término señalado en la mencionada norma superior, por lo cual no ha caducado. En consecuencia, es procedente adelantar en este caso el correspondiente control formal sobre la actuación del Congreso en la aprobación de la norma acusada. Por demás, derivado de lo anterior, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas contra actos legislativos, solo por vicios de procedimiento en su formación, en los términos del numeral 1º del artículo 241 de la Constitución. 2. Problema jurídico Los actores demandaron el Acto Legislativo 5 de 2011, al considerar que el Congreso de la República excedió su competencia, porque (i) transformó el modelo de Estado previsto en la Constitución de 1991 debido a la vulneración de los principios de autonomía y descentralización de las entidades territoriales; (ii) alteró la división de poderes; y (iii) cambió el régimen económico y de hacienda pública dispuesto en la Constitución Política, en la medida en que presuntamente, concentró el manejo de los recursos de las regalías en el centro de la organización del Estado. Algunos de los intervinientes expresaron la inconstitucionalidad de la norma demandada, con base en los argumentos expuestos en la demanda. Otros, la exequibilidad. Así mismo, la ineptidud de la demanda. Finalmente, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional, la declaratoria de inhibición para fallar de fondo debido a la ineptitud de la demanda y la falta de los presupuestos procesales para alegar el juicio de sustitución. De igual forma, la incompetencia de esta Corporación para conocer los aspectos sustanciales de las reformas constitucionales proferidas por el Congreso de la República. Antes de resolver los problemas planteados, la Sala encuentra pertinente aclarar que sobre las afirmaciones consignadas en la demanda, denominadas por el actor “otras determinaciones”, no se hará pronunciamiento alguno. Esto en tanto el mismo demandante las presenta al margen de la argumentación de las acusaciones, además de que su estructura no sugiere la configuración de cargo alguno. Con base en los argumentos expuestos, con el propósito de realizar el estudio respectivo, la Corte se referirá, (i) a la competencia de la Corte Constitucional para revisar la constitucionalidad de actos reformatorios de la Constitución; (ii) al juicio de sustitución; (iii) como cuestión previa a la cosa juzgada en cuanto al primer cargo (iv) a la aptitud de los cargos dos y tres. Posteriormente, si a ello hay lugar, fallará de fondo. 3. Competencia de la Corte Constitucional para revisar Actos Reformatorios de la Constitución 3.1. Precisión inicial. La doctrina que ha decantado la Corte Constitucional, en cuanto a la revisión de los Actos Reformatorios de la Constitución, determina que el control constitucional a su cargo se circunscribe a los vicios de procedimiento acaecidos durante el proceso formativo de los actos reformatorios de la Constitución, dentro de los cuales se cuenta la competencia del órgano que lleva a cabo la reforma de la Constitución, en tanto, el congreso no podría exceder el poder de reforma a él otorgado. En consecuencia, la Corte Constitucional, máximo Tribunal defensor de la Constitución, tratándose de enmiendas a la misma, puede asumir el conocimiento de acciones de inconstitucionalidad contra actos reformatorios censurados por el presunto exceso del Congreso en ejercicio del poder de reforma. En este contexto la Corte ha precisado: “Aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad”[1]. En este sentido, se ha entendido que la no inclusión de cláusulas pétreas o disposiciones inmodificables en la Constitución Colombiana permite que, con el transcurso del tiempo, la norma suprema se adecue a las exigencias de la sociedad, sin que pierda su base democrática, signo del poder constituyente originario. Con base en la existencia de límites competenciales al poder de reforma ejercido por el Congreso de la República, a continuación se recordará la metodología que debe seguir la Corte al momento de examinar un posible vicio de competencia. 3.2. El juicio de sustitución de la Constitución Política La Corte Constitucional en su misión de salvaguardar el orden constitucional, entiende que la constitucionalidad de una norma puede ser enervada por el ciudadano, sin mayores exigencias, porque es una característica del control constitucional. Sin embargo, cuando se trata de la revisión de reformas constitucionales por una presunta sustitución de la Constitución es indispensable una metodología que conduzca a precisar si, a partir de la reforma, se está ante una nueva Carta Política imposible de asimilar a la existente antes de la reforma. Este es el objetivo que se debe procurar en este tipo de exámenes constitucionales. La Corte con el objeto de identificar la estructura de un juicio de sustitución aclaró la metodología consecuente con este cometido, con el fin de evitar la reducción del tratamiento de una reforma constitucional, a una exclusiva comparación normativa, o a la simple “communis opinio”, carente de fundamentación. En armonía con lo antes dicho la Corte, en su sentencia C-288 de 2012[2], concluyó: “14.5. Para determinar si la Constitución fue sustituida por otra, parcial, total, transitoria o permanentemente, se debe realizar el juicio de sustitución, fundado en dos premisas y una conclusión. En primer lugar, la premisa mayor (i) en donde se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución; en segundo término la premisa menor (ii) en donde se analiza si este nuevo elemento esencial remplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, finalmente, la síntesis (iii) en donde se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles”. 4. Cosa juzgada frente al Primer Cargo de Vulneración de los principios de descentralización administrativa y autonomía de las entidades territoriales La Corte entiende que el cargo formulado por los demandantes, con base en el exceso de poder de reforma del Congreso, al proferir el Acto Legislativo 5 de 2011, se dirige a concluir la vulneración de los principios de autonomía y descentralización cuya causa es la pérdida, por parte de las entidades territoriales, de la administración de sus recursos, especialmente, las regalías. Pese a lo que plantean algunos intervinientes aprecia la Sala que la acusación cumple con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y especificidad exigibles a los cargos presentados en todas las acciones de constitucionalidad. En efecto, los actores plantean con claridad las razones que explicarían la eventual sustitución que se presentaría por las profundas diferencias entre la organización descentralizada de la República antes del Acto Legislativo 5 de 2011 y luego de éste. Así mismo, exponen adecuadamente por qué esta situación repercutiría en la concepción de los principios constitucionales de autonomía territorial y descentralización administrativa. El cargo resulta cierto, en cuanto tiene como fundamento contenidos normativos existentes en el acto legislativo demandado. Debe aclararse que lo anterior no significa posición alguna de la Sala respecto del problema de fondo planteado en la demanda presentada; simplemente se manifiesta la constatación de que los contenidos normativos en que se sustenta la acusación son posibles deducciones lógicas de las disposiciones que conforman el acto legislativo acusado, por lo que hacen viable el estudio de un problema jurídico por parte de esta Corte. El cargo es específico, ya que señala principios constitucionales existentes que pueden verse afectados por la expedición del acto legislativo 5 de 2011. En este sentido, la demanda señaló la falta de competencia del legislador cuando se atribuye funciones propias del constituyente primario y procede a sustituir la Constitución. Esta situación involucraría entender, de conformidad con el constituyente de 1991, que la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales son principios fundamentales, inherentes a toda la Carta Política, tesis sustentada en lo dispuesto por los artículos 3º, 210, 287, 288, 307, 311, 353,356 de la Constitución cuyo objetivo, en criterio de los accionantes, es fortalecer las entidades territoriales de manera que no resulta una acusación abstracta o general contra la competencia del constituyente constituido, sino que precisa cuáles serían los preceptos constitucionales eventualmente vulnerados. Ahora bien, en tanto se propone un cargo de sustitución, la acusación también identifica una premisa mayor consistente en que el constituyente de 1991 consideró, la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales, principios fundamentales contenidos en la Constitución; una premisa menor en la cual analizan el cambio de estos principios a los originalmente adoptados por el constituyente y una síntesis que identifica la pérdida, por parte de las entidades territoriales, de los recursos, especialmente las regalías. Lo anterior confirma que la acusación es pertinente, pues de manera clara, cierta y específica somete, al examen de la Corte, la posible afectación a principios contenidos en la norma superior, propiciando, de esta forma, un problema jurídico de índole constitucional para cuya solución resulta competente la Sala Plena de esta Corte. Comprobados los requisitos generales de suficiencia del cargo, entra la Sala a determinar el problema jurídico que el escrito propone. Los accionantes plantean como premisa principal del juicio de sustitución que el constituyente primario de 1991 estructuró la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales como principios fundamentales del Estado extensivos, integralmente, a los preceptos de la Constitución Política. En este sentido, el constituyente pretendería el fortalecimiento de las entidades territoriales: “Como primer elemento de análisis del juicio de sustitución, como premisa mayor se tiene que el constituyente de 1991, consideró que desde el punto de vista del carácter del Estado, la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales era mucho más que un elemento identificador de la misma, sino un principio fundamental del mismo, llamado a irradiar de tal contenido a toda la Carta Política...” –folio 14 (…) “El modelo propuesto en el Acto Legislativo 5 de 2011, en nada se compadece con el principio constitucional anteriormente señalado y por el contrario, apartes normativos como los que a continuación se presentan demuestran que con ello se sustituye el modelo constitucional adoptado por el querer del constituyente primario, el cual no puede en el caso concreto desconocer el legislador.” –folio 16 Los demandantes hacen referencia, inicialmente, al artículo 360 del Acto Legislativo 5 de 2011, que regula la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Posteriormente, al artículo 361, parágrafo 2º que estipula los proyectos prioritarios a financiar con estos recursos definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías: “Surge entonces la pregunta, ¿Qué tan válidos son unos cuerpos colegiados de decisión no previstos en la Constitución, para que coadministren los recursos que le corresponden a los Municipios, Departamentos y Regiones? Si un eje central de la descentralización administrativa es precisamente la autonomía para la toma de decisiones frente al manejo de los recursos (no sin vigilancia y control ) dentro de las competencias establecidas, es claro que tales órganos colegiados desnaturalizan a todo dar (sic) tal principio constitucional. Mal puede entonces la Honorable Corte Constitucional permitir, vía reforma se sustituya la Constitución, de la cual es garante. Es más, aún si por medio de acto legislativo se reformara el título XI de la Constitución, no podría válidamente aceptarse tal reforma, por qué como se ha dicho, es un elemento esencial que definió el constituyente primario como definitorio del modelo que se estableció y que solo el mismo constituyente primario podría cambiarlo o sustituirlo de manera válida.” (Sic)-folio 17. Continúan expresando: “Aún más, con la idea de descentralización administrativa, se trasladaron competencias a las entidades territoriales (Departamentos, Municipios, Regiones y Provincias), funciones estas que se asumen con una mayor participación de recursos de la Nación y por ende de las regalías que por concepto de explotación de recursos naturales no renovables percibe el Estado Colombiano. Por ello establece en el numeral 287, de manera expresa el poder participar en las rentas nacionales (bajo el entendido de que las regalías son igualmente rentas nacionales). Sin embargo, el modelo propuesto, restringe de manera tal dicho acceso, que desde el punto de vista material, hace imposible el cumplimiento de dicho predicado” (sic). Sostienen, como parte del juicio de sustitución, el cambio de destinación de los recursos que en palabras de los demandantes pertenecían a las Entidades Territoriales: “Tampoco se percibe que de un plumazo, se cambie la destinación de los recursos que de manera válida se encontraba en la titularidad de las entidades territoriales productoras conforme al mandato constitucional y se cambie su destinación a reconstrucción vial del país y recuperación ambiental en zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. Es decir, vía parágrafo transitorio, se sigue vulnerando el total del articulado constitucional, máxime cuando existen derechos jurídicamente reconocidos en favor de las entidades territoriales. Es de anotar que la misma constitución prevé mecanismos para atender las circunstancias previstas en este transitorio como lo es el estado de emergencia económico y social (que valga aclarar, fue igualmente utilizado por el ejecutivo). De tal manera que es inaceptable, desde todo punto de vista de un análisis constitucional serio la mal llamada reforma que se demanda (sic)”. Para los accionantes es evidente que el Acto Legislativo 5 de 2011 sustituye la constitución, función que correspondería al constituyente primario y no al derivado: “Se tiene entonces que la reforma propuesta remplaza de manera clara y precisa este elemento central y definitorio por antonomasia del modelo de Estado querido y propuesto en la Constitución, hecho este que no puede aceptarse, toda vez que, como se demostró, no es una mera reforma de un artículo o un aspecto de la Constitución, sino una sustitución misma del espíritu en ella reflejado, sustitución que se encuentra dada de manera exclusiva al constituyente primario y no al derivado, ya que la facultad reformadora del último es limitada, normada y judicialmente controlada.” Siendo este el cargo, la Sala Plena encuentra que la misma acusación fue resuelta por esta Corporación en sentencia C-010 de 2013, que declaró exequible el Acto Legislativo 5 de 2011 respecto del cargo de sustitución de la Constitución. En aquella oportunidad el cargo presentado se basó en una supuesta sustitución de la Constitución por vulneración de los principios de descentralización y autonomía territorial. Por ello, respecto de este cargo la Corte declarará estarse a la resuelto en la referida sentencia C-010 de 2013. Sobre la Cosa Juzgada ha dicho la Corte en sentencia C-987 de 2010[3]: “[s]egún la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. Esto es, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior”. Con el fin de demostrar la configuración de la cosa juzgada en el presente caso, la Sala considera útil transcribir los apartes pertinentes, tanto de los cargos formulados como de las consideraciones de la sentencia C-010 de 2013, con el propósito de ilustrar lo decidido en aquella oportunidad: “En primer lugar, asegura [el demandante] que la reforma promueve la centralización y resta poder de decisión a las regiones sobre sus proyectos de desarrollo. Indica que del título de la reforma -“Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías”- se extrae que busca “(…) establecer que una parte importante de los recursos de las regalías estarán en manos del Gobierno Nacional o con su activa participación, lo que va en contravía del espíritu descentralizador y de la autonomía de las entidades territoriales que caracterizó la Constitución de 1991” (énfasis original). Sostiene además que las regalías no son transferencias sino recursos propios de las entidades territoriales y por ello no deben ser administrados por el poder central; en su sentir: ‘(…) son recursos de las regiones, por lo que no entendemos la situación en cuanto a la autonomía y la descentralización, al implementarse un sistema de órganos colegiados, de presupuesto diferente y de viabilización de proyectos de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior es diferente a los recursos del SGP que son recursos de la Nación, que se transfieren a las regiones. Adicionalmente, como queda explícito en el Acto Legislativo, los recursos de las regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación’ (énfasis original). “Aduce que, por ejemplo, los dineros del Fondo de Desarrollo Regional serán administrados por un cuerpo colegiado en el que se anula la autonomía de los departamentos y municipios. En particular, censura que los proyectos de las entidades territoriales deban ser avalados por el Gobierno Nacional para poder recibir financiación del Sistema General de Regalías.” “Respecto del segundo elemento –la autonomía de las entidades territoriales-, afirma que busca que “los ciudadanos alcancen el mayor grado de bienestar y prosperidad general, puesto que tienen la facultad de agenciar sus propios intereses”; de ahí que una de sus principales manifest...