Sentencia C-469 de 2011

C-469-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-469/11 DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DEL DESCUENTO AL IVA DE LICORES-No desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible CESION DEL IVA DE LICORES A CARGO DE LAS LICORERAS DEPARTAMENTALES EN LO CORRESPONDIENTE AL DESCUENTO DEL IMPUESTO PARA LOS PRODUCTORES OFICIALES-Contenido normativo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Condiciones DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Características PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin embargo, éstas no podrán incluir temas nuevos, es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones. Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo. Resalta la Corte que la consideración de la identidad del proyecto discutido como principio rector del procedimiento legislativo es anterior a la Constitución de 1991. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley según encargo del texto constitucional de 1886, se había pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles ningún tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el Congreso de la República; razón por la cual la máxima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en día, sino absoluta puesto que partía de la ilegitimidad de cualquier decisión adoptada por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas. Esta compresión fue modificada por la Constitución de 1991, cuyo artículo 160 prevé de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley aún en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las Plenarias de las Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artículo 178 RC, de ahí que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad flexible o relativa. Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formación de las leyes, se privilegia el principio democrático, pues de esta manera es posible la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras “de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo”. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Contenido/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Límites al margen de modificación de los proyectos de ley PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Debe aplicarse a cada caso que estudie la Corte Constitucional El principio de identidad relativa debe aplicarse a cada caso que estudie la Corte, no simplemente para evitar que haciendo uso de un decisionismo arbitrario cree límites injustificados y carentes de legitimidad al órgano legislador –lo cual iría en contra de la base democrática de funcionamiento del sistema jurídico colombiano- sino para que, valorando los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego, realice un juicio de ponderación a partir del cual sea posible determinar mediante parámetros racionales los límites de la facultad de enmienda o modificación del Congreso de la República, siempre teniendo en cuenta que la regla general será la primacía del principio democrático del órgano de representación del pueblo (Art. 133 CP) y, por consiguiente, la posibilidad de aprobar enmiendas o modificaciones a los proyectos estudiados”. PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Relación con el principio de consecutividad/VIOLACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-No siempre implica la violación de la identidad pero, en cambio, toda violación a la identidad involucra una vulneración a la consecutividad Es preciso referirse a que cuando se explica el principio de identidad relativa, usualmente es relacionado de manera automática, e incluso identificándolo, con el principio de consecutividad, que consiste en la obligación de que todo asunto incluido en el proyecto de ley sea discutido durante los cuatro debates. Ahora bien, esa relación no es siempre ineludible pues puede ocurrir que una disposición no haya sido aprobada en cuatro debates sin que su contenido convierta al proyecto de ley en uno totalmente distinto. Sin embargo, sí debe afirmarse que siempre que se identifique un vicio por violación del principio de identidad con la introducción de una enmienda, se traduce en la vulneración de la consecutividad pues, precisamente, dichos cambios, a pesar de ser esenciales, no fueron aprobados o siquiera discutidos con todos los debates reglamentarios. Así que, no toda trasgresión de la consecutividad implica la violación de la identidad pero, en cambio, toda violación a la identidad involucra una vulneración a la consecutividad. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Características MODIFICACIONES DE PROYECTO DE LEY EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones Las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. Y, advirtió que, en varias sentencias la Corte ha subrayado que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores, pues, de lo contrario, se tendrá que no fueron debatidas por la Comisión o Plenaria que haya estudiado el proyecto de ley con anterioridad, vulnerándose así el principio de consecutividad. De manera que la introducción de nuevas regulaciones no previstas por los congresistas que participaron en la aprobación del proyecto de ley con anterioridad, desconoce el mandato de los numerales 2 y 3 del artículo 157 y, además, el principio de publicidad, prerrogativa esencial para la efectividad del principio democrático. Lo anterior significa que todos los congresistas que participan desde el primer debate de un proyecto de ley, deben conocer qué se va a regular en el proyecto de ley al ser aprobado en cuarto debate. De lo contrario, terminarían participando en un trámite legislativo que da como resultado una regulación que jamás conocieron ni supieron se iba a adoptar. Bajo este entendido, esas modificaciones que impliquen la introducción de temas nuevos no conocidos en lo absoluto en las etapas previas del trámite legislativo, deben siempre devolverse a la Comisión de origen para que surtan todos los debates establecidos en el artículo 157 Superior. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Jurisprudencia constitucional CESION DEL IVA DE LICORES A CARGO DE LICORERAS DEPARTAMENTALES EN LO CORRESPONDIENTE AL DESCUENTO DEL IMPUESTO PARA LOS PRODUCTORES OFICIALES-Trámite legislativo PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Subreglas constitucionales Respecto del principio de consecutividad resulta enunciativa la sentencia C-539 de 2008, en la cual, citando a la sentencia C-208 de 2005, se expresa “en desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las Cámaras la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto”. Al respecto, ha señalado la Corte, que ‘…En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad”. De manera que el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración”. Referencia: Expediente D-8265 Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010 “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”. Actor: Eduardo Montealegre Lynnet Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., trece (13) de junio de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Eduardo Montealegre Lynnet presentó ante esta corporación demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010 “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”. Mediante auto de septiembre 22 de dos mil diez (2010) el Magistrado ponente admitió la demanda. Además, teniendo en cuenta que ésta se sustenta de manera directa en la presunta ocurrencia de vicios de procedimiento en el trámite que condujo a la aprobación de la norma parcialmente acusada, ordenó solicitar a los Secretarios Generales de las cámaras legislativas remitir la información necesaria para estudiar los cargos planteados. En la misma providencia se ordenó fijar en lista el presente asunto, correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor y comunicar la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente del Congreso y Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público. También se extendió invitación al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Contraloría General de la República y a las facultades de derecho de las Universidades Pontificia Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, de Antioquia, del Norte, de Cartagena, del Rosario, Autónoma de Bucaramanga y Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la exequibilidad del precepto demandado. Sin embargo, todas estas diligencias sólo se cumplieron una vez recibidas las pruebas que en su momento se solicitaron al Congreso de la República. Cumplidos los trámites propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. 1.1. NORMA DEMANDADA El siguiente es el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.586 del 8 de enero de 2010, advirtiendo que la parte acusada es únicamente la resaltada en negrillas: “LEY 1378 DE 2010 (enero 8) “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”. ARTÍCULO 1o. CESIÓN DEL IVA. Manténgase la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados, entendidos estos como licores cuya producción está monopolizada y es producida directamente por las empresas departamentales a las que se refiere el inciso 1o. PARÁGRAFO. Los recursos que se obtengan por el descuento del IVA, serán destinados exclusivamente para la financiación de los servicios de Salud hasta tanto se logre la cobertura universal y la unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo Departamento.” 1.2. DEMANDA El actor formula un solo cargo de inconstitucionalidad referente a vicios ocurridos durante el trámite de aprobación legislativa del parágrafo acusado. Según explica, con ocasión del mismo se habrían contrariado el artículo 157 y el 2° inciso del 160, ambos de la Constitución Política, así como los artículos 177, 178 y 179 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992). Tales vicios derivarían de la tardía introducción de este parágrafo, durante el segundo debate del respectivo proyecto ante la plenaria del Senado de la República. Con ello, de una parte, el texto aquí cuestionado no habría cumplido con el número de debates necesarios para convertirse en Ley de la República; de otra, se habría introducido durante el último debate un cambio al articulado del proyecto, que por su gran trascendencia debería considerarse un asunto nuevo, sin observar las formalidades que la Constitución y el Reglamento prevén para tales casos. Las indicadas circunstancias implican que se habría faltado a los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo, lo que acarrearía la inconstitucionalidad de esta norma. A continuación se presenta un resumen de las principales consideraciones con apoyo en las cuales el actor pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad de este parágrafo: 1.2.1. Después de precisar que esta demanda por vicios de forma se presenta antes del vencimiento del término de caducidad previsto en el artículo 242 de la Constitución Política, el ciudadano demandante se refiere a la relevancia que en un Estado democrático tiene el control constitucional sobre los vicios y errores ocurridos durante el proceso de formación de la ley. Explica que siendo el respeto a la voluntad democrática uno de los principios estructurales del Estado, la correcta observancia de las reglas que gobiernan el trámite legislativo es esencial para la real prevalencia de aquélla. Precisa que sólo así puede garantizarse la vigencia de la Constitución y prevenir la toma de decisiones a espaldas de los intereses mayoritarios, todo ello dentro de un marco de seguridad jurídica. No obstante, reconoce que aún dentro de este ámbito, el derecho sustancial debe primar sobre los meros formalismos. En esta misma línea, señala que por mandato de la carta política, las leyes estatutarias y orgánicas hacen parte del parámetro de constitucionalidad a partir del cual debe examinarse la corrección del trámite legislativo ordinario, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia. En tal medida, constituyen un límite a la actuación del poder legislativo cuyo respeto debe ser verificado por el juez constitucional, y su desconocimiento acarrea la inexequibilidad de las normas así expedidas, tanto como si se hubieran transgredido los mismos preceptos superiores. De lo anterior deduce que el Reglamento del Congreso, norma orgánica contenida en la Ley 5ª de 1992 debe ser tenida en cuenta en el trámite legislativo, que su inobservancia ocasiona la inconstitucionalidad de las leyes que así llegaren a ser aprobadas, y que por lo tanto, es posible estructurar cargos de inconstitucionalidad a partir de su infracción. 1.2.2. Posteriormente, analiza el contenido de los principios de consecutividad e identidad en el proceso legislativo, y su trascendencia como parámetro de constitucionalidad de las normas que durante él se expidan. Se refiere primero al principio de consecutividad, en desarrollo del cual todos los contenidos que hagan parte de la ley expedida deben observar los cuatro requisitos establecidos en el artículo 157 superior, esto es: i) su publicación antes de darle curso en la respectiva comisión; ii) su aprobación en las comisiones constitucionales permanentes de las dos cámaras, competentes según el tema objeto del proyecto; iii) su aprobación en segundo debate en la plenaria de cada una de esas cámaras, y iv) la sanción del Gobierno. Señala que, según lo ha entendido la jurisprudencia, el recto cumplimiento de este principio asegura la concentración de la actividad legislativa, facilita la participación de la ciudadanía y la vigencia del pluralismo, contribuye a la eficacia y eficiencia del trabajo del Congreso y permite materializar la estructura bicameral que caracteriza a la Constitución colombiana de 1991. Indica que, en desarrollo de este principio, y según lo ha precisado la jurisprudencia: i) ni las comisiones ni las plenarias pueden renunciar ni delegar su deber de analizar y discutir una iniciativa legislativa, frente a lo cual ejemplifica varias situaciones que implicarían incumplimiento de este deber; ii) no es posible introducir aspectos nuevos y sustanciales durante el último debate de un proyecto, pues en caso de que así suceda, el proyecto debe retornar para el debido análisis de tales temas en las correspondientes comisiones; iii) cuando el proyecto surta su primer debate de manera conjunta y simultánea en las comisiones de ambas cámaras legislativas el posterior debate en cada una de las plenarias queda limitado a las materias que hayan sido estudiadas por las comisiones; iv) cuando al término de los debates en las plenarias existen discrepancias entre lo aprobado por ellas, esos asuntos deben pasar a conocimiento de las comisiones de conciliación, las cuales acordarán un solo texto final para la nueva aprobación de las plenarias, pero no podrá ser objeto de conciliación algún tema o materia que no hubiere sido conocido y aprobado por ambas comisiones. En cada caso el demandante ofrece ejemplos en los que esta corporación ha declarado la inexequibilidad de distintas normas legales por haberse infringido estas subreglas. En relación con el principio de identidad flexible, desarrollado por los artículos 177 a 179 del Reglamento del Congreso[1], explica cómo aquel atempera la aparente rigidez del principio de consecutividad, permitiendo que hagan parte de la ley finalmente aprobada textos que no permanecieron idénticos a todo lo largo del trámite legislativo, a condición de que las materias o temas principales de que ellos tratan sí hayan estado presentes en todas las etapas del mismo. Señala que esta flexibilidad supone una importante diferencia con las reglas existentes en vigencia de la Constitución derogada, de conformidad con las cuales el texto del proyecto debía permanecer inalterado durante todo el proceso de discusión parlamentaria. Agrega que el referido cambio tuvo como propósito privilegiar el principio democrático y facilitar la concertación y el consenso durante el trabajo legislativo. También en este caso, el actor alude a casos en que la Corte habría interpretado el alcance de este principio y declarado inexequibles algunas normas en cuyo proceso de expedición se introdujeron cambios que excedieron lo que conforme a él resulta aceptable. Más adelante, ejemplifica también algunas situaciones de común ocurrencia relacionadas con la aplicación de este principio. Así por ejemplo, aclara que sí resultan aceptables textos introducidos incluso durante el cuarto y último debate, siempre y cuando se refieran a temas que hubieren estado presentes a todo lo largo del trámite legislativo, y que guarden coherencia con la temática general que es objeto de la futura ley. 1.2.3. A continuación, el actor pasa a explicar la manera como, en su criterio, se desconocieron estos principios y se vulneraron las reglas que los consagran, durante el proceso de expedición de la Ley 1378 de 2010 por él demandada. Según lo explica el demandante, el proyecto que dio origen a la Ley 1378 de 2010 fue presentado a consideración de las cámaras por el Representante Mauricio Lizcano Arango el 26 de noviembre de 2008. En su versión original el texto de su artículo 1° era el siguiente: “ARTÍCULO 1o. CESIÓN DEL IVA. Manténgase la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados”. Según continúa refiriendo, al término del primer debate ante la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes el proyecto fue aprobado[2] con una pequeña adición al segundo inciso de su artículo 1°, el cual quedó así (se resalta en negrilla el texto adicionado): “ARTÍCULO 1o. CESIÓN DEL IVA. Manténgase la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados, entendidos estos como licores cuya producción está monopolizada y es producida directamente por las empresas departamentales a las que se refiere el inciso 1°.” Informa que este texto se mantuvo inalterado en varias de las etapas subsiguientes del trámite legislativo, siendo aprobado también por la plenaria de la Cámara de Representantes[3] y por la Comisión Tercera del Senado[4]. Relata después que dentro de la ponencia para segundo debate ante el Senado de la República, el último de su trámite legislativo, se propuso un artículo 2° que hasta el momento no hacía parte del proyecto, que al momento del debate no fue aceptado. Sin embargo, dentro de la discusión que surgió al respecto, terminó imponiéndose y siendo aprobada la propuesta de adicionar un parágrafo al artículo 1°, del siguiente tenor: “PARÁGRAFO. Los recursos que se obtengan por el descuento del IVA, serán destinados exclusivamente para la financiación de los servicios de Salud hasta tanto se logre la cobertura universal y la unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo Departamento.” Después de comparar los textos así aprobados durante las distintas etapas del trámite legislativo, anota el actor que en razón a las diferencias existentes entre las versiones finales de las plenarias de la Cámara y del Senado, relacionadas con la ausencia o inclusión del referido parágrafo, se hizo necesario realizar la conciliación de tales textos. Como resultado de ésta fue finalmente acogido y aprobado por la plenaria de ambas cámaras[5] aquél proveniente del Senado de la República, es decir, el que incluía el parágrafo que dio origen a la diferencia. A partir de lo anterior, y luego de resaltar que el parágrafo que finalmente quedó recogido en el texto de la Ley 1378 de 2010 sancionada por el Presidente de la República fue propuesto y aceptado durante el cuarto debate, afirma que ese hecho constituye una violación a los principios de identidad y consecutividad, en razón a la alteración de la literalidad del texto aprobado durante los tres primeros debates, así como al cambio que esa inclusión implicó en cuanto al sentido y alcances de la norma inicialmente propuesta por el Representante Lizcano, ya que en su concepto “no se trató de un cambio menor, sino que transformó totalmente el sentido de la disposición”. A continuación, el demandante sustenta esta última afirmación, para lo cual explica que mientras que, conforme a su exposición de motivos, el objetivo de la norma propuesta era aumentar las utilidades de las licoreras oficiales, con la inclusión de este parágrafo el propósito pasa a ser atender necesidades del sistema de seguridad social en salud, pues tales empresas no podrán conservar los recursos producto del descuento, sino que deberán entregarlos para la financiación del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado. Explica además que es notorio que se trata de un tema nuevo, no conocido ni discutido durante las anteriores etapas del trámite legislativo. A este respecto ofrece ejemplos de casos en que esta corporación ha considerado válida la introducción de textos nuevos, incluso durante el cuarto debate, siempre que el tema de que se trata si hubiere estado presente durante la discusión del proyecto en las fases previas de aprobación[6]. Añade que es posible incluso que llegue a hacer parte de la ley sancionada un texto que se introduce apenas durante la conciliación del proyecto entre los congresistas designados por los presidentes de las dos cámaras, siempre que sea claro que el tema con el que él se relaciona estuvo presente desde el comienzo del trámite legislativo. Finalmente, insiste en que la situación que en este caso se presentó difiere de todas aquellas que han sido abordadas en las sentencias citadas, por cuanto el parágrafo introducido durante el cuarto debate corresponde a un tema enteramente nuevo, no tratado durante las fases anteriores, lo que implica violación de los principios de consecutividad e identidad flexible. Para efectos de demostrar la ausencia del tema durante las etapas previas del proceso legislativo, el actor transcribe nuevamente en este punto fragmentos de la exposición de motivos y de las ponencias, en los cuales se resalta que el propósito de la norma propuesta es mejorar la situación financiera de las licoreras departamentales, y en ningún caso contribuir a la financiación del régimen subsidiado en salud. También vuelve sobre el título y el texto del proyecto (con exclusión del parágrafo cuya tardía adición cuestiona) para llamar la atención sobre la coherencia temática que hasta el tercer debate podía apreciarse y acerca de las implicaciones del cambio luego introducido. Agrega que si bien es claro que el beneficio inicialmente pensado a favor de las licoreras departamentales podía sin duda repercutir sobre el servicio de la salud a cargo de los departamentos, esa era apenas una posibilidad, pudiendo también suceder que esos recursos se destinaran a cualquier otra actividad o gasto que deba asumirse por esas entidades territoriales. Así las cosas, la posible asignación de estos recursos al servicio de salud se asumía como una consecuencia mediata o eventual, y por lo tanto, configuraba una situación distinta de la que ocurrirá conforme al parágrafo cuya validez cuestiona, ya que de acuerdo con el texto aprobado y sancionado, los recursos derivados de este descuento “serán destinados exclusivamente para la financiación de los servicios de Salud”, lo que excluye cualquier otra posible destinación. Finalmente recuerda que, conforme al texto superior y a la jurisprudencia de esta corporación, los defectos sucedidos durante el trámite legislativo no conducen inexorablemente a la inconstitucionalidad de las normas así aprobadas, pues de una parte, debe apreciarse la gravedad o trascendencia del vicio detectado, y de otra, en algunos eventos el defecto podría ser subsanado. Sin embargo, considera que en este caso no se presenta ninguna de estas posibilidades: no procede la primera, puesto que se trata de una irregularidad importante y relevante, que en cuanto tal no debe ser pasada por alto; tampoco la segunda, pues en razón a la trascendencia del cambio introducido, el único remedio posible en este caso sería el regreso del proyecto a primer debate, lo que implicaría la repetición casi total del trámite legislativo, escenario casi equivalente, e incluso más limitado, que el que quedaría planteado en caso de declararse la inconstitucionalidad de este precepto. Por todo lo anterior, el demandante concluye reiterando su pedido para que la Corte declare la inexequibilidad de este parágrafo. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Presidente de este instituto hizo llegar a la Corte un breve escrito en el que manifiesta que, teniendo en cuenta que el único posible vicio de inconstitucionalidad invocado en este caso se refiere a situaciones relacionadas con el trámite de aprobación de la ley parcialmente atacada, ese instituto carece de elementos de juicio para pronunciarse sobre lo planteado. En consecuencia, se abstiene de emitir opinión sobre el particular. 1.3.2. Asociación Colombiana de Empresas Licoreras Esta entidad intervino por conducto de su Directora Ejecutiva, e hizo llegar a la Corte un escrito en el que pidió declarar la inexequibilidad de la disposición legal atacada. En respaldo de su solicitud, la interviniente presenta información relacionada con el objetivo de este proyecto y su trámite ante el Congreso de la República. Sobre lo primero, indica que la iniciativa radicada en noviembre de 2008 ante la Cámara de Representantes buscaba revivir la regla anteriormente contenida en el inciso 4° del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, derogada en su momento por el artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, según la cual la cesión a los departamentos y el Distrito Capital del IVA sobre los licores, vinos, aperitivos, y similares, nacionales y extranjeros que por esa norma se reiteró, sólo sería afectada por el descuento que los productores oficiales podrían hacer del IVA pagado en la producción de los bienes gravados. Acerca de lo segundo, resalta que el objetivo antes referido fue explícito y manifiesto desde la exposición de motivos del respectivo proyecto, y que el mismo fue reiterado en la totalidad de las ponencias que al respecto se presentaron, incluso en aquella que precedió el segundo y último debate ante la plenaria del Senado. En sustento de esta afirmación transcribe apartes de cada una de tales ponencias. Resalta que en todas estas oportunidades se explicó que esa regla resultaría beneficiosa para las tesorerías departamentales de manera directa o mediata, gracias a la generación de mayores utilidades en cabeza de las licoreras departamentales, propósito que contó con el respaldo tanto de los miembros del Congreso como del Gobierno Nacional. Más adelante, relata cómo durante el cuarto y último debate surgió una propuesta de artículo 2° que haría extensivo el beneficio antes explicado a algunos de los productores privados, idea que por ir en dirección contraria al ya explicado propósito de este proyecto fue rechazada de manera explícita tanto por los congresistas como por el Ministro de Hacienda. Añade que tampoco se ventiló en momento alguno la posibilidad de que el impuesto descontado se destinara de manera exclusiva a la financiación de la salud subsidiada, regla que así mismo considera contraria al propósito del proyecto. Empero, esta última iniciativa fue luego aprobada por el Senado durante el último debate, y por la vía de la conciliación, acogida también por la Cámara de Representantes, pese a no haber sido presentada, ni menos aún discutida, durante los debates precedentes. A este respecto manifiesta que, al margen de la conveniencia o no de dicha regla, su introducción al texto aprobado es contraria a la Constitución por las circunstancias en que tuvo lugar. En este punto comenta el alcance que según la jurisprudencia constitucional tiene el principio de identidad flexible dentro del trámite legislativo, y alaba el cambio que a este respecto se produjo gracias a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991. En todo caso apunta que los cambios que el proyecto puede sufrir a lo largo de su trámite están sujetos a ciertas reglas básicas que en este caso fueron ignoradas, entre ellas la obligación de respetar la filosofía general del proyecto y la imposibilidad de variar radicalmente su contenido[7]. A partir de esta reflexión anota que la incorporación de este parágrafo no podrá considerarse una modificación sin mayor trascendencia, sino por el contrario un cambio grave y fundamental, ya que esa nueva regla altera completamente el propósito con el que inicialmente se propuso este proyecto e impide su cumplimiento al ordenar que el impuesto descontado sea obligatoriamente transferido a la financiación de la salud. Finalmente, hace algunas otras consideraciones alusivas a la justificación del beneficio a las licoreras oficiales pretendido por el proyecto y luego frustrado por la introducción del parágrafo acusado, indicando que en años anteriores esta corporación declaró exequible otra norma con ese mismo contenido[8]. 1.3.3. Empresa de Licores de Cundinamarca Esta empresa presentó a la Corte un escrito en el que se pronuncia sobre la demanda, solicitando declarar la inexequibilidad del parágrafo acusado Para ello, manifiesta que adhiere de manera integral a los planteamientos del actor en cuanto igualmente considera que con la aprobación del parágrafo demandado se vulneraron los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible. También realiza otras reflexiones en torno a la finalidad social que tiene el arbitrio rentístico atribuido a las empresas licoreras cuyas utilidades deben destinarse “preferentemente a los servicios de salud y educación”. A partir de ello sostiene que el parágrafo cuya constitucionalidad se analiza resulta redundante, además de antitécnico. De otra parte, indica que si bien su contenido podría considerarse relacionado con el tema de fondo discutido durante los tres debates anteriores, es evidente que su introducción transformó radical e indebidamente el objetivo del proyecto, pues en ninguna parte de tales deliberaciones se propuso siquiera la regla de la destinación exclusiva a la financiación de la salud, ni a ningún otro propósito específico. Advierte también que este hecho resulta contrario a la intención que justifica la existencia constitucional de los cuatro debates y el espaciamiento temporal que entre ellos debe mediar, cual es la de procurar que las decisiones legislativas sean el producto de una suficiente deliberación y reflexión sobre el contenido de la norma y sobre sus consecuencias, propósito que en este caso no pudo cumplirse en razón del cortísimo tiempo transcurrido entre la fecha en que la norma fue propuesta por primera vez y el día de su final aprobación. Señala que en razón a la trascendencia del cambio que este parágrafo implicaba frente a la finalidad y contenido del proyecto, su válida aprobación sólo hubiera sido posible si el mismo hubiera regresado a primer debate en la correspondiente comisión, lo que en este caso es claro que no ocurrió. Adicionalmente, suscribe también los planteamientos del demandante en lo relacionado con la trascendencia del defecto formal evidenciado en este caso, que estima suficiente para que se declare la inexequibilidad de este precepto, así como con la imposibilidad de subsanarlo. 1.3.4. Fábrica de Licores de Antioquia Esta empresa se pronunció, también a favor de la inexequibilidad del parágrafo acusado, mediante escrito presentado por su Gerente General. Previamente, este interviniente realiza un recuento de las normas que desde 1963 han regulado el tema del IVA sobre los licores nacionales y/o extranjeros y el de la eventual destinación de este impuesto a la financiación de la salud o a otras finalidades. También explica de manera detallada lo relativo a la estructura del IVA descontable en la producción de bienes gravados, y en general, los distintos elementos que configuran ese gravamen. Frente al caso concreto, se refiere, en términos semejantes a los del actor y los otros intervinientes, a la finalidad que presuntamente animaba la presentación del proyecto de ley que antecedió a la expedición de la Ley 1378 de 2010, como una iniciativa encaminada a mejorar los resultados de las licoreras oficiales, bajo la perspectiva de que ese resultado repercutiría a su vez en los ingresos de los departamentos, en su calidad de propietarios exclusivos o mayoritarios de tales empresas. En esta línea incluye también transcripciones de la exposición de motivos, de las ponencias y de las actas de los debates, con el objeto de resaltar que ese fue el objetivo del proyecto, al menos hasta el primer debate en comisión del Senado, y que el parágrafo posteriormente introducido cambió radicalmente el rumbo y propósito de esta iniciativa. Más adelante, incorpora un amplio registro de la jurisprudencia de esta corporación en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo, con base en el cual apoya el planteamiento del demandante en el sentido de que en este caso, la tardía introducción del parágrafo acusado y el alcance de la modificación que él supuso demuestran la vulneración de tales principios, y en tal medida, la de las normas orgánicas y constitucionales citadas en la demanda. En este punto critica también la premura con que el precepto acusado fue incorporado y la escasa discusión que precedió a su aprobación, hechos ambos que entiende contrarios a los objetivos constitucionales del procedimiento legislativo. Concluye afirmando que en tanto la destinación exclusiva del impuesto descontado a la financiación de los servicios de salud es un tema que no fue mencionado, tratado ni discutido durante los tres primeros pasos del trámite de esta ley, y vista la grave variación que su adición ocasiona en el sentido y propósito de esta iniciativa, este parágrafo debe ser declarado inexequible. 1.3.2. Intervención de la ciudadana Análida Nauffal Correa Esta ciudadana intervino dentro de este trámite presentando un escrito en el que pide también a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada. Para sustentar su solicitud, y en línea semejante a la de los otros intervinientes anteriormente reseñados, hizo referencia a: i) los antecedentes legislativos de la Ley 1378 de 2010; ii) el principio democrático como razón que justifica la importancia de las formas como límite de las competencias del órgano legislativo; iii) la necesidad de que las leyes orgánicas hagan parte del parámetro de constitucionalidad aplicable al estudio de las leyes ordinarias; iv) los principios de consecutividad e identidad flexible y su aplicación al trámite de las leyes, y v) el propósito original de esta iniciativa y al nuevo sentido que ésta habría adquirido como resultado de la incorporación de este parágrafo. El desarrollo de todos estos puntos estuvo enmarcado por el análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre tales materias. Sin embargo, esta interviniente sustentó la novedad del tema contenido en el parágrafo y la importancia del cambio ocasionado con su introducción en el hecho de que la destinación exclusiva a la salud del impuesto descontado envuelve la creación de una renta parafiscal[9], propósito que considera, estuvo completamente ausente durante las etapas iniciales del proyecto, y cuya introducción implica un trascendental cambio en el propósito del mismo. La ciudadana Nauffal Correa insiste en que ese planteamiento es radicalmente distinto al contenido en todas las demás normas que con anterioridad a esta regularon la destinación de este impuesto por parte de los departamentos, pues desde 1991 por mandato de la Constitución se asume la destinación preferente de estos recursos a las actividades de salud y educación, escenario diferente al de la total destinación, obligatoria y exclusiva, de tales recursos a una sola de tales actividades. Destaca que, pese a su gran implicación, este cambio habría pasado casi inadvertido para los miembros de las cámaras, quienes en vista de la inminente terminación del período legislativo aprobaron esta propuesta sin poder medir sus reales implicaciones, entre ellas el cambio que suponía frente a lo primeramente propuesto y aprobado, y el hecho de que, por eso mismo, esta materia no surtió los cuatro debates necesarios para su aprobación, según lo tiene previsto el procedimiento legislativo colombiano. De manera complementaria señala que, si bien es posible la introducción de nuevas normas y textos, incluso durante el cuarto debate, y la aprobación de éstos por las comisiones accidentales de conciliación, ello resulta factible siempre y cuando el tema sobre el cual versan las nuevas disposiciones haya hecho parte de la discusión adelantada en los debates precedentes. Según lo explicado, no fue esa la situación que ocurrió en este caso, pues la creación de una nueva renta parafiscal como la finalmente contenida en este parágrafo nunca fue planteada en los textos y trámites iniciales de este proyecto de ley. 1.3.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Este Ministerio presentó a consideración de la Corte, por conducto de apoderado especial, un documento en el que analiza la norma demandada y los cargos que contra ella se proponen y concluye proponiendo que se adopte una decisión inhibitoria, al no cumplirse en su opinión las pautas necesarias para la formulación de cargos de inconstitucionalidad por vicios de trámite. En subsidio, pide a este tribunal declarar la exequibilidad de esta norma. Así, en primer término, y en sustento de la solicitud de inhibición, señala que, en su concepto, los cargos de la demanda no cumplen con los presupuestos de certeza y suficiencia, necesarios según la jurisprudencia de esta Corte para que se pueda dictar un fallo de mérito como resultado de una acción pública de inconstitucionalidad. No se cumpliría el criterio de certeza por cuanto los argumentos del demandante tienen un gran contenido subjetivo, relacionado con lo que, en criterio de aquél, eran los objetivos de este proyecto de ley y los alcances del cambio que generó su subsiguiente alteración. Tampoco se llenaría el de suficiencia, por cuanto en su entender, el accionante no satisface la carga de argumentación que incumbe a quien a través de esta acción denuncia el quebrantamiento de los principios de consecutividad e identidad flexible dentro del curso de un trámite legislativo, sino que se limita a afirmar que se han desconocido tales principios. Para el caso en que la Corte no acoja estos planteamientos y decida proferir un fallo de fondo en relación con lo demandado, el representante de este Ministerio explica las razones a partir de las cuales solicita declarar la exequibilidad de la norma acusada, cuya aprobación considera que no lesionó los principios de consecutividad e identidad flexible. Para esto el interviniente reivindica la posibilidad, reconocida por el actor, de que las plenarias de las cámaras legislativas introduzcan modificaciones, e incluso artículos nuevos, aún durante el transcurso del último debate, frente a lo previamente aprobado por las comisiones constitucionales permanentes. Aceptando que esta posibilidad supone el cumplimiento de algunas reglas, entre ellas el hecho de que el tema objeto de las nuevas disposiciones hubiere sido previamente debatido, invoca jurisprudencia de esta corporación[10] que en su entender determina que sólo en casos de absoluta desconexión e imposible relación entre lo inicialmente debatido y lo posteriormente aprobado, o cuando se ha producido lo que podría considerarse la enmienda total del proyecto, es posible declarar la inexequibilidad de una norma legal por este motivo. También señala la diferencia existente entre un artículo nuevo, que es una posibilidad permitida conforme a estos principios, y la proposición de un asunto nuevo, que es la que estaría proscrita por la misma preceptiva. Frente a estas reglas, señala que este caso no podría entenderse que el tema relativo a la destinación de los recursos producto del impuesto descontado estuvo ausente del trámite ante las comisiones, ya que si el tema debatido era el establecimiento de un descuento tributario, la destinación de esos recaudos es, de suyo, uno de los aspectos inherentes a la cuestión planteada. Más allá de esto, cita varias referencias de la exposición de motivos y de las ponencias presentadas durante el trámite de este proyecto, en las que se habría aludido al hecho de que las industrias licoreras oficiales son un arbitrio rentístico cuyos ingresos están habitualmente destinados a la financiación de los servicios de salud y educación, las que considera suficiente constancia de la presencia del tema desde el inicio del correspondiente trámite legislativo, lo que, considera, hacía posible la introducción de este parágrafo durante el cuarto y último debate del proyecto. De otra parte, narra de manera detallada las incidencias de ese último debate ante la plenaria del Senado, en particular la proposición y trámite de varias propuestas encaminadas a precisar el destino del impuesto cuyo descuento se autorizaba por la misma norma. En este sentido, explica cómo los desacuerdos existentes entre algunos senadores condujeron a la conformación de una subcomisión que preparó y propuso el parágrafo hoy demandado, fórmula que satisfizo en forma adecuada las preocupaciones de los participantes. Como razón adicional de su solicitud señala el interviniente que todas las normas que desde 1963 han regulado esta materia han incluido disposiciones expresamente relacionadas con la destinación de esos recursos a los servicios de salud y educación, por lo que, en su entender, no podría alguien sorprenderse de que las normas que regulen la cesión de este impuesto contengan también reglas sobre la destinación de esos recursos. Por último, señala que en la sentencia C-1035 de 2003 esta corporación reconoció que la destinación de sus utilidades y excedentes a la financiación de la salud y la educación eran razones que justificaban que la Ley otorgara a las empresas licoreras oficiales ventajas y facilidades no concedidas a sus competidoras privadas, circunstancia que también abonaría la tardía introducción del parágrafo aquí demandando, como una válida derivación del mismo tema que originalmente se venía desarrollando. 1.3.4. Intervenciones extemporáneas Una vez expirado el término de fijación en lista se recibieron dos escritos más, remitidos por sendos profesores de las Facultades de Derecho de la Universidad Externado de Colombia y de la Universidad Autónoma de Bucaramanga, el primero de los cuales solicitó la exequibilidad del parágrafo acusado, mientras que el otro propuso su inexequibilidad. Sin embargo, dada su extemporaneidad, esas solicitudes no serán consideradas en esta decisión. 1.4. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En concepto Nº 5074 de fecha enero 12 de 2011 el Jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional que declare exequible el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010. Después de evocar en varias extensas citas la jurisprudencia de esta corporación en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible, el Procurador General reconoce que el texto finalmente recogido en el parágrafo del artículo 1° no fue objeto de discusión durante el primer debate cumplido en cada una de las comisiones constitucionales permanentes, como tampoco en la plenaria de la Cámara de Representantes. Sin embargo, destaca que desde la exposición de motivos del proyecto original hubo referencias al hecho de que el destino de este tipo de impuestos es normalmente la financiación de la salud y la educación. Y en la misma línea, comenta también que todas las normas que en los últimos años han tratado sobre el tema han previsto siempre que los productos de este impuesto sirvan a la financiación de tales servicios públicos. Por todo lo anterior, y a partir del entendimiento que la jurisprudencia reseñada tiene sobre los principios de consecutividad e identidad flexible, considera que la inclusión del tema en la versión que fue objeto de conciliación y aprobación final por ambas plenarias es suficiente para que ese asunto pudiera hacer parte de la versión finalmente sancionada, sin que ello implique desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad. 1.5. INTERVENCIÓN POSTERIOR DEL ACTOR Después de recibido el concepto del Procurador General, el 10 de marzo de 2011 el ciudadano Eduardo Montealegre Lynnet presentó a consideración de la Corte un escrito adicional en el que reitera varios de los aspectos desarrollados en la demanda, y de otra parte refuta los planteamientos a partir de los cuales el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte declararse inhibida en relación con la misma. De manera especial el actor rechaza la ausencia de los criterios de certeza y suficiencia, sobre los cuales realiza una extensa exploración jurisprudencial. Así mismo, efectúa un nuevo desarrollo de las razones por las cuales considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del parágrafo acusado. 2. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 2.1. COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una norma contenida en una ley. 2.2. OPORTUNIDAD DE LA ACCIÓN De conformidad con el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma –como la que se examina- caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto. En el caso objeto de examen, la Ley 1378 de 2010 fue expedida el 8 de enero de 2010, publicada en el Diario Oficial No. 47.586 de la misma fecha y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada a los ocho meses, el 31 de agosto de 2010, es decir, dentro del término arriba señalado. 2.3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO El demandante señala que el artículo 1° de la Ley 1378 de 2010 estipula dos aspectos principales: i) mantiene la cesión realizada por la Nación a los departamentos y al distrito de Bogotá, del IVA de lictores cuya retención corresponde a las licoreras departamentales; y ii) autoriza a los productores oficiales descontar del IVA de licores, el IVA pagado en la producción de bienes gravados. Explica que, por su parte, el parágrafo acusado, incluido en el artículo 1° durante el último debate del trámite legislativo, dispone que el dinero correspondiente al descuento del IVA debe ser destinado exclusivamente a financiar la salud mientas se logre la cobertura universal y la unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo departamento. Aduce entonces que el contenido de la norma demandada corresponde a un asunto nuevo, una enmienda total o un cambio sustancial que no fue devuelto a las comisiones de las cámaras sino que fue aprobado en conciliación, vulnerándose así los principios de consecutividad e identidad flexible. El Ministerio Público considera que a pesar de que las Comisiones Terceras de las Cámara y del Senado no tuvieron la oportunidad de discutir y votar el texto del parágrafo del artículo 1° de la ley 1378 de 2010, sí lo hicieron las plenarias de ambas corporaciones, al aprobar un texto nuevo, introducido en el cuarto debate en el Senado de la República y conciliado por la comisión de senadores y representantes designados para dicho fin, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta. Por lo anterior, afirma que es claro que en el proceso de formación de la norma demandada no se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible. Se refiere además al principio de unidad de materia aunque el demandante no lo invoca como vulnerado, señalando que éste tampoco se encuentra menoscabado pues además de que desde la exposición de motivos se advierte que el proyecto estuvo encaminado a lograr la cesión del IVA por parte de las licoreras departamentales a la salud y la educación, una serie de normas que va desde el Decreto 2073 de 1965 hasta la Ley 788 de 2002, ha tenido como finalidad la destinación del IVA cedido por las licoreras oficiales al sector de la salud. En hilo de lo expuesto, corresponde a la Sala Plena determinar, primero, si la demanda cumple con la carga argumentativa necesaria que refleje la existencia de verdaderos cargos de inconstitucionalidad por la violación de los principios consecutividad e identidad flexible. Segundo, superado lo anterior, deberá la Sala establecer si, en efecto, el contenido y trámite del parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010 vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible en cuanto lo allí establecido debió debatirse desde el principio del proceso legislativo y no en el cuarto debate al no guardar ningún tipo de relación de conexidad con el objeto de la ley. Para resolver los problemas jurídicos planteados la Sala estudiará: primero, los deberes del demandante y las directrices del juicio de constitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible. Segundo, la caracterización de los principios de consecutividad e identidad flexible; y, tercero, el caso concreto. 2.4. Requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad en el trámite legislativo. Aptitud sustantiva de la demanda en relación con estos cargos en la demanda bajo estudio. 2.4.1. Esta Corte ha reiterado que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, como se presenta en el caso que nos ocupa, deben cumplirse determinadas condiciones. En efecto, en la Sentencia C-992 de 2001[11], se señaló: “Sobre este particular, y en la medida en que el actor fundamenta el cargo en el simple señalamiento de las diferencias entre lo aprobado en primer debate y lo aprobado en las plenarias, considera la Corte necesario señalar que la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En desarrollo de ese precepto, la Ley 5ª de 1992, -Reglamento del Congreso- dispone, por un lado, artículo 178, que “... cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente.”, y por otro, artículo 177, que sólo cuando las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus comisiones constitucionales acerca de proyectos de ley correspondan a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la comisión permanente respectiva, la novedad debe ser reconsiderada en las comisiones. Por otra parte, el artículo 186 del reglamento al disponer sobre las materias de que deben ocuparse las comisiones accidentales de mediación previstas en el artículo 161 de la Constitución, señala que “[s]erán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.” Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido. De esta manera, para estructurar un cargo por violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso. Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido [con anterioridad]. La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios de identidad y de consecutividad.” (Subrayas fuera del texto). Así también lo reiteró posteriormente esta Corte en la Sentencia C-839 de 2003[12], cuando indicó que para configurar un cargo de constitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad “no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que e...