Sentencia C-468 de 2011

C-468-11 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-468/11 REQUISITO DE SABER LEER Y ESCRIBIR PARA OBTENER LICENCIA DE CONDUCCION DE VEHICULOS AUTOMOTORES-No vulnera la constitución, pues obedece a finalidades constitucionalmente legítimas, acordes con la protección a la vida e integridad personal LICENCIA DE CONDUCCION-Concepto Según la jurisprudencia constitucional, las licencias de conducción son documentos públicos de carácter personal e intransferible que autorizan a una persona para conducir válidamente un vehículo automotor de acuerdo con las categorías que para cada modalidad se establezcan. Para su obtención, el legislador ha previsto una serie de requisitos, que para la conducción de vehículos de servicio público se hacen más exigentes. La licencia de conducción certifica, entonces, que quienes conducen vehículos automotores, actividad que tradicionalmente se ha considerado peligrosa, son realmente las personas a quienes el Estado ha concedido autorización para ello, por haber verificado previamente su idoneidad para el desempeño de tal actividad, es decir, la aptitud, física, mental, sicomotora, práctica, teórica y jurídica de una persona para conducir un vehículo por el territorio nacional. Cabe precisar, en todo caso, que la licencia de conducción no es el único requisito que los conductores de vehículos automotores deben cumplir para poder circular en ellos, además resulta obligatorio acreditar el cumplimiento de muchas otras condiciones, como por ejemplo, contar con una licencia de tránsito (art. 43 Ley 769 de 2002); estar amparado por un seguro obligatorio vigente (art. 42 Ley 769 de 2002); llevar dos placas iguales, una en el extremo delantero y otra en el extremo trasero del vehículo (art. 45 Ley 769 de 2002); inscribir el vehículo en el Registro Nacional Automotor, RUNT, (artículo 46 Ley 769 de 2002); contar con una revisión técnico-mecánica (art. 50 Ley 769 de 2002, modificado por el art. 9 de la Ley 1383 de 2010), entre otros. LICENCIA DE CONDUCCION PARA VEHICULOS AUTOMOTORES-Requisitos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL Y FORMAL-Diferencias COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO Y EN SENTIDO AMPLIO O LATO-Distinción LIBERTAD DE CONFUGRACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGULACION DE ACTIVIDADES PELIGROSAS-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Jurisprudencia constitucional/POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR PARA REGULAR EL TRANSPORTE AUTOMOTOR-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE LOCOMOCION COMO DERECHO LIMITABLE-Reiteración de jurisprudencia/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Importancia/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Límites/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Carácter fundamental CONDUCCION DE VEHICULOS AUTOMOTORES-Actividad peligrosa/ACTIVIDADES PELIGROSAS COMO FORMAS DE INCURRIR EN RESPONSABILIDAD CIVIL-Desarrollo jurisprudencial/TRANSITO VEHICULAR-La importancia y el carácter riesgoso justifican que pueda ser regulada de manera intensa por el legislador REGULACION DEL TRANSITO TERRESTRE-Finalidad de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes/CODIGO NACIONAL DE TRANSITO-Finalidad REQUISITO DE SABER LEER Y ESCRIBIR PARA OBTENER LA LICENCIA DE CONDUCCION DE VEHICULOS AUTOMOTORES-El conocimiento sobre las normas de transito y la habilidad para leer señales de tránsito, asegura que quien conduce produzca menos riesgos para sí mismo y para los demás al realizar una actividad peligrosa ANALFABETISMO-Condición que el Estado está obligado a erradicar por mandato constitucional para mejorar la calidad de vida de los colombianos El analfabetismo es una de las condiciones que el Estado está obligado a erradicar por mandato constitucional para mejorar la calidad de vida de los colombianos y remover los obstáculos que perpetúan la marginación. El artículo 67 de la Carta prevé que la educación es un derecho de la persona, responsabiliza concomitantemente al Estado, la sociedad y la familia de la educación, establece que la educación será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad, etapa en la cual se deberá cursar como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica, y para tal fin garantiza su gratuidad en las instituciones del Estado. Dentro de este contexto, el Estado Colombiano se ha propuesto lograr para el año 2015, una tasa de analfabetismo del 1% para la población entre los 15 y los 24 años de edad, lo que implica una cobertura del 100% para educación básica (desde 0 hasta 9º grado, que incluye preescolar, básica primaria y básica secundaria). No obstante, mientras cumple con esta meta, debe aliviar y facilitar la situación de los grupos poblaciones a los cuales todavía no ha podido garantizar el derecho a la educación. No obstante, según el DANE, en Colombia, para el año 2005, el 8.4% de la población, entre 15 y 24 años de edad, no sabía leer y escribir. De conformidad con esas mismas cifras, el grupo de personas analfabetas está integrado tanto por personas pertenecientes a distintos grupos étnicos como por personas sin pertenencia étnica (blanca-mestiza), en los que tanto los hombres como las mujeres se ven afectados en una proporción muy similar. No obstante, los grupos más afectados son los indígenas y los afrocolombianos, tanto hombres como mujeres. Debe tenerse en cuenta que en lo que se refiere a la población indígena, ésta reside en los resguardos donde los establecimientos educativos son pocos, sólo se atiende el nivel de educación básica primaria, y algunos tienen programas de etnoeducación que permiten la integración de su tradición, fundamentalmente oral, con los conocimientos de la sociedad mayoritaria. Por su parte, la población afrocolombiana, se encuentra en zonas con necesidades básicas insatisfechas, bajas coberturas en servicios públicos domiciliarios, tasas de analfabetismos superiores al promedio nacional, bajos niveles de tributación por habitante y alta dependencia financiera de las transferencias, entre otros aspectos. REQUISITO DE SABER LEER Y ESCRIBIR PARA OBTENER LA LICENCIA DE CONDUCCION DE VEHICULOS AUTOMOTORES-No vulnera los artículos 5, 7 y 13 de la Constitución Política JUICIO INTEGRADO DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación/JUICIO DE IGUALDAD-Grado de intensidad/JUICIO INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación REQUISITO DE SABER LEER Y ESCRIBIR-Hace referencia a una competencia que posibilita el conocimiento y comprensión del Código de Tránsito SEGURIDAD VIAL-Importancia REQUISITO DE SABER LEER Y ESCRIBIR PARA OBTENER LICENCIA DE CONDUCCION DE VEHICULOS AUTOMOTORES-La medida no es desproporcionada, ni limita excesivamente el derecho a la libre locomoción La medida cuestionada no ofrece en términos generales un tratamiento manifiestamente desproporcionado a quienes no saben leer ni escribir, ni limita excesivamente su derecho a la libre locomoción, (i) porque la actividad de conducir un vehículo automotor no es un derecho; (ii) porque la actividad de conducir un vehículo automotor es una actividad peligrosa que pone en riesgo la vida de quienes conducen, de los demás conductores y de los peatones; (iii) porque la restricción a la libertad de circulación que se podría producir por vía de exigir el requisito de saber leer y escribir para obtener la licencia de conducción, es menor, en tanto no genera la imposibilidad de circular o transportarse en cualquier tipo de vehículos; (iv) porque el legislador puede establecer limitaciones razonables y proporcionadas a la libertad de locomoción cuando se trata de salvaguardar intereses y valores superiores; (v) porque la medida además de concurrir a garantizar la seguridad de quien conduce y la de las demás personas, contribuye para que la condición de analfabeta no se perpetúe en el tiempo, no sólo porque el Estado está obligado a crear las condiciones para ello, sino porque se genera un estimulo adicional en quienes desean conducir y son iletrados, precisamente para superar tal condición; y (vi) porque el Estado ha adelantado una política educativa y un plan especial de alfabetización dirigido a disminuir de manera significativa las tasas de analfabetismo Referencia.: expediente D-8315 Actor: Jefferson David Montoya García Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3, numeral 1, de la Ley 1397 de 2010, “por medio de la cual se modifica la Ley 769 de 2002”. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jefferson David Montoya García demandó el artículo 3, numeral 1, de la Ley 1397 de 2010, “por medio de la cual se modifica la Ley 769 de 2002”. Mediante Auto del 2 de noviembre de 2010, la demanda fue admitida y se ordenó a la Secretaria General de esta Corporación comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Transporte y al Procurador General de la Nación. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADA El texto de la disposición demandada, en negrillas y subrayas es el siguiente: Ley 1397 de 2010[1] (julio 14) “Por medio de la cual se modifica la Ley 769 de 2002” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) Artículo 3°. El artículo 19 de la Ley 769 de 2002, quedará así: Artículo 19. Requisitos. Podrá obtener una licencia de conducción para vehículos automotores, quien acredite el cumplimiento de los siguientes requisitos: Para vehículos particulares: 1. Saber leer y escribir. 2. Tener dieciséis (16) años cumplidos. 3. Presentar un certificado de aptitud en conducción otorgado por un Centro de Enseñanza Automovilística inscrito ante el RUNT. 4. Aprobar un examen teórico de conducción y un examen práctico de conducción para vehículos particulares que realizarán los organismos descritos en el parágrafo del artículo 2° de la presente ley, que cumplan la reglamentación que expida el Ministerio de Trasporte. 5. Presentar Certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz para conducir expedido por un Centro de Reconocimiento de Conductores habilitado por el Ministerio de Transporte, de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte y debidamente acreditado como organismo de certificación de personas en el área de conductores de vehículos automotores. Para vehículos de servicio público: Los mismos requisitos enumerados anteriormente, pero referidos a la conducción de vehículos de servicio público, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte. En la cual se debe tener en cuenta que los conductores de servicio público deben recibir capacitación en competencias laborales y tener por lo menos dieciocho (18) años cumplidos. Parágrafo 1°. Para obtener la licencia de conducción por primera vez, o la recategorización, renovación, y refrendación de la misma, se debe demostrar ante las autoridades de tránsito la aptitud física, mental y de coordinación motriz, valiéndose para su valoración de los medios tecnológicos sistematizados y digitalizados requeridos, que permitan medir y evaluar dentro de los rangos establecidos por el Ministerio de Transporte según los parámetros y límites internacionales entre otros: las capacidades de visión y orientación auditiva, la agudeza visual y campimetría, los tiempos de reacción y recuperación al encandilamiento, la capacidad de coordinación entre la aceleración y el frenado, la coordinación integral motriz de la persona, la discriminación de colores y la phoria horizontal y vertical. Parágrafo 2°. El Ministerio de Transporte reglamentará los costos del examen, teniendo como referencia los valores actuales, haciendo ajustes anuales hasta por el Índice de Precios al Consumidor, IPC. Parágrafo 3°. Las personas jurídicas o naturales, que pretendan obtener la acreditación como organismos certificadores de personas para la realización de las evaluaciones de aptitud física, mental y de coordinación motriz, para conducir, deberán presentar con la solicitud de acreditación, la certificación expedida por el Ministerio de Transporte, en la cual se indique, que efectivamente el centro de reconocimiento de conductores ha realizado las citadas evaluaciones en Colombia.” III. LA DEMANDA 1. Normas constitucionales que se consideran infringidas El actor considera que el requisito “saber leer y escribir” exigido por el legislador con el objeto de obtener la licencia de conducción para vehículos particulares, contenido en el artículo 3, numeral 1, de la Ley 1397 de 2010, “por medio de la cual se modifica la Ley 769 de 2002”, vulnera los artículos 13 (derecho a la igualdad), 5 (derecho a la no discriminación), y 7 (principio de diversidad étnica y cultural de la Nación) de la Constitución. 2. Fundamentos de la demanda El ciudadano argumenta que la norma parcialmente demandada introduce una restricción injustificada al ejercicio de la libertad constitucional de conducir y transitar libremente en un vehículo automotor de las personas que no saben leer y escribir, segmento dentro del cual se encuentran grupos históricamente relegados como los campesinos, las mujeres y los indígenas. Del texto cuestionado, el ciudadano concluye que el requisito de saber leer y escribir, desconoce el artículo 13 de la carta porque a pesar de que podría aducirse que busca proteger al conductor, a la sociedad y a la familia de posibles accidentes o peligros, no persigue una finalidad “constitucionalmente imperiosa”, en la medida en que el conductor no se concentra cuando conduce en actividades que exijan que sepa leer y escribir, entre otras razones, porque para comprender las señales de tránsito “no es indispensable, ni siquiera necesario” el requisito y, “si eventualmente el conductor necesita consultar un documento escrito, o le es impuesta una sanción administrativa puede pedir la información verbal -de la misma manera como ocurre con el derecho de petición- o acudir a otro ciudadano para que le ofrezca su apoyo o nombrar un abogado para que le represente sus derechos.” Así, además de que no es claro que la norma parcialmente demandada persiga un fin legítimo e imperioso, si en gracia de discusión se aceptara ese supuesto, precisa el actor, el requisito resulta inocuo. Estima el demandante, igualmente, que se presenta una vulneración del artículo 13 de la Carta porque las autoridades tienen la obligación constitucional de brindar la misma protección y trato a todas las personas, y en consecuencia, de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, finalidad para cuyo cumplimiento deberán adoptar las medidas que requieran a favor de los grupos discriminados o marginados. La vulneración de los artículos 5 y 7, en concordancia con el artículo 13, de la Carta la sustenta con el argumento de que el requisito cuestionado, resulta exageradamente oneroso en términos de restricción a los derechos constitucionales, en tanto elimina la posibilidad de que un gran número de personas puedan obtener su licencia de conducción, “(…) generalmente pertenecientes a grupos históricamente relegados del ejercicio de su libertad para conducir legalmente un automotor (campesinos, mujeres, indígenas)” y “(…) desconoce que Colombia es un Estado con pluralidad de etnias y culturas, muchas de las cuales no tienen una cosmovisión a partir de la escritura, a pesar de expresarse en castellano o en sus lenguas propias. Por tanto, la exclusión de estos grupos también desconoce la diversidad étnica y cultural de la Nación (…).” Finalmente, solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad del requisito previsto en el artículo 3, numeral 1 (parcial) de la Ley 1397 de 2010, porque el alfabetismo no es un prerrequisito para acceder al ejercicio de las libertades y derechos ciudadanos que prevé la Constitución. IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DEL TRANSPORTE El Ministerio de Transporte mediante apoderado intervino para solicitar la exequibilidad del requisito demandado, previsto en el artículo 19 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 5 de la Ley 1383 de 2010 y por el artículo 3 de la Ley 1397 de 2010, con fundamento en los argumentos que a continuación se sintetizan. Según la interviniente, los accidentes de tránsito representan una causa importante de mortalidad y de daños en las sociedades modernas, razón por la cual, el Estado tiene la obligación de regular la circulación por las carreteras, de manera que se pueda garantizar, en la medida de lo posible, un tránsito libre de peligros, que no genere riesgos para la vida e integridad de las personas. Agrega la apoderada del Ministerio que conforme a los principios de seguridad de los usuarios y de calidad del servicio, las autoridades, en general y, en especial, las autoridades de tránsito están obligadas a (i) garantizar a los ciudadanos la movilización sin que agentes internos o externos a la circulación les impidan lograr sus objetivos particulares, lo que implica la asunción de medidas preventivas y represivas como la señalización, la organización de las vías y de la circulación; y (ii) garantizar el cumplimiento de unos estándares mínimos que aseguren la adecuada utilización del servicio, garantía que da sustento a la exigencia de requisitos para la conducción y circulación de vehículos y para la infraestructura de circulación. Bajo este contexto, sostiene la interviniente, el requisito de saber leer y escribir, exigido por la norma demandada, para obtener por primera vez una licencia de conducción, no resulta exagerado en términos de restricción de los derechos constitucionales como lo afirma el demandante, porque se trata de un requisito necesario para que el sujeto que va a tener la calidad de conductor se pueda someter a un proceso de capacitación y de formación que le de la idoneidad que se requiere para conducir, actividad que ha sido considerada en diferentes escenarios jurisprudenciales como una actividad peligrosa. De manera que para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, condicionar la posibilidad de conducir un vehículo al cumplimiento del requisito de saber leer y escribir, constituye una medida idónea para la prevención de la accidentalidad con consecuencias nocivas para la vida y la integridad de los ciudadanos, y los bienes de la colectividad. Este requisito, sostiene la apoderada del Ministerio de Transporte, es indispensable para acceder a la capacitación de conductores que regula el Decreto 1500 de 2009, porque para aprobar el examen teórico práctico, en cumplimiento de lo establecido en el numeral 3 del artículo 19 del Código Nacional de Tránsito, se requiere que el solicitante sepa leer y escribir. Afirma, que por lo demás con tal requisito no se está excluyendo a un grupo de personas en particular, que quiera obtener la licencia de conducción por primera vez, y frente a la posible vulneración del principio de igualdad, la Corte ha sostenido que si los medios utilizados son adecuados y proporcionados, el legislador tendrá la opción de escoger el que estime más conveniente, sin necesidad de probar que la medida elegida es la única disponible para alcanzar su objetivo. En este sentido, el requisito controvertido encuentra justificación en valores superiores que deben ser atendidos prioritariamente por el Estado para asegurar que el sujeto que conduzca un vehículo cuente con la capacidad de conocer y cumplir con las normas de tránsito. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Ministerio Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 3, numeral 1, de la Ley 1397 de 2010, “por medio de la cual se modifica la Ley 769 de 2002.” La Vista Fiscal considera que la demanda se construyó con fundamento en la sentencia C-292 de 2003,[2] tratando de equiparar el trato dado a los veedores ciudadanos en dicha providencia con el que se debe dar a los conductores de vehículos automotores, intento en el que se agota el discurso, sin que se plantee un verdadero concepto de violación. En el caso de los veedores, afirma el señor Procurador, la Corte consideró que la exigencia del requisito de saber leer y escribir era inexequible, porque no se puede privar a las personas del derecho que tienen a ejercer el control de la gestión pública por medio de su participación en las veedurías ciudadanas. El derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, define a una democracia como participativa, y configura un Estado Social y Democrático de Derecho. Por eso, no se exige saber leer y escribir para ejercer los derechos políticos. En cambio, estima el Procurador que en el caso de la conducción de vehículos automotores la situación es muy diferente, porque no se trata de un ejercicio de la democracia participativa, ni corresponde a un derecho político. Por el contrario, la conducción de vehículos automotores es considerada por el derecho, con razón, como una actividad peligrosa, dado que con su ejercicio se pone en riesgo la vida y la integridad física del conductor, de sus pasajeros, de los demás conductores, de los peatones y de las personas que viven alrededor de las vías. Para el Ministerio Público, corresponde al legislador, en ejercicio del principio de libre configuración legislativa, dentro de los límites de la Constitución, establecer los requisitos que una persona debe cumplir para que se expida una licencia que la autorice a conducir vehículos automotores, y dentro del ejercicio de la misma, optó por el requisito de saber leer y escribir para quienes aspiren a obtener tal licencia por primera vez, medida que en su concepto es constitucional por las siguientes razones: En primer lugar, porque no resulta razonable sostener, que el hecho de no otorgar la licencia de conducción para vehículos automotores a personas que no cumplen con una exigencia, constituye una discriminación, pues basta con darse cuenta, por ejemplo, que muchas de las señales de tránsito están conformadas por palabras, y en la prueba escrita que sobre su conocimiento debe rendirse, también se evalúa la capacidad de interpretar los mensajes del propio vehículo. En segundo lugar, porque los controles de carreteras, e incluso de vías menores, y los dispositivos de alerta o alarma en los vehículos están codificados en un lenguaje compuesto por caracteres alfanuméricos; los procedimientos administrativos de tránsito son escritos y las sanciones por infracciones se encuentran establecidas en códigos; la responsabilidad penal, civil y administrativa de los conductores, está consagrada en normas escritas; los manuales de uso responsable de los vehículos son escritos; las pruebas de conocimiento son escritas y para poder efectuarlas y aprobarlas es necesario saber leer y escribir. En tercer lugar, porque la conducción de un vehículo automotor es una actividad peligrosa, y sobre el riesgo que genera, la Corte ya se pronunció en la sentencia C-1090 de 2003.[3] Finalmente, señala el Ministerio Público, porque velar por la seguridad vial no vulnera el respeto a la diversidad cultural, pues la protección especial que el Estado debe a dichas comunidades y grupos, se circunscribe al ámbito de la vida en comunidad, pero no se predica de quien abandona sus costumbres ancestrales para incorporarse a la civilización. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. 2. Cuestión previa: análisis de la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de la norma parcialmente demandada En el asunto bajo estudio existe un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional proferido el 10 de febrero de 2004, a través de la sentencia C-104 de 2004[4], en la que examinó una demanda dirigida, entre otras disposiciones, contra el artículo 19 de la Ley 769 de 2002. A pesar de que ésta norma fue modificada posteriormente por el artículo 5 de la Ley 1383 de 2010 y por el artículo 3 de la Ley 1397 de 2010, el aparte demandado no sufrió ninguna modificación y quedó previsto exactamente en los mismos términos. De manera que la Corte debe analizar si respecto del mismo se configuró o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Para tales efectos, la Sala, en primer lugar, explicará el concepto de cosa juzgada constitucional, y luego procederá a aplicarlo al caso concreto. 2.1. Cosa juzgada constitucional Los fallos que dicta la Corte Constitucional en ejercicio de su función de guarda de la integridad de la Constitución hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en virtud de los artículos 243 de la Carta, 46 y 48 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y 22 del Decreto 2067 de 1991.[5] El fenómeno de la cosa juzgada constitucional ha sido objeto de numerosos fallos de esta Corporación que la han definido como “una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.”[6] Tal como lo recordó la Corte en la sentencia C-720 de 2007[7], el efecto de cosa juzgada constitucional apareja, al menos, las siguientes consecuencias: “En primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la figura de la cosa juzgada constitucional promueve la seguridad jurídica, la estabilidad del derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de los efectos de las decisiones judiciales.[8]”.[9] Así, se ha sostenido por esta Corte, que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.[10] No obstante, también la Corte ha precisado que los efectos de la cosa juzgada constitucional no son siempre iguales y que existen varios tipos que pueden, incluso, modular los efectos vinculantes del fallo: “i) formal, cuando se predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la Corte; ii) material, cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual; iii) absoluta, en tanto que, en aplicación del principio de unidad constitucional y de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se presume que el Tribunal Constitucional confronta la norma acusada con toda la Constitución, por lo que, con independencia de los cargos estudiados explícitamente, en aquellos casos en los que la Corte no limita expresamente la cosa juzgada, se entiende que hizo una comparación de la norma acusada con toda la Carta y, iv) relativa, cuando este Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada para autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo pronunciamiento anterior”.[11] Específicamente en relación con la cosa juzgada formal y material, la jurisprudencia constitucional ha introducido diferencias significativas dentro del propósito de garantizar la seguridad jurídica y el derecho de los demandantes a obtener decisiones materiales. La cosa juzgada formal tiene lugar “cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es objeto de una nueva demanda, o cuando una nueva norma con un texto exactamente igual a uno anteriormente examinado por la Corte es nuevamente demandado por los mismos cargos. En estas hipótesis la Corte no puede pronunciarse de nuevo sobre la constitucionalidad de la norma.[12]”.[13] Por su parte, la cosa juzgada material, se presenta “cuando la disposición demandada reproduce el mismo sentido normativo de otra norma que ya fue examinada por la Corte.[14] Esta identidad normativa debe apreciarse desde el punto de vista de la redacción de las disposiciones demandadas, como desde el punto de vista del contexto dentro del cual ellas se ubican, de tal forma que si la redacción es diversa, pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que existe identidad.[15] Por el contrario, pese a que el texto sea el mismo, si el contexto normativo en el que se reproduce es diferente, no cabe hablar de cosa juzgada material.[16]”.[17] En relación con la cosa juzgada material, la jurisprudencia ha distinguido entre cosa juzgada material en sentido estricto y cosa juzgada material en sentido amplio o lato.[18] La cosa juzgada material en sentido estricto, se presenta cuando “existe un pronunciamiento previo declarando la inexequibilidad, por razones de fondo, de un contenido normativo que es reproducido en la disposición que es nuevamente acusada. La identidad del contenido acusado deberá ser deducida tanto de la redacción del precepto como del contexto normativo en el que se expidió. La estructuración de la cosa juzgada en este evento está condicionada, además, a que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en que se sustentó la declaratoria previa de inexequibilidad”.[19] La cosa juzgada material en sentido amplio, tiene lugar cuando “existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad de la norma demandada cuyo contenido normativo es igual al actualmente atacado. Cuando ello sucede, ha indicado la jurisprudencia[20] no se obliga, a la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, pero en cambio, sí se le exige a esta justificar las razones por las cuales no seguirá dicha sentencia que constituye un precedente específico aplicable a la norma reproducida. Tales razones deben ser poderosas, en los términos que ha señalado la jurisprudencia: “Una vez reproducida la norma exequible, la Corte debe apreciar si en el nuevo contexto dentro del cual fue expedida, ésta adquirió un alcance o unos efectos distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un sentido diferente al anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la Corte encuentre razones poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia o cambiarla”.[21] A continuación procede la Sala a verificar si respecto de la norma parcialmente demandada, el artículo 19 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 5 de la Ley 1383 de 2010 y por el artículo 3 de la Ley 1397 de 2010, se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. 2.2. Inexistencia de cosa juzgada constitucional respecto del aparte demandado del artículo 19 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 5 de la Ley 1383 de 2010 y por el artículo 3 de la Ley 1397 de 2010 En la Sentencia C-104 de 2004[22], la Corte analizó una demanda dirigida contra los artículos 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 24 y 56 de la Ley 769 de 2002 por violación del principio de unidad de materia. En esa oportunidad, la Corte resolvió “Declarar EXEQUIBLES los artículos 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 24 y 56 de la Ley 769 de 2002 "por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones", por el cargo analizado en esta providencia.” El problema jurídico que abordó la Corte en esa oportunidad fue formulado en los siguientes términos: “le corresponde a la Corte determinar si vulnera o no el principio de unidad de materia el hecho que el legislador, en el mencionado Código, hubiese incluido algunos aspectos referentes al derecho a la educación, en concreto, lo atinente a la naturaleza, constitución y funcionamiento de los centros de enseñanza automovilística, su supervisión y vigilancia, determinadas competencias en la materia que fueron asignadas a ciertas autoridades administrativas distintas al Ministerio de Educación Nacional, así como la reglamentación del examen de conducción, y finalmente, la imposición a ciertos centros de enseñanza de impartir unos cursos en materia de seguridad vial y tránsito.” La Corte declaró la exequibilidad de las normas demandadas en esta oportunidad con fundamento en que “el hecho de que en una ley de tránsito se establezca la naturaleza de los centros de enseñanza automovilística, algunas de sus funciones, lo relacionado con su vigilancia y supervisión, la formación de instructores en conducción, la capacitación de las personas que aspiran conducir vehículos automotores y motocicletas particulares o un vehículo de servicio público no vulnera el principio de unidad de materia. Tampoco lo desconoce el hecho de que se haya dispuesto que sea el Ministerio de Transporte el ente encargado de reglamentar el examen nacional de aptitud y conocimientos específicos de conducción, el cual se exige para presentar y aprobar la expedición de la licencia de conducción por primera vez o por refrendación. “Finalmente, de igual forma, no es inconstitucional por violación al principio de unidad de materia que en un Código se haya establecido la obligación de impartir cursos de tránsito y seguridad vial en los niveles de educación preescolar, básica primaria, básica secundaria y media vocacional.” Encuentra la Sala, en consecuencia, que respecto del artículo 19 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 5 de la Ley 1383 de 2010 y por el artículo 3 de la Ley 1397 de 2010, parcialmente demandado en esta oportunidad, (i) la Corte restringió el alcance de su decisión a los cargos de la demanda presentada en ese momento, la violación del principio de unidad de materia; y (ii) el problema jurídico analizado es distinto al planteado en esta oportunidad, y por lo mismo, no operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Confirmada la inexistencia de cosa juzgada constitucional respecto del aparte demandado, pasará la Sala a formular el problema jurídico que en esta ocasión deberá absolver. 3. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Viola el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración en materia de regulación de actividades peligrosas, los artículos 5 (derecho a la no discriminación), 7 (principio de diversidad étnica y cultural de la Nación) y 13 (derecho a la igualdad) de la Constitución, al establecer en el artículo 3, numeral 1, de la Ley 1397 de 2010, el requisito de saber leer y escribir como condición para la obtención de la licencia de conducción, teniendo en cuenta que dicha medida (i) tiene un impacto desproporcionado en sectores de la población tradicionalmente marginados, tales como comunidades negras, indígenas y campesinas, (ii) que tienen un alto grado de analfabetismo, y (iii) dependen para su subsistencia de la posibilidad de conducir vehículos automotores en zonas remotas del país? Con el fin de dar respuesta al problema jurídico formulado, en primer lugar, la Sala sintetizará la jurisprudencia constitucional en materia de libertad de locomoción y de potestad de configuración del legislador para regular el transporte automotor. Luego, dado que el demandante plantea una diferencia de trato, analizará la razonabilidad y proporcionalidad constitucional de la medida. 4. La libertad de locomoción como derecho limitable y el margen de configuración del Legislador frente a la posibilidad de restringir la conducción de vehículos automotores por tratarse de una actividad peligrosa. Reiteración de jurisprudencia Aun cuando el demandante cuestiona el numeral 1 del artículo 3 de la Ley 1397 de 2010 porque supuestamente viola el derecho constitucional a conducir, la Corte Constitucional debe precisar que no existe en realidad un derecho constitucional a conducir vehículos automotores, aunque esta actividad sí está relacionada con la libertad de locomoción. El artículo 24 de la Constitución consagra el derecho de todos los colombianos a circular libremente por el territorio nacional, con las limitaciones que establezca la ley. La jurisprudencia constitucional le ha reconocido el carácter de derecho fundamental, en tanto afecta la libertad del individuo, cuyo sentido más elemental “radica en la posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del propio país, especialmente si se trata de las vías y espacios públicos.”[23] Efectivamente, se trata de un derecho constitucional que como el derecho a la vida, tiene una especial importancia, como presupuesto para el ejercicio de otros derechos y garantías. En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha concluido (i) que la libertad de locomoción tiene una importancia central por cuanto es una condición para el goce efectivo de otros derechos y garantías como por ejemplo, el derecho a la educación, al trabajo o a la salud[24]; (ii) que la libertad de locomoción se afecta cuando irrazonablemente por acciones positivas directamente se obstruye la circulación de los ciudadanos[25], o cuando se produce tal efecto de manera indirecta, debido a las consecuencias que genera la actividad que realiza una persona[26]; y (iii) que la Constitución faculta al legislador para establecer límites a la libertad de locomoción, cuando el orden público se encuentre gravemente alterado, por razones de planeación rural o urbana, por motivos culturales o para proteger zonas de reserva natural. La misma Constitución prevé un tratamiento especial para el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (art. 310). De la Constitución también se derivan obvias restricciones a esa libertad en la propiedad privada (art. 58), en los resguardos indígenas (arts. 319 y 330) y en las zonas de reserva natural (art. 79).[27] Por su parte en materia de regulación de la actividad de transporte la jurisprudencia ha señalado (i) que se trata de una actividad peligrosa frente a la cual es legítima una amplia intervención policiva del Estado[28]; (ii) que el poder de regulación del transporte no sólo pretende asegurar la posibilidad de desplazarse, sino el hacerlo en condiciones de seguridad, sin riesgos para la vida y la integridad personal más allá de lo razonable[29]; y (iii) que el acceso al servicio público de transporte en las ciudades es fundamental para el ejercicio de la libertad de locomoción, y de los demás derechos constitucionales que dependen de la posibilidad de movilizarse, en especial para aquellos sectores marginados de la población urbana que carecen de otra alternativa de transporte diferente a los servicios públicos.[30] La actividad de conducir vehículos automotores ha sido calificada por la jurisprudencia constitucional[31] y por la doctrina extranjera[32] como una actividad peligrosa, que coloca per se a la comunidad “ante inminente peligro de recibir lesión”.[33] En la sentencia C-1090 de 2003,[34] la Corte se refirió a la evolución jurisprudencial de las actividades peligrosas como forma de incurrir en responsabilidad civil, en los siguientes términos: “A comienzos de los años treinta, la Corte Suprema de Justicia (sentencia de 30 de noviembre de 1935, 14 de marzo y 31 de mayo de 1938) empezó a precisar el alcance del artículo 2356 del Código Civil y a elaborar en el medio colombiano la teoría de las actividades peligrosas como forma de incurrir en responsabilidad civil cuando con ocasión de su ejercicio se causa daño. Posteriormente, la Corte ha considerado que determinados casos concretos constituyen actividades peligrosas, como son, entre otras, la utilización de elevadores de carga, la conducción de ganado frente a los peatones, las fumigaciones aéreas, la utilización de explosivos (sentencias del 14 de marzo de 1938, 3 de mayo de 1965, 27 de abril de 1990, 30 de abril de 1976, 4 de septiembre de 1962, 1 de octubre de 1963 y 22 de febrero de 1995). Ahora bien, concretamente en el tema de la conducción de vehículos automotores terrestres, la Corte suprema de Justicia tiene un criterio muy decantado en cuanto al riesgo que tal actividad produce. Ver, entre otras, la sentencia del 5 de octubre de 1997, M.P. Nicolás Bechara Simanca y sentencia del 13 de diciembre de 2000, del mismo Magistrado. De igual manera, el Consejo de Estado, Sección Tercera, en sentencia del 8 de junio de 1999, con ponencia del Consejero Daniel Suárez Hernández, estimó lo siguiente: La Sala desea precisar que, en la actividad que tiene por objeto la construcción, remodelación, mantenimiento y mejora de las vías públicas es una de las denominadas riesgosas o peligrosas en el entendimiento de que tal calificación supone una potencialidad de daño para las personas o para las cosas, a lo que se suma que, el uso de una vía pública a más de configurar a cargo de las autoridades un típico servicio de naturaleza pública, también comporta una buena dosis de peligrosidad o riesgo, pues la conducción de vehículos automotores es una actividad de suyo peligrosa. “A nadie escapa la alta dosis de peligro o riesgo, que se suma al connatural del ejercicio de la actividad peligrosa de la conducción de automotores, de verse expuesto a una colisión o a cualquier otra vicisitud por el uso indiscriminado que de la vía se hacía, en ambos sentidos, uso éste provocado y permitido a ciencia y paciencia de las autoridades públicas demandadas, tal y como quedó acreditado con la prueba testimonial de los agentes de tránsito”. (subrayados fuera de texto).[35] En este mismo sentido, la jurisprudencia ha insistido en que si bien es cierto que “el tránsito automotor es una actividad que es trascendental en las sociedades contemporáneas pues juega un papel muy importante en el desarrollo social y económico y en la realización de los derechos fundamentales”[36], no lo es menos, que tal actividad implica también riesgos importantes y por lo tanto puede ser regulada por el legislador para asegurar el cumplimiento del deber que tienen las autoridades de la República de proteger a todas las personas, en su vida, honra, bienes, y derechos y libertades, y de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Al respecto, la Corte ha sostenido:“la importancia y el carácter riesgoso del tránsito vehicular justifican entonces que esta actividad pueda ser regulada de manera intensa por el Legislador, quien puede señalar reglas y requisitos destinados a salvaguardar la vida e integridad de las personas, así como a proteger los bienes y propiedades. Por ello esta Corte ha resaltado que el tránsito es una actividad “frente a la cual se ha considerado legítima una amplia intervención policiva del Estado, con el fin de garantizar el orden y proteger los derechos de las personas. El control constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito debe entonces ser dúctil, a fin de no vulnerar esa amplitud de la libertad de configuración y de las facultades del Legislador para regular el tránsito, debido a su carácter riesgoso”. [37] Igualmente, la Corporación ha señalado que a medida que los avances tecnológicos han permitido la producción de vehículos más potentes, capaces de transitar a velocidades importantes, la posible afectación de la vida e integridad de las personas se ha potencializado también, generando la necesidad urgente de garantizar la seguridad, todo lo cual supone una regulación rigurosa del tráfico automotor. Dentro de este contexto, propender por la seguridad vial, en palabras de la Corte, constituye un fin constitucionalmente válido, pues con ella se persigue “la realización de los principios constitucionales de protección, por parte de las autoridades públicas, de la vida y de los bienes de las personas residentes en Colombia y de la promoción de la prosperidad general, en los términos del artículo 2 Superior”.[38] Específicamente, en relación con el transporte privado, la Corte ha precisado que su regulación se encamina a establecer unos límites razonables al ejercicio de la libertad de locomoción, con el propósito de mantener unas condiciones esenciales de vida en comunidad y se rige bajo los principios de seguridad, calidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización; y que al legislador le está vedado establecer restricciones a esa libertad o a la autonomía de las personas, salvo en los casos en que la misma afecte derechos de terceros o el interés general como es el caso de la seguridad vial.[39] En la medida en que el Estado es el encargado de organizar y coordinar los elementos involucrados en la relación vía-persona-vehículo, esta Corte ha advertido que resulta lógico suponer que en él recaiga la responsabilidad de evaluar en qué grado y con qué intensidad se afectan el interés general y los derechos de terceros. “En otras palabras, es el Estado, por conducto del legislador, el que debe determinar cuáles son las restricciones que deben imponerse para que el tránsito de vehículos y de peatones permita alcanzar niveles aceptables de orden, seguridad, salubridad y comodidad públicas”.[40] En resumen, en lo referente a la actividad de transporte la jurisprudencia ha concluido (i) que se trata de una actividad peligrosa frente a la cual es legítima una amplia intervención policiva del Estado; (ii) que el poder de regulación del transporte no sólo pretende asegurar la posibilidad de desplazarse, sino el hacerlo en condiciones de seguridad, sin riesgos para la vida y la integridad personal más allá de lo razonable; y (iii) que el acceso al servicio público de transporte en las ciudades es fundamental para el ejercicio de la libertad de locomoción, y de los demás derechos constitucionales que dependen de la posibilidad de movilizarse, en especial para aquellos sectores marginados de la población urbana que carecen de otra alternativa de transporte diferente a los servicios públicos. 5. La regulación del tránsito terrestre y la finalidad de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes 5.1. El Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002, modificado por las leyes 993 de 2004, 1005 de 2006, 1239 de 2008, 1281 de 2009, 1310 de 2009, 1383 de 2010 y 1397 de 2010, tiene como sustento constitucional el derecho fundamental que tiene todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, a circular libremente por el territorio nacional (artículo 24 CP); y en el mandato constitucional según el cual corresponde al Congreso hacer las leyes mediante las cuales deberá cumplir, entre otras, la función de “unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República” (artículo 150, numeral 25, CP).[41] En la exposición de motivos que dio origen a la Ley 769 de 2002 se expresó la necesidad de contar con un nuevo código de tránsito que dotara al país de herramientas jurídicas acordes con los nuevos tiempos en materia de tráfico de vehículos y de personas con el propósito fundamental de contrarrestar los altos índices de accidentalidad que se registran en el país, debido al ejercicio indebido de circular libremente. En efecto, la ponencia reconoció que “la propuesta que se presenta busca su aplicación, con fines de prevención de accidentes y pretende tener consecuencias de tipo sancionatorio administrativo (…)”, puesto que “la accidentalidad vial en Colombia resulta ser en términos de fallecimientos y heridas mucho más problemática que la violencia que causa lo que se denomina ‘el orden público’, y si el número de muertos y heridos se confronta con el número de vehículos que circula en Colombia, encontramos tasas porcentuales desproporcionadas frente a países con mucho mayor número de vehículos, en los cuales la velocidad de circulación es definitivamente superior a la medida que se conoce en Colombia”.[42] El legislador adoptó, entonces, el Código Nacional de Tránsito Terrestre con el fin de regular la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas y ciertas vías privadas (artículo 1 de la Ley 769 de 2002).[43] Los principios rectores que determinan el objetivo central de este Código son la seguridad de los usuarios, la movilidad, la calidad, la oportunidad, el cubrimiento, la libertad de acceso, la plena identificación, la libre circulación, la educación y la descentralización (inciso 3 del artículo 1 de la Ley 769 de 2002). En desarrollo de estos principios rectores, el parágrafo 1 del artículo 4 del Código Nacional de Tránsito Terrestre prevé la obligación en cabeza del Ministerio de Transporte de elaborar un Plan Nacional de Seguridad Vial para disminuir la accidentalidad en el país que sirva además como base para los planes departamentales, metropolitanos, distritales y municipales, de control de piratería e ilegalidad. La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre la relevancia constitucional del Código Nacional de Tránsito Terrestre, en los siguientes términos: “El legislador adoptó el Código Nacional de Tránsito Terrestre con el fin de regular la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas y ciertas vías privadas (Art. 1º Ley 769/02). El objetivo central de dicha regulación es el de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, así como la preservación de un ambiente sano con la protección del uso común del espacio público. En este sentido, es evidente que las normas que lo integran tienen relación directa con los derechos de los terceros y con el interés público, pues éstos son los conceptos que principalmente se ven involucrados en la ecuación vía - persona - vehículo. Es claro que si no existiera una regulación adecuada de la circulación de personas y vehículos sobre las vías públicas, los derechos de los particulares, así como el interés colectivo, se verían gravemente afectados: la descoordinación de las fuerzas físicas que actúan en el escenario del tránsito vehicular y peatonal provocaría la accidentalidad constante de sus elementos y el medio ambiente no resistiría la ausencia de una normatividad que reglamentare la emisión de gases tóxicos por parte de los automotores, para poner sólo los ejemplos más evidentes. Fines tan esenciales al Estado como la prosperidad general y la convivencia pacífica (Art. 2º C.P.) serían irrealizables si no se impusieran normas de conductas claras y precisas para el ejercicio del derecho de circulación. En este contexto, es el Estado el que debe garantizar que esa coordinación exista y que los diferentes factores que intervienen en el tráfico de vehículos y personas sea a tal punto armónica, que su dinamismo se refleje en la consecución de niveles más altos de salubridad y seguridad ciudadanas. De allí que, en materia de tránsito, no sólo los individuos de a pie, sino los vehículos - cualquiera sea su naturaleza- deban estar sometidos a regulaciones concretas que permitan su integración armónica en la dinámica diaria de la circulación.”[44] En conclusión, dado que una de las motivaciones fundamentales para la expedición del Código de Tránsito y Transporte consistió en la necesidad de contrarrestar los altos índices de accidentalidad que se registran en el país,[45] debido al ejercicio indebido de la posibilidad de conducir, el legislador consideró necesario imponer algunos requisitos y limitaciones a su desarrollo, que garanticen la total idoneidad, adiestramiento y destreza de quien conduce, lo cual a su vez garantiza, el cabal ejercicio del derecho a la libertad de circulación.[46] 5.2. Por su parte, la Ley 1397 de 2010, parcialmente demandada en este proceso, pretende garantizar una efectiva formación a quienes aspiran a obtener la autorización del Estado para realizar una actividad de alto riesgo como es la conducción de un vehículo automotor. El Proyecto de Ley 341 de 2009 Senado, 236 de 2008 Cámara[47] que dio origen a la Ley La Ley 1397 de 2010, tiene como propósito central introducir modificaciones a los requisitos exigidos para la expedición de las licencias de conducción, contenidos en el artículo 19 de la Ley 769 de 2002 y al régimen de sanciones que se le debe aplicar a los centros de enseñanza automovilística, el cual no estaba definido en la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito). Para tal fin, reguló los exámenes y pruebas que deben presentar y realizar los interesados en obtener una licencia de conducción. En la exposición de motivos que acompaña al proyecto de ley, a pesar de que no se hizo ninguna alusión expresa al requisito demandado en esta oportunidad para obtener la licencia de conducción, saber leer y escribir, se explicó en los siguientes términos el sentido de la reforma: “En primer lugar, el ajuste está orientado a definir con toda claridad los exámenes y pruebas que deben presentar y realizar los interesados en la expedición de la Licencia. En consecuencia expresamente se establece que se debe presentar el certificado de aptitud y conocimientos expedido por una Escuela de Enseñanza Automovilística, aprobar el examen teórico-práctico y presentar el certificado de aptitud física y mental para conducir, con lo cual se suprime la alternativa que hoy contempla el Código, de poder presentar o el Certificado de la Escuela de Conducción o el Examen teórico-práctico ante el Organismo de Tránsito, posibilidad que en la práctica ha llevado a que en todos los casos únicamente se presente la referida certificación de la Escuela, sin que se verifique que efectivamente el aspirante a la licencia tiene los conocimientos y la destreza requeridos, es decir la idoneidad para conducir, de tal manera que no ponga en peligro su seguridad y la de los demás usuarios de la vía, peatones, pasajeros y otros conductores. Como sustento de la necesidad y conveniencia de esta modificación es importante mencionar, los estudios adelantados por diferentes entidades y dentro de ellas, el Fondo de Prevención Vial, la cual en investigación efectuada en el año 2006, encontró que solamente el 16% de los conductores de motocicletas han recibido capacitación y que los restantes, es decir el 84% de los acreditados para conducir este tipo de vehículos en el país, ha obtenido la Licencia de Conducción, allegando el respectivo certificado de las Escuelas de Conducción que acredita la formación y aprobación de los correspondientes cursos, pero sin haber recibido la instrucción y capacitación exigida, situación que sin lugar a dudas está contribuyendo al incremento de la accidentalidad y al inadecuado comportamiento en las vías, por falta de conocimientos y de una adecuada formación de los conductores, condiciones que solo se pueden verificar con la práctica de exámenes teóricos y prácticos. Además que revisada la legislación y los requisitos que hoy se exigen para la expedición de la Licencia de Conducción en países como España, Chile, Argentina, Venezuela, Ecuador y Perú, en todos se incluye la realización de exámenes teóricos y prácticos, con el objetivo de garantizar la idoneidad de los futuros conductores y la protección de la vida de toda la ciudadanía, considerando que la conducción es catalogada como una actividad peligrosa (…)”.[48] Posteriormente, en la ponencia para primer debate en el Senado sobre la conveniencia de la reforma se precisó que con ella se pretendía “garantizar una efectiva formación a quienes aspiran a obtener la autorización del Estado para realizar una actividad de alto riesgo como es la conducción de un vehículo”.[49] Por esta razón, “(…) a través de la Ley 769 de 2002, se introdujo un cambio sustancial a las academias de conducción, exigiéndoseles la constitución como centros de educación para el trabajo y el desarrollo humano, atendiendo los parámetros que la normatividad del Ministerio de Educación ha adoptado con este propósito. Además al constituirse como entidades de educación para el trabajo y el desarrollo humano implica el cumplimiento de las normas que el Ministerio de Educación ha venido implementando para los programas de formación en otras áreas, como debe ser, y que hoy se hicieron extensivas a las escuelas de conducción. Tal como hoy está contemplado en la reglamentación expedida por los Ministerios de Transporte y de Educación, las Secretarías de Educación certificadas en educación del país, quienes ya recibieron por parte del Ministerio de Educación la capacitación e instrucción necesarias son las facultadas para aprobar los programas que las escuelas van a impartir de acuerdo a las categorías de licencia. Estas medidas enunciadas, entre otras, buscan un mejoramiento y optimización de los servicios ofrecidos por los Centros de Enseñanza Automovilística para que capaciten adecuadamente a los futuros conductores, con altos estándares de calidad. (…) En la búsqueda de la adopción de otras herramientas que contribuyan al logro de este cometido se ha previsto a través de este proyecto de ley que además de exigir la certificación emitida por un Centro de Enseñanza Automovilística, se haga exigible la realización de un examen teórico-práctico por parte de quien ha recibido la capacitación para determinar o verificar la idoneidad del conductor. Es así que con este proyecto se busca terminar con la disyuntiva planteada en el citado artículo 19 de la Ley 769 de 2002 en su numeral 3, que exige para la obtención de la licencia de conducción, o el certificado expedido por la academia o la presentación del examen teórico-práctico. De esta manera se hace exigible el cumplimiento de los dos requisitos, buscando con ello como se dijo anteriormente, una verdadera idoneidad de quien busca obtener una licencia de conducción, reduciendo las posibilidades de accidentalidad, de tal manera que un conductor no ponga en peligro su seguridad y la de los demás usuarios de la vía, peatones, pasajeros y otros conductores. Expresamente se establece entonces que se debe presentar el certificado de aptitud en conducción otorgado por un Centro de Enseñanza Automovilística, aprobar un examen teórico y uno práctico y presentar el certificado de aptitud física y mental para conducir, además de los requisitos señalados en los numerales 1 y 2 del artículo 19. En tal sentido se armoniza a través del artículo 2° del presente proyecto de ley, lo consagrado en el artículo 18 de la Ley 769 de 2002, respecto al examen teórico y práctico que debe presentar todo aspirante a obtener una licencia de conducción. De otra parte el proyecto de ley contempla el régimen de sanciones aplicable a los centros de enseñanza automovilística por la inobservancia a sus obligaciones y deberes, dotando de esta manera a la Superintendencia de Puertos y Transporte, autoridad competente para ejercer la vigilancia, inspección y control de estos centros, pues es bien sabido que sin el control necesario se hace ineficiente la prestación de cualquier servicio. Teniendo en cuenta los alcances del proyecto que efectivamente contribuyen al cumplimiento de los principios rectores contemplados en el mism...