Sentencia C-466 de 1995

C-466-95 Sentencia No. C-466/95 Sentencia No. C-466/95 CONMOCION INTERIOR-Inexistencia de hechos sobrevinientes Los hechos narrados no tienen el carácter de coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados mediante medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que merecen tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales. CONMOCION INTERIOR-Hechos invocados Es claro que los hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente, "graves" y perturbadores del orden público, que es presupuesto de la convivencia pacífica y de la vigencia de un orden justo, fin esencial del Estado Colombiano. Pero si son, como las propias cifras aportadas por el Gobierno lo corroboran, las manifestaciones reiteradas de la vieja y arraigada patología social que aqueja al país, no es para su tratamiento que se han dispuesto los estados de excepción. La persistencia obstinada de la citada patología, demanda medidas permanentes, como ella, dirigidas a atacar su génesis y no la erupción epidérmica. No puede el gobernante desentenderse del problema esencial, dirigiendo su acción a la morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino conduce a un régimen restrictivo de los derechos fundamentales que el propio orden constitucional ha dispuesto que sea siempre temporario. VIOLENCIA ENDEMICA La circunstancia de que el Constituyente del 91, hubiera limitado la vigencia temporal del estado de conmoción interna, es claramente indicativa de una voluntad dirigida a que nuestros males endémicos no fueran justificativos de un eterno régimen de libertades menguadas. El mensaje implícito en la nueva Carta no puede ser más claro: a los males que se han hecho permanentes, hay que atacarlos con políticas igualmente estables, de largo aliento, cuidadosamente pensadas y diseñadas. Y las medidas de vocación transitoria hay que reservarlas para situaciones de ese mismo sello. No puede el Gobernante trocar su condición de estadista que ataca las causas, por la de escamoteador de enfermedades que trata sólo los síntomas y con medios terapéuticos heroicos que en vez de conjurar el pathos más bien lo potencian. Si para combatir las manifestaciones endémicas, a las que por desventura ya está habituado el país -sin duda atentatorias de la seguridad ciudadana-, se precisan especiales medidas policivas o castrenses, ellas son compatibles con el régimen de libertades plenas, que el constituyente quiso que fuera la regla y no la excepción. CONMOCION INTERIOR-Medios ordinarios policivos La situación de crónica perturbación del orden público, puede alimentar tesis extremas -conmoción interior permanente o conmoción interior sólo cuando el fenómeno adquiera una intensidad intolerable-, que sacrifican el ordenamiento constitucional y que, por consiguiente, la Corte no comparte. De ahí que se exija como condición necesaria para declarar la conmoción interior, aparte del factor de turbación del orden público, que éste no pueda ser conjurado mediante el eficiente y oportuno ejercicio de las facultades ordinarias. Los hechos y problemas que por naturaleza demandan soluciones materiales y jurídicas permanentes, deben ser enfrentados a través de los mecanismos de la normalidad. Y sólo cuando éstos se revelen inidóneos para enfrentar hechos sobrevinientes, resulta justificado apelar a las competencias extraordinarias derivadas del estado de excepción. PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-Vulneración Se violó el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado por la ley 74 de 1968 y el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos que sólo permiten adoptar medidas de excepción ante "situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación", esto es, que superen el límite de normalidad causando grave crisis en la vida organizada, o "en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado". REF.: Expediente R.E.- 065 Revisión constitucional del decreto 1370 del 16 de agosto de 1995 "Por el cual se declara el estado de conmoción interior" Magistrado Ponente: CARLOS GAVIRIA DIAZ Acta No. 50 Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995). I. ANTECEDENTES La Presidencia de la República envió a esta Corporación dentro del término constitucional fijado en el artículo 214-6, copia auténtica del decreto legislativo No. 1370 del 16 de agosto de 1995, "Por el cual se declara el estado de conmoción interior", para efectos de su revisión constitucional. Cumplidos los trámites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole, procede la Corte Constitucional a decidir. II. TEXTO DEL DECRETO El texto del decreto objeto de revisión es el que sigue: DECRETO No. 1370 16 de Agosto de 1995 Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política CONSIDERANDO: Que la Constitución de 1991 estableció que en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República puede declarar el estado de conmoción interior; Que la situación de orden público se ha agravado en las últimas semanas como resultado de la acción de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, generadoras de los acontecimientos de violencia que han sacudido al país, atentando de manera grave contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana; Que la delincuencia organizada ha llevado a cabo en los últimos días, masacres en varias regiones del país arrojando un saldo alarmante de muertes y de desestabilización social; Que como lo afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de 1993, la existencia de formidables aparatos de fuerza privados “... no deja de ser patológico en el plano constitucional y amenazante y desestabilizador en el campo social e institucional ...”; Que los delincuentes en general y las organizaciones criminales en particular, nutren sus arcas con dineros provenientes de actividades ilícitas que implican tanto enriquecimiento ilícito como grave deterioro de la moral social, en el entendido de que como lo afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de 1993, “la única riqueza y poder social derivado de ésta que garantiza la Constitución, es el originado en el trabajo honrado. (C.P. Arts. 1, 34, 58)”; Que los grupos subversivos han ejecutado en las últimas semanas acciones de violencia indiscriminada contra los miembros de la fuerza pública sin ninguna consideración respecto de la población civil, en violación directa del Derecho Internacional humanitario, asolando poblaciones de las cuales han tenido que huir hombres, mujeres y niños; Que la delincuencia común ha incrementado su actividad en las ciudades, amedrentando a la población con la ejecución permanente de delitos en especial contra la vida, la integridad personal la libertad y el pudor sexual y la propiedad; Que los delincuentes en general se aprovechan de medios de comunicación para entorpecer el desarrollo de las actividades de las autoridades, hacer apología de la violencia y aumentar la confusión entre la población; Que las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, no resultan suficientes para conjurar los graves efectos de la situación descrita; Que es necesario fortalecer los instrumentos legales que utilizan los organismos judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar, a través de la tipificación de conductas, y el aumento de las penas previstas para algunos delitos de especial repercusión social que en los últimos meses vienen azotando a la sociedad; Que la ley 137 de 1994 estatutaria de los estados de excepción faculta al Gobierno Nacional para que mediante decretos legislativos pueda tipificar penalmente conductas y aumentar penas, así como modificar las disposiciones de procedimientos penal y de policía; Que es necesario judicializar algunas contravenciones especiales que en la actualidad conocen los inspectores de policía, con el fin de atacar la impunidad respecto de ciertas conductas que vienen atentando en forma grave contra la seguridad ciudadana; Que es necesario afrontar la grave situación de congestión que al interior de algunos Despachos Judiciales acarrea una preocupante imposibilidad de procurar una pronta y cumplida justicia, circunstancia ésta que ha tenido entre otros graves efectos, el aumento de impunidad en el país; Que es necesario fortalecer el sistema carcelario de tal manera que se asegure la adecuada función del Estado en relación con el cumplimiento de las providencias judiciales, en consonancia con la estricta vigilancia dentro y fuera de los centros penitenciarios y carcelarios; Que es necesario fortalecer los mecanismos de solidaridad ciudadana que permitan una adecuada colaboración de la sociedad con las autoridades; Que con el fin de hacer frente a esta situación de violencia y para impedir oportunamente la extensión de sus efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional, que escapan al ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades policía; Que el artículo 2o. de la Constitución Política establece como uno de los fines del Estado el asegurar la convivencia pacífica; Que el artículo 22 de la Constitución Política consagra que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento; Que el artículo 189 numeral 4o. de la Constitución Política dispone que le corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado; DECRETA ARTICULO 1o. Declarar el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional a partir de la vigencia del presente Decreto y por el término de noventa días calendario. ARTICULO 2o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLIQUESE Y CUMPLASE Dado en Santafé de Bogotá, D.C. a los 16 días de agosto de 1995 (Siguen firmas) III. PRUEBAS En auto del 29 de agosto de 1995 el Magistrado sustanciador ordenó la práctica de algunas pruebas, a las cuales se hará referencia en el punto de las consideraciones. IV. INTERVENCION CIUDADANA Dentro del término de fijación en lista se presentaron varias intervenciones, todas solicitando que declare la Corte la inexequibilidad del decreto enviado para revisión. Veamos: 1. El ciudadano PEDRO PABLO CAMARGO manifiesta que de la simple lectura de las argumentaciones del decreto 1370/95, se llega a la conclusión de que no existe una grave perturbación del orden público y de que las situaciones que se invocan pueden ser conjuradas por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado. La crisis en la administración de justicia se puede solucionar aplicando el artículo 201-1 de la Constitución; la tipificación de conductas y el aumento de penas o la modificación de normas de procedimiento penal y de policía se puede llevar a cabo por medio de leyes ordinarias expedidas con fundamento en el artículo 150-1-2 de la Carta; la descongestión de despachos judiciales se acaba de enfrentar prorrogando la vigencia del decreto 2651 de 1991; y en cuanto respecta al sistema carcelario, el gobierno adoptó un código hace menos de dos años, y si consideraba que requería de algunas reformas ha debido presentar el proyecto correspondiente al Congreso. De otra parte, señala que el decreto de conmoción interior alude a la acción de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, sin definir qué se entiende por cada una de ellas, lo cual era indispensable "para demostrar que la supuesta perturbación no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía". Y agrega que la delincuencia común "es un fenómeno no coyuntural sino estructural que surge de la incapacidad del sistema de garantizar un mínimo vital de derechos económicos, sociales y culturales a su población... Sin embargo, el Gobierno Nacional no demuestra que el fenómeno de la delincuencia común se haya desbordado hasta el punto de que no es posible combatirla con el uso de las atribuciones ordinarias de policía". En cuanto a la delincuencia organizada, dice que como parece referirse a los llamados "carteles del narcotráfico" o a "personas asociadas para narcotraficar", ha de tenerse en cuenta que el cartel de Medellín desapareció y que el de Cali fue desarticulado. Entonces ¿cómo entender que las acciones de lo que el Gobierno llama "delincuencia organizada, sin demostrar como fenómeno permanente un fenómeno circunstancial, no hayan podido ser conjuradas mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía", a pesar de contar con los recursos económicos y técnicos de los Estados Unidos y de una Fiscalía General entregada por completo a combatir el narcotráfico?. En lo que respecta a la subversión, el Gobierno parece englobar dentro del mismo término a las organizaciones insurgentes y a "otras menores como a los grupos o bandas de paramilitares". Pero si el Gobierno fue el que impulsó la creación de las "cooperativas de seguridad que es la legalización de los grupos paramilitares... no tiene autoridad moral para decretar una conmoción interior dejando al margen de la acción de la misma a los grupos paramilitares". 2. El ciudadano GUSTAVO SALAZAR PINEDA señala que "no existe actualmente una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, pues los hechos recientes de desestabilización institucional están relacionados con un hecho judicial moral, cual es el trámite del llamado proceso 8.000... No deja de ser un sofisma de distracción el utilizado por el alto gobierno en el sentido de implementar medidas represivas y draconianas cuando los hechos acaecidos en recientes días pueden conjurarse mediante las medidas policivas ordinarias... El hecho de haberse presentado una matanza colectiva y la fuga aislada de algunos subversivos, ello no implica necesariamente que deba recurrirse al correctivo extremo del estado de conmoción interior, puesto que estos hechos son cotidianos en nuestro país y el espíritu del constituyente es evitar que el ejecutivo haga uso indiscriminado de la figura, pues sólo a él debe recurrise en casos extremos y excepcionales". 3. Los ciudadanos CARLOS ALFONSO MORENO NOVOA, FERNANDO ALBERTO BARROS SANCHEZ y JESUS ALBERTO BARROS LASTRA afirman que son infundadas las argumentaciones que consignó el Gobierno en el decreto 1370/95, pues los considerandos "10, 12 y 13, no son otra cosa distinta que el reconocimiento de que las instituciones simplemente represivas no funcionan para solucionar problemas que, como los delincuenciales, aquejan al país, y que entre otras cosas, después de haberse eliminado los 'carteles', tanto de Medellín como de Cali, no tienen porqué ser esgrimidos como elementos perturbadores, pues por esa vía se llegaría a la inaceptable conclusión de que las propias instituciones y las autoridades en ella establecidas, son alteradoras del orden público". A pesar de que en la Constitución vigente se trató de enmendar o erradicar vicios, concretamente el del mal uso del artículo 121 de la Carta anterior, que consagraba el estado de sitio y que llevó al país a vivir durante los últimos 35 años en "permanente estado de anormalidad", convirtiéndose la excepcionalidad en la regla general, se ha declarado la conmoción interior en cinco (5) oportunidades. No obstante, en esta ocasión las razones que se invocan, concretamente el fenómeno de la violencia, "que si bien es preocupante y debe ser afrontada y combatida, no es a través de los estados de excepción sino de los poderes normales que la Constitución y las leyes han entregado a las autoridades... Si realmente el Ejecutivo, hubiera tenido interés real y verdadero en afrontar los problemas relativos a la criminalidad y que hoy son motivo de conmoción interna, desde ese entonces debió, como una obligación constitucional, presentar los correspondientes proyectos de ley, conforme a los términos del numeral 1o. del artículo 200 de la Carta, pues como quiera que los fenómenos que se citan en los considerandos 2, 3, 5, 6, 7 y 16 del decreto 1370 del 95, no son nuevos, ni mucho menos factores determinantes de la presente conmoción, como quiera que pueden y deben ser afrontados con los instrumentos propios de la Constitución en condiciones de normalidad". Lo que es previsible, como lo expresó la Corte en la sentencia C-300/94, no se puede esgrimir posteriormente como argumento para declarar la conmoción interna. Finalmente agregan que si se aceptara, en gracia de discusión, que los graves problemas de orden público que aquejan a la zona de Urabá "donde el país, desafortunadamente, se ha venido acostumbrando a que la anormalidad es la 'normalidad' no justificaría sino que la conmoción fuera única y exclusivamente para esa parte del territorio nacional, como lo prevé la propia Constitución Política, con lo que igualmente se estaría violando la ley de leyes". 4. Un grupo de diez (10) ciudadanos encabezado por Aleyda Marina Martinez, quienes se presentan como estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Colombia, también consideran que el decreto 1370 de 1995 viola el Estatuto Superior; sin embargo, todos sus argumentos se dirigen a atacar las consideraciones 11, 12 y 13 del decreto, y es así como expresan que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 213 de la Carta, el Gobierno en periodo de alteración del orden público sólo tiene las facultades "estrictamente necesarias para conjurar las causas de perturbación", y según el artículo 214-3 'No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado"; en consecuencia, afirman que el Gobierno no puede modificar el procedimiento penal, para entregarles a los jueces la función acusadora pues esta tarea corresponde ejercerla a la Fisalía General de la Nación (arts. 249 y 250 C.N.). 5. En un memorial conjunto presentado por algunos miembros de la Corporación Colectivo de Abogados y representantes de una serie de organizaciones sociales, (Folios 338 y ss) se solicita que se declare inexequible el decreto de conmoción, con base en las siguientes razones: Al examinar los hechos invocados por el Gobierno como perturbadores del orden público, se aprecia con evidencia que "En Colombia la subversión, la delincuencia organizada, el enriquecimiento ilícito, la impunidad, no son hechos sobrevinientes sino por el contrario han sido patologías estructurales en la sociedad colombiana"; para estos casos, la declaratoria de conmoción interior no es la solución, pues al tratarse de "fenomenologías estructurales se requiere de macropolíticas que permitan solucionarlas con la activa participación de los diferentes estamentos estatales y de la sociedad civil, buscando salidas no de un día sino estructurales". Señalan que "la Corte debe resolver si hay o no hay Estado de Derecho, si prima la Constitución o se impone la razón de Estado, si la conmoción interior se recupera como un instrumento que debe utilizarse en momentos ciertos de excepcionalidad, o si por el contrario, deviene en un comodín para que cada gobernante lo esgrima para minimizar el Estado de Derecho haciéndolo insignificante, o una mera entelequia, para quienes aspiramos a corregir los yerros del pasado y dar paso a una institucionalidad que responda a las formas de organización política que se han dado en los pueblos civilizados del mundo, y que se sintetizan en un poder reglado, sometido al imperio de la Constitución". Finalizan su escrito diciendo que el decreto declaratorio de conmoción interior es contrario al artículo 213 superior por "no existir los hechos fácticos (sic) que llevan a concluir que estamos ante una situación excepcional", al igual que los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 al 14, y 50 de la ley 137 de 1994 estatutaria de los estados de excepción, como también el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos, que permiten suspender derechos o limitarlos únicamente cuando existan "situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación". Los principios de proclamación, notificación, amenaza excepcional, proporcionalidad, no discriminación, intangibilidad de los derechos, temporalidad, consagrados en dichos Instrumentos para los estados de excepción, rigen también para Colombia, y por tanto, han debido de ser acatados. 6. La Comisión Andina de Juristas seccional colombiana, atendiendo la invitación de esta Corte, presentó un memorial en el que solicita declarar inexequible el decreto 1370/95, por violar al artículo 213 del Estatuto Superior. Son éstos algunos de sus argumentos: Los hechos invocados por el Gobierno para implantar la conmoción interior "no ponen en peligro inminente la vida organizada de la Nación", pues no solamente se requiere de que dichas situaciones sean perturbadoras del orden público, sino también que "los hechos constitutivos de la perturbación sean excepcionalmente graves". La gravedad no es definida constitucionalmente por su naturaleza "sino por su capacidad para afectar de manera inminente ciertos bienes públicos". El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra en el artículo 4.1 que los estados de excepción sólo se justifican ante "situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación"; y el Pacto de San José de Costa Rica, en el artículo 27, señala que sólo es posible declarar tales estados cuando se presenta "una amenaza para la vida organizada de la nación"; entonces, para poder declarar la conmoción interior se necesita que exista "una amenaza para la vida organizada que la coloque en un punto tal que pueda temerse su inminente desintegración... las circunstancias actuales no revisten tal carácter excepcional. A pesar de los hechos desalentadores y trágicos que hacen que vivamos una situación grave, similar a la que hemos vivido sometidos en los últimos años, ya desde 1988, no se observa ningún empeoramiento excepcional de la situación". De acuerdo con las estadísticas presentadas por el Gobierno, las cuales analizan en forma pormenorizada, se pone en evidencia que el índice de criminalidad se ha mantenido estable, con algunas variaciones por encima y por debajo del promedio "sin que se haya presentado ningún tipo de situación excepcional, dentro de las condiciones graves que ha vivido el país de manera larvada y persistente... Por lo tanto no es posible afirmar que estemos ante una situación excepcional, aunque sí grave, situación de orden público", que bien puede ser afrontada utilizando medidas ordinarias de policía o acudiendo a los mecanismos ordinarios que posee el Estado ante esta clase de circunstancias. (art. 2o. ley 137/94) V. INTERVENCION OFICIAL 1.- El Defensor del Pueblo solicita que se declare la inexequibilidad del decreto sujeto a la revisión de la Corte, por violar el artículo 213 de la Carta, al no reunir los requisitos exigidos en esta disposición para declarar el estado de conmoción interior, a saber: gravedad de los hechos que se aducen, inminencia de los mismos, y excepcionalidad. - "La perturbación que configura el caso de conmoción interior debe originarse en hechos cuya naturaleza, extensión y efecto constituyan un peligro público no conjurable mediante el recurso de las facultades comunes y regulares del Estado para preservar policivamente el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, la seguridad estatal o las condiciones básicas de la pacífica convivencia"; por tanto, no se puede, "de acuerdo con la voluntad del constituyente, invocar para declarar el estado de conmoción interior hechos que, aún provocando gran alteración del orden público, puedan ser afrontados con el ejercicio de las potestades policivas ordinarias". - Ninguno de los hechos a que se alude en el decreto 1370 de 1995 que declara la conmoción interna "pueden reputarse, a la luz de la normatividad constitucional vigente, como genuino elemento causal que justifique el ejercicio del derecho de excepción por el ejecutivo. Ni 'la acción de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión', ni las masacres ejecutadas en los últimos días en varias regiones del país, ni 'la existencia de formidables aparatos de fuerza privados', ni el enriquecimiento ilícito de 'los delincuentes en general y las organizaciones criminales en particular', ni la infracción de la normativa humanitaria por los grupos subversivos, ni el incremento de la delincuencia común son en nuestro país hechos sobrevinientes y excepcionales que puedan considerarse como creadores de una situación emergente, ante la cual no resulten aptos o idóneos los mecanismos ordinarios de policía. Todos los hechos invocados, tienen por desgracia, en Colombia un carácter crónico, pues ellos han venido reiterándose y repitiéndose a lo largo de los pasados años. A nadie es dable afirmar que el 16 de agosto de 1995 esos hechos hayan tenido caracteres de ocurrencia insólita o de acontecer extraordinario". - El Gobierno alude a la grave congestión de algunos despachos judiciales como causa perturbadora del orden público, es decir, "el mal funcionamiento de la administración de justicia, efecto y consecuencia de una grave crisis del aparato judicial, se invoca por el Ejecutivo como causa eficiente de una situación de peligro para la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana. Así el Estado alega su propia incapacidad como hecho perturbador". - Otro hecho es el fortalecimiento del sistema carcelario, situación que "bien puede ser conjurada a través de los medios ordinarios autorizados por la ley 65 de 1993 -Código Penitenciario y Carcelario-", concretamente aplicando el artículo 168 que se refiere a los estados de emergencia penitenciaria y carcelaria, y los artículos 31 y 32 declarados exequibles por la Corte. - Sobre las acciones de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, considera que la motivación del decreto no es "coherente" con "los estudios estadísticos de la DINASE 'Dirección Nacional antisecuestro', pues conforme a los datos publicados en distintos medios de comunicación los secuestros en el primer semestre de 1994 fueron 823, en tanto que en el mismo periodo de 1995 fueron de 665 plagios, lo que demuestra una disminución del 19 por ciento. Y en cuanto a las extorsiones, el mismo estudio señala que durante el primer semestre de 1994 se presentaron 281 casos y en el mismo periodo de 1995 se llegó a 236; entonces la argumentación gubernamental por falta de prueba contundente, la torna contraria al artículo 213 constitucional... no debe perderse de vista, que las manifestaciones delincuenciales comunes son propias de toda sociedad, y que sus características y modalidades de acción dependen del nivel de desarrollo de aquélla". 2.- Los ministros del Interior, de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, en memorial conjunto, exponen las razones que en su criterio, justifican la constitucionalidad del decreto objeto de examen. Estos son algunos de sus argumentos: En primer término se refieren a las estadísticas de criminalidad, para señalar que si bien pueden presentar discrepancias, según la oportunidad en que se consulten y la entidad encargada de manejarlas, esto "no desvirtúa, en modo alguno, la realidad y gravedad de los hechos que sirven de fundamento a la declaración del estado de conmoción interior". A continuación analizan cada una de las consideraciones del decreto y exponen los hechos en que se basó el Gobierno para declarar la conmoción, así: las masacres ocurridas en Urabá (Turbo, Apartadó, y Carepa) y Sueva (Cund.) (considerando tercero); "los formidables aparatos de fuerza privados" (considerando cuarto); el paramilitarismo, la guerrilla, los grupos de bandas o mafias; la financiación de los delincuentes en general y de las organizaciones criminales (considerando quinto); el aumento de recursos de los grupos subversivos; las acciones de esos mismos grupos contra miembros de la fuerza pública sin consideración respecto de la población civil (considerando sexto); el asalto perpetrado a Miraflores; el incremento de la delincuencia común en las ciudades (considerando séptimo); "el fenómeno conocido de la concentración poblacional en los principales centros urbanos, conjugada con el desempleo, y por otras causas suficientemente estudiadas en varias disciplinas, el fenómeno de la delincuencia común incrementado progresivamente en las principales ciudades del país, a través de los últimos años". En cuanto atañe a la seguridad ciudadana, expresan que "en materia de delitos que generan impacto social, el incremento en los últimos años llegó a su límite crítico, lo cual potencializado por el problema de la impunidad, genera perturbación grave del orden público social y económico, que ha puesto en peligro la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana... Lo cierto y concluyente es que los delitos urbanos han llegado a límites absurdos, que indican inequívocamente la existencia de un fenómeno masificado de criminalidad, concausa de la decisión del Gobierno manifestada en el decreto estudiado". Sobre la delincuencia y los medios de comunicación (considerando octavo), afirman que "En los últimos años el país ha presenciado prácticamente impotente la manera como los cabecillas de las diferentes expresiones de criminalidad que asolan (sic) nuestra sociedad encuentran en los medios de comunicación eficaces vehículos para la divulgación de la apología de la violencia que practican, no solamente confundiendo a una porción importante de la población en sus valores ciudadanos, sino también creando entre las gentes de bien una sensación de zozobra. Dentro de un contexto de libertad de expresión, la responsabilidad social de los medios es un valor constitucionalmente recogido en aras de la creación de un ambiente de convivencia ciudadana adecuada". En lo que respecta al aumento de penas y la tipificación de conductas (considerando décimo), dicen que la ley 137 de 1994 reguladora de los estados de excepción, permite al Gobierno "tomar medidas de carácter penal tendientes a conjurar la crisis en la cual se basa el estado de conmoción interior. ...el sistema penal colombiano adolecía de una debilidad manifiesta, derivada de las bajas condenas que se imponían a los delincuentes en relación con el daño que tales conductas ocasionan a la sociedad y de la falta de tipificación de conductas ilícitas consideradas como altamente perjudiciales para la comunidad y que representan novedosas manifestaciones delincuenciales en nuestro país. En este último sentido podemos hacer referencia a la utilización de menores para la comisión de delitos, a los grupos organizados dedicados a realizar hechos típicos, al porte de sustancias tales como la escopolamina, que ponen a la víctima en situación de indefensión, etc. Así las cosas, la imposición de penas y la creación de nuevos tipos penales en virtud del estado de conmoción interior se hace necesaria por cuanto se percibió, al momento de la declaratoria de conmoción interior, un sentimiento de desprotección al interior de nuestra sociedad ante la ausencia real de castigo de conductas que la afectan gravemente." La judicialización de conductas y modificación en los procedimientos (considerando décimo segundo) era necesaria, a pesar de la expedición de la ley 23 de 1991, destinada a descongestionar la justicia penal, pues "los problemas de congestión aumentaron de manera notable en las inspecciones de policía, de manera que la impunidad aumentó considerablemente en un tipo de conductas que son las que en forma más frecuente en la vida cotidiana generan inseguridad en las calles. Son entonces los ciudadanos de bien los que sufren en la vida diaria agresiones y lesiones para las que el Estado no tiene una oferta adecuada de justicia". En lo atinente a la congestión judicial (considerando décimo tercero), se remiten a la información suministrada al proceso por la Fiscalía General de la Nación, en donde se demuestra dicha situación. Sobre el sistema carcelario colombiano (considerando decimo cuarto), dicen que la fuga de presos, la comisión de delitos que se organizan o ejecutan desde el interior de los centros de reclusión, la violación de los reglamentos penitenciarios, y la participación de algunos miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria nacional en las graves irregularidades denunciadas, hacían necesario dictar medidas con el fin de contrarrestar estas anomalías. Para justificar las medidas que tocan con la colaboración ciudadana (considerando decimo quinto), señalan que "en la búsqueda de un mejor vivir para todos en sociedad, es normal y deseable que el Estado en nombre de ella reclame una especial participación en términos de colaboración ciudadana, cuando quiera que se trate de asegurar mejores elementos para combatir un fenómeno que como la violencia que soporta en el momento presente nuestro país, representa una amenaza de disolución y anarquía para ese esquema de convivencia armónica y pacífica que pretendemos construir." En cuanto a la circunstancia de que se atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana (considerando segundo del decreto), manifiestan que "la descripción sustentada de cada uno de los hechos que generan esa perturbación capaz de dañar, es motivo para no repetir argumentaciones o juicios. Suficiente será con mencionar que una subversión organizada militarmente, la congestión judicial perpetuada, los grupos paramilitares sin control, los medios de comunicación manipulados, la crítica situación penitenciaria y carcelaria o la delincuencia común, todos ellos y cada uno, en virtud de sus características patológicas demostradas, han afectado y afectan seriamente la seguridad del Estado, la estabilidad institucional y, por supuesto, la convivencia ciudadana". Para terminar, se refieren a la imposibilidad de conjurar la crisis mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (considerando noveno del decreto), pues después de analizar el comportamiento de la violencia durante varios años, se llega a la conclusión de "que la fuerza pública no estaría en condiciones de contrarrestar acciones de la delincuencia organizada o ataques subversivos de magnitud, particularmente si se presentan en forma simultánea y en distintas partes del territorio nacional. La aún no superada situación de congestión de los despachos judiciales, junto con las precarias condiciones de los lugares de reclusión del país son otra muestra evidente de la insuficiencia mencionada. Lo mismo puede mencionarse en punto de algunos de los instrumentos legales utilizados en las funciones investigativas, acusatorias y de juzgamiento". VI. ESCRITOS RECIBIDOS FUERA DEL TERMINO DE FIJACION EN LISTA. Vencido el término de fijación en lista los ciudadanos Domingo E. Ramírez Duque, Sergio Zuluaga Peña, Liliam Zapata Pérez, Augusto J. Ibañez, Miguel Fernando Córdoba Angulo y Jorge Caldas Vera, Yasmín Duque Ramos, Adriana María Ocampo Zapata, Nidia Albeny Rodríguez Tamayo, Nelson Augusto Ruiz Sepúlveda, y Angela María Taborda Caro, presentaron, algunos en forma separada y otros conjuntamente, escritos destinados a impugnar la constitucionalidad del decreto 1370 de 1995, los cuales no serán tenidos en cuenta por ser extemporáneos. VII. CONCEPTO FISCAL. Lo rinde el Procurador General de la Nación mediante oficio No. 754 del 28 de septiembre de 1995 y en él solicita a la Corte declarar inexequible el decreto materia de revisión. A continuación se resumen algunos de los argumentos que expone el citado funcionario. El panorama descrito por el Gobierno "es desalentador; mas sin embargo, en el escenario de la revisión constitucional -material y rigurosa- que se impone por vía del control automático sobre el Decreto 1370 de 1995, mediante el cual se declaró en todo el territorio nacional el estado de conmoción interior, no quiere decir que las causas en él aducidas no pudieran ser afrontadas con los instrumentos propios de 'la Constitución de la normalidad' que la Corte así ha identificado... deducir la grave perturbación del orden público a partir de un 'quantum' de violencia, o a partir de una contabilidad global de víctimas, es un procedimiento sociológico que sirve para mostrar la gravedad de la situación, pero no es suficiente para evaluar, como lo exige el texto constitucional y ahora agregaríamos, la ley estatutaria en la materia, la perturbación en tanto fenómeno atentatorio contra el Estado, las instituciones y la sociedad." Después de referirse a algunas sentencias dictadas por esta Corporación que versan sobre el tema, dice el Procurador que "La competencia del Gobierno, de acuerdo con la finalidad atribuída a los estados de excepción en el seno de la filosofía liberal clásica, debe ser, para adecuarse a la Carta, restauratoria del statu quo vigente hasta el momento y no configurativa del mañana, es decir, los medios de excepción deben orientarse a conjurar una crisis coyuntural y no a diseñar el futuro. En este sentido los estados de excepción no deben ser utilizados, en ningún caso, como un expediente para hacer arquitectura social en el largo plazo." Luego alude a los hechos en que se fundamenta el decreto sujeto a revisión y es así como afirma: "no obstante estimarse que en la nueva Constitución es admisible como presupuesto de validez para la declaratoria del régimen de excepción, en punto a las hipótesis de alteración del orden público, la crisis en el funcionamiento del aparato estatal mismo, propuesta compatible ciertamente con nuestra realidad histórica, no puede configurarse sin embargo en patente para la ineficacia y la apatía de quienes tienen a su cargo la dirección en sus distintos frentes del aparato del Estado. Se exige entonces por la Carta, para su conformidad con la misma, que los hechos que den lugar a la declaratoria sean sobrevinientes y que no puedan ser conjurados con los medios ordinarios... El carácter endógeno estatal, crisis del aparato de justicia en el que bien pueden resumirse las causales invocadas en el decreto 1370 bajo examen, pero de manera alguna sobreviniente, en cuanto reiterada y monótona en la justificación de las medidas de excepción que han sido expedidas al amparo del artículo 213 de la Carta de 1991, llevan desde ahora al Procurador a predicar la disconformidad de éstas con la norma superior." (sic) En consecuencia, considera que "la judicialización que se enuncia de algunas contravenciones especiales de las que venían conociendo los inspectores de policía, con el fin de atacar la impunidad respecto de ciertas conductas que vienen atentando en forma grave contra la seguridad ciudadana, conservando no obstante la referencia del mandato del artículo 28 transitorio de la Constitución Política la competencia de éstos en los casos no previstos en el artículo 1o. del decreto legislativo 1410 de 1995, es sin duda desconocedora de la reserva judicial que se demanda desde la Carta para la imposición de las penas privativas de la libertad y cuya constitucionalidad se hace discutible cuando es atribuída su competencia a autoridades no judiciales". Esta es una manera de violar el querer del constituyente plasmado en el artículo 28 transitorio, "por no citar la antinomia evidenciable en el propósito de judicialización, cuando no hace menos de cinco años y como resultado de una evaluación en la materia se proponía desde la misma Constitución el proceso contrario, -confirmando tal orientación el iniciado con la ley 23 de 1991 y reiterado con el decreto 800 del mismo año-, es decir, la desjudicialización como alternativa para conjurar la congestión de los despachos judiciales (art. 5 transitorio lit. e) C.P.), traducida esta última en la vigencia transitoria del decreto 2651 de 1991, ampliada por voluntad legislativa con la ley 192 de 1995". Sobre la necesidad de fortalecer el sistema carcelario, manifiesta el Procurador que "resulta paradójica cuando hace menos de dos años se expidió el Código Penitenciario y Carcelario, contenido en la ley 65 de 1993 y cuyos avances en la materia fueron reconocidos recientemente por la Corte Constitucional, al revisar por vía de acción ciudadana varias de sus disposiciones" pues en él se consagra el "estado de emergencia penitenciaria y carcelaria", que permite al Director General del INPEC "adoptar las medidas necesarias en caso de emergencia, como por ejemplo hacer traslados, aislar a los internos, utilizar racionalmente los medios extraordinarios de coerción y reclamar el apoyo de la fuerza pública, con el fin de superar la crisis presentada". Y concluye, diciendo que "el mejor esfuerzo para terminar con la violencia del país no sólo está radicado en cabeza de sus Fuerzas Armadas, en el diseño de una política criminal coherente y a largo plazo, sino también, como política más armónica contra este flagelo, en la efectiva inversión social en aquellos lugares donde la presencia del Estado se hace imperiosa. En esta orientación, debe la Corte salvaguardiar con la declaratoria de inconstitucionalidad del decreto 1370 de 1995, como ella misma lo ha advertido, 'la vigencia constante del régimen democrático y de todas sus garantías fundamentales', auspiciando la denominada "cultura de la normalidad'". VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE a. Competencia Al tenor de lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Nacional, compete a esta Corporación decidir sobre la constitucionalidad del decreto enviado para revisión. b. Requisitos formales El Decreto 1370 del 16 de agosto de 1995, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 del Estatuto Superior, cumple con las exigencias formales estatuidas en la citada disposición, pues aparece firmado por todos los Ministros del Despacho y su vigencia es transitoria, ya que sólo rige por el término de noventa (90) días, contados a partir de la fecha de su expedición. c. Los estados de excepción. Nuestra Carta Política -como la mayoría de las constituciones modernas- establece diferentes tipos de régimen jurídico, según se viva en tiempos de normalidad o de alteración significativa del orden público. Las causas generadoras de dicha alteración y su grado de incidencia en la vida ordinaria de la comunidad determinan diversidad de situaciones, todas ellas anómalas, que se denominan genéricamente estados de excepción y se hallan regulados en los artículos 212 a 215 de nuestro Estatuto Fundamental. La evaluación de los factores determinantes de la situación irregular compete, en principio, al Presidente de la República como responsable del mantenimiento del orden. Es él quien, verificando la existencia de ciertas condiciones de hecho, decreta, con la firma de todos los Ministros, la vigencia del correspondiente estado de excepción. Tal declaración tiene como consecuencia, un trastorno temporal en el funcionamiento del Estado de Derecho. v.gr., se desdibuja la separación de las ramas del poder puesto que el Gobierno va a hacer las veces de legislador en aquellos ámbitos afectados por los factores generadores del desorden y, precisamente, para contrarrestarlos. Es ésa la finalidad de los decretos extraordinarios y es ella la que justifica su contenido. Ahora bien: es apenas lógico que, tratándose de disposiciones de emergencia, en materia de orden público, sean más severas que las que rigen en tiempo de normalidad y pospongan la vocación garantista que debe signar la normatividad de un Estado Social de Derecho, en aras de un propósito tan impostergable como temporario: el restablecimiento de la normalidad fáctica y consecuencialmente jurídica. Durante la vigencia de la constitución anterior (la del 86) tanto se abusó de lo que entonces se denominaba 'estado de sitio', que la situación se hizo irrisoria por lo paradójica: lo normal era lo anormal. Se vivía en permanente estado de sitio y, por tanto, la plena vigencia de los beneficios del Estado de derecho sólo se daba en el papel. La práctica y la realidad eran bien diferentes. El malestar derivado de esa distorsión no fue un factor despreciable en la voluntad generalizada de cambiar el Estatuto Básico con la esperanza de que, desaparecido éste, quedarían también proscritas las censurables prácticas anejas. Las modificaciones introducidas al artículo 121 de la Carta anterior en las reformas constitucionales de 1960 y 1968, y la incorporación en esta última del estado de emergencia económica a fin de que con el pretexto del orden público turbado no se siguiera legislando sobre todas las materias incluyendo la economía, o de que, si se presentaba en ese campo la situación emergente, no se decretara el estado de sitio con todas sus inevitables secuelas, tendían a morigerar el régimen autoritario y restrictivo, bajo el cual vivía permanentemente el país al amparo del famoso artículo. Las precitadas normas de la Carta del 91 (artículos 212 a 215) consagratorias de los estados de excepción, se establecieron, justamente, para corregir una situación que hacía írrito el Estado de derecho. Por eso se distinguieron diferentes categorías de excepcionalidad, en armonía con las causas generadoras de la anormalidad, y se acordaron facultades extraordinarias para el Presidente, a tono con la situación que, como responsable del orden, tuviera que enfrentar. Es evidente que las normas dictadas al amparo de uno cualquiera de los estados de excepción están signadas por el fin que las justifica: remover una situación anómala, perturbadora de la vida comunitaria, situación que se asume transitoria y que, en consecuencia, transfiere ese carácter a la legalidad que la regula. Por eso, en el caso de la conmoción interna, que es la que está en juego en el asunto que nos ocupa, las reglas dictadas durante su vigencia desaparecen del ordenamiento por el solo hecho de restablecerse la normalidad. Es claro que entre el régimen de normalidad y el de excepción existen diferencias notables, pues de no ser así carecería de sentido la previsión de uno y otro, según las circunstancias fácticas prevalecientes. Tales diferencias pueden reducirse finalmente a ésta: el de normalidad es un régimen de plenitud de garantías y el de excepción un régimen restrictivo. Es que el gran reto del Estado de derecho, que el Constituyente del 91 quiso afirmar y actualizar, consiste, precisamente, en afrontar aún las más críticas situaciones sin abdicar del que es su legado ideológico, constitutivo de lo que es a un tiempo su razón de ser y su sustancia. El Estado de derecho, como lo expresó la Corte en la sentencia C-179/94 "es una técnica de organización política que persigue, como objetivo inmediato, la sujeción de los órganos del poder a la norma jurídica. A la consecución de ese propósito están orientadas sus instituciones que, bajo esta perspectiva, resultan ser meros instrumentos cuya aptitud y eficacia debe ser evaluada según cumplan o no, a cabalidad, la finalidad que constituye su razón de ser". "Las instituciones del Estado de derecho no son, pues, fines en sí mismas. Su sentido puramente instrumental se esclarece a plenitud cuando se identifican los bienes que están llamadas a garantizar, entre los cuales ocupan un lugar axiológicamente privilegiado los derechos fundamentales que no son otra cosa que ineludibles inferencias del concepto originario de libertad seguridad, que se incrementa y enriquece en la medida en que las circunstancias históricas plantean al hombre nuevos retos, y determinan una mayor complejidad en la acción interferida. Pero ninguna garantía mejor para la preservación de esos bienes, que la injerencia de sus titulares en el ejercicio del poder. Y cuanto más directa e inmediata, tanto más eficaz."[1] d. Deber de la Corte de examinar el contenido material del decreto sujeto a revisión. De acuerdo con la doctrina sostenida por esta Corporación en la sentencia C-04/92 y reiterada en el fallo C-300/94, es deber de la Corte examinar el decreto declaratorio de la conmoción interior no sólo por su aspecto formal sino también por el aspecto material, pues el control constitucional para que sea efectivo tiene que ser integral. En efecto, dijo la Corte: "el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituídos asegura la primacía de la Constitución como Norma de Normas que manda la regla 4a. del Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de preservar su 'supremacía e integridad' por el constituyente en el artículo 215 superior... Dicho de otro modo, si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales. Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Supremo." "La voluntad del constituyente a este respecto, se pone así mismo de resalto, si se armoniza el precepto mencionado, con la expresión inequívoca empleada en la primera parte del artículo 241 en comento, según la cual a la Corte le corresponde la guarda de la 'integridad' y de la 'supremacía' de la Constitución. No cabe duda que si un acto del Ejecutivo -como sería el caso del decreto que constituye el supuesto hipotético materia de esta glosa-, pudiera por razón de su motivación violar impunemente la Constitución del Estado, ya no estaría la Corte defendiendo la 'integridad' de la misma sino apenas una parte de ella." "Por lo expuesto, el control jurídico constitucional debe ser integral y no parcial o limitado a uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero procedimiento formal como quiera que la defensa atribuída a esta Corte por las normas aludidas, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se refiere a toda ella."[2] e. La implantación del estado de conmoción interior no es discrecional. Compete al Presidente de la República como responsable de la conservación y mantenimiento del orden público, determinar ante cuáles circunstancias perturbadoras del mismo es pertinente acudir a la medida de excepción contenida en el artículo 213 del Estatuto Supremo -estado de conmoción interior-, como también dictar aquellas normas destinadas a lograr su restablecimiento o impedir la extensión de sus efectos. En desarrollo de dichas atribuciones el Presidente de la República no goza de una discrecionalidad absoluta, pues en tratándose de la implantación de tal estado excepcional, "la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia". Así, la Corte considera que "un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad, inminencia, amenaza, etc,- debe necesariamente comportar un margen de discreta apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo alguno discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones, así como de la misma congruencia de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya existencia se proclama."[3] f. Análisis del caso sub examine. El artículo 213 del Estatuto Supremo, autoriza al Presidente de la República para declarar el estado de conmoción interior, en "caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía"; procede entonces la Corte a verificar si los hechos a que alude el Gobierno Nacional en las consideraciones del decreto 1370 de 1995 constituyen esa "grave alteración del orden público" capaz de atentar contra el orden institucional, la seguridad estatal o la convivencia ciudadana, o si por el contrario no tienen tal connotación. f.1 Factores de perturbación aducidos por el Gobierno como justificativos del decreto de conmoción. A tres, pueden reducirse las causales invocadas por el Gobierno como factores de perturbación del orden: 1. El notable incremento de la delincuencia política y común, esta última organizada o no; 2. La crisis de la justicia, traducida en una grave congestión de los despachos judiciales, incidente sin duda en el aumento de la impunidad, y 3. El deterioro del régimen carcelario, que clama por una adecuación, que armonice el cumplimiento de los fallos judiciales con el orden que debe prevalecer en los establecimientos destinados a la reclusión y a la ejecución de penas. Las causales antes señaladas se encuentran presentes en las consideraciones del decreto declaratorio de la conmoción, y se hallan de algún modo adicionadas en el memorial conjunto presentado por los Ministerios del Interior, de Defensa Nacional y de Justicia y del Derecho. A ellas pasa a referirse la Corte. f. 2 Evaluación de cada uno de tales factores. - Según el considerando segundo del decreto que se estudia, "el orden público se ha agravado en las últimas semanas como resultado de la acción de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, generadoras de los acontecimientos de la violencia que han sacudido al país, atentando de manera grave contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana". El Gobierno, en el escrito de intervención, cita, para justificar su argumento, la situación presentada en Urabá, pues a su juicio es "la que hoy reviste mayor gravedad" y, concretamente, se refiere a las masacres ocurridas los días 20 y 27 de junio y 12 de agosto de 1995, atribuídas a los grupos subversivos y paramilitares que operan en la región. Igualmente, señala los hechos ocurridos el 2 de julio en Sueva (Cund) en donde murieron cinco agentes de la policía a manos de las Farc, y el atentado ocurrido en la carretera Villavicencio-Bogotá el 7 de agosto del presente año, en el que murieron seis soldados y quedaron heridos cuatro más y un particular. Además, señala que como con posterioridad a la declaración de conmoción, se han presentado otras masacres, como la del 19 de agosto en Turbo y Apartadó, el 29 de agosto en Carepa, y el 20 de septiembre en Apartadó, "esta luctuosa circunstancia demuestra la necesidad de profundizar en una reflexión que conduzca a la adopción de las más eficaces medidas posibles en desarrollo de la conmoción interior", de manera que las autoridades puedan enfrentar situaciones como las presentadas. - En relación con el considerando cuarto que el Gobierno intitula "los formidables aparatos de fuerza privados", se alude al crecimiento de los grupos subversivos, "particularmente durante este último año", pues "las FARC de 59 frentes con 5.500 hombres en 1994, pasaron a 74 frentes con 7.500 hombres en 1995; el ELN de 30 frentes con 2.000 hombres en 1994 pasaron a 47 frentes con 3.400 hombres en 1995, el EPL mantuvo sus 13 frentes, pero incrementó el número de hombres de 350 en 1994 a 500 en 1995. A lo anterior se suma la reaparición del M-19, la consolidación del EPL y el surgimiento de un nuevo movimiento denominado 'Fuerza de Integración Bolivariana'". Esto indica que los grupos subversivos tienen un mayor cubrimiento territorial y una mayor capacidad para ejecutar acciones bélicas de perturbación del orden público (planes para suspender negociaciones con el Gobierno, presionar movilizaciones campesinas, etc). En cuanto al paramilitarismo, dice que existen 16 grupos con más de 2.000 hombres, y que se ha comprobado la participación de "bandas y mafias" en varias acciones delictivas. - Sobre la financiación de los delincuentes en general y de las organizaciones criminales en particular (considerando quinto), menciona el Gobierno el considerable aumento de los recursos de los grupos subversivos que han obtenido y esperan obtener cobrando el impuesto para las nuevas generaciones, circunstancia que el Gobierno atribuye a la "necesidad de llevar a cabo una sustitución de ingresos, al operar una dramática disminución de cultivos de coca (21.154 hectáreas destruidas) y amapola (7.594 hectáreas destruidas)". También debe tenerse en cuenta que "de los más de 80.000 bienes vinculados a actividades del narcotráfico que han sido puestos, en la última década, a disposición de las autoridades, no más de 200 han pasado a propiedad del Estado mediante orden judicial definitiva." - En cuanto atañe a las acciones de los grupos subversivos contra miembros de la fuerza pública, sin consideración respecto de la población civil (considerando sexto), el Gobierno se refiere al caso de "mayor significación", cual es el asalto perpetrado al municipio de Miraflores (Guaviare) el 6 de agosto de 1995, por parte de guerrilleros pertenecientes a las FARC, en donde resultaron muertos dos suboficiales, un agente, tres auxiliares y dos particulares, y heridos dos oficiales, cinco agentes y 21 auxiliares de la Policía Nacional y un menor, se destruyeron edificaciones, se obstruyeron las labores humanitarias de la Cruz Roja, se produjo un secuestro colectivo y se intentó derribar un avión que realizaba el traslado de los heridos. - El incremento de la delincuencia común en las ciudades (considerando séptimo) es otro hecho que el Gobierno considera atentatorio del orden público, pues "el fenómeno conocido de la concentración poblacional en los principales centros urbanos, conjugada con el desempleo, y por otras causas suficientemente estudiadas en varias disciplinas, el fenómeno de la delincuencia se ha incrementado progresivamente en las principales ciudades del país, a través de los últimos años". (Subraya la Corte). En el caso de la seguridad ciudadana, dice el Gobierno, que en materia de delitos que generan impacto social, "el incremento en los últimos años llegó a su límite crítico, lo cual, potencializado por el problema de la impunidad, genera perturbaciones del orden público, social y económico que ha puesto en peligro la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana", y después de referirse a las esta...