Sentencia C-465 de 2014

C-465-14 Sentencia C-465/14 IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)-Destinación específica IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)-Constitución de fondo especial para atender gastos de inversión social a cargo del ICBF, SENA y del Sistema de Seguridad Social en Salud SISTEMA TRIBUTARIO-Principios LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Importancia IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO-Contenido TRIBUTOS NACIONALES-Cruce de cuentas BASE GRAVABLE Y TARIFA EN SERVICIO DE TELEFONIA MOVIL-Contenido IMPUESTO NACIONAL A LA GASOLINA Y ACPM-Contenido IMPUESTO NACIONAL A LA GASOLINA Y ACPM-Inclusión de recursos al presupuesto MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA-Competencia para fijar los precios de los productos derivados del petróleo y gas natural para liquidar el impuesto sobre las ventas, exceptuando la gasolina y el ACPM, que se encuentran excluidos de este impuesto SUBCUENTA ESPECIAL PARA EL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Y NORMAS RELATIVAS A CONTRATOS DE EJECUCION DE PROYECTOS DE ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS-Desconocimiento del principio de unidad de materia EXONERACION DE APORTES PARAFISCALES EN PAGOS DE SEGURIDAD SOCIAL, PARA DETERMINADO GRUPO DE PERSONAS-Contenido REGIMEN CONTRIBUTIVO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Definición RECURSOS PROVENIENTES DE LA CONTRIBUCION “CREE”-Sujetos destinatarios RECURSOS PROVENIENTES DE LA CONTRIBUCION “CREE”-No pueden financiar el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo productivo IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD “CREE”-Autorización para cubrir el sostenimiento de las madres comunitarias y sustitutas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar UGPP-Competente para iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social RECURSOS PARAFISCALES DESTINADOS A SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Contenido/SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Contenido ESTATUTO TRIBUTARIO-Formas de lucha contra la evasión fiscal PAGO ANTICIPADO EN TODA OPERACION DE CREDITO EN MONEDA NACIONAL A LAS ENTIDADES DEL SECTOR DE ECONOMIA SOLIDARIA VIGILADAS POR LA SUPERINTENDENCIA-No guarda relación de tipo lógico, sistemático, teleológico o causal con asuntos de contenido tributario CATASTROS DESCENTRALIZADOS-Posibilidad de contar con un índice de valorización diferencial/INDICE DE VALORIZACION DIFERENCIAL PARA CATASTROS DEL NIVEL DESCENTRALIZADO-Materia determinante para que las entidades territoriales establezcan la base del cobro de impuesto predial/FUNCION CATASTRAL DEL ESTADO-Concepto/FUNCION CATASTRAL-Finalidad/PROCESO DE FORMACION CATASTRAL-Finalidad SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Función de elaborar estudios para determinar asuntos de marcada naturaleza financiera, desconoce el principio de unidad de materia en el contexto de una ley de contenido tributario INICIATIVA GUBERNAMENTAL EN PROYECTO DE LEY-Contenido y alcance INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Configuración/INICIATIVA LEGISLATIVA GUBERNAMENTAL-No se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley/RESERVA DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-No se agota con la facultad de presentar un proyecto La iniciativa Gubernamental encuentra fundamento en el artículo 154 superior, allí se establecen las materias que sólo el Gobierno podrá presentar, sin embargo, ello no quiere decir que no pueda presentar modificaciones durante el trámite de una iniciativa. Al respecto la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que la actividad del Gobierno no se agota con la sola presentación del proyecto, pues: “(…) debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental”. PROYECTO DE LEY-Modificaciones del presentado a iniciativa privativa del Gobierno MODIFICACIONES DE PROYECTO DE LEY EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones/MODIFICACIONES DE PROYECTO DE LEY EN TRAMITE LEGISLATIVO-Respeto de la regla de unidad de materia/INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Oportunidad para modificaciones de proyecto de ley INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Modificaciones o adiciones al proyecto no vulnera el principio de publicidad RESERVA DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Interpretación finalista fundada en el principio de instrumentalidad de las formas PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia/PROYECTO DE LEY A INICIATIVA DEL GOBIERNO-Publicación En forma reiterada esta Corte Constitucional ha resaltado la importancia del principio de publicidad en el trámite legislativo sosteniendo que: “Un Estado constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del trámite legislativo. El principio de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado social de derecho, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana. La publicidad es una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional. DERECHO A LA PARTICIPACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER PUBLICO-Contenido y alcance/OBSERVACIONES A LOS PROYECTOS DE LEY POR PARTICULARES-Contenido/OBSERVACIONES A LOS PROYECTOS DE LEY POR PARTICULARES-Condiciones Para la Corte es claro que el artículo 40 constitucional garantiza la participación de toda persona, natural o jurídica en el ejercicio del poder público, así, de manera particular en su numeral 1° autoriza la iniciativa ciudadana en las Corporaciones Públicas. Es por ello que la publicidad de las actuaciones del Estado, en este caso del Congreso de la República, cobra especial importancia ya que contribuye al desarrollo de la transparencia y la publicidad en la actividad de las instituciones, más aún si se trata de Corporaciones Públicas las que se caracterizan por adelantar procesos deliberativos. Otra manifestación de este derecho se encuentra desarrollado en artículo 230 de la Ley 5a de 1992, Reglamento Interno del Congreso, que se refiere a las observaciones que pueden presentar los particulares a los proyectos de ley, sin embargo, su participación encuentra en la misma norma ciertas reglas que deben ser observadas y que están dadas por la facultad que tiene la Mesa Directiva para organizar y definir el proceso de participación o intervención de los ciudadanos; la obligación que tienen de inscribirse en el libro de registro dispuesto para ello en la secretaría de la comisión, así como la posibilidad con que cuenta el vocero designado por los ciudadanos, cuando se trate del trámite de leyes de iniciativa popular, para intervenir con voz ante la plenaria de cada cámara. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se predica de los contenidos exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para su cumplimiento El principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración. Este será el análisis que deba hacerse al estudiar proyectos de ley que convoquen a referendos reformatorios de la Constitución propuestos por el 5% o más de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente. COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Reglas legales y jurisprudenciales que rigen su competencia para aprobación en primer debate de los proyectos de ley PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD EN COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Alcance PROYECTO DE LEY-Especialización del trabajo legislativo/ESPECIALIZACION DEL TRABAJO LEGISLATIVO-Justificación/DISTRIBUCION RACIONAL DEL TRABAJO LEGISLATIVO-Alcance COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Asignación de competencias COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Distribución de proyectos de ley y de actos legislativos según la materia que regulen CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR PRESUNTA FALTA DE COMPETENCIA DE LAS COMISIONES PERMANENTES DEL CONGRESO-Jurisprudencia constitucional JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SOBRE COMPETENCIA DE LA COMISION DEL CONGRESO EN TRAMITE Y APROBACION EN PRIMER DEBATE-Debe ser un control flexible y, por ende, sólo es admisible la intervención del juez constitucional cuando quiera que dicho reparto resulte irrazonable COMISIONES TERCERAS PERMANENTES-Competencia Las Comisiones Terceras conocen de: hacienda y crédito público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación económica; Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro. COMISIONES CUARTAS PERMANENTES-Competencia Las Comisiones Cuartas conocen de: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa. Referencia: expediente D-9768 Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 1607 de 2012. Accionante: Humberto de Jesús Longas Londoño Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., julio nueve (9) de dos mil catorce (2014) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y con cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el señor Humberto de Jesús Longas Londoño demandó la totalidad de la ley 1607 de 2012 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, por considerar que los artículos acusados vulneran el preámbulos y los artículos 6, 20, 40-5, 69, 74, 142, 157, 158 y 160 de la Constitución. Por medio de auto de veintiuno (21) de octubre de 2013 el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y solicitó copia del expediente legislativo a los Secretarios Generales de Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Una vez allegadas las pruebas se dio continuación al proceso por medio de Auto de 19 de diciembre de 2013, en el cual se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. Así mismo, se ordenó oficiar al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, al Ministro de Interior, a la Ministra de Justicia y del Derecho y al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que, si lo consideraban oportuno, interviniesen directamente o por medio de apoderado, mediante escrito que deberían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la comunicación respectiva, y en el que indicarían las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la norma demandada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II.- DISPOSICIONES DEMANDADAS La demanda dirige un cargo contra la totalidad de la ley 1607 de 2012 y otros cinco respecto de numerosas disposiciones de la ley. En virtud de la gran extensión de las disposiciones demandadas, las mismas serán transcritas al momento de resolver cada uno de los cargos. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una disposición que hace parte de una ley de la República. Así mismo, en tanto cinco de los seis cargos hacen referencia a vicios de forma, advierte la Corte que la acción, presentada el 28 de junio de 2013, fue interpuesta dentro del año siguiente a la promulgación de la ley 1607 de 26 de diciembre de 2012, por lo que el caso fue presentado ante la Corte Constitucional dentro del término establecido por el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución. 2. Estructura de la decisión En virtud a que se presentan seis cargos contra distintos grupos de disposiciones de la ley 1607 de 2012, para facilitar la lectura y comprensión del planteamiento y solución de cada cargo, se desarrollarán en un mismo aparte i) el cargo presentado, ii) las intervenciones relativas a dicho cargo, iii) el concepto del Ministerio Público, iv) el problema jurídico y v) la solución al mismo. Metodología que se seguirá en la solución de los seis cargos. 3. Cargos Presentados 3.1. Cargo n. 1: no publicación del proyecto de ley presentado al Congreso 3.1.1. Planteamiento del caso Señaló el demandante que el Gobierno Nacional radicó la Reforma Tributaria por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, siendo ésta debidamente publicada; sin embargo, con posterioridad a su presentación radicó ante las Comisiones Terceras conjuntas de Senado y Cámara un “nuevo proyecto de ley” que sustituyó el proyecto inicialmente presentado, que modificaba 102 artículos e incluía 48 que no habían sido considerados inicialmente, sin que el mismo hubiera sido publicado. Dicha omisión a su juicio desconoció lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 157[1] y el artículo 74[2] de la Constitución Política relativos al principio de publicidad y al derecho que tiene toda persona de estar informada. Sobre la vulneración al derecho que tiene todo ciudadano de participar en el estudio de los proyectos de ley, citó los artículos 40[3] numeral 5 y el artículo 20[4], ambos de la Constitución, y los artículos 144[5] y 230[6] de la Ley 5ª de 1992, relacionados con la participación en la conformación, ejercicio y control de poder público. 3.1.2. Intervenciones El Instituto Colombiano de Derecho Tributario negó que la presentación por parte del Gobierno Nacional de cambios o adiciones al proyecto de ley inicialmente presentado haya generado una sustitución del mismo o faltado al principio de publicidad. Como fundamento de lo anterior citó la sentencia C-370 de 2004, en la cual se afirmó que el alcance del principio de publicidad estaba dado por el conocimiento previo que de los textos sometidos a votación deberían tener los parlamentarios, ello, como “requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria”. Sin embargo, aclaró respecto de la publicación previa de las proposiciones de enmiendas o de las proposiciones aditivas que “ni la Constitución ni el Reglamento del Congreso exigen su publicación previa en la referida Gaceta, pero sí su lectura íntegra previamente a la votación (artículos 125 y 133 del Reglamento del Congreso); vi) que la jurisprudencia atendiendo la flexibilidad que la nueva Carta quiso introducir al debate parlamentario, ha aceptado que dichas proposiciones pueden llegar a conocerse por cualquiera de los siguientes medios: por su publicación en la Gaceta del Congreso, aunque este requisito no es exigido; por su lectura oral antes de ser debatidas y antes de ser votadas, o por la distribución previa de la reproducción del documento que las contiene, entre los miembros de la célula legislativa que las va a debatir y a votar, a fin de que puedan ser leídas y por lo tanto conocidas por éstos; y que vii), no basta que se informe que existen unas proposiciones, sino que el conocimiento de las mismas debe recaer sobre su contenido expreso y completo.” Propuso que para determinar si existía o no una sustitución del proyecto de ley se acudiera al mismo método que se ha establecido para determinar si una norma sustituye o no la Constitución, es decir, al “juicio de sustitución constitucional”, que exige “que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto”[7], tras lo que se concluyó que las propuestas de modificación presentadas por el Gobierno no sustituían elemento alguno que afectara la esencia del proyecto de ley o que lo reemplazara; y que de aceptarse la existencia de una irregularidad, tampoco se probó un perjuicio tal que afectara la validez de la norma, lo que le permitió afirmar la inexistencia de un vicio de procedimiento por falta de publicidad en el trámite de la Ley 1607 de 2012. 3.1.3. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría indicó que puede presentarse una propuesta de reforma a un proyecto de ley- sin importar el grado de modificación de la misma- lo que encuentra respaldo en la posibilidad que tiene todo ciudadano de presentar observaciones a los proyectos de ley, según lo dispuesto en el preámbulo, los artículos 1, 2 y 40 de la Constitución Política y los artículos 230 a 332[8] y (sic) 264 de la Ley 5a de 1992. Precisó así mismo, que no debe olvidarse que el Congreso de la República es la “máxima autoridad legislativa” y que ello lo faculta para que en el trámite de un proyecto de ley sea él quien apruebe o rechace todas las propuestas (ponencias, proposiciones o enmiendas) que sean sometidas a su consideración, en las diferentes instancias legislativas, de acuerdo a lo establecido en los artículo 157[9], 158[10] y 160[11] de la ley 5a de 1992. Sobre la obligación de publicar la propuesta de modificación presentada por el Gobierno, señaló que las únicas publicaciones que por mandato constitucional debe realizar el legislativo respecto del trámite de un proyecto de ley son las relacionadas con informes de ponencia que se ponen a consideración de la respectiva comisión o cámara, pues sólo de esta manera se garantiza el principio de publicidad en el proceso legislativo, el cual debe hacerse efectivo en cada una de sus etapas. Finalmente, indicó que no existe ninguna obligación constitucional de publicar una solicitud de reforma a un proyecto de ley que se encuentre en curso como si fuera un “nuevo” proyecto, pues la posibilidad de presentar modificaciones no depende del “grado o cantidad de la modificación”, o si la realiza el autor o no del proyecto, o si la presenta un particular, el gobierno o un parlamentario, pues en todos los casos aplica el mismo postulado: las proposiciones aunque deben ser conocidas no deben ser publicadas en la Gaceta del Congreso. En el caso concreto señaló que la Ley 1607 de 2012 debería permanecer vigente respecto del cargo que aquí se analiza porque hay violación del trámite legislativo por omitir publicar la modificación de un proyecto de ley antes de darle curso en las Comisiones Terceras conjuntas de Senado y Cámara. 3.1.4. Consideraciones y solución al problema jurídico planteado Respecto de este cargo, corresponde a la Sala Plena determinar si la omisión de publicar nuevas modificaciones o enmiendas presentadas por quien tiene iniciativa, una vez radicado el proyecto de ley, vulnera el principio de publicidad y participación ciudadana. La iniciativa Gubernamental La iniciativa Gubernamental encuentra fundamento en el artículo 154 superior[12], allí se establecen las materias que sólo el Gobierno podrá presentar, sin embargo, ello no quiere decir que no pueda presentar modificaciones[13] durante el trámite de una iniciativa. Al respecto la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que la actividad del Gobierno no se agota con la sola presentación del proyecto, pues: “(…) debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental”[14] En este mismo sentido en la sentencia C-551 de 2003, se reiteró que es la propia Carta la que autoriza al Gobierno Nacional para que participe en el proceso de elaboración de las leyes, considerando que la iniciativa gubernamental no debe limitarse exclusivamente a la presentación de la iniciativa, ya que por el contrario, ella permite la objeción de proyectos de ley[15], y la posibilidad de solicitar que se reabra en la plenaria de la respectiva cámara la discusión de un proyecto que fue negado que se encuentre en estudio de una Comisión Permanente[16], lo que no obsta para que se entienda que la actividad del Gobierno en el proceso legislativo deba respetar el principio de instrumentalidad de las formas. En este contexto, no resulta de recibo para la Corte que el demandante alegue la inconstitucionalidad de la norma demandada con fundamento en la falta de publicación de las propuestas de modificación presentadas por el Gobierno Nacional a la ley 1607 de 2012, cuando ni legal ni constitucionalmente dicha exigencia está prevista, pues el único requisito en este sentido es el establecido en el numeral 1 del artículo 157 de la Constitución, que señala: “[n]ingún proyecto será ley sin los siguientes requisitos: || 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”. El anterior mandato entonces, supone que lo que quiso el constituyente era evitar que se legislara de espaldas al ciudadano, al Gobierno y a los propios parlamentarios, adicionalmente, porque la publicación previa de los textos que se debaten en las comisiones y las plenarias garantiza la dinámica deliberativa. Sin embargo, ello no quiere que decir la participación del Gobierno a través de enmiendas, constituya una suplantación de la voluntad parlamentaria, pues la iniciativa legislativa del Gobierno no se agota con la presentación del proyecto inicial, la cual puede nutrirse en el desarrollo del trámite legislativo, basta entonces con el simple conocimiento anticipado, pues de esta manera se garantiza la transparencia y el debate abierto de las mismas -sin que exista obligación de realizar su publicación en la Gaceta del Congreso-. Principio de publicidad En forma reiterada esta Corte Constitucional ha resaltado la importancia del principio de publicidad en el trámite legislativo sosteniendo que: “Un Estado constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del trámite legislativo. El principio de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado social de derecho, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana. La publicidad es una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional”[17] Si bien uno de los fines esenciales del principio de publicidad está determinado por la transparencia de la información y el conocimiento que se tenga, ni en la Constitución ni en la ley se ha establecido que las proposiciones presentadas por los parlamentarios, deban ser previamente publicadas en el Gaceta Oficial del Congreso, no se entendería cómo puede exigirse que cuando se trate de proposiciones o enmiendas a un proyecto inicialmente presentado por parte del Gobierno, las mismas sí deban ser publicadas. No debe olvidarse que, como bien lo señaló la Vista Fiscal, el Congreso es “la máxima autoridad legislativa”, y que es quien decide la aprobación o rechazo de cualquier iniciativa, llámese proyecto de ley o proposición, siempre que sea de su conocimiento previo, como lo exige la Constitución y la ley. En este sentido, en la sentencia C-551 de 2003 se concluyó “conforme a la regulación contenida en el reglamento Interno del Congreso, que el Gobierno puede proponer modificaciones, incluso con posterioridad a la presentación del proyecto y sin necesidad de retirarlo” y que el único límite que tiene el Gobierno, como se dijo en la sentencia C-058 de 2002, es que “en cuanto a las modificaciones, supresiones y adiciones de sus propias iniciativas consiste en que no las puede presentar si la comisión ya ha cerrado la discusión.”. En ese mismo sentido, también ha precisado esta Sala que “el Gobierno puede proponer modificaciones y adiciones a un proyecto que ya radicó, siempre y cuando éstas respeten la regla de unidad de materia y sean presentadas antes del cierre de la discusión en la comisión respectiva”[18]. No encuentra la Sala parámetros adicionales en la Constitución, ni en la ley 5a de 1992 que permitan exigir la publicación de la propuesta de modificación presentada por el Gobierno. Por lo anterior, comparte Corte la solicitud de la Procuraduría y de Instituto de Derecho Tributario, de rechazar el cargo por violación del principio de publicidad al no haberse publicado en el Diario Oficial la propuesta de reforma presentada por el Gobierno Nacional, pues con ello no se violaron normas que hayan afectado el derecho que tiene todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder público, ni se coartó su acceso a los documentos públicos, pues las modificaciones de reforma si bien no fueron publicadas inmediatamente después de su presentación, sí fueron integradas y publicadas en el informe de ponencia para primer debate como consta en la Gaceta 829 del 22 de noviembre del 2013, texto que fue sometido a consideración discusión y aprobación de las Comisiones Terceras conjuntas de Senado y Cámara de Representantes. Respecto de la posibilidad de que la citada propuesta de modificación presentada por el Gobierno pudiera constituir una sustitución del proyecto inicial como lo sugiere el demandante, esta Corte recuerda que ni la Constitución, ni el Reglamento del Congreso establecen límites a las modificaciones que se pueden presentar; y que el principio de identidad relativa hace referencia a que sea [en esencia] el mismo proyecto el que supere los cuatro debates –artículo 157 de la Constitución-, por lo que no puede verse afectado dicho principio cuando los cambios presuntamente esenciales se presentan antes de dar inicio al primer debate del trámite legislativo. Participación ciudadana en la conformación y ejercicio del poder público La segunda razón por la cual el demandante considera que existió un vicio de procedimiento por no publicar la propuesta de modificación que presentó el Gobierno al proyecto inicial, está relacionada con la afectación del derecho que tiene todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder público, pues de esta manera se impidió que el ciudadano tuviera conocimiento o estuviera informado acerca de la existencia de dichas modificaciones. Para la Corte es claro que el artículo 40 constitucional garantiza la participación de toda persona, natural o jurídica en el ejercicio del poder público, así, de manera particular en su numeral 1° autoriza la iniciativa ciudadana en las Corporaciones Públicas. Es por ello que la publicidad de las actuaciones del Estado, en este caso del Congreso de la República, cobra especial importancia ya que contribuye al desarrollo de la transparencia y la publicidad en la actividad de las instituciones, más aún si se trata de Corporaciones Públicas las que se caracterizan por adelantar procesos deliberativos. Otra manifestación de este derecho se encuentra desarrollado en artículo 230 de la Ley 5a de 1992, Reglamento Interno del Congreso, que se refiere a las observaciones que pueden presentar los particulares a los proyectos de ley, sin embargo, su participación encuentra en la misma norma ciertas reglas que deben ser observadas y que están dadas por la facultad que tiene la Mesa Directiva para organizar y definir el proceso de participación o intervención de los ciudadanos; la obligación que tienen de inscribirse en el libro de registro dispuesto para ello en la secretaría de la comisión, así como la posibilidad con que cuenta el vocero designado por los ciudadanos, cuando se trate del trámite de leyes de iniciativa popular, para intervenir con voz ante la plenaria de cada cámara[19]. Si bien la ley consagra la posibilidad de que el ciudadano participe en la construcción de las leyes, debe hacerlo con sujeción a las reglas definidas para ello, al respecto ha dicho la Corte: “en un Estado democrático, esa decisión individual de participar activamente en la conformación y en desarrollo de una sociedad, debe ser garantizada y promovida por el mismo Estado, pues de su funcionamiento depende en gran medida la efectividad de la democracia como régimen político de organización estatal. || Ahora bien si acepta que además del derecho que tiene todo ciudadano de estar informado, de participar en la conformación, ejercicio y control de poder político, es deber del estado ofrecer los mecanismos e instrumentos para garantizar el real ejercicio de los mismos, ello no quiere decir que éste no esté facultado para imponer ciertos límites razonables para el mismo, como ha sucedido con las exigencias en las publicaciones de los textos legislativos y la participación ciudadana en el trámite de una ley”.[20] La no publicación del texto modificatorio no limita el derecho participación ciudadana, porque el ciudadano, así como los mismos parlamentarios, tuvieron la oportunidad de conocer la modificaciones sugeridas por el Gobierno antes de dar inicio al debate, pues ellas fueron incorporadas en la ponencia para primer debate que, como se anotó, fue debidamente publicada. Adicionalmente, en este caso no eran de aplicación otras normas que garantizan la participación ciudadana, en tanto no existió convocatoria por parte de las comisiones terceras constitucionales para escuchar a la ciudadanía en el estudio del proyecto de ley. Por las anteriores consideraciones, no encuentra la Corte que con la omisión de publicar una propuesta de modificación al proyecto inicialmente presentado por el Gobierno Nacional, se haya afectado la participación del ciudadano en la conformación, ejercicio y control del poder público. Por las razones expuestas, se declarará exequible la ley 1607 de 2012 por el cargo relativo a la falta de publicación del proyecto de ley presentado por el Gobierno. 3.2. Cargo 2: vulneración del principio de especialidad en virtud de la comisión constitucional permanente que realizó el primer debate de los artículos 24, 28, 29, 71, 72, 151, parágrafos 3 y 4 del artículo 167 y 196 de la ley 1607 de 2012. 3.2.1. Planteamiento del caso El demandante acusa varias normas contenidas en la Ley 1607 de 2012 al considerar que vulneran el “principio de consecutividad”, pues fueron debatidas y aprobadas por Comisiones Constitucionales Permanentes que no eran competentes para estudiar los asuntos en ellas regulados; esto habría desconocido el principio de especialidad que rige la asignación de proyectos de ley entre las Comisiones Constitucionales Permanentes de conformidad con el artículo 2 de la Ley 3 de 1992. 3.2.2. Intervenciones Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Instituto Colombiano de Derecho Tributario “por simplicidad y gracias a que los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto versan sobre violaciones al principio de consecutividad y las disposiciones constitucionales que lo consagran, estos se analizarán en conjunto. Para el accionante, el principal problema constitucional que plantean los cargos segundo a quinto radica en que los artículos demandados no cumplieron con la especificidad requerida, toda vez que el trámite legislativo no se surtió aparentemente en la comisión permanente que debía conocer del trámite”. Para el interviniente, “no le asiste razón al accionante en ninguna de las cuatro peticiones examinadas, en la medida en que no existe una violación al principio de consecutividad”, ya que “el accionante confunde los principios de consecutividad y de especificidad, siendo que la demanda realmente se encamina al principio de especificidad y no al de consecutividad. Para la segunda petición, que versa sobre artículos relacionados con las leyes orgánicas de presupuesto y sistema de control fiscal financiero, según el accionante, estas han debido surtir su primer debate en la Comisión Cuarta Permanente que tiene como especialidad conocer sobre leyes orgánicas de presupuesto y sistema de control fiscal financiero, y no en la Comisión Tercera que tiene como una de sus especialidades conocer de impuestos, contribuciones y exenciones tributarias de acuerdo con el artículo primero de la ley 754 de 2002. Aunque le hallamos razón al accionante en que los artículos 24, 28 y 29 de la ley 1607 de 2012 tienen mayor proximidad con las materias de la Comisión Cuarta Permanente, no significa esto que sean completamente ajenas a la Comisión Tercera Permanente. Siendo que en este caso, por mandato de la jurisprudencia de la Corte, el análisis de constitucionalidad debe ser flexible, para el ICDT resulta razonable que el Presidente de la H. Cámara de Representantes enviara el proyecto de ley a las comisiones terceras permanentes, pues el tema central del proyecto de ley seguía siendo la materia tributaria, y el envío de las disposiciones antes mencionadas a la Comisión Tercera no constituyen una asignación irrazonable de competencia, dada la proximidad de las temáticas debatidas”. (Subrayado fuera del texto). Finalmente, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario considera que “debe declararse exequibles los artículos 24, 28 y 29 de la ley 1607 de 2012 respecto del cargo por violación a los principios de consecutividad y especialidad”. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante escrito de intervención solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, por los cargos analizados. El interviniente considera respecto de los cargos dos al seis, “que frente a las disposiciones demandadas no hay vulneración a la unidad de materia por cuanto, contrario al demandante, una revisión más a fondo, menos publicitaria esta norma si guarda relación objetiva y razonable con la temática general dominante de la ley. Existe una conexidad entre esta parte y el todo”. Ministerio de Hacienda El Ministerio de Hacienda solicita mediante escrito de intervención se declarare la exequibilidad de la normas acusadas. El interviniente considera que el escenario para discutir los asuntos tributarios, respecto a contribuciones parafiscales, “es la comisión tercera por tanto no existió violación al principio de especialidad”. A renglón seguido, “la distribución que realizaron los presidentes de ambas Cámara a las Comisiones Terceras Permanentes, coincide con lo establecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y correspondió a un juicio razonable”. Universidad Externado de Colombia La Universidad Externado de Colombia mediante escrito que manifiesta “sobre los señalados artículos de la Ley 1607 el demandante deja caer con igual peso la acusación de violación del principio de consecutividad, resulta que, como él mismo lo acepta en el epígrafe 4.2 del texto de la demanda, únicamente los artículos 29, 151 y 196 de la Ley 1607 de 2012 fueron propuestos durante el segundo debate. Las demás disposiciones (artículos 24, 28, 71, 72 y 167 de la Ley) integraban el Proyecto de Ley desde el primer debate. Por consiguiente, la eventual inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad solo podría afectar los artículos 29, 151 y 196 de la Ley 1607 de 2012. Sin embargo, este cargo también resulta infundado, a la luz de la doctrina jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional acerca del contenido y alcance del mencionado principio. Sin embargo, manifestó que “[n]o podemos llegar a la misma conclusión respecto del artículo 151 de la Ley 1607 de 2012, que se incluyó como artículo 153 del Proyecto de Ley en el informe de ponencia para segundo debate. Dicha norma no está relacionada con las cuestiones tributarias que anuncia el Proyecto de Ley, sino que se refiere a un aspecto presupuestario relacionado con previsiones para la atención de desastres en el Archipiélago de San Andrés. A pesar de que es un asunto fiscal, no guarda conexidad alguna con la temática propia del texto legislativo, motivo por el cual no solo no es admisible su inclusión tardía en el debate parlamentario, sino que además contraría las exigencias de unidad de materia hechas en el artículo 158 de la Constitución. Por último, considera que el demandado artículo 196 de la Ley 1607 de 2012 no viola el principio de consecutividad porque, aunque se introdujo a último momento en el trámite legislativo, está referido a una forma de cumplimiento de las obligaciones tributarias nacionales, cuestión que está relacionada con un asunto sí tratado en el Proyecto de Ley desde un inicio: el procedimiento de gestión administrativa tributaria al cual se dedicó un capítulo de la ley. Por esto, la Universidad no está de acuerdo con la inconstitucionalidad que plantea el demandante en el segundo cargo, con la única excepción del artículo 151 de la Ley 1607 de 2012 el cual sí consideramos inconstitucional por violar el principio de consecutividad”. 3.2.3. Concepto de Ministerio Público La Procuraduría General de la Nación, mediante escrito solicita que se declaren exequibles los artículos 24, 28, 29, 71 en lo que corresponde a su parágrafo 2º, 72, 196 de la Ley 1607 de 2012, pero solamente en relación con el cargo de violación del principio de unidad de materia, de otra parte declarar inexequibles los artículos 151, 167 en lo que corresponde a sus parágrafos 3º y 4º de la Ley 1607 de 2012. Respecto del artículo 24 de la ley 1607 de 2012, se considera que “se refiere a la destinación específica que se le debe dar a la contribución CREE, lo cual es una consecuencia obligatoria que se deriva de la creación de dicha contribución”, por lo que debe declararse su exequibilidad. El artículo 28 de la misma ley “establece una garantía de financiación a cargo del Gobierno Nacional para cubrir los recursos que hagan falta para la financiación del SENA, el ICBF y la seguridad social en salud cuando el recaudo por concepto de la contribución CREE no los cubra en su totalidad, lo que incluye las exoneraciones en materia parafiscal del artículo 25 de la Ley 1607 ya analizadas. Esa garantía estatal se aviene bien al principio de unidad de materia que rige la Ley 1607 de 2012, desde los puntos de vista sistémico y teleológico, ya que busca cumplir en forma integral con la finalidad para la cual fue creada la contribución CREE”, por lo que debe declararse exequible. De otra parte el artículo 29 de la ley 1607 de 2012 se encuentra ajustado al orden constitucional en cuanto al principio de unidad de materia, ya que su finalidad es la de crear “un fondo especial para administrar los recursos que se recauden de la contribución CREE, lo cual tiene una relación temática y sistémica con la creación y finalidad de dicho tributo”. El artículo 71 de la misma ley “crea el impuesto nacional al consumo”, y su parágrafo 2º facultad “al Gobierno Nacional para que haga las incorporaciones y sustituciones al presupuesto general de la Nación que sean necesarias” con el objeto de establecer la infraestructura administrativa para el recaudo y control de dicha tributación, por lo que debe declararse exequible. En cuanto al artículo 72 de la ley 1607 de 2012, lo crea un tributo sobre el servicio de telefonía móvil con el fin de destinarlo a la inversión social en el deporte y la cultura, por lo que debe declararse exequible. De otra parte, el artículo 151 de la presente ley lo que hace es crear “el Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres la subcuenta denominada Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con el fin de apoyar el financiamiento de programas y proyectos de inversión para la atención de las necesidades que surjan por la ocurrencia de hechos o circunstancias que generen efectos económicos y sociales negativos de carácter prolongado, así como para los recursos destinados al cumplimiento de programas estratégicos que para el efecto defina el Gobierno Nacional para el Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina”. El Ministerio Público concluye respecto de este artículo 151 de la ley 1607 de 2012, que estudia temas diferentes a la presente ley, ya que esta, “es de tipo contributivo”. Teniendo en cuenta que la norma acusada por el accionante contraviene el principio de unidad de materia el cual es requerido para el respectivo trámite y aprobación de las Leyes de la República, de acuerdo al artículo 158 de la Constitución Política de 1991, el precepto debe declararse inexequible. El artículo 167 de la ley 1607 de 2012, sustituyó el impuesto global a la gasolina y el ACPM, por el Impuesto Nacional a la Gasolina y al ACPM, a partir del 1 de enero de 2013. Respecto del parágrafo 3º destina los recursos del presupuesto general de la Nación a favor del Fondo de Estabilización de Precios de Combustible (FEPC), y a su vez incorporarlos en el presupuesto general de la Nación de manera de créditos de carácter presupuestal, “de los saldos adeudados por dicho Fondo en virtud de créditos extraordinarios que le haya otorgado el Tesoro General de la Nación”; por lo anterior no hay relación alguna respecto al contenido del artículo 167 de la ley 1607 de 2012, siendo que el tema regulado es netamente contributivo, en cambio lo expuesto en el parágrafo 3 es un tema puramente presupuestal, por lo que debe declararse inexequible. A renglón seguido, el parágrafo 4 del artículo 167 de la misma ley faculta “al Gobierno Nacional para hacer las incorporaciones y sustituciones al Presupuesto General de la Nación que sean necesarias para adecuar las rentas y apropiaciones presupuestales” del presente artículo. Es así que para el Ministerio Público el motivo principal del aparte objeto de análisis “es responder a la destinación de recursos del presupuesto general de la Nación a favor del Fondo de Estabilización de Precios de Combustible, lo cual no tiene ninguna relación de conexidad con la materia del artículo 167 de la ley 1607 de 2012”, por lo que debe declararse inexequible. Finalmente, el artículo 196 de la ley 1607 de 2012 hace inferencia al cruce de cuentas que se pueden realizar entre una entidad estatal del orden nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Teniendo en cuenta que el referido cruce es posible siempre que las “acreencias que tenga el sujeto pasivo con entidades estatales que formen parte del Presupuesto General de la Nación”, concluye el Ministerio Público que se trata de una materia nueva dentro de la ley 1607 de 2012, por lo que debe declararse inexequible. 3.2.4. Consideraciones y solución al problema jurídico Al respecto, debe precisarse en primer lugar, que según se desprende de la argumentación del actor, lo alegado no es la violación al principio de consecutividad –término que utiliza el accionante –folio 9-, en cuanto lo que éste exige es que todo asunto regulado en un proyecto de ley debe cumplir con los cuatro debates durante el trámite legislativo. Esta exigencia se deriva del artículo 157 Superior, el cual consagra la obligación de que todos los asuntos aprobados en una ley hayan sido debatidos por las comisiones permanentes de ambas cámaras y por sus plenarias. Según lo ha advertido la Corte Constitucional, este principio no pretende significar que cada una de las variaciones surgidas durante el trámite legislativo deban devolverse a primer debate para que surtan todo el proceso, sino que “aquellos asuntos no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deban devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad. Si ello no ocurre, entonces se entiende que esas disposiciones se encuentran viciadas de inconstitucionalidad por violación del artículo 157 de la Carta. De manera que el principio de consecutividad no se predica de los contenidos exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen”.[21] Así, en Sentencia C-141 de 2010[22] la Corte explicó que el principio de consecutividad debe entenderse como: “(i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración.” Precisado lo anterior, se torna evidente para la Sala que el cargo construido por el demandante se dirige a demostrar la violación de la especialidad que rige la repartición de temas entre las Comisiones Constitucionales Permanentes, y no la vulneración del principio de consecutividad. Por otra parte, es necesario realizar una precisión adicional en relación con uno de los fundamentos de la argumentación general expuesta por el demandante según la cual en la resolución de la demanda bajo estudio, la Corte no puede aplicar el criterio de “materia predominante” en la asignación de proyectos de Ley a la Comisión Constitucional competente, pues éste fue declarado inexequible por la Sentencia C-025 de 1993 –folio 18-. Al respecto, debe aclararse que en esa ocasión la Corte declaró inexequible el artículo 146 de la Ley 5 de 1992, no por el criterio de preponderancia en sí mismo para la asignación de proyectos de ley entre Comisiones, sino porque el artículo suponía la posibilidad de expedir leyes que incluyeran materias diferentes en cuanto establecía que “[c]uando un proyecto de ley verse sobre varias materias será repartido a la Comisión de la materia predominante (…)”, desconociéndose el principio constitucional de la unidad de materia –artículo 158 de la Constitución-. En efecto, como pasa a explicarse, la Corte Constitucional ha entendido ajustado a la Carta que en aplicación del parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 3 de 1992, el Presidente de la respectiva Cámara pueda asignar un proyecto de ley con asuntos afines a alguna de las Comisiones, de acuerdo con el tema general o predominante de la ley. Sobre el cargo de violación a la especialidad que rige el reparto de asuntos entre las Comisiones Constitucionales Permanentes, en Sentencia C-011 de 2013[23] la Corte Constitucional estudió una demanda por la vulneración de los artículos 142 y 157 constitucionales contra la Ley 1520 de 2012, la cual, según el demandante en esa ocasión, de manera evidente y sin lugar a dudas regula los derechos de autor y, sin embargo, fue tramitada por las comisiones segundas del Senado y de la Cámara de Representantes, a pesar de que el artículo 2° de la Ley 3ª de 1992 señala que los proyectos sobre propiedad intelectual –de la cual hacen parte los derechos de autor- deben surtir primer debate en las comisiones primeras de Senado y Cámara. Por ello, concluía que se había incurrido en un vicio en el procedimiento de formación de la ley, en tanto fue tramitada por comisiones constitucionales permanentes del Congreso que eran incompetentes en la materia, lo cual iba en contra de los artículos 142 y 157 de la Constitución Política. En dicha ocasión, la Corte realizó las siguientes consideraciones sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigen la competencia de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República para aprobación en primer debate de los proyectos de ley: “La Constitución Política establece en su artículo 157 los requisitos que deben cumplirse para que un proyecto de ley se convierta en ley de la República. Dichas exigencias formales consisten en: (i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, previo trámite en la comisión respectiva; (ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara, o en sesión conjunta de las comisiones de ambas cámaras, en los casos que así lo determine el reglamento del Congreso; (iii) haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate; y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno. A su turno, el artículo 142 superior señala que cada una de las cámaras del órgano legislativo elegirá para cada período las comisiones permanentes que darán primer debate a los proyectos de ley o de acto legislativo. Delega, asimismo, al legislador, la función de regular el número de comisiones permanentes, su número de miembros y las materias de las que cada una de éstas deberá ocuparse. Es así como la materia fue reglada mediante la Ley 3ª de 1992 “Por la cual se expiden normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones”. El artículo 2° de dicha normatividad (modificado por el artículo 1° de la Ley 754 de 2002), establece el número de comisiones que tendrá cada cámara legislativa y determina el número de miembros de cada una de éstas y las materias que le competen y que deben ser tenidas en cuenta al momento de efectuar el reparto de los proyectos de ley para aprobación en primer debate. La Corte ha considerado que tal asignación de competencias, según la materia a regular, obedece a importantes razones que buscan racionalizar y facilitar el trabajo legislativo, a fin de que este órgano funcione de manera eficiente y sus actividades se sujeten a los principios rectores de publicidad y participación democrática. En sentencia C-540 de 2001[24], esta Corporación se pronunció ampliamente al respecto y señaló lo siguiente: ‘Para la Corte la distribución del trabajo durante el trámite de un proyecto de ley en el Congreso de la República obedece a varios criterios confluyentes, relacionados con la especialización del trabajo legislativo y con la distribución racional de las actividades a cargo del Congreso, los cuales están adicionados con la regla de la publicidad de las actuaciones y deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de ley. Estos elementos tienen como común denominador el procurar la consecución de los fines esenciales del Estado, entre los cuales se destaca el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (C.P., art. 2º), además de facilitar y organizar el cumplimiento eficiente de las funciones del Congreso, dentro de un régimen jurídico, democrático y participativo (C.P., Preámbulo y arts. 1º, 114, 150 y ss). La especialización del trabajo legislativo se justifica en cuanto ofrece la oportunidad para que los proyectos de ley inicien su trámite de fondo en un grupo de congresistas preestablecido, quienes pueden ser seleccionados para las comisiones permanentes de acuerdo con su área de formación, de experiencia laboral o de interés, con lo cual se establece un vínculo importante entre el perfil de los congresistas y la competencia de la comisión permanente a la que pertenezcan. Esta circunstancia promueve la empatía del congresista con determinadas materias de su interés; ofrece espacios para que aporte sus iniciativas al proceso legislativo; permite la realización de debates más especializados en beneficio del proceso legislativo y, además, facilita el ejercicio del control político directo por parte de la población. La distribución racional del trabajo legislativo permite equilibrar la asignación de actividades entre Senadores y Representantes a la Cámara; agilizar el desarrollo de las funciones del Congreso; organizar la actividad legislativa, y facilitar la asignación de responsabilidades políticas a los congresistas durante el proceso legislativo, en aras de la eficiencia y modernización de la función legislativa. En relación con la regla de la publicidad en el proceso legislativo y el ejercicio del control democrático, la Ley 5ª de 1992 señala la oportunidad y la finalidad para la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de ley. Establece la figura de la presentación de observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo ‘cuyo examen y estudio esté adelantando alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes’, la publicación en la Gaceta del Congreso de las opiniones expuestas por ‘toda persona natural o jurídica’ y la obligatoriedad de consignar en el respectivo proyecto ‘la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes’ (L. 5ª de 1992, arts. 230 a 232)’. Como se ve, existen importantes razones que justifican la existencia de diferentes comisiones al interior del Congreso de la República, a las cuales les serán distribuidos los proyectos de ley y de acto legislativo, según la materia que regulen: i) Permite un trámite más eficiente de las iniciativas legislativas, por cuanto los proyectos se asignarán al grupo de congresistas, en cada una de las cámaras legislativas, que cuente con mayores conocimientos sobre el tema regulado, lo cual facilita el cumplimiento de las funciones del Congreso dentro de un régimen jurídico, democrático y participativo. ii) Facilita la distribución racional de las actividades del órgano legislativo, por cuanto permite un reparto adecuado y sin sobrecarga para ninguna de dichas comisiones. iii) La asignación de manera organizada y sistemática por temas a las diferentes comisiones, redunda en una mayor garantía de publicidad de las actuaciones y deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de ley. iv) Permite la realización de debates más especializados que favorecen el proceso legislativo, pues los congresistas que hagan parte de cada una de las comisiones laborarán sobre materias de su interés, que guarden relación con su área de formación o de experiencia laboral. v) Facilita el ejercicio del control político directo por parte de la población.” A continuación, la Sentencia en cita explica lo que la jurisprudencia constitucional ha establecido en torno al grado de rigor que ha de aplicarse en el control de constitucionalidad por la presunta falta de competencia de las comisiones permanentes del Congreso. Veamos: “Si bien esta Corporación ha reconocido que la distribución del trabajo legislativo y la asignación de materias a las diferentes comisiones de las cámaras del Congreso de la República responde a importantes fines como el de eficiencia y especialidad en la labor legislativa, ha sido igualmente enfática al precisar que, en consideración al cúmulo de trabajo del Congreso “sería impracticable y tal vez imposible hacer una distribución temática precisa y rígida de las materias legislativas entre las siete (7) comisiones constitucionales permanentes, en cuanto siempre existirán asuntos de ley que de una u otra manera tendrán relación de conexidad material con temas diversos pero convergentes, los cuales, sin embargo, podrían exigir su regulación en un solo texto legislativo”.[25] De esta manera, en consideración a la apreciación que se ha hecho de la gran dificultad que presenta la exigencia de rigidez en la distribución de los proyectos de ley, por...