Sentencia C-462 de 2008

C-462-08 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-462/08 POLITICA AMBIENTAL-Carácter nacional y competencia para su manejo/POLITICA AMBIENTAL-Coordinación de esfuerzos con autoridades locales y territoriales/POLITICA AMBIENTAL-Coordinación a cargo del poder central La Constitución Política de 1991 no encargó el deber de conservación y preservación del medio ambiente a una sola autoridad pública, sino que comprometió a todas las instancias de poder en la ejecución de políticas de defensa del patrimonio ecológico. La política ambiental ha de ser una política integrada institucionalmente y coordinada desde el nivel central de la Administración. La eficacia en la preservación de los recursos naturales debe alcanzarse mediante la coordinación de los esfuerzos de las distintas instancias territoriales, por lo que se requiere de la existencia de un nivel central de decisión que coordine las instancias locales a efectos de lograr una política ambiental homogénea y coherente en el nivel nacional. El artículo 80 constitucional establece que la planificación de la política ambiental corresponde al Estado, lo que impone, de suyo, la existencia de un ente de coordinación que diseñe los lineamientos básicos y los canales de cooperación entre las diferentes autoridades estatales que funcionan descentralizada o desconcentradamente. El carácter nacional de la política del medio ambiente es fundamento para considerar que la misma debe coordinarse desde los niveles centrales de la administración. Asimismo, el hecho de que los Estados sean los sujetos internacionalmente responsables por el cumplimiento de los compromisos ambientales exige la adopción de políticas domésticas coherentes, cuya unidad se refleje fuera de las fronteras nacionales. Esta coherencia sólo se garantiza mediante la dirección y coordinación de la política ambiental por parte de la autoridad central, pues, tal como lo indica el artículo 226 de la Constitución Política, la función de promover las relaciones internacionales ecológicas está en cabeza del Estado, sobre las bases de la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional. FUNCION AMBIENTAL-Manifestación de la función administrativa del Estado El ejercicio de la función ambiental es, por definición, una manifestación de la función administrativa del Estado, sujeta como tal a los principios que la inspiran, es decir, a la eficacia, la economía, la celeridad y la coordinación (art. 209 C.P.). Ello supone que, en ejercicio de la función administrativa, las autoridades que ejercen competencias ambientales deben actuar de manera coordinada para lograr la protección eficiente, económica y célere de los recursos naturales, tal como expresamente lo indica el inciso segundo del artículo constitucional citado. POLITICA AMBIENTAL-Definición centralizada, gestión integrada y coordinada, y ejecución autónoma por parte de las autoridades locales, regionales y territoriales En Colombia la responsabilidad por el manejo de los recursos naturales recae en todas las autoridades del Estado, pero también en la comunidad. En la gestión integrada y coordinada de la política ambiental se involucra tanto a las autoridades nacionales como a las autoridades locales y a los particulares y la definición de esa política está a cargo del Gobierno, representado en el sector del medio ambiente por el Ministro del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien junto con el Presidente de la República tiene a su cargo la definición de los lineamientos generales, el señalamiento de las estrategias principales y la verificación de los resultados de dicha gestión y son las autoridades locales, regionales y territoriales, las que deben ejercer sus funciones de conformidad con los criterios y directrices generales establecidos y diseñados por la autoridad central, aunque al hacerlo cuenten con autonomía en el manejo concreto de los asuntos asignados. CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza jurídica y objeto Las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades descentralizadas que están a cargo de la planeación y promoción de la política ambiental regional, y constituyen no un típico ejemplo de descentralización territorial, sino, mejor, de descentralización por servicios, toda vez que su jurisdicción puede comprender varios municipios y varios departamentos. La gestión encomendada por la Constitución y la ley a las CAR está sujeta a la coordinación de una autoridad central, por lo que se constituyen en organismos de ejecución de políticas públicas nacionales en el orden regional, lo que implica que sus competencias emanan del Estado central. Para la Corte, se trata de organismos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables. La competencia regional que se les reconoce a las CAR deriva de los programas de protección ambiental, que deben acomodarse a los contornos naturales de los subsistemas ecológicos que superan los linderos territoriales, esto es los límites políticos de las entidades territoriales. CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Unidad de gestión de la política ambiental y autonomía de las CAR Las Corporaciones Autónomas Regionales constituyen un eslabón regional en la ejecución de la política de preservación ambiental nacional, a las que la Constitución Política ha dotado de un régimen de autonomía. Es así como el artículo 150-7 de la Carta le concede al Congreso la facultad de determinar la estructura de la administración nacional y reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía. La autonomía consiste en cierto grado de independencia de ejecución respecto de disposiciones de superior jerarquía, pero siempre sujeta a límites, determinados por las competencias de los órganos superiores y por la naturaleza misma del objeto ejecutado. CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Autonomía limitada CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Competencia y criterios para la limitación de la autonomía de las CAR En el caso de las CAR, la Corte determinó que el legislador puede limitar la autonomía de una entidad regional o municipal, en relación con una de sus funciones, si dicha función compromete de manera directa asuntos del orden nacional. Por el contrario, si la función no compromete directamente intereses del orden nacional, el margen de potestad configurativa del legislador para limitar la autonomía se ve bastante reducido. Dicha reducción no determina, por supuesto, la imposibilidad de intervenir en las competencias regionales, sino en la prohibición de sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. Así pues, la autonomía de las Corporaciones Autónomas regionales está limitada, en primer lugar, por la voluntad del legislador, pues el carácter unitario de la estructura estatal nacional las somete a sus decisiones. En segundo lugar, la incidencia nacional de los asuntos ambientales y la existencia de un sistema unificado de gestión someten a las Corporaciones Autónomas Regionales a la dirección de las autoridades centrales con competencia ambiental. Finalmente, su competencia se ve restringida por la naturaleza de los compromisos y competencias que deben asumir en materia de protección del medio ambiente. El hecho de que dichas corporaciones deban garantizar la realización de los intereses nacionales puestos en los recursos naturales implica que su autonomía se entiende reducida a la obtención estricta de dichos objetivos. No obstante, los temas de orden interno, que tienen que ver con el funcionamiento institucional de las Corporaciones Autónomas Regionales, hacen parte del espectro autonómico de éstas, por lo que resulta ilegítimo que autoridades ajenas tengan injerencia en la definición de dichos asuntos. MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL-Facultad para intervenir en asuntos asignados a las CAR La posibilidad de intervención preventiva o concomitante del Ministerio en los planes y programas ambientales que pudieran afectar sectores generales del territorio es una facultad que la Corte avala como manifestación de esa cohesión ecológica que imponen la naturaleza central del Estado colombiano y la necesidad de unidad de gestión que exige el modelo descentralizado. CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Aprobación y contenido de los estatutos/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Inspección y vigilancia por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales son actos directamente expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales y más concretamente, por el máximo órgano de dirección, que es la Asamblea Corporativa, y a través de ellos se desarrollan las normas de funcionamiento de dichas entidades. Se trata de regulaciones internas destinadas a coordinar las diferentes dependencias con el fin de realizar los objetivos institucionales fijados por el acto de creación. Entre los asuntos que deben definir los estatutos están la metodología de elección de los miembros del Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, la forma de elección del director general de la Corporación, sus funciones, la presentación de los informes financieros al Consejo Directivo y la regulación de las sanciones que pueden imponer las CAR, entre otros. Así, los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales constituyen pieza fundamental de su patrimonio autonómico, por lo que no pueden estar sometidos al acto previo de aprobación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El hecho de que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial esté inhabilitado para aprobar los estatutos de las CAR, sus modificaciones y adiciones, no le impide ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia que hacen posible la unidad de la política ambiental UNIDAD NORMATIVA-Justificación y aplicación En razón a que el contenido normativo que se considera inconstitucional se encuentra reproducido en otra norma que no ha sido objeto de acusación, es viable dar aplicación al artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, en tanto se considera cumplida la segunda de las hipótesis de aplicación de esta norma. Referencia: expediente D-6957 Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 16 y 36 del artículo 5º de la ley 99 de 1993 Demandante: Remberto Quant González Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil ocho (2008) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere esta sentencia con fundamento en los siguientes, I. ANTECEDENTES El ciudadano Remberto Quant González, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 16 y 36 del artículo 5º de la ley 99 de 1993, por considerarlos contrarios al artículo 150-7 de la Constitución Política. Mediante auto del 5 de octubre de 2007, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda por considerar que la misma incumplía algunas de las exigencias argumentativas impuestas por la jurisprudencia constitucional. No obstante, corregida la demanda, el despacho de magistrado sustanciador admitió el libelo mediante auto del 2 de noviembre y ordenó correr traslado del mismo al señor Procurador General de la Nación, al tiempo que dispuso su comunicación al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Ministerio del Interior y de Justicia, a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible (ASOCARS), a la facultad de jurisprudencia de la Universidad El Rosario y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de los numerales acusados. ARTICULO 5o. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: 16) Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar; 36) Aprobar los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia; III. LA DEMANDA 1. Cargos de inconstitucionalidad El actor señala que las normas acusadas son violatorias del numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política. En primer lugar, en relación con el numeral 16 demandado, considera que la norma autoriza al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para ejercer control y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), a sabiendas de que el artículo 150-7 de la Constitución Política le confiere a dichas corporaciones un régimen de autonomía. Señala que la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales viene dada por la Constitución y ha sido desarrollada por el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, normas que conceden a dichas entidades la función de planificar los recursos naturales objeto de su administración. Dice que dicha autonomía es refrendada por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, lo cual indica que es inconstitucional que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial pueda suspender las actuaciones desarrolladas por esos entes corporativos, como lo autoriza el numeral 16, pues ello implica crear una jerarquía superior del ministerio respecto de las CAR. Agrega que las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales en materia de licencias ambientales se fundan en el carácter autónomo de las mismas, autonomía que se deriva también del artículo 80 de la Constitución. En este sentido, considera que la norma resulta inexequible, como fue declarado inexequible el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, relacionado con la apelación de los actos administrativos de las CAR. La declaración de inexequibilidad de la norma eliminó el control de tutela del Ministerio sobre las CAR y por tanto volvió ilegítima la facultad contenida en el artículo 5º- 16 de la Ley 99 de 1993. Sostiene que hay vulneración del artículo 80 constitucional porque se desconocen los mecanismos de planificación para el aprovechamiento de los recursos naturales al permitir que el Ministerio intervenga en los mismos. Finalmente, dice que el Ministerio no tiene competencia para administrar los recursos naturales y del medio ambiente, por lo que la ley no puede entregársela y quitársela a entidades especializadas en la materia. En cuanto al numeral 36 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, sostiene que es inconstitucional porque en la medida en que el Ministerio no tiene potestad de control sobre las CAR, tampoco tiene la potestad de aprobar los estatutos de estos entes, ni las reformas que los modifiquen o adicionen. Advierte que uno de los rasgos de la autonomía de las CAR consiste en darse sus propios estatutos, por lo que no concuerda con dicha condición el que el Ministerio de Medio Ambiente deba aprobar los estatutos. IV. INTERVENCIONES 1. intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial El abogado Manuel Vicente Cruz Alarcón intervino en el proceso en representación del ministerio de la referencia para pedir la declaración de constitucionalidad de la medida. Precisa que la disposición acusada no vulnera la autonomía de las CAR porque es lógico y racional que el Ministerio de Ambiente tenga un control sobre los asuntos ambientales. De este modo, lo que pretende el demandante es aislar a las CAR de la dirección del manejo ambiental, lo cual no es admisible dentro del funcionamiento de la política ambiental. Dice que en la política ambiental debe existir una competencia funcional jerárquica del Ministerio de Ambiente que garantice la unidad de la misma. Arguye que no se viola el artículo 80 constitucional en cuanto al desconocimiento de los mecanismos de planificación, porque el Ministerio debe tener el control de las actuaciones de las corporaciones. Adicionalmente, advierte que la Ley 99 de 1993 creó el SINA –Sistema Nacional Ambiental- cuya dirección y coordinación están a cargo del Ministerio de Ambiente. Sostiene que como las entidades territoriales tienen la función de dictar medidas de carácter ambiental que buscan desarrollar las disposiciones generales de la ley, el control del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial puede adoptar las medidas necesarias para cuando aquello no ocurra. Dice que el principio de autonomía no se opone a la existencia de un control jerárquico que garantice la unidad de la política ambiental del Estado, por lo cual el superior es responsable de la supervisión y verificación de las actividades realizadas dentro de un proceso de concertación estatal. Dice que las CAR son autoridades territoriales autónomas, estrechamente vinculadas con las autoridades territoriales, pero también prestadoras de un servicio público, condición que las liga con la nación, los departamentos y los municipios, y que las hace parte de la política ambiental. Esta condición, aunque les ofrece una gran autonomía, las sujeta a la gestión del medio ambiental, que es dirigida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Agrega que autonomía no implica soberanía, pues aquella se ejerce en un marco jurídico determinado, como ocurre con las entidades territoriales. Al efecto, cita algunas providencias de la Corte que aduce como soporte de su posición. En esa línea, señala que el medio ambiente requiere de políticas que trascienden los intereses locales, al punto que muchas de las normas ambientales hacen parte de tratados internacionales. Dice que las normas acusadas se limitan a dar cumplimiento al artículo 150 constitucional que precisa que las funciones de las CAR serán establecidas por la ley. En este punto, dice que el SINA regula la materia de manera integral y somete a la jerarquía del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el funcionamiento de las CAR. El interviniente asegura que varias disposiciones de la Ley 99 de 1993 reafirman el carácter autónomo de las CAR, pero sometido a las decisiones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Finalmente dice que la demanda no estructura un verdadero cargo de inconstitucionalidad. 2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El abogado Fernando Gómez Mejía intervino en el proceso en representación del Ministerio de la referencia para solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas. Dice que el artículo 79 constitucional consagra la protección del medio ambiente y encarga al Gobierno, conformado por el Presidente y el Ministro del medio ambiente, el diseño de las estrategias para garantizar dicha protección. Esta disposición constituye la base para considerar que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es el organismo rector de la gestión del medio ambiente, por lo que las normas acusadas se encargan de regular asuntos que tienen que ver de manera general con el conglomerado social. Precisa que de la definición de las corporaciones autónomas regionales es posible inferir que su funcionamiento está sujeto a la ley, por lo cual el legislador definió en este caso su funcionamiento y las autoridades a las cuales estaría sometido en cuanto a su vigilancia y control. Por ello, aunque las entidades tienen autonomía para el manejo de sus asuntos y la configuración de sus estatutos, dicha autonomía no es absoluta, en tanto que compromete asuntos de carácter nacional. Sostiene que la interpretación correcta del artículo 80 constitucional implica que la defensa del medio ambiente es un asunto propio del ámbito nacional, y aunque acepta que el manejo de este tema puede asignarse a entidades regionales, éstas deben funcionar articuladamente con las políticas nacionales. Esta articulación se concreta en el Sistema Nacional Ambiental –SINA-, a cuya cabeza está el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Por lo anterior, sostiene que la autonomía de las CAR se da en términos financieros, patrimoniales o administrativos y que en lo demás está sujeta a los criterios fijados por autoridades nacionales. Sobre el particular, advierte que la Corte Constitucional se ha pronunciado en la materia en sentencia C-216 de 1994, en donde confirmó que la autonomía no implica desagregación del estado unitario. Agrega que la regulación del aspecto ambiental le corresponde al legislador, que la ha distribuido entre las comunidades indígenas y las autoridades territoriales, por lo que debe entenderse que el manejo de este tópico debe hacerse de conformidad con la distribución de competencias hecha por la Ley. Y aunque no es una labor sencilla determinar los alcances de las competencias ambientales, los principios generales denotan la unidad del sistema y la sujeción a una unidad administrativa. La autonomía es un atributo limitado que no excluye el control por parte de las autoridades estatales. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION En la oportunidad prevista, intervino en el proceso el señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad condicionada del numeral 16 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993 y la inexequibilidad de una expresión contenida en numeral 36 de la misma norma. El Procurador señala, en primer lugar, que la de 1991 es una constitución ecológica que impone al Estado la conservación y cuidado de los recursos ambientales. En ese contexto, permitió la existencia de las CAR, con régimen de autonomía, y estableció la existencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, organismo rector del medio ambiente. Adicionalmente, la ley creó el Sistema Nacional Ambiental, a cuya cabeza está el citado ministerio, seguido por los entes territoriales. Arguye que las CAR son “entes corporativos de carácter público, con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargadas de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables para asegurar su desarrollo sostenible”. Estos organismos, dice, son las máximas autoridades ambientales dentro de sus respectivas jurisdicciones, correspondiéndoles actuar con los demás organismos en los procesos de planificación y ordenamiento relativos a la conservación del medio ambiente. En este contexto, señala que Colombia es una república unitaria con autonomía de sus entidades territoriales, lo cual implica que estos entes funcionan de manera autorregulada. No obstante, la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales no implica que sea ilimitada y que el legislador no pueda regularla cuando alguna de sus funciones, cause un efecto significativo en el interés general. Precisa que el tema ambiental trasciende las fronteras locales, por lo que la coordinación de dicha realidad corresponde a la Nación y a las entidades territoriales y aclaró que cuando el artículo 80 de la Constitución encomienda el manejo del medio ambiente, se lo hace al Estado, es decir, a todos los ordenes de autoridad. Por ello concluye que aunque las “Corporaciones Autónomas Regionales y las entidades territoriales son autónomas para llevar a cabo la gestión del patrimonio natural que no rebasa los límites de su territorio (…) esa autonomía (…) en materia ambiental no es absoluta, pues el grado de la misma depende de los intereses que puedan verse afectados en un momento determinado”. Tomando en consideración lo dicho, para la Procuraduría es claro que la norma contenida en el artículo 5-16 de la Ley 99 de 1993 constituye una limitante legítima, razonable y proporcionada, pues permite que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ejerza vigilancia sobre las actividades de las CAR, pero siempre y cuando dicha vigilancia se refiera a asuntos que trasciendan el ámbito regional y comprometan de manera directa intereses de carácter nacional. En caso contrario, “si se trata de asuntos cuya entidad no va más allá del espacio regional, estaríamos ante una limitación constitucionalmente injustificada de la autonomía de tales entidades que haría inexequible la disposición acusada”. En cuanto al numeral 36 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, la procuraduría dice que la norma desconoce la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales. Ello porque las CAR son “entidades públicas del orden nacional que tienen derechos y competencias propios que deben ejercer sin la intervención de otros y que no están adscritas a ningún ministerio o departamento administrativo, lo que significa que no dependen de organismo alguno. Su cometido es la administración, dentro del área de su jurisdicción, del medio ambiente y los recursos naturales renovables para garantizar su desarrollo sostenible”. Dado lo anterior, considera que no es “es constitucionalmente posible, sin vulnerar la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales, que, por un lado, los estatutos adoptados, reformados o adicionados por la Asamblea Corporativa, integrada por los representantes legales de las entidades territoriales de la jurisdicción de la Corporación, y principal órgano de dirección de ese organismo, deban ser aprobados por el Ministerio del Medio Ambiente, y, por el otro, que tal Ministerio ejerza sobre un órgano independiente funciones de vigilancia y control, como lo dispone el artículo 5, numeral 36, de la Ley 99 de 1993”. En consecuencia, la Vista Discal solicita declarar la inexequibilidad del inciso tercero del artículo 25 ibídem, porque la disposición establece que corresponde a la Asamblea Corporativa, adoptar los estatutos de la Corporación “y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia de la Corte Por dirigirse la demanda contra disposiciones que hacen parte de una Ley de la República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política. 2. Problema jurídico Atendiendo al contenido de la demanda, la Sala Plena de la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales se ve afectada cuando se permite al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio o en asuntos relacionados con la utilización de los recursos naturales renovables a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales? ¿Se vulnera la autonomía si se autoriza al Ministerio para suspender los trabajos o actividades realizados por dichas corporaciones cuando a ello hubiese lugar? En segundo lugar, ii) ¿se vulnera la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales si se permite al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial aprobar los estatutos y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia? La respuesta a los anteriores interrogantes depende de un análisis previo al manejo de la política ambiental en el Estado unitario y del estudio del concepto de autonomía de que gozan las Corporaciones Autónomas Regionales. Pasa la Corte a definir estos conceptos. 3. El manejo de la política ambiental en el estado unitario compete a la Nación, en coordinación con las autoridades locales y territoriales - Marco general La Constitución Política de 1991 es conocida por su decidido acento ambientalista. La Asamblea Nacional Constituyente elevó a categoría constitucional los compromisos relacionados con la conservación del patrimonio ecológico, consciente de los retos que el país tendría que afrontar en esta materia. Así se desprende de los debates que tuvieron lugar en el órgano constituyente: "La Asamblea Nacional Constituyente no puede ser inferior en este aspecto a su tarea histórica. El problema ambiental no es una moda pasajera. Ha acompañado al hombre a lo largo de su historia y muchos de los fracasos de las antiguas culturas se deben a formas sociales inadecuadas de adaptación al medio. La diferencia entre las crisis ambientales del pasado y la del presente consiste en que tanto el desarrollo, como a amenaza del orden de la vida, se han vuelto planetarias. La unificación tecnológica y cultural del mundo han engendrado la conciencia de la unidad de los procesos vivos. El problema ambiental es uno de los mayores movilizadores de la conciencia pública en este final de siglo. "Ya no es posible ver el problema ambiental como un recurso romántico o de escape a las condiciones del presente”.[1] Siguiendo esa línea, una porción significativa de los artículos de la Carta compromete al Estado con la conservación del medio ambiente, involucra a los particulares en el cuidado de los recursos naturales y entrega a ciertas autoridades públicas responsabilidades concretas vinculadas con la preservación del patrimonio ecológico de los colombianos. El artículo 8º de la Carta precisa que el Estado y las personas tienen la obligación de proteger los recursos naturales de la Nación. El artículo 80 pone en cabeza del Estado la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. La prevención y control de los factores de deterioro ambiental, la imposición de sanciones, la disposición de los mecanismos de reparación y el diseño de los medios de cooperación internacionales que permitan la protección de los ecosistemas fronterizos también son obligaciones asignadas al Estado. Aunque las normas citadas entregan al Estado competencias ambientales de forma genérica, otras disposiciones lo hacen respecto de autoridades específicas. El artículo 330, por ejemplo, indica que los consejos de gobierno de los territorios indígenas tienen a su cargo la obligación de velar por la preservación de los recursos naturales. El artículo 300 constitucional entrega a las asambleas departamentales la función de expedir las disposiciones relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo de las zonas de fronteras. El numeral 9º del artículo 313 contiene una disposición similar en relación con los concejos municipales. Por su parte, el artículo 268 de la Constitución asigna al Contralor General de la República la función de informar anualmente al Congreso acerca del estado del manejo de los recursos naturales y del medio ambiente. El Congreso de la República tiene una amplia libertad de configuración en materia ambiental. La Constitución le confiere la potestad de fijar límites a la libertad económica, cuando quiera que se vislumbre afectación del medio ambiente (art. 333 C.P.). Ello sin contar con que, en casos de grave perturbación o amenaza del orden ecológico, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, pueda decretar el estado de emergencia económica, social y ecológica con el fin de adoptar medidas de urgencia destinadas a controlar la perturbación atentatoria del orden ambiental (art. 215 C.P.). De este breve recuento normativo es posible deducir una primera conclusión: la Constitución Política de 1991 no encargó el deber de conservación y preservación del medio ambiente a una sola autoridad pública, sino que comprometió a todas las instancias de poder en la ejecución de políticas de defensa del patrimonio ecológico. Fue tan firme la protección que la Constitución confirió a los recursos naturales que el constituyente involucró incluso a los particulares en el deber de cuidado correspondiente. No obstante, otra conclusión se extrae de ese mismo contexto normativo: dado que la obligación de protección del medio ambiente se encuentra repartida entre todos los estamentos del Estado, la política ambiental ha de ser una política integrada institucionalmente y coordinada desde el nivel central de la Administración. En otras palabras, la responsabilidad compartida en el manejo de los asuntos ambientales exige de una maquinaria que coordine los esfuerzos con el fin de alcanzar los objetivos comunes. En efecto, la necesidad de coordinación de la política ambiental viene impuesta por la naturaleza misma del objeto protegido: la Carta Política compromete al Estado en la conservación de los recursos naturales, lo que hace suponer que dicha conservación debe realizarse de manera eficaz. Adicionalmente, el mandato de protección se extiende a los recursos naturales de la Nación, lo que significa que la eficacia en la preservación de estos recursos debe alcanzarse mediante la coordinación de los esfuerzos de las distintas instancias territoriales. La necesidad de preservación eficaz de los recursos ambientales requiere, entonces, de la existencia de un nivel central de decisión que coordine las instancias locales a efectos de lograr una política ambiental homogénea y coherente en el nivel nacional. El artículo 80 constitucional establece que la planificación de la política ambiental corresponde al Estado, lo que impone, de suyo, la existencia de un ente de coordinación que diseñe los lineamientos básicos y los canales de cooperación entre las diferentes autoridades estatales que funcionan descentralizada o desconcentradamente. Debe agregarse –además- que el ejercicio de la función ambiental es, por definición, una manifestación de la función administrativa del Estado, sujeta como tal a los principios que la inspiran, es decir, a la eficacia, la economía, la celeridad y la coordinación (art. 209 C.P.). Ello supone que, en ejercicio de la función administrativa, las autoridades que ejercen competencias ambientales deben actuar de manera coordinada para lograr la protección eficiente, económica y célere de los recursos naturales, tal como expresamente lo indica el inciso segundo del artículo constitucional citado[2]. Ninguno de estos principios constitucionales podría realizarse sin la formulación de planes dirigidos por autoridades centrales, pues el encargo que el constituyente hizo al Estado es el de la preservación de los recursos naturales de la Nación. Ahora bien, la articulación de la política ambiental es, además, una exigencia derivada del carácter unitario del Estado colombiano. De conformidad con el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia está organizada en forma de estado unitario con descentralización. Ello significa que las decisiones administrativas de efecto nacional son del resorte de las autoridades nacionales, independientemente de que para su adopción regional intervengan las autoridades descentralizadas. Por esta razón la Corte ha dicho que “en un Estado unitario de derecho corresponde al poder central velar de manera concurrente por la protección del ambiente”[3], a lo cual agregó: "El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional. La centralización política no es otra cosa que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado”. (Sentencia C-216 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) De lo anterior se tiene que, en principio, la coordinación para la ejecución de las políticas ambientales se encuentra a cargo del poder central de la administración, en desarrollo, claro está, de la voluntad del legislador, pues el carácter unitario del Estado colombiano es incompatible con el autogobierno de las autoridades locales en el manejo de asuntos de impacto nacional. Esta última consideración introduce otra de las razones que justifican la inserción de un modelo articulado con unidad de gestión: el patrimonio ecológico no es un privilegio local, sino un recurso global. El medio ambiente constituye un sistema complejo -altamente dependiente- que opera más allá de los límites políticos y geográficos. La transformación de factores ambientales locales puede tener efectos imprevisibles en el panorama global. Esta estrecha y sensible subordinación significa que pequeñas perturbaciones en las condiciones iniciales del sistema pueden genera consecuencias de magnitud y complejidad incalculables en los estadios finales del proceso[4]. La Corte abordó el tema a propósito de la revisión de las leyes 162 y 165 de 1994 "por medio de la cual se aprueba el Convenio sobre Diversidad Biológica". Sobre este particular se dijo: “Al hombre, pues, le asiste el deber de cuidado, de promoción y de desarrollo del ambiente, los cuales debe ejercer bajo la virtud de la prudencia y la búsqueda constante de la dignidad personal y colectiva. Con este propósito, se deben procurar todos los medios necesarios para el amparo del entorno ecológico, de forma tal que la conservación del propio ser redunde en la conservación de los demás asociados. Atentar o destruir el ambiente significa, por ende, la autodestrucción de la persona humana o, lo que es lo mismo, la renuncia a conservarse a sí mismo en condiciones de dignidad. Para el cumplimiento de los anteriores objetivos, es requisito sine qua non que la persona comprenda a cabalidad la importancia de conservar su entorno vital. Se requiere para ello entendimiento y voluntad; es decir, una conciencia ecológica y una disposición constante de vivir bajo los deberes de solidaridad, uno de los cuales es actuar en pro del ambiente sin consideraciones exclusivamente de índole particular o individual (Art. 95 Nums. 2o. y 8o.) Lo anterior porque, además, el sistema ecológico en definitiva es uno, como una es la humanidad.” (Sentencia C-519/94 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) Estas reflexiones han llevado a la Corte a considerar que el desarrollo y la protección ambientales son asuntos de importancia nacional –independientemente de sus manifestaciones locales- y que por ello deben estar subordinadas a una autoridad central. En ese sentido se dijo: “En principio, su carácter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia está radicada prima facie en el Estado central (CP. arts 79 inc. 2 y 80).”. (Sentencia C-535/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero) Sobre el mismo particular, en otro de sus fallos, la Corte precisó: “5. Este primer lugar o competencia prevalente que corresponde al Estado central en el manejo y protección de la ecología, obedece a consideraciones que tocan con el carácter global e integrado que hoy en día se le reconoce a lo ambiental. Ello impone que lo concerniente tal manejo y conservación de los recursos naturales, se lleve a cabo desde la perspectiva de una política estatal de alcance nacional, y no fragmentada en políticas de tipo regional o local que puedan resultar contradictorias o desarticuladas, con el riesgo que ello implica en asunto tan delicado y trascendente. “Debido entonces a que el ambiente es un concepto que supera cualquier límite político - territorial, el Constituyente ha impuesto al Estado la obligación de llevar a cabo la planificación y fijación de políticas para su protección, que tengan un carácter general o nacional; incluso, le ha asignado el deber de cooperar con la política ambiental de las naciones vecinas, que comparten con la nuestra diversos ecosistemas”. (C-596 de 1998 Vladimiro Naranjo Mesa) (subrayado por fuera del original) Y en otra oportunidad, la Corte recalcó: “La planificación ambiental debe responder a los dictados de una política nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Nación y las entidades territoriales correspondientes. La Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional -e incluso el internacional-, va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental.”(Sentencia C-423 de 2994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) Este carácter nacional de la política del medio ambiente es fundamento adicional para considera que la misma debe coordinarse desde los niveles centrales de la Administración: en efecto, las consecuencias de las decisiones ambientales trascienden las fronteras políticas y superan las barreras geográficas. “Contemporáneamente se reconoce cómo el factor ecológico forma parte de un todo; por tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial no sólo para los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad”, dice la Corte en la Sentencia C-423 de 1994[5]. Por ello, la comunidad internacional ha elaborado un complejo sistema de compromisos que vinculan a los Estados con la preservación del medio ambiente, pues en la lógica de dicha normativa, las decisiones locales afectan indefectiblemente el ecosistema de países vecinos[6]. El hecho de que la definición de la política ambiental no sólo tenga consecuencias locales, sino internacionales, implica que la misma debe estar a cargo del poder central de la administración, pues el Presidente de la República, por disposición del artículo 189-2 de la Carta, es el directo encargado de dirigir las relaciones internacionales. Así entonces, si el compromiso con los fines ambientales es también un asunto internacional, es previsible que sea el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus competencias internacionales, el que diseñe políticas públicas que tanto satisfagan las necesidades locales de tipo ambiental como que cumplan con los compromisos asumidos por Colombia en el marco de sus relaciones de integración con otros países. A la misma conclusión se llega si se repara en el contenido del inciso final del artículo 80 de la Carta. La disposición sostiene que el “ Estado cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”. Para la Corte, la consagración del principio de cooperación ecológica entre el Estado y otras naciones no asigna ese deber exclusivamente a las autoridades locales, sino que lo entrega a la Nación entera, de donde se tiene que es el Gobierno nacional el encargado de coordinar los mecanismos de ayuda ecológica en las fronteras. El “Convenio sobre la Diversidad Biológica”, por ejemplo, suscrito en Río de Janeiro en 1992, incorporado a la legislación interna por Ley 165 de 1994, compromete a Colombia con la protección de la diversidad e integridad del ambiente y la conservación de las áreas de especial importancia ecológica. La normativa impone al Estado la obligación concreta de implementar los mecanismos de control que sean necesarios para la aprobación de proyectos de infraestructura que potencialmente puedan afectar el medio ambiente sano.[7] Este régimen de compromisos internacionales hace responsable a los Estados por el incumplimiento de las normas de preservación y conservación ecológica. Por ello, el hecho de que los Estados sean los sujetos internacionalmente responsables por el cumplimiento de los compromisos ambientales exige la adopción de políticas domésticas coherentes, cuya unidad se refleje fuera de las fronteras nacionales. Esta coherencia sólo se garantiza mediante la dirección y coordinación de la política ambiental por parte de la autoridad central, pues, tal como lo indica el artículo 226 de la Constitución Política, la función de promover las relaciones internacionales ecológicas está en cabeza del Estado, sobre las bases de la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional.- Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha entendido el modelo centralizado de administración ambiental por referencia al sistema de unidad de gestión que impera en los Estados Unidos, para lo cual no se opone la configuración federal de su estructura político administrativa. La Corte ha dicho que la “Unidad de gestión en la Organización Administrativa Ambiental implica la adaptación de la estructura al carácter global e integrado del medio ambiente. Por eso, una de las consecuencias de éste principio es la tendencia a la concentración de ciertas competencias ambientales de cada nivel administrativo que por su naturaleza desbordan lo puramente local”[8]. Sobre el particular se dijo: “Conviene indicar como en los Estados Unidos, con un Sistema Federal acentuado, cobra de tal manera importancia el tema del medio ambiente que en el año de 1969 a través de la Promulgación de la National Environmental Policy Act se crea “La Environmental Protection Agency (EPA) determinada por dos objetivos fundamentales: de un lado el buscar un modelo organizativo que fuese acorde con una comprensión global del medio ambiente , en cuanto debía ser considerado como un Sistema Unitario, y de otra parte, “la consecución de la coordinación en sus actuaciones de las diferentes agencias gubernamentales, a fin de evitar la reduplicación de esfuerzos. La distintas políticas sectoriales de lucha contra la contaminación (atmosférica y de las aguas continentales y marinas) ... y de defensa de la naturaleza, que hasta la fecha se habían considerado como actuaciones de posible ejercicio compartimentalizado, se iban a colocar en manos de una agencia”. “Toda vez que el tema resulta de vital importancia para los Estados Unidos, se convierte esta entidad “EPA” en el Ministerio denominado del medio ambiente con el objeto de fortalecer las políticas allí trazadas y consolidar el “Principio Unidad de Gestión”. “Este principio de Unidad de Gestión, ha sido ampliamente recogido en el derecho comparado, y en el caso de España así lo demuestra la promulgación de algunas normas dirigidas a la creación de Agencias dirigidas a la protección del medio ambiente con la determinación de los siguientes criterios: “Al respecto y de entre las distintas alternativas, la experiencia acumulada aconseja optar por un modelo de organización que responda a el principio de unidad de gestión. Como tal debe de entenderse la unificación de la acción ambiental de una administración pública mediante la concentración de competencias relativas a esta materia en un sólo organismo administrativo”[1]. “Todas estas experiencias internacionales, muestran el vital interés que comporta el tema del medio ambiente, y los mecanismos que corresponden a cada Estado para preservarlo. Esto encuentra fundamento Constitucional en el hecho de que la responsabilidad en esta materia, la Constitución la establece en cabeza del Estado.(art, 79 inc 2 y art. 80).” (Sentencia C-305/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero) -La ejecución coordinada de la política ambiental en la Ley 99 de 1993 En la legislación nacional, el modelo de gestión centralizado, que por supuesto se vale de la estructura descentralizada de la administración, ha sido recogido por el SINA o Sistema Nacional Ambiental, a cuya coordinación se encuentra el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Ciertamente, en primer lugar, el artículo 208 de la Constitución Política establece que los ministros son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y que bajo “la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”. Lo anterior significa que el Ministerio del Medio Ambiente tiene competencia bajo la dirección del Presidente de la República para dirigir la administración en materia medio ambiental, así como para ejecutar los fines previstos en la Ley 99 de 1993. Adicionalmente, el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 dispone que la “Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración”, al tiempo que el artículo 51 de la misma ley señala: “…los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen”. La Ley 99 de 1993 refleja con fidelidad ese modelo de gestión centralizada de la política ambiental ideado por el constituyente y desarrollado por la Ley 489/98. Sus artículos recogen innumerables ejemplos que demuestran que la definición de los lineamientos generales de la política estatal ambiental está a cargo de las autoridades centrales, de la Nación, pero debe ejecutarse en coordinación con las autoridades locales. El artículo 1º de la Ley 99 de 1993 señala en su numeral 10 que la acción “para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones”. Al igual que la disposición constitucional, esta norma asigna al Estado -entendido como el conjunto de autoridades públicas con competencia ambiental- la función de coordinar la protección y la recuperación de los recursos naturales de la Nación. No obstante, el artículo 2º de la misma ley indica que esta actividad, encargada en conjunto a las autoridades públicas, es coordinada por las autoridades centrales del Gobierno, por el Ejecutivo central, que para efectos de cada ramo es el ministro del sector ministerial correspondiente, en este caso, el de Medio Ambiente, bajo las órdenes del Presidente. Así, el artículo señala que el Ministerio del Medio Ambiente – hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial- “formulará, junto con el Presidente de la República y garantizando la participación de la comunidad, la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la soberanía de la Nación”. En concordancia con estas disposiciones, el artículo 5º de la misma ley prescribe que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial tendrá, entre sus funciones, la de formular “la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente”. Con el fin de garantizar la coordinación efectiva de los esfuerzos por mantener y recuperar los recursos naturales, el legislador creó el SINA, o Sistema Nacional Ambiental, destinado a “asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación” (numeral 17 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993). El SINA, de acuerdo con el artículo 4º de la Ley 99 de 1993, “es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley”. El numeral 4º del artículo 5º establece en consecuencia que es función del Ministerio del Ambiente dirigir y “coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental, de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA)”. En esa lógica, el parágrafo del artículo 4º de la Ley 99 de 1993 señaló categóricamente que el esquema jerárquico del SINA ubica al Ministerio del Medio Ambiente a la cabeza y a las autoridades territoriales y regionales en segundo nivel, con lo cual se quiere indicar que el elemento de coordinación es fundamental en el diseño y aplicación de la política ambiental nacional. Dice literalmente el parágrafo indicado: PARAGRAFO. Para todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o Municipios. Adicionalmente, el Consejo Nacional Ambiental, que tiene a su cargo la coordinación intersectorial a nivel público de las políticas, planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables, está encabezado por el Ministro Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo que demuestra que la política pública en materia ambiental pasa por las definiciones del dicho sector ministerial (art. 13 Ley 99 de 1993). Por último, debe destacarse, aunque ya ha sido objeto de mención, que las Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte integrante del Sistema Nacional Ambiental, en tanto que conforman su estructura y ejecutan las decisiones adoptadas por dicho sistema. Así lo indica el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 en cuyos numerales se evidencia la integración de las Corporaciones Autónomas Regionales a esta estructura de decisión: ARTICULO 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: 4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; 7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables; 24) Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte del Sistema Nacional Ambiental, SINA, y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio del Medio Ambiente; En suma, el desarrollo legislativo de esta línea constitucional demuestra lo siguiente: i) que en Colombia la responsabilidad por el manejo de los recursos naturales recae en todas las autoridades del Estado, pero también en la comunidad; ii) que la gestión integrada y coordinada de la política ambiental involucra tanto a las autoridades nacionales como a las autoridades locales y a los particulares, iii) que la definición de esa política está a cargo del Gobierno, representado en el sector del medio ambiente por el Ministro del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien junto con el Presidente de la República tiene a su cargo la definición de los lineamientos generales de esa política, el señalamiento de las estrategias principales y la verificación de los resultados de dicha gestión y iv) que las autoridades locales, regionales y territoriales, deben ejercer sus funciones de conformidad con los criterios y directrices generales establecidos y diseñados por la autoridad central, aunque al hacerlo cuenten con autonomía en el manejo concreto de los asuntos asignados. Así lo resume la Corte en la Sentencia C-894 de 2003: “…el sistema constitucional de protección del medio ambiente tiene dos características orgánicas principales. En primer lugar, tiene un diseño abierto funcionalmente, lo cual permite la concurrencia de competencias entre la Nación, las Corporaciones autónomas regionales, las entidades territoriales, y las autoridades indígenas. En segundo lugar, teniendo en cuenta el carácter unitario del Estado colombiano, y una característica importante del bien jurídico objeto de protección (interdependencia de los ecosistemas), califican la protección del medio ambiente como un asunto de interés nacional. En esa medida, la responsabilidad por su protección está en cabeza de las autoridades nacionales. Sin embargo, también a las entidades regionales y territoriales les corresponde un papel importante en el sistema de protección del ambiente. Por lo tanto, es necesario indagar cuáles son los criterios constitucionales de distribución de competencias en materia ambiental.” (Sentencia C-894 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil) Hechas las anteriores precisiones, pasa la Corte a determinar el nivel de autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales. 4. La función de las Corporaciones Autónomas Regionales y su nivel de autonomía Tal como se adelantó, la gestión de la política ambiental está a cargo del Estado, bajo la dirección de autoridades centrales, mediante la ejecución local por parte de autoridades descentralizadas. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades descentralizadas y están a cargo de la planeación y promoción de la política ambiental regional. La Ley 99 de 1993 las define como entes corporativos de carácter público, integrados por las “entidades territoriales que por sus característica...