Sentencia C-461 de 2008

C-461-08 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-461/08 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Omisión del deber estatal de consulta previa a comunidades y grupos étnicos que pueden resultar afectados por normas del plan CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Reiteración de doctrina constitucional CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Obligación impuesta al Estado cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecten directamente DERECHO A LA PARTICIPACION DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES DEL PAIS EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Protección especial La Carta Política otorga especial protección al derecho de participación de los pueblos indígenas del país en las decisiones que los afectan, y esta especial protección se traduce en el deber de adelantar procesos de consulta con las comunidades indígenas y tribales para la adopción y la ejecución de decisiones que puedan afectarles, procesos de consulta que constituyen una forma de participación democrática específicamente regulado en el artículo 330 Superior, y con un sustento adicional en el Convenio 169 de la OIT, aprobado por Colombia mediante Ley 21 de 1991, que forma parte del bloque de constitucionalidad. CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO OIT-Hace parte del bloque de constitucionalidad/ CONVENIO 169 DE LA OIT-Prevé una manifestación del derecho de participación de las comunidades indígenas en el trámite de adopción de medidas legislativas o administrativas que las puedan afectar/CONVENIO 169 DE LA OIT-Fijó como obligatoria la consulta de las comunidades indígenas y tribales que pudieran afectarse con medidas legislativas CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Obligación impuesta al Estado cada vez que se vayan a adoptar medidas susceptibles de afectarles directamente/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Requisitos de tiempo, modo y lugar OMISION DEL DEBER DE CONSULTA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Consecuencias jurídicas/OMISION DEL DEBER DE CONSULTA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Impide que se hagan efectivas las medias adoptadas/OMISION DEL DEBER DE CONSULTA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES DE MEDIDA LEGISLATIVA-Impone la verificación de un procedimiento cuya ausencia se proyecta sobre la materialidad de la misma ley/OMISION DEL DEBER DE CONSULTA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES POR OMISION LEGISLATIVA-Inconstitucionalidad se resuelve excluyendo a tales comunidades del ámbito de aplicación de la ley o adoptando medidas para subsanar la omisión En la medida en que las normas sobre el deber de consulta del Convenio 169 de la OIT se integran a la Constitución y que, específicamente, el deber de consulta allí previsto ha sido considerado como una expresión de un derecho fundamental de participación, vinculado en este caso específico al también fundamental derecho a la integridad cultural, social y económica, la omisión de la consulta en aquellos casos en los que la misma resulte imperativa a la luz del convenio, tiene consecuencias inmediatas en el ordenamiento interno. En primer lugar, ha sido reiterado por la jurisprudencia que ese derecho a la consulta es susceptible del amparo constitucional, vía a través de la cual las comunidades indígenas pueden obtener que no se hagan efectivas medidas que no hayan sido previa y debidamente consultadas y que se disponga la adecuada realización de las consultas que sean necesarias. Tratándose de medidas legislativas, el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad frente a la omisión de consulta previa a la adopción de una medida legislativa, comporta la verificación en torno a un procedimiento, cuya ausencia, sin embargo, se proyecta sobre la materialidad misma de la ley. En ese evento, sería posible, en determinadas circunstancias, encontrar que la ley como tal es inconstitucional, pero también cabe que, en una ley que de manera general concierne a los pueblos indígenas y tribales, y que los afecta directamente, la omisión de la consulta se resuelva en una decisión que excluya a tales comunidades del ámbito de aplicación de la ley; o puede ocurrir que, en un evento de esa naturaleza, lo que se establezca es la presencia de una omisión legislativa, de tal manera que la ley, como tal, se conserve en el ordenamiento, pero que se adopten las medidas necesarias para subsanar la omisión legislativa derivada de la falta de previsión de medidas específicamente orientadas a las comunidades indígenas y tribales. Si la ley no tiene esas previsiones específicas, habría un vacío legislativo, derivado de la necesidad de que, en una materia que si bien afecta a todos, lo hace con los indígenas en ámbitos propios de su identidad, contemple previsiones especiales y que las mismas sean previamente consultadas. En ese caso, en la medida en que la ley general estuviese llamada a aplicarse a los indígenas, se decretaría una omisión legislativa por ausencia de normas específicas y previamente consultadas. COMUNIDAD NEGRA-Carácter de etnia LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza especial por su contenido de generalidad y especificidad La ley contentiva del Plan Nacional de Desarrollo tiene niveles distintos de generalidad, y específicamente en la parte constitutiva del Plan Nacional de Inversiones Públicas, ha de examinarse cada uno de los programas, proyectos y presupuestos plurianuales que lo conforman, en el que cada programa, proyecto o presupuesto plurianual individualmente considerado constituye una de las medidas susceptibles de afectar específicamente a las comunidades en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos. REPRESENTACION Y PARTICIPACION-Mecanismos del régimen democrático para expresar y hacer valer posiciones y puntos de vista/REPRESENTACION Y PARTICIPACION-Diferencias En los regímenes democráticos existen diversos mecanismos para permitir que quienes se verán afectados por una determinada decisión o actuación puedan expresar y hacer valer sus posiciones y puntos de vista. Los dos mecanismos clásicos, entre la amplia gama de los existentes, son los de la representación y la participación. Por medio del primero, las personas afectadas eligen representantes para hablar por ellos en el ámbito de los organismos decisorios representativos, es decir, constituidos específicamente para permitir la interacción entre quienes toman las decisiones y los representantes elegidos colectivamente por las personas potencialmente afectadas. Por medio del segundo, los afectados se involucran directamente en la adopción de las decisiones, y ejercen su voz no para elegir a un representante que hablará por ellos, sino para participar directamente en la toma de la decisión. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Representación en órgano encargado de preparar el proyecto de plan nacional de desarrollo no suple el deber de consulta previa de proyectos concretos incluidos en el mismo Para la Corte, la existencia del Consejo Nacional de Planeación y su rol directo en la preparación del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo cumplen una función trascendental dentro del proceso democrático de formulación de este instrumento, más aún teniendo en cuenta que los grupos indígenas se encuentran representados en dicho Consejo. Sin embargo, tal representación no suple el deber estatal de llevar a cabo la consulta previa de los proyectos concretos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo con los grupos étnicos potencialmente afectados por ellos en forma directa y específica. En efecto, los representantes indígenas incluidos en el Consejo Nacional de Planeación no expresan la cosmovisión de cada una de las comunidades afectadas por cada proyecto individual incluido en el Plan de Inversiones Públicas. La obligación constitucional de llevar a cabo la consulta previa de tales proyectos individuales expresa el principio de democracia participativa –sensible a las particularidades, detalles y diversidad del caso concreto-, en la medida en que en tales proyectos de consulta, se permitirá que cada comunidad concreta afectada en forma diferencial, directa y específica por un proyecto en particular haga oír su posición y participe, así, en la adopción de las decisiones correspondientes. No se deben confundir las instancias de representación y participación de los grupos étnicos en el proceso de formación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Contempla ejecución de proyectos que inciden en comunidades indígenas o afrodescendientes, por lo que existe la obligación de realizar su consulta previa Una lectura detenida de las distintas disposiciones contenidas en la Ley 1151 de 2007 revela que éstas prevén varios proyectos susceptibles de incidir de manera directa y específica sobre pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes que residen en las zonas donde estos habrán de ser ejecutados. En efecto, varios proyectos y programas incluidos dentro del Plan Nacional de Inversiones, o resaltados por su importancia dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, incidirán directa y específicamente sobre distintos grupos del país –independientemente de si su impacto será benéfico o perjudicial, cuestión cuya determinación atañe a las comunidades étnicas –indígenas o afrodescendientes- potencialmente afectadas en ejercicio de su autonomía y sus derechos colectivos. Es claro para la Corte que, respecto de cada uno de estos proyectos individuales, sí existe una obligación estatal específica de realizar consulta previa, en su integridad y con pleno cumplimiento de los requisitos constitucionales precisados por la jurisprudencia constitucional. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Razones por las que no resulta procedente declarar inexequible la ley al evidenciarse la falta de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes La Corte considera que en este caso no es procedente declarar inexequible como un todo la Ley 1151 de 2007, por cuanto (a) ésta contiene numerosas disposiciones diferentes, con distintos grados de generalidad, en relación con las cuales no existe un deber estatal de adelantar consulta previa con los grupos indígenas del país, (b) por ser separables de los artículos que conciernen directa y específicamente a los pueblos indígenas, y (c) por ser completamente ajenos a su ámbito de protección. Cualquier decisión adoptada por la Sala Plena en el presente proceso de constitucionalidad se circunscribirá a las disposiciones específicas contenidas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que puedan afectar en forma directa y específica a grupos indígenas o comunidades afrodescendientes de las zonas donde se habrán de implementar. PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Aplicación/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Constitucionalidad condicionada En aplicación del principio de conservación del derecho, es posible proteger los valores y derechos constitucionales afectados por la inclusión en la Ley del Plan de disposiciones cuya consulta previa era obligatoria y se omitió, sin necesidad de recurrir a una declaratoria de inexequibilidad de toda la ley ni de todos los artículos de sus partes general y específica. Es procedente en este caso declarar que la Ley 1151 de 2007 es exequible, siempre y cuando se entienda que se suspenderá la ejecución de los proyectos -y de los respectivos programas o presupuestos plurianuales- incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir de manera directa y específica sobre pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la consulta previa específica exigida por el bloque de constitucionalidad. DETERMINACION DE PROYECTOS O PROGRAMAS INCLUIDOS EN LEY DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO QUE DEBEN SOMETERSE A CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Responsabilidad del gobierno Nacional ACCION DE TUTELA POR NEGATIVA DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Procedencia de la tutela para la protección de derechos fundamentales colectivos de los pueblos indígenas y de sus miembros individualmente considerados CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Secuencia y requisitos para su realización/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Reglas constitucionales Referencia: expediente D-6984 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Actor: Jesús Enrique Piñacué Achicué Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil ocho (2008) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Jesús Enrique Piñacué Achicué demandó en su integridad la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Mediante Auto del 29 de octubre de 2007, la Corte admitió la demanda. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS El demandante acusa en su integridad la Ley 1151 de 2007, contentiva del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Al tratarse de una disposición legislativa extensa, se ha incorporado su texto, tal y como fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 342 (Año XVI) del 25 de julio de 2007, al Anexo I de la presente sentencia. III. LA DEMANDA El cargo que formula el demandante consiste en que la Ley 1151 de 2007 se aprobó sin que se hubiera realizado consulta previa con los pueblos indígenas de conformidad con el Convenio 169 de la OIT, el cual fue ratificado por Colombia mediante Ley 21 de 1991 y se ha incorporado al bloque de constitucionalidad. Luego de la formulación general de este cargo, la demanda se estructura en distintos capítulos individuales sobre temas generales atinentes a la obligación de realizar consultas previas con los pueblos indígenas, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Tales capítulos individuales se refieren a (a) el carácter de derecho fundamental de la consulta previa en cabeza de los pueblos indígenas, precisando su naturaleza, los valores cuya protección se persigue mediante su ejercicio, y las fuentes de su carácter obligatorio; (b) los objetivos que deben buscarse en los procesos de consulta previa; (c) la regulación de la consulta previa en el marco del Convenio 169 de la OIT y su desarrollo en la jurisprudencia constitucional colombiana; (d) una enunciación de los casos en los que se debe desarrollar la consulta previa; (e) una explicación de los vínculos entre la consulta previa y los derechos a la participación y a la información de los grupos étnicos; (f) una indicación de los sistemas de autoridad y representación que deben tenerse en cuenta para la realización de la consulta previa, y de los requisitos de participación real y efectiva, no solo de los dirigentes indígenas sino de las comunidades; (g) una explicación del valor de los principios de buena fe y debido proceso en el ejercicio de la consulta; (h) una reseña del trámite legislativo que se siguió para la aprobación de la Ley 1151 de 2007, señalando que no incluyó la realización de tales procedimientos de consulta previa; y (i) algunas consideraciones sobre el tema de la iniciativa legislativa en relación con el Plan Nacional de Desarrollo, que incluyen las siguientes, relevantes para la sustentación del cargo de inconstitucionalidad que se examina: “(…) el Plan Nacional de Desarrollo consigna las políticas y programas durante el respectivo período de gobierno y por lo tanto constituye la carta de navegación cuatrienal para el país, de donde se deriva su importancia. La primera parte del Plan de Desarrollo contiene las políticas económicas, sociales y ambientales que deben guiar la acción estatal. Una segunda parte comprende el Plan Nacional de Inversiones, en el cual se establecen los principales programas y proyectos de inversión que se espera ejecutar, en desarrollo de las políticas previstas en la parte general. La segunda parte, el Plan Nacional de Inversiones, constituye la materialización de dichas políticas, a través de los programas y proyectos de inversión. Así mismo, los mecanismos incluidos en el articulado del Plan Nacional de Inversiones, permiten la efectiva ejecución de tales programas y proyectos y, por lo tanto, constituyen parte fundamental de la Ley del Plan de Desarrollo. Dadas estas características, es innegable que la Ley 1151 de 24 de julio de 2007, ‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010’, atañe a los diferentes pueblos indígenas y a su proceso de desarrollo ya que afecta directamente las formas de vida en sus aspectos territorial, ambiental, cultural, espiritual, social, económico y de salud, y demás aspectos que incidan en su integridad étnica, razón por la que debió ser consultada. La Ley por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 es una ley integral, y por tanto es ella en su integridad la que debe ser revisada por tachas de inconstitucionalidad, y no un artículo específico.” Por otra parte, el demandante explica que las minorías indígenas en el Congreso no han podido surtir una incidencia efectiva sobre la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo en forma tal que éste sea sensible a los intereses de los grupos étnicos del país; y señala que “como comunidades indígenas no podemos estar de acuerdo con iniciativas preparadas desde un escritorio por funcionarios que desconocen nuestras costumbres, nuestra cultura, la forma en que nos relacionamos con la tierra y con los recursos naturales, quienes por mejor intención que tengan, no podrán entender la visión de desarrollo o nuestro concepto de bienestar que hace parte de la autodeterminación que tenemos como pueblos legalmente reconocidos. // En nuestra condición de minorías (…) es que hoy accionamos para que se nos reivindique el derecho de participar en la planificación de nuestro desarrollo”. Finalmente, se explica en la demanda que “conforme a las normas pertinentes y teniendo en cuenta el carácter especial del que goza la ley del Plan Nacional de Desarrollo, debe ser el Gobierno Nacional quien principalmente defina y priorice los programas y proyectos que deben estar contenidos en el Plan Nacional de Inversiones Públicas, siempre y cuando cumpla con los procedimientos que garanticen la participación, en este caso la consulta previa con las poblaciones indígenas. // La reserva de la iniciativa legislativa resulta pertinente, en razón al carácter técnico de su contenido, en especial en razón a los programas y proyectos a implementar y la proyección de los recursos y los presupuestos plurianuales con los cuales se espera ejecutar las políticas planteadas, en desarrollo de los artículos constitucionales, todo lo cual justifica que aquellas disposiciones que entrañen o puedan afectar las poblaciones indígenas deban ser consultadas según el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT el cual consagra que los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados mediante procedimientos apropiados, trámite que no fue cumplido.” IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma demandada, por cuanto “las especiales disposiciones constitucionales y orgánicas que rigen la materia, se observaron con estricto apego”. Se explica que “la obligación del Estado de realizar la consulta previa con las comunidades indígenas frente a las medidas legislativas y/o administrativas que pretenda adoptar y que puedan afectarles directamente, debe entenderse como una obligación establecida en el texto constitucional, dado que el artículo 6º del Convenio 169 de 1989 de la OIT hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto”. No obstante, “a pesar de lo anteriormente expuesto, la obligación del Estado de realizar consulta previa a las comunidades indígenas es improcedente para efectos de la expedición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo”. Para sustentar esta afirmación, el interviniente señala algunas características de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, así: “No obstante [que] la ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND) no pertenece a una categoría especial de tipología legislativa, la Constitución Política determinó que se trata de una ley que tendrá prelación sobre las demás. Es una ley que define y determina la acción estatal en general y por lo tanto el contenido del PND, no está dirigido a un grupo de sujetos determinados como destinatarios o para efectos de alguna situación particular, es la máxima expresión de la planificación estatal unitaria y nacional. (…) El contenido de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo está determinado por el artículo 339 de la Constitución Política de 1991. Dicho artículo establece que el PND contendrá una parte general, y una parte especial, denominada el Plan Nacional de Inversiones (PNI). El PNI contiene una proyección de los recursos financieros de la Nación y su distribución plurianual a través de programas y proyectos de inversión que deben desarrollar aquellas políticas, metas y objetivos consignados en la parte general. A su turno, el artículo 341 constitucional, define el procedimiento y oportunidad para la elaboración, formulación y expedición de esta Ley. Para efectos de la demanda planteada por el Sr. Piñacué, resulta de capital importancia el artículo 340, en el cual se crea el Sistema Nacional de Planeación, conformado por el Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación. Frente al Consejo Nacional de Planeación, se tiene que el mismo se concibe como el foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Como se ve, el constituyente de 1991, concibió el Plan Nacional de Desarrollo como el principal elemento en la articulación de la política nacional en el mediano y largo plazo, bajo el entendido de que se trata de una herramienta económica para lograr el desarrollo de todos los colombianos, y como tal, previó mecanismos de concertación y de socialización con toda la comunidad afectada, es decir, todos los ciudadanos a través de sus representantes en todas las instancias del Sistema Nacional de Planeación (niveles nacional y local). Bajo estas consideraciones, resulta equivocado afirmar, como lo considera el actor, que la ley del Plan Nacional de Desarrollo afecta particularmente a los pueblos indígenas, puesto que incide en toda la comunidad, puesto que todos los ciudadanos, sin ninguna clase de distinción, somos los beneficiarios de la acción estatal contenida en este instrumento de planificación económica”. En este orden de ideas, el interviniente explica que para materializar la intención del Constituyente, fueron creados mecanismos de concertación y de socialización en el proceso de elaboración, formulación y expedición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Específicamente se refiere al Sistema Nacional de Planeación, creado “con el fin de organizar los espacios de discusión del contenido del Plan Nacional de Desarrollo. El objetivo e importancia de estos espacios de discusión responde y radica, precisamente, en la necesidad de discutir y presentar a los destinatarios sus propuestas de Plan Nacional de Desarrollo, para que una vez surtido ese importante paso, se ponga en consideración del Congreso de la República”. Indica que dentro del Sistema, se destaca el Consejo Nacional de Planeación como “la principal instancia de participación democrática dentro de este complejo proceso de formulación de políticas y del proceso de planificación en Colombia”, y continúa su explicación así: “La Constitución fue tan celosa en estos aspectos, que solamente, una vez que se haya agotado la etapa de concertación con las comunidades, a través del Consejo Nacional de Planeación, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, puede radicar en el Congreso de la República el proyecto de ley // Esta consulta previa que el Gobierno debe hacer en relación con la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo antes de presentarla ante el Legislador, responde a los parámetros de participación democrática que enmarcan el proceso de planeación en Colombia y que antes que contradecir, acompañan los objetivos que busca el artículo 6 del Convenio 169 de 1989 de la OIT. (…) Como vemos, el Consejo Nacional de Planeación, es el escenario ideado por el Constituyente para debatir y analizar las propuestas que el Gobierno Nacional quiere desarrollar en el Plan Nacional de Desarrollo, y en el cual tienen asiento representantes de todas las individualidades de que se compone la sociedad civil, que en últimas es la destinataria de las disposiciones del PND”. Para resaltar el carácter participativo del proceso de expedición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el actor cita varias sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas las C-015 de 1996, C-191 de 1996 y C-478 de 1992. El interviniente subraya que en el Consejo Nacional de Planeación tienen asiento los representantes de las comunidades indígenas, tanto en el grupo de representantes de las entidades territoriales (1 representante), como en el de los representantes de los distintos sectores nacionales (1 representante). Asimismo informa que “como es natural, y ha venido sucediendo en las discusiones de los PND, las organizaciones indígenas se pronunciaron respecto de algunas de las propuestas consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo”; y que en relación específica con el procedimiento previo a la expedición de la Ley 1151 de 2007, al interior del Consejo Nacional de Planeación, los indígenas formularon las siguientes observaciones: “Frente al capítulo de grupos étnicos y relaciones interculturales: 15 de las 78 recomendaciones estaban directamente relacionadas con el tema indígena, las cuales se estudiaron. Estas 15 fueron estudiadas y sobre algunas de ellas se consideró que estaban dentro del texto y sobre otras se consideró pertinente incluirlas dentro de la propuesta, tal como se hizo”. De allí concluye que “el proceso de consulta, concertación, participación democrática, etc., queda a salvo, en virtud de la Constitución Política, con los procedimientos de concertación y consulta previstos en los artículos 339 y siguientes, así como en las disposiciones pertinentes de la ley orgánica 152 de 1994”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, mediante Concepto No. 4447, solicitó a la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo sobre la demanda de la referencia, por considerar que el actor no ha formulado cargos específicos contra la norma acusada. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia. 2. Problemas jurídicos En virtud del bloque de constitucionalidad, ¿debe el Gobierno Nacional someter el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo a consulta previa con los pueblos indígenas, y el incumplimiento de este deber tiene como consecuencia la inconstitucionalidad de toda la Ley 1151 de 2007? 3. Precisión preliminar: necesidad de adoptar una decisión de fondo por haberse formulado cargos específicos contra la totalidad de la Ley La Corte considera que la demanda de la referencia sí cumple con el requisito de especificidad predicable de los cargos de inconstitucionalidad, en la medida en que en ella se enuncia la razón concreta por la que se considera que la Ley 1151 de 2007 viola la Carta Política, a saber, la omisión del deber estatal de consulta previa a los grupos indígenas afectados directamente por ella. Ahora bien, el hecho de que no se señalen en forma específica y taxativa los apartes concretos de la Ley que debieron haber sido objeto de consulta previa, no constituye una razón suficiente para concluir que el cargo bajo estudio no es específico. En efecto, observa la Sala que el demandante considera que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo es un conjunto integral, que establece una relación inescindible entre la parte general y cada uno de los proyectos, programas, etc.; y es con base en tal carácter sistemático e inescindible de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que se fundamentan varias de las razones de inconstitucionalidad invocadas en la demanda, estableciendo así un vínculo claro entre los preceptos generales y los proyectos y programas específicos incluidos en el instrumento legislativo objeto de demanda. En consecuencia, el demandante al considerar que no se puede escindir el elemento general del elemento específico dentro de la ley del plan, y para preservar la integridad de sus propios argumentos de inconstitucional, solicita la inconstitucionalidad de toda la ley. Explica el demandante en este sentido: “La primera parte del Plan de Desarrollo contiene las políticas económicas, sociales y ambientales que deben guiar la acción estatal. Una segunda parte comprende el Plan Nacional de Inversiones, en el cual se establecen los principales programas y proyectos de inversión que se espera ejecutar, en desarrollo de las políticas previstas en la parte general. // La segunda parte, el Plan Nacional de Inversiones, constituye la materialización de dichas políticas, a través de los programas y proyectos de inversión. Así mismo, los mecanismos incluidos en el articulado del Plan Nacional de Inversiones, permiten la efectiva ejecución de tales programas y proyectos y, por lo tanto, constituyen parte fundamental de la Ley del Plan de Desarrollo. (…) La ley por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 es una ley integral, y por tanto es ella en su integridad la que debe ser revisada por tachas de inconstitucionalidad, y no un artículo específico.” En criterio de la Corte, teniendo siempre en cuenta el carácter sistemático de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que se refleja en la demanda y la formulación de las razones de inconstitucionalidad allí planteadas, el cargo sí es específico contra la ley acusada. En consecuencia, se ha activado el mecanismo de control abstracto de constitucionalidad establecido en la Carta Política, por lo cual la Corte Constitucional debe pronunciarse de fondo sobre el cargo formulado contra toda la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. 4. El deber de realizar consulta previa a los pueblos indígenas respecto de las medidas que les puedan afectar directamente. 4.1. En la sentencia C-030 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte Constitucional realizó un recuento detallado de las disposiciones constitucionales e internacionales en las que se sustenta la obligación de realizar consulta previa a los pueblos indígenas, así como de la jurisprudencia de esta Corporación en la cual se ha precisado el contenido de dicha obligación. La Corte concluyó que el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas no se había respetado respecto de la llamada Ley Forestal y la declaró, entonces, integralmente inexequible.[1] Por ser directamente aplicable a la resolución del problema jurídico planteado en el presente proceso, la Corte reitera en su integridad la doctrina constitucional plasmada en la referida sentencia C-030/08, la cual se sintetiza en las reglas siguientes. 4.1.1. La Carta Política otorga especial protección al derecho de participación de los pueblos indígenas del país en las decisiones que los afectan, en virtud de la definición de Colombia como república democrática, participativa y pluralista (C.P. art. 1), y del reconocimiento de la diversidad cultural como valor constitucional y fundamento de la nacionalidad colombiana (C.P. arts. 7 y 70). Esta especial protección “se traduce en el deber de adelantar procesos de consulta con las comunidades indígenas y tribales para la adopción y la ejecución de decisiones que puedan afectarles”, procesos de consulta que constituyen una forma de participación democrática específicamente regulado en el artículo 330 Superior, y con un sustento adicional en el Convenio 169 de la OIT, aprobado por Colombia mediante Ley 21 de 1991, que forma parte del bloque de constitucionalidad. 4.1.2. Las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia en virtud del Convenio 169 de la OIT deben interpretarse en consonancia con lo dispuesto en los artículos 6 y 7 del mismo, los cuales “enfatizan en la necesidad de que, para la aplicación de las disposiciones del Convenio, se asegure la participación de las comunidades, se establezcan mecanismos adecuados de consulta, se adelanten procesos de cooperación y se respete, en todo caso, el derecho de estos pueblos a ‘… decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural’.[2] (…) El Convenio en distintos apartes se refiere de manera expresa a los compromisos de los Estados signatarios orientados a que, en la aplicación del mismo, se garanticen los espacios de participación y consulta compatibles con su objetivo central”. 4.1.3. A su turno, la Corte resaltó lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio, que resulta directamente aplicable al tema de la realización de consultas previas: “Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” Se explicó en la sentencia C-030/08 que esta disposición internacional contiene distintos elementos constitutivos que deben diferenciarse claramente: “Cabe distinguir en la anterior disposición dos dimensiones del derecho de participación de los pueblos indígenas y tribales: Por un lado, la obligación contenida en el literal b) de establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; y, por otro, el deber de consulta previsto en el literal a) en relación con las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos.” Con base en esta precisión hermenéutica, la Corte diferenció dos niveles distintos de afectación de los pueblos indígenas que activan distintas obligaciones internacionales del Estado colombiano: “De este modo, cuando se adopten medidas en aplicación del convenio, cabe distinguir dos niveles de afectación de los pueblos indígenas y tribales: el que corresponde a las políticas y programas que de alguna manera les conciernan, evento en el que debe hacerse efectivo un derecho general de participación, y el que corresponde a las medidas administrativas o legislativas que sean susceptibles de afectarlos directamente, caso para el cual se ha previsto un deber de consulta.” 4.1.4. Con relación al contenido del derecho general a la participación de los grupos étnicos respecto de las políticas y programas que de alguna manera les conciernan, se explicó en detalle: “4.2.1. En cuanto tiene que ver con el derecho general de participación cabe señalar que el Convenio se orienta a obtener que se garanticen a los pueblos interesados unas oportunidades de participación que sean, al menos, equivalentes a las que están a disposición de otros sectores de la población, en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan. En Colombia, ese compromiso encuentra desarrollo, en primer lugar, en el hecho de que, en el ámbito de la democracia participativa previsto en el artículo 1º de la Constitución, y del mandato general contenido en el artículo 2º, conforme al cual debe promoverse la participación de todos en los asuntos que los afecten, se consagra en el artículo 13 un garantía general de igualdad que proscribe toda forma de discriminación y contempla la obligación de promover las condiciones para que la igualdad se real y efectiva y adoptar medidas a favor de grupos discriminados y marginados. De este modo, todos los colombianos, incluidos los pueblos indígenas y tribales, en igualdad de condiciones, tienen derecho, a tenor de lo dispuesto en el artículo 40 de la Carta, a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y tienen a su disposición los instrumentos de participación que se han previsto en el artículo 103 del mismo ordenamiento, no sólo los que corresponden a los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía –el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato- sino también los que surgen de la posibilidad, prevista en el inciso segundo del artículo 103, de articularse libremente, con el apoyo del Estado, para la promoción de sus intereses, en asociaciones que tengan por objeto constituir mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan. Adicionalmente, tal como se puso de presente en la Sentencia SU-383 de 2003, el ordenamiento constitucional ha abierto a las comunidades indígenas espacios concretos de participación, además de los establecidos para todos los colombianos, como los que resultan de la previsión conforme a la cual aquellas pueden elegir dos senadores en circunscripción nacional; o de la disposición a cuyo tenor la ley puede establecer una circunscripción especial para asegurar la participación de los grupos étnicos en la Cámara de Representantes[3]; o de la decisión de erigir los territorios indígenas como entidades territoriales[4], que estarán gobernadas por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades, y con funciones muy amplias en ámbitos tales como la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios, el diseño de las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, la colaboración con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional o la representación de los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren; o de la consagración del derecho de estos pueblos a ejercer funciones jurisdiccionales en sus territorios de conformidad con sus normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y a las leyes de la República. De manera específica ese derecho general de participación se manifiesta, en el ámbito de las medidas legislativas que conciernan a los pueblos indígenas, y tribales, (1) en la posibilidad que sus integrantes tienen de concurrir, en igualdad de condiciones con todos los colombianos, en la elección de sus representantes en las corporaciones de elección popular; (2) en el hecho de que, en desarrollo del carácter público del proceso legislativo, pueden conocer las iniciativas en trámite, promover discusiones, remitir conceptos, solicitar audiencias[5] y, (3) en las previsiones constitucionales sobre la circunscripción especial indígena, porque si bien quienes allí resulten elegidos no representan formalmente a las distintas comunidades indígenas, si son voceros, de manera amplia, de su particular cosmovisión y pueden constituir efectivos canales de comunicación entre las células legislativas y las autoridades representativas de las comunidades indígenas y tribales. Tratándose de medidas generales que de alguna manera conciernan a estas comunidades, este es el escenario apropiado de participación, sin perjuicio de la mayor o menor actividad que puedan desplegar, a través de sus distintas organizaciones, en la discusión pública de los asuntos que sean objeto de consideración en el Congreso de la República y de la gestión que dichas organizaciones puedan adelantar ante las diferentes instancias administrativas y legislativas.” 4.1.5. En relación con el derecho de los grupos étnicos a la realización de la consulta previa en relación con las medidas susceptibles de afectarles directamente, la Corte realizó las siguientes precisiones: “En relación con el deber de consulta de las medidas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas y tribales, la Corte ha dicho que el mismo es consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades nativas de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de la cultura[6] y que, cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de tutela, en razón a la importancia política del mismo, a su significación para la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de participación.[7] 4.2.2.2. Con base en el anterior recuento jurisprudencial, encuentra la Corte que es necesario avanzar en la precisión en torno al alcance y al contenido del deber de consulta previsto en el literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, particularmente en cuanto tiene que ver con la consulta de las medidas legislativas que sean susceptibles de afectar directamente a las comunidades indígenas, aún cuando no estén circunscritas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios (CP art. 330) o a la delimitación de esos mismos territorios (CP art. 229). En esta materia es preciso, entonces, establecer tres aspectos: (1) ¿Cuándo resulta obligatoria, de acuerdo con el literal a) del Convenio 169 de la OIT, la consulta previa de una medida legislativa? (2) ¿En qué condiciones de tiempo, modo y lugar debe producirse esa consulta? y (3) ¿Cuál es la consecuencia jurídica de la omisión frente al deber de consulta? 4.2.2.2.1. En primer lugar, tratándose específicamente de medidas legislativas, es claro que el deber de consulta no surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual, a la luz de lo expresado por la Corte en la Sentencia C-169 de 2001, la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley. No cabe duda de que las leyes, en general, producen una afectación sobre todos sus destinatarios. De esta manera una ley, en cualquier ámbito, aplicable a la generalidad de los colombianos, afecta a los miembros de las comunidades indígenas y tribales que tengan la calidad de nacionales colombianos, sin que en dicho evento pueda predicarse que, en aplicación del literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, resulte imperativa una consulta previa a dichas comunidades como condición para que el correspondiente proyecto de ley pueda tramitarse válidamente. Sostener lo contrario equivaldría a afirmar que una parte muy significativa de la legislación debería ser sometida a un proceso específico de consulta previa con las comunidades indígenas y tribales, puesto que las leyes que de manera general afecten a todos los colombianos, unas en mayor medida que otras, afectan a las comunidades indígenas, en virtud a que sus integrantes, como colombianos que son, se encuentran entre sus destinatarios, lo cual desborda el alcance del convenio 169. ...Es claro, por otra parte, que lo que debe ser objeto de consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos. Este criterio surge no solo de la calidad de directa que se predica de la afectación que produzca una medida legislativa para que sea imperativa la consulta, sino también del hecho de la misma procede cuando se trate de aplicar las disposiciones del Convenio. No obstante que, por la amplitud del objeto del Convenio, cabría decir que en su artículo 6º se establece un deber general de consulta de todas las medidas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, este enunciado fija una pauta interpretativa sobre el alcance de ese deber de consulta, del cual, en principio, se sustraen las medidas que no se inscriban en el ámbito de aplicación del convenio. De este modo, si bien uno de los aspectos centrales del convenio tiene que ver con la promoción de la participación de los pueblos indígenas y tribales ante todas las instancias en donde se adopten medidas que les conciernan, no puede perderse de vista que el propio convenio contempla distintas modalidades de participación y ha dejado un margen amplio para que sean los propios Estados los que definan la manera de hacerlas efectivas. Así, aunque cabe señalar la conveniencia de que existan los niveles más altos de participación y que es deseable que la adopción de medidas administrativas y legislativas esté precedida de procesos amplios y efectivos de consulta con los interesados, el alcance vinculante del deber de consulta previsto en el Convenio es más restringido y se circunscribe a las medidas que se adopten para la aplicación de las disposiciones del mismo, esto es, medidas que de manera específica afecten a los pueblos indígenas y tribales. …Así puede señalarse que no toda medida legislativa que de alguna manera concierna a los pueblos indígenas y tribales está sujeta al deber de consulta, puesto que como se ha visto, en el propio Convenio se contempla que, cuando no hay una afectación directa, el compromiso de los Estados remite a la promoción de oportunidades de participación que sean, al menos equivalentes a las que están al alcance de otros sectores de la población. De este modo, por ejemplo, cuando se vaya a regular a través de una ley la manera como se hará la explotación de yacimientos petroleros ubicados en territorios indígenas, sería imperativa la consulta con los pueblos indígenas susceptibles de ser afectados, porque hay una afectación directa que impone al Estado aplicar para el efecto las disposiciones del convenio. Pero cuando de lo que se trata es de adoptar el marco general de la política petrolera del Estado no hay una afectación directa de las comunidades indígenas o tribales, ni la medida se inscribe en el ámbito de aplicación del convenio, porque no está orientada a regular de manera específica la situación de esos pueblos, y lo que cabe es aplicar la previsión del literal b) del artículo 6º conforme a la cual debe garantizarse la participación de las comunidades interesadas en igualdad de condiciones, a menos que, en el texto de la ley se incorporasen medidas específicamente dirigidas a la explotación del recursos en los territorios de esas comunidades, o que se pudiese establecer una omisión legislativa por la falta de una previsión específica . (…) De este modo, cabe señalar que la obligación de consulta prevista en el literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT no puede interpretarse con el alcance de que toda la regulación del Estado, en cuanto que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas y tribales, deba someterse a un proceso de consulta previa con dichas comunidades, por fuera de los escenarios ordinarios de participación y deliberación democrática, y que dicho deber sólo se predica de aquellas medidas que, en el ámbito de la aplicación del Convenio, sean susceptibles de afectar directamente a tales comunidades. Con todo, es preciso tener en cuenta que la especificidad que se requiere en una determinada medida legislativa para que en relación con ella resulte predicable el deber de consulta en los términos del literal a) del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, puede ser el resultado de una decisión expresa de expedir una regulación en el ámbito de las materias previstas en el convenio, o puede provenir del contenido material de la medida como tal, que, aunque concebida con alcance general, repercuta de manera directa sobre las comunidades indígenas y tribales. En los anteriores términos, en cada caso concreto sería necesario establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera directa y específica regula situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una posible afectación de tales comunidades en ámbitos que les son propios.” 4.1.6. Ahora bien, en cuanto a los requisitos de tiempo, modo y lugar que debe cumplir la realización de la consulta, y específicamente de la consulta de medidas legislativas como la que se estudia, la Corte señaló: “(…) al margen de los criterios generales que puedan decantarse en torno a la manera como debe surtirse la consulta para que pueda entenderse cumplido el compromiso derivado del Convenio 169 y que resulte satisfactorio con el derecho de participación previsto en la Carta, observa la Corte que son varios los interrogantes que pueden plantearse en relación, específicamente, con el deber de consulta frente a medidas legislativas. En primer lugar debe precisarse el momento en el que debe hacerse la consulta y la autoridad responsable de llevarla a cabo. El convenio establece una obligación para los gobiernos, pero cabría preguntar si, en un sentido más amplio, dicha obligación puede hacerse extensiva a otros escenarios, particularmente, cuando, como en el caso de las medidas legislativas, es otra la instancia del Estado encargada de adoptarlas. De este modo, podría decirse que el Gobierno tiene el deber de promover la consulta cuando se trate de proyectos de ley que sean de su iniciativa. Pero ¿qué ocurre cuando, en desarrollo de la iniciativa que les confiere la Constitución, otros sujetos de los previstos en el artículo 155 de la Constitución, distintos del gobierno, deciden presentar a consideración de las cámaras legislativas proyectos de ley cuyo contenido sea susceptible de afectar de manera directa a las comunidades indígenas y tribales? Parecería necesario que, en tal caso, el gobierno, tan pronto advierta que cursa un proyecto de ley en relación con el cual debe darse el proceso de consulta, acuda a las instancias que para ese efecto se hayan previsto en la legislación, como la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas creada por el Decreto 1397 de 1996, o a otras que se estimen pertinentes, para definir en ese escenario, cuales serían las instancias y los mecanismos de consulta más adecuados. En la Sentencia C-891 de 2002 la Corte fijó unas pautas para la consulta que debe realizarse en relación con los proyectos de iniciativa gubernamental, y al efecto señaló, en primer lugar que “[n]o es contrario a la Constitución que una entidad gubernamental elabore de manera autónoma un proyecto de ley sobre un asunto que milita en el ámbito de sus competencias, aún siendo del interés de los pueblos indígenas, pues tal actividad hace parte del ejercicio de sus funciones”, pero que, sin embargo “… es claro que, en ese caso, la entidad debe brindarle a las comunidades, en un momento previo a la radicación del proyecto en el Congreso de la República, las debidas oportunidades para que ellas no sólo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su modificación, si es preciso”. Expresó la Corte que ese proceso de consulta puede entenderse cumplido cuando exista evidencia de que antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la República, sus texto se haya divulgado entre las comunidades interesadas, se haya avanzado en la ilustración de tales comunidades sobre su alcance, y se hayan abierto los escenarios de discusión que sean apropiados. En esa oportunidad la Corte advirtió, por un lado, que el escenario previo a la radicación del proyecto no es el único espacio deliberativo en el que los pueblos indígenas pueden participar durante el proceso tendiente a la expedición de normas que los afectan, toda vez que en el Congreso de la República dicho proceso participativo no se interrumpe, sino que, por el contrario, allí los pueblos indígenas cuentan con un espacio de discusión y participación en el marco de un Estado democrático, en el que pueden canalizar sus propuestas a través de los congresistas elegidos, y, por otro, que “… la consulta previa a la ley, es adicional a la participación que se les debe dar a los pueblos indígenas a partir de su entrada en vigencia, esto es, con posterioridad a la expedición de la respectiva ley; destacándose el especial cuidado que deben observar las autoridades que tienen a su cargo el desarrollo administrativo de la misma, particularmente en lo tocante a la adopción de las medidas administrativas susceptibles de afectar directamente los intereses de tales pueblos.”[8]” 4.1.7. Finalmente, en cuanto a la consecuencia jurídica de la omisión del deber de consulta, la Corte afirmó: “Podría señalarse, en primer lugar, que tal como se dijo por la Corte en la Sentencia C-169 de 2001, en esta materia existe un compromiso internacional muy amplio del Estado colombiano, cuyo desconocimiento generaría una situación de incumplimiento susceptible de evaluación y control a través de las correspondientes instancias internacionales. Sin embargo en la medida en que, como se ha dicho por la jurisprudencia constitucional, las normas sobre el deber de consulta del Convenio 169 de la OIT se integran a la Constitución y que, específicamente, el deber de consulta allí previsto ha sido considerado como una expresión de un derecho fundamental de participación, vinculado en este caso específico al también fundamental derecho a la integridad cultural, social y económica, la omisión de la consulta en aquellos casos en los que la misma resulte imperativa a la luz del convenio, tiene consecuencias inmediatas en el ordenamiento interno. En primer lugar, ha sido reiterado por la jurisprudencia que ese derecho a la consulta es susceptible del amparo constitucional, vía a través de la cual las comunidades indígenas pueden obtener que no se hagan efectivas medidas que no hayan sido previa y debidamente consultadas y que se disponga la adecuada realización de las consultas que sean necesarias. Tratándose de medidas legislativas, la situación puede tornarse compleja, porque como se señaló en precedencia, el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad frente a la omisión de consulta previa a la adopción de una medida legislativa, comporta la verificación en torno a un procedimiento, cuya ausencia, sin embargo, se proyecta sobre la materialidad misma de la ley. En ese evento, sería posible, en determinadas circunstancias, encontrar que la ley como tal es inconstitucional, pero también cabe que, en una ley que de manera general concierne a los pueblos indígenas y tribales, y que los afecta directamente, la omisión de la consulta se resuelva en una decisión que excluya a tales comunidades del ámbito de aplicación de la ley; o puede ocurrir que, en un evento de esa naturaleza, lo que se establezca es la presencia de una omisión legislativa, de tal manera que la ley, como tal, se conserve en el ordenamiento, pero que se adopten las medidas necesarias para subsanar la omisión legislativa derivada de la falta de previsión de medidas específicamente orientadas a las comunidades indígenas y tribales. Si la ley no tiene esas previsiones específicas, habría un vacío legislativo, derivado de la necesidad de que, en una materia que si bien afecta a todos, lo hace con los indígenas en ámbitos propios de su identidad, contemple previsiones especiales y que las mismas sean previamente consultadas. En ese caso, en la medida en que la ley general estuviese llamada a aplicarse a los indígenas, se decretaría una omisión legislativa por ausencia de normas específicas y previamente consultadas.” 4.2. La anterior doctrina constitucional constituye un marco de referencia suficiente para resolver los problemas jurídicos planteados en la presente oportunidad, teniendo en cuenta las precisiones subsiguientes sobre los titulares del derecho a la consulta previa, los requisitos que ésta debe cumplir, y la especial naturaleza de la ley del Plan Nacional de Desarrollo frente al deber estatal de realizar la consulta previa a los grupos étnicos. 4.3. Es importante precisar en esta oportunidad que los grupos étnicos titulares del derecho a la consulta previa cobijan, en Colombia, tanto a los grupos indígenas como a las comunidades afrodescendientes constituidas como tal bajo el régimen legal que les es propio. Las comunidades negras son grupos étnicos titulares de los derechos constitucionales fundamentales a la propiedad colectiva de sus territorios ancestrales, al uso, conservación y administración de sus recursos naturales, y a la realización de la consulta previa en caso de medidas que les afecten directa y específicamente.[9] En este sentido es pertinente reiterar en su integridad lo explicado por la Corte en la sentencia C-169 de 2001, en relación con el carácter de etnias que tienen tales comunidades: “3.2.2. Las comunidades negras como grupos étnicos. [Las comunidades afrodescendientes son] un sector importante de la población colombiana que, en sucesivas o...