Sentencia C-453 de 2006

C-453-06 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-453/06 LEY DE BANCADAS-Trámite legislativo PROYECTO DE LEY-Facultad de introducir modificaciones no es ilimitada La facultad de las comisiones y las plenarias de alterar los proyectos de ley sometidos a su consideración exige que se surtan los cuatro debates, sin que necesariamente el texto tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todos y cada uno de éstos. Los textos aprobados en cada cámara, por tanto, no necesariamente serán idénticos, caso en el cual, las divergencias deberán resolverse de acuerdo con el artículo 161 de la Carta, mediante una Comisión de Mediación que deberá conciliar los textos aprobados, y someter a consideración de la plenaria de cada cámara una versión definitiva. Es claro entonces que las comisiones y las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos no considerados en la otra Cámara. Esta posibilidad de alterar el texto del Proyecto de ley a lo largo de su trámite en el Congreso, como lo ha señalado la jurisprudencia, responde a la visión deliberativa de la democracia que consagra la Constitución de 1991 y el actual Reglamento del Congreso, de acuerdo a la cual, las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben reflejar la voluntad de la mayoría de los representantes políticos, una vez sean debatidos y confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de las minorías. Los textos de la ley deben ser pues, producto de la deliberación democrática. Pero la facultad que la Constitución Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley no es ilimitada. El propio texto constitucional señala que serán aquellas que se “juzguen necesarias” (artículo 160, inciso 2°, CP) y se refieran a la “misma materia”, que “se relacionen con ella” (artículo 158, CP). PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Determinación de qué constituye “asunto nuevo” REGIMEN DE BANCADAS-Importancia REGIMEN DE BANCADAS-Finalidad LEY DE BANCADAS-Desconocimiento del principio de consecutividad e identidad flexible porque tema relativo a autorización para desafiliarse de partidos y movimientos políticos fue introducido en último debate/LEY DE BANCADAS-Desconocimiento del principio de consecutividad e identidad flexible porque tema relativo a facultad del Consejo Nacional Electoral fue introducido en último debate La Corte considera que el artículo transitorio 20 de la Ley 974 de 2005 desconoce los principios de consecutividad y de identidad flexible o relativa. En tal medida constituye un grave vicio de procedimiento en su formación que implica, por tanto, la inconstitucionalidad de la norma. El artículo transitorio 20 de la Ley 974 de 2005 contempla dos temas. El primero es la ‘autorización’ legal a los ‘Representantes a la Cámara elegidos para el período 2002-2006’ para que se ‘desafilien’ de los movimientos o partidos que los avalaron y se afilien a otros movimientos o partidos políticos. Este asunto se encuentra en el primer inciso de la norma. El segundo tema tiene que ver con la facultad que se otorga al Consejo Nacional Electoral para que, de oficio, ‘revise, reliquide y reasigne’ los recursos correspondientes a la financiación de las campañas, con el fin de ser trasladados a los nuevos movimientos y partidos políticos a los que se hayan afiliado los Representantes que se hubiesen desafiliado de su partidos o movimientos. Este asunto se desarrolla en el segundo y el tercer inciso del artículo transitorio 20. Finalmente, un cuarto inciso de la norma advierte que ‘[l]a presente disposición tendrá vigencia hasta el 16 de diciembre de 2005’. En ambos casos se trata de asuntos nuevos que fueron introducidos por la Plenaria de la Cámara de Representantes durante el último debate ordinario al Proyecto de ley. No fueron tratados en ningún momento por la Comisión o la Plenaria del Senado, ni por la Comisión de la Cámara. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Desconocimiento porque artículo demandado contempla contenidos normativos con autonomía normativa propia Considera la Corte que el artículo 20 transitorio de la Ley 974 de 2005 contempla dos contenidos normativos que tienen autonomía normativa propia y no son de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, por lo que es una adición inconstitucional que desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible o relativa. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque norma estaba vigente al momento de presentación de la demanda/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia frente a enunciado normativo que continua produciendo efectos jurídicos No comparte la Corte Constitucional la posición del Ministerio Público, en virtud de la cual, debería declararse inhibida para conocer los apartes del artículo 20 transitorio acusado que ya no estén en vigencia, por haberla perdido el 16 de diciembre de 2005, por dos razones. La primera es que la acción de inconstitucionalidad se presentó antes de esta fecha, es decir: cuando el demandante acusa la disposición legal, está se encuentra plenamente vigente. La segunda razón es que sus efectos se siguen proyectando en el tiempo puesto que se aplican al periodo legislativo 2002-2006 que todavía no ha concluido. Referencia: expediente D-5970 Demandante: Hernán Antonio Barrero Bravo Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4, 7, 11, 12, 16, 17, 18, el parágrafo transitorio del artículo 19 y el artículo transitorio 20 de la Ley 974 de 2005 “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al régimen de bancadas”. Magistrado Ponente Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil seis (2006) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo solicitó a esta Corporación que declare inexequible los artículos 4, 7, 11, 12, 16, 17, 18, el parágrafo transitorio del artículo 19 y el artículo transitorio 20 de la Ley 974 de 2005. La demanda fue admitida por el Magistrado ponente mediante auto del 22 de septiembre de 2005. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando la parte demandada: Ley 974 de 2005 por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas Capítulo I Régimen de Bancadas […] Artículo 4°. Estatutos. Los partidos deberán establecer en sus estatutos las reglas especiales para el funcionamiento de sus bancadas y los mecanismos para la coordinación de sus decisiones dentro de las corporaciones públicas, en las que se establezca obligaciones y responsabilidades distintas según se trate del cumplimiento de funciones legislativas, de control político o electorales, por parte de la respectiva corporación. Asimismo, determinarán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del miembro de la respectiva corporación pública, observando el debido proceso. En todo caso la sanción deberá ser comunicada a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación, para que a través de ella se le dé cumplimiento, siempre que ello implique limitación de derechos congresuales. Los estatutos de los partidos también contemplarán sanciones estrictas por la inasistencia reiterada a reuniones de bancada, las que podrán incluir la pérdida temporal del derecho al voto. La inasistencia a las reuniones de las bancadas no excusará al ausente de actuar conforme a las decisiones adoptadas por las mismas, y si no lo hiciere así este quedará sujeto a las sanciones previstas por los estatutos del partido o movimiento político para la violación del régimen de bancadas. En caso de la imposición de una sanción por un partido o movimiento a uno de sus miembros procede el recurso de apelación en el efecto suspensivo, que se surtirá dentro del mismo partido y ante la instancia correspondiente que determine los estatutos. El retiro voluntario de un miembro de Corporación Pública del partido o movimiento político o ciudadano en cuyo nombre se eligió, implica el incumplimiento del deber de constituir bancada, y como tal podrá sancionarse como una violación al Régimen de Bancada en los términos de la Constitución y la ley. No incurrirá en doble militancia, ni podrá ser sancionado el miembro de Corporación Pública o titular de un cargo de elección popular que se inscriba como candidato para un nuevo periodo por un partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos diferente del que lo avaló en la elección anterior, siempre y cuando medie notificación oportuna y cumpla con los deberes de la bancada, de la cual hace parte. […] Capítulo II Reglamento del Congreso Artículo 7°. El artículo 41 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: “Artículo 41. Atribuciones. Como órgano de orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cum­plirá las siguientes funciones: 1. Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa. 2. Presentar, en asocio con la Mesa Directiva de la otra Cámara, el Proyecto de Presupuesto Anual del Congreso, y enviarlo al Gobierno para su consideración en el proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos de la Nación. 3. Solicitar informes a los órganos encargados del manejo y organización administrativa de cada una de las Cámaras sobre las gestiones adelantadas y los planes a desarrollar, y controlar la ejecución del Presupuesto Anual del Congreso. 4. Expedir las normas complementarias de funcionamiento de la Secretaría General y las Secretarías de las Comisiones. 5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la misma o de ambas Cámaras, cuando sea conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cámara, en tratándose del segundo evento. Sendas resoluciones así lo expresarán. 6. Vigilar el funcionamiento de las Comisiones y velar por el cumplimiento oportuno de las actividades encomendadas. 7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la investidura de Congresista, en los términos del artículo 184 constitucional y el presente reglamento. 8. Autorizar comisiones oficiales de Congresistas fuera de la sede del Congreso, siempre que no impliquen utilización de dineros del erario. 9. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean conducentes. 10. Darles cumplimiento a las sanciones disciplinarias impuestas a los miembros de las bancadas. 11. Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada Cámara no estén adscritas a un órgano específico, y las demás que establezca el reglamento.” […] Artículo 11. El artículo 102 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: “Artículo 102. Duración de las intervenciones. El tiempo de las intervenciones será fijado por la Mesa Directiva de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del presente estatuto.” Artículo 12. El artículo 103 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: “Artículo 103. Número de intervenciones. No se podrá intervenir por más de dos veces en la discusión de una proposición o en su modificación, con excepción del autor del proyecto y el autor de la modificación, o los voceros de las bancadas. Y no se podrá hablar más de una vez cuando se trate de: 1. Proposiciones para alterar o diferir el orden del día. 2. Cuestiones de orden. 3. Proposiciones de suspensión o que dispongan iniciar o continuar en el orden del día. 4. Apelaciones de lo resuelto por la Presidencia, o revocatoria. 5. Proposiciones para que un proyecto regrese a primer debate.” […] Artículo 16. El artículo 176 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: “Artículo 176. Discusión. El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego podrán tomar la palabra los oradores de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del presente reglamento. Si la proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos". Artículo 17. El artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: “Artículo 187. Composición. Estas Comisiones estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales Comisiones.” Artículo 18. El artículo 263 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: “Artículo 263. Compromiso y responsabilidad. Los miembros de las Cámaras Legislativas representan al pueblo, y deberán actuar en bancadas, consultando la justicia y el bien común, y de conformidad con lo dispuesto en los estatutos de su partido o movimiento político o ciudadano. Son responsables políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.” Capítulo III Disposiciones finales Artículo 19. Las disposiciones de esta ley son aplicables en lo pertinente a las Bancadas que actúen en las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales o Distritales y las Juntas Administradoras Locales. Parágrafo transitorio. Los partidos, movimientos políticos, movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos tendrán 90 días a partir de la vigencia de la presente ley, para adecuar sus estatutos al presente régimen de bancadas.[1] Artículo 20 transitorio. Para todos los efectos legales y presupuestales, autorícese por una sola vez para que los Representantes a la Cámara elegidos para el periodo legislativo 2002-2006, sí así lo deciden, puedan desafiliarse de los movimientos o partidos que los avalaron y se afilien a otros movimientos o partidos políticos. El Consejo Nacional Electoral de oficio expedirá la resolución de reliquidación de las asignaciones que correspondan a los movimientos y partidos políticos de donde se desafilien los Representantes a la Cámara y sumará los recursos a la financiación de partidos, movi­mientos o grupo significativo de ciudadanos a los cuales estos se afilien. El Consejo Nacional Electoral de oficio procederá a revisar, reliquidar y reasignar los recursos correspondientes a la financiación de partidos y campañas de conformidad con la afiliación de los Congresistas que a la fecha de sanción de la presente Ley se hayan desafiliado de los Movi­mientos o Partidos Políticos que los hubieran avalado en las elecciones generales de Congreso en 2002 y trasladará dichos recursos a los movimientos o partidos políticos a los cuales estos se hayan afiliado. La presente disposición tendrá vigencia hasta el 16 de diciembre de 2005. […] III. LA DEMANDA Hernán Antonio Barrero Bravo presentó acción de inconstitucionalidad contra los artículos 4, 7, 11, 12, 16, 17, 18, el parágrafo transitorio del artículo 19 y el artículo transitorio 20 de la Ley 974 de 2005 “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al régimen de bancadas”, por considerar que desconocen los artículos 58, 157, 158, 160 y 161 de la Constitución Política. 1. El demandante considera que se desconoció la Constitución Política en el trámite de los artículos demandados en el Congreso, porque no se les dio primer debate en la Comisión Primera del Senado. La demanda sostiene que “(…) los artículos 4, 7, 11, 12, 16, 17, 18, 19, parágrafo, y 20 transitorio, no surtieron los cuatro debates ordenados por el trámite de los proyectos de ley, según el artículo 157-2 de la Carta Política, que exige haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara.” La situación de cada norma específica se presenta en los siguientes términos, “El artículo 4 de la ley sobre los aspectos que deben contener los estatutos de los partidos para el funcionamiento de sus bancadas, el régimen disciplinario interno y doble militancia, no fue considerado ni aprobado en la comisión primera del Senado, sino que fue incluido en el artículo 4 del pliego de modificaciones presentado en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. El artículo 7 demandado, que modifica el artículo 41 de la Ley 5ª de 1992, sobre las atribuciones de cada Mesa Directiva, no fue aprobado en la Comisión Primera del Senado, ni en la Plenaria de esta Corporación. El artículo 11 demandado, que modifica el artículo 102 de la Ley 5ª de 1992, sobre la duración de las intervenciones, no fue aprobado en la Comisión Primera del Senado, ni en la Plenaria de esta Corporación. El artículo 12 demandado, que modifica el artículo 103 de la Ley 5ª de 1992, sobre el número de intervenciones, no fue aprobado en la Comisión Primera del Senado, ni en la Plenaria de esta Corporación. El artículo 16 demandado, que modifica el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, sobre discusión, no fue aprobado en la Comisión Primera del Senado, ni en la Plenaria de esta Corporación. El artículo 17 demandado, que modifica el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, sobre composición, no fue aprobado en la Comisión Primara del Senado, ni en la Plenaria de esta Corporación. El artículo 18 demandado, que modifica el artículo 263 de la Ley 5ª de 1992, sobre compromiso y responsabilidad, no fue aprobado en la Comisión Primera del Senado, ni en la Plenaria de esta Corporación. El artículo 19 parágrafo transitorio demandado, que le otorga a los partidos y otras organizaciones, 90 días a partir de la vigencia de esta ley para adecuar los estatutos al régimen de bancadas. El artículo 20 transitorio que autoriza a los Representantes a la Cámara a desafiliarse de los partidos o movimientos que los avalaron, no fue aprobado en la Comisión Primera del Senado, ni en al Plenaria de esta Corporación.” El artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, que rige la actividad legislativa, sobre los debates, señala que ‘el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación, es lo que constituye debate’; ‘el debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general’. La demanda considera que esta norma establece la “única forma para determinar si un artículo de un proyecto de ley, por ejemplo, fue aprobado o negado por las respectivas comisiones o las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, y si es posible, en el segundo evento, la apelación de ellos”. Por tanto, concluye, “La explicación para que no aparezcan los artículos demandados en los artículos demandados en el texto definitivo aprobado en primer debate en la Comisión Primera del Senado, tiene que ver con que ellos no fueron ‘debatidos’ reglamentariamente en esa oportunidad; o si fueron debatidos, ellos fueron negados.” Fundándose en las razones anteriores y en dos sentencias de la Corte Constitucional,[2] la demanda concluye que al “no haber sufrido los artículos [demandados] primer debate” estos son inexequibles por desconocer el artículo 157-2 de la Constitución Política. 2. En segundo lugar, el demandante señala que se desconoció el ‘prinicipio de consecutividad’.[3] Como “los artículos demandados aparecieron con posterioridad al paso del proyecto por la Comisión Primera y Plenaria del Senado, se requería que el proyecto regresara a las comisiones permanentes”, conforme a lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5ª de 1992, según la cual “cuando surgieren discrepancias entre las plenarias de las Cámaras y sus comisiones constitucionales acerca de un proyecto de ley, ‘diferentes a asuntos nuevos, o no aprobados o negados en las comisiones permanentes respectivas’, no se requiere que el proyecto regrese a la comisión, para que ellas reconsideren la novedad y decidan sobre ella; este es el motivo para que el artículo 160 de la Carta exija que en el informe a la Cámara plena para segundo debate, el po­nente debe consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (…)”. 3. Finalmente, la demanda considera que el artículo 20 transitorio de la Ley 974 de 2005 viola “los derechos adquiridos”, conforme al artículo 58 de la Constitución, “de los partidos o movimientos políticos que para el momento de las inscripciones y elecciones de los Congresistas, los avalaron” —de conformidad con las normas vigentes en ese momento, anteriores al 22 de julio de 2005, fecha de la publicación de la ley ahora demandada—, al autorizar a “desafiliarse de los movimientos o partidos que los avalaron para hacerlo en otros movimientos o partidos” y al autorizar “al Consejo Nacional Electoral para dictar las resoluciones de reliquidación de asignaciones producto de estas actuaciones y para revisar, reliquidar y reasignar los recursos, con vigencia hasta el 16 de diciembre de 2005. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el proceso por medio de apoderado[4] para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. 1. Fundándose en los antecedentes legislativos, el Ministerio sostiene que los dos primeros cargos de la demanda no son de recibo por cuanto el trámite surtido en el Congreso de la República para la expedición de los artículos acusados de la Ley 974 de 2005, fue el establecido en la Constitución Política de 1991. El Ministerio señala, tal como lo manifiesta el demandante, que en el texto aprobado por la Comisión Primera del Senado, no se incluyeron los artículos 4, 7, 11, 12, 16, 17, 18, 19 parágrafo y 20 transitorio, de la Ley 974 de 2005, ni en el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria. Estos fueron aprobados por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y por la Plenaria de la Cámara de Representantes. Debido a las discrepancias existentes entre los textos aprobados en la Plenaria de cada una de las Cámaras, se conformó una Comisión Accidental de Mediación, cuyo informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 385 de 2005. En la Plenaria del Senado de la República fue presentado discutido y aprobado en la sesión del día 20 de junio de 2005, con el quórum constitucional requerido. En la Plenaria de la Cámara de Representantes fue presentado, discutido y aprobado en la sesión del día 20 de junio de 2005, con el quórum constitucional requerido. Para el Ministerio, tal situación da lugar al trámite que se adelantó, conciliar los textos aprobados por cada Cámara. Al respecto dijo, “La Constitución establece que las comisiones y las plenarias de las Cámaras pueden hacer cambios a un proyecto de Ley, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no obligan a repetir todo el trámite, ya que una Comisión accidental de conciliación elabora un texto unificado en el cual se armonizan las diferencias, el cual posteriormente es sometido a la aprobación de las plenarias.” Luego de citar algunas sentencias de la Corte Constitucional,[5] el Ministerio sostiene que el principio de identidad consagrado en la Constitución, a propósito del trámite legislativo es flexible, no rígido como el contemplado por la Constitución de 1886. Dice la intervención, “El principio de identidad flexible adoptado por la Carta Política del 91 en ningún caso puede entenderse como la obligación de que las Comisiones y Plenarias de cada una de las Cámaras no aprueben de forma diversa el texto de los proyectos sometidos a su consideración. La facultad que otorgan a las Comisiones y a la Plenarias los artículos 160 y 375 de la Carta Política, en concordancia con los artículos 160 y SS y 226 de la Ley 5ª de 1992, reconoce tanto la posibilidad de que el texto de los proyectos tenga el mismo literal durante todo su decurso en el Congreso, como la circunstancia de que los mismos no necesariamente resulten idénticos, evento para el cual se reserva el mecanismo de la conciliación a fin de superar las divergencias sin repartir todo el trámite. (…) ninguna tacha merece la circunstancia de que se hayan estudiado y aprobado las materias que contiene los artículos acusados, sin que se adoptara, un texto igual en todos los debates. En tal virtud, sin alterar la unidad de materia bien podía cada una de las Cámaras y sus respectivas comisiones introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los textos puestos a su consideración.” Concretamente con relación a la identidad del proyecto de ley durante todo su trámite, el Ministerio hace notar el hilo conductor general del debate, en términos generales. Dice sobre este punto, “(…) tanto de la exposición de motivos, como de las ponencias para primer debate, se consagra de manera expresa que el Proyecto de Ley tiene como objetivo desarrollar el Acto Legislativo 01 de 2003, y dentro de su estructura comprende ‘(a) regla general de intervención de los Congre­sistas a través de Bancadas y (b) fortalecimiento de los partidos y movimiento políticos o ciudadanos a través de las Bancadas por medio de mecanismos que garanticen la disciplina de partido’; por lo tanto el principio de consecutividad nunca fue desconocido, teniendo en cuenta que los artículos acusados tienen una relación directa con las materias que fueron propuestas y discutidas desde la presentación del proyecto hasta su último debate, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y la jurisprudencia constitucional.” 2. La intervención del Ministerio guarda silencio con relación al cargo según el cual el artículo transitorio 20 de la Ley 974 de 2005, viola el artículo 58 de la Constitución al desconocer los derechos adquiridos de los partidos o movimientos políticos. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte Constitucional: (1) Declarar exequibles los artículos 4°, 12 y 18 y el parágrafo transitorio del artículo 19 de la Ley 974 de 2005, únicamente en cuanto a los cargos analizados. (2) Declarar inexequibles la totalidad de los artículos 7°, 16 y 17 y los segmentos normativos que señalan que “el Consejo Nacional Electoral de oficio expedirá la resolución de reliquidación de las asignaciones que correspondan a los movimientos y partidos políticos de donde se desafilien los Representantes a la Cámara y sumará los recursos a la financiación de partidos, movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos a los cuales estos se afilien” y “el Consejo Nacional Electoral de oficio procederá a revisar, reliquidar y reasignar los recursos correspondientes a la financiación de partidos y campañas de conformidad con la afiliación de los Congresistas que a la fecha de sanción de la presente Ley se hayan desafiliado de los Movimientos o Partidos políticos que los hubieran avalado en las elecciones generales de Congreso en 2002 y trasladará dichos recursos a los movimientos o partidos políticos a los cuales estos se hayan afiliado”, los cuales hacen parte del artículo 20 transitorio de la Ley 974 de 2005. (3) Declararse inhibida para hacer pronunciamiento de fondo en relación con la constitucionalidad de la expresión “para todos los efectos legales y presupuestales autorícese por una sola vez para que los Represen­tantes a la Cámara elegidos para el período legislativo 2002-2006, si así lo deciden, puedan desafiliarse de los movimientos o partidos políticos que los avalaron y se afilien a otros movimientos o partidos políticos”, contenida en el artículo 20 transitorio de la Ley 974 de 2005, por carencia actual de objeto. 1. El Procurador considera que se deben declarar exequibles los artículos 4°, 12 y 18 y el parágrafo transitorio del artículo 19 de la Ley 974 de 2005, en cuanto se respetó el principio de consecutividad en su trámite. 1.1. Con relación al artículo 4° de la Ley 974 de 2005, sostiene el concepto del Director del Ministerio Público que no existe vicio de constitucionalidad alguno, pues “(…) analizadas las distintas publicaciones reglamentarias, el artículo 4° de la Ley 974 de 2005, relativo a la inclusión de una reglamentación, en los estatutos de los partidos y movimientos políticos para la actuación en bancada y las sanciones derivadas de su incumplimiento, así como también la inclusión en la ley de unas sanciones específicas, sí hizo parte de los cuatro debates reglamen­tarios y fue aprobado conforme a las mayorías exigidas por la Constitución Política, tal y como aparece en las constancias expedidas por los secretarios de las comisiones primeras y por los Secretarios Generales del Senado y de la Cámara de Representantes.” 1.2. Dicho lo anterior con relación al artículo 4° acusado, acerca de los estatutos de las ‘bancadas’, el Ministerio considera que debe entenderse que tampoco hay vicio de constitucionalidad alguno con relación al parágrafo transitorio del artículo 19, en tanto que se trata de una norma estrechamente relacionada con aquella. El Procurador señala que “(…) no asiste razón al demandante frente a la formulación de un cargo por vicios en la formación de dicha norma, toda vez que esta disposi­ción resulta ser complementaria del artículo 4°, preceden­temente analizado y comporta una relación directa con el tema de la inclusión de normas sobre bancada en los estatutos de los movimientos partidos y movimientos políticos. Al evidenciarse una relación material directa entre el tema de bancadas, discutido y aprobado en las comisiones permanentes desde un primer momento, ello es, desde el primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República, y la adecuación de los estatutos de los partidos a dicho régimen de bancadas, el Parágrafo Transitorio del artículo 19, cuestionado, aparece ajustado a la Carta Política, pues no se advierten vicios materiales en su formación.” 1.3. Respecto de los artículos 12 y 18 de la Ley 974 de 2005, el Procurador considera que si bien no fueron debatidos por el Senado de la República en Comisión ni en Plenaria, no se genera un vicio de inconstitucionalidad en el trámite “(…) por cuanto entre el contenido de los textos de los artículos 12 y 18, que fueron objeto de conciliación, existe una conexidad material y teleológica que legitima la competencia asumida por la Comisión de Conciliación para adoptar los referidos textos legales sin que se advierta trasgresión al principio de consecutividad. (…) […] No cabe duda que uno de los objetivos de la llamada ‘ley de bancadas’ fue el de racionalizar el ejercicio de la actividad legislativa a través de la ‘visibilización’ del debate parlamentario, y ello implica que durante todos los debates estuvo presente, en el conjunto del articulado en discusión, la búsqueda de la supresión de la intervención individual cuando se hace parte de un mismo movimiento o partido político, hasta donde fuese posible, lo que implicó la reforma de la Ley 5ª de 1992, que regula el trámite de los debates en el Congreso de la República. Igual apreciación procede en relación con el tema de la responsabilidad de los parlamentarios frente a su actuación en bancadas.”[6] 2. El Procurador considera que deben declararse inexequibles los artículos 7°, 16, 17 y algunos apartes del artículo 20 transitorio. 2.1. Con relación al artículo 7°, el concepto del Procurador sostiene que el Proyecto de ley N° 066 de 2003, Senado, 075 de 2003, Cámara, no contempló, de manera específica, una propuesta normativa encaminada a la modificación del artículo 41 de la Ley 5ª de 1992. Afirma que el texto aprobado por la Comisión Primera tampoco incluyó modificación alguna a dicha normal legal, al igual que tampoco lo incluyó en su texto aprobado en la Plenaria (Gaceta del Congreso 264 de 2004). “(…) se colige que el artículo 7° de la ley que se cuestiona y se modi­fica, el artículo 41 de la Ley 5ª de 1992, comporta un vicio de incons­titucionalidad insubsanable, toda vez que únicamente fue debatido y aprobado en la Cámara de Representantes; no habiéndose surtido el debate en la Comisión Primera del Senado de la República y en la Plenaria, no siendo la materia regulada en él un asunto que guarde íntima relación o conexidad material con lo que venía debatiendo el Senado de la República, este tampoco podía ser objeto de conciliación tal y como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-008 de 1995, C-702 de 1999 y C-208 de 2005, entre otras).” 2.2. El Procurador considera que la situación de los artículos 16 y 17 de la Ley 974 de 2005 es ‘idéntica’ a la de la aprobación del artículo 7°, “(…) ello es, dichos textos legislativos no fueron debatidos ni aprobados en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República, ni en la Plenaria de dicha Corporación, su inclusión se presentó en la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, desconociéndose uno de los requisitos formales para la aprobación de las leyes orgánicas cual es el de que surtan los cuatro debates reglamentarios previa publicación de sus textos a través del trabajo realizado por el ponente o comisión de ponentes.” 2.3. Finalmente, con relación al artículo 20 transitorio de la Ley 974 de 2005, el Procurador considera que la Corte Constitucional debe declarar inexequible parte de la norma, en cuanto comporta un vicio de inconstitucionalidad por falta de unidad de materia, y parcialmente inhibida. El concepto del Ministerio Público advierte que el artículo transitorio 20 en cuestión trata dos asuntos. Por un lado (i) autoriza a los Representantes a la Cámara para afiliarse a un movimiento o partido político distinto de aquel que les otorgó el aval para las elecciones correspondientes al período 2002-2006 con el fin de afiliarse a otro partido o movimiento político y por otro, (ii) otorga al Consejo Nacional Electoral la Facultad para proferir la resolución de reliquidación de las asignaciones que correspondan a los partidos y movimientos políticos de los cuales se desafilien los representantes y la consecuente reasignación. 2.3.1. En cuanto al primero de los aspectos se dice, “Sobre el primer tópico, considera el Ministerio Público que es procedente que la Corte Constitucional se declare inhibida para hacer pronunciamiento de fondo en relación con el inciso primero del artículo 20 transitorio, en estudio, toda vez que dicha norma fijó un término hasta el 16 de diciembre de 2005, para que los Representantes a la Cámara se desafiliaran de los partidos que les dieron su aval en las elecciones parlamentarias que los eligieron para el período legislativo 2002-2006 y se procedería a su afiliación a otros movimientos políticos (…)”[7] 2.3.2. En cuanto al segundo aspecto de la norma, para el Procurador (1) otorgar facultades al Consejo Nacional Electoral para hacer la reliquidación y reasignación de recursos provenientes del erario excede las materias a las cuales debía referirse esta ley, en los términos del artículo 151 de la Constitución; (2) reliquidar recursos públicos que en virtud de leyes especiales corresponde a los partidos y movimientos políticos, para reasignarlos, resulta ser una materia ajena al tema de la intervención de los congresistas en los debates parlamentarios a través del sistema de bancadas para racionalizar el funcionamiento del Congreso, y (3) los temas inherentes a la estructura y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de cuya entidad hace parte la financiación de los mismos, son objeto de reserva de ley estatutaria. 3. El concepto del Ministerio Público no se pronuncia sobre los cargos por inconstitucionalidad en contra de del artículo 11 de la Ley 974 de 2005, así como tampoco sobre los cargos en contra del artículo transitorio 20, por desconocer la garantía constitucional de respeto a los derechos adquiridos contemplada en el artículo 58 de la Constitución Política. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las acciones de inconsti­tu­­cionalidad contra las leyes de la República. Cuando éstas son por vicios en la formación de la ley, de acuerdo con el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución Política, ‘caducan en el término de un año, contando desde la publicación del acto respectivo’. La demanda de la referencia fue presentada oportunamente. Además, se reitera que en la medida en que el juicio de constitucionalidad es un juicio de validez de la norma, la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda, a pesar de que la Ley 974 de 2005 entrará a regir el próximo 19 de julio de 2006.[8] 2. Problema jurídico 2.1. Vistos los antecedentes del presente proceso, la Corte Constitucional con­sidera que el problema jurídico que plantea la demanda es el siguiente: ¿incurrió en vicios de procedimiento en su formación el Congreso de la República al tramitar los artículos acusados de la Ley 974 de 2005 (artículos 4°, 7, 11, 12, 16, 17, 18, 19, parágrafo transitorio, y 20 transitorio), por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas, al no haber sido aprobados en primer y segundo debate por la Comisión y Plenaria, respectivamente, de la Cámara en la que tuvo origen el Proyecto de ley (el Senado de la República)? 2.2. Para resolver el problema la Corte señalará cuáles son las reglas constitucionales aplicables y la jurisprudencia constitucional relevante, hará una revisión general del trámite legislativo de la Ley 974 de 2005 y, finalmente, analizará específicamente si el Congreso de la República desconoció las reglas constitucionales que deben observarse en el procedimiento legislativo, al tramitar las normas acusadas. 3. Jurisprudencia constitucional acerca de los principios de consecuti­vidad, identidad flexible y unidad temática, en el procedimiento de formación de las leyes 3.1. De acuerdo con el artículo 157[9] de la Constitución Política ningún proyecto será ley de la República sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, y posteriormente haber sido aprobado en la plenaria de cada corporación legislativa en segundo debate. Éstos son los cuatro debates reglamentarios que debe tener toda ley en el Congreso. 3.2. No obstante, la propia Constitución (artículo 160) y el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992, artículo 160 y siguientes)[10] permiten que cada cámara, en plenaria o en comisión, introduzca a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. La facultad de las comisiones y las plenarias de alterar los proyectos de ley sometidos a su consideración exige que se surtan los cuatro debates, sin que necesariamente el texto tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todos y cada uno de éstos. Los textos aprobados en cada cámara, por tanto, no necesa­riamente serán idénticos, caso en el cual, las divergencias deberán resolverse de acuerdo con el artículo 161 de la Carta, mediante una Comisión de Mediación que deberá conciliar los textos aprobados, y someter a consideración de la plenaria de cada cámara una versión definitiva.[11] Es claro entonces que las comisiones y las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos no considerados en la otra Cámara. Esta posibilidad de alterar el texto del Proyecto de ley a lo largo de su trámite en el Congreso, como lo ha señalado la jurisprudencia, responde a la visión deliberativa de la democracia que consagra la Constitución de 1991 y el actual Reglamento del Congreso,[12] de acuerdo a la cual, las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben reflejar la voluntad de la mayoría de los representantes políticos, una vez sean debatidos y confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de las minorías.[13] Los textos de la ley deben ser pues, producto de la deliberación democrática. 3.3. Pero la facultad que la Constitución Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley no es ilimitada. El propio texto constitucional señala que serán aquellas que se “juzguen necesarias” (artículo 160, inciso 2°, CP)[14] y se refieran a la “misma materia”, que “se relacionen con ella” (artículo 158, CP).[15] 3.4. De las reglas constitucionales y legales referentes al trámite de las leyes previamente citadas, “la jurisprudencia ha extraído que el proceso legislativo se rige por los principios de consecutividad, de identidad flexible y de unidad de materia”.[16] (i) El principio de consecutividad “exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales”.[17] (ii) El principio de identidad flexible o relativa “supone que el pro­yecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parla­mentarios”, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto (artículo 160, CP), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante un trámite especial (conciliación mediante Comisiones de Media­ción), que no implica repetir todo el trámite.[18] (iii) El principio de unidad de materia, con relación al proceso legislativo, “sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad.”[19] Así pues, si bien “el principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos en curso, (…) en virtud del principio de unidad temática, esos cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma materia general del proyecto.”[20] 3.5. La jurisprudencia ha sostenido que el concepto de unidad temática es amplio en aras de respetar el principio democrático y el margen de configu­ración del legislador. 3.6. Pero el carácter amplio del principio de identidad flexible o relativa no admite cualquier adición a un proyecto de ley en cualquiera de sus etapas de formación: “(…) no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’[21], ‘estrecha’,[22] ‘necesaria’,[23] ‘evidente’.[24] En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional.[25] […] Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;[26] (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;[27] (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico;[28] (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[29] En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado en el proceso penal–.[30]” [31] 3.7. La Corte ha precisado que los cambios en el texto pueden ser consi­derables, si se respeta el principio de identidad flexible o relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico.[32] Por tal motivo la Corte ha sostenido que en “(…) el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.”[33] También ha concluido la jurisprudencia que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario. En caso de con­tradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación.[34] 3.8. Siguiendo esta misma jurisprudencia, por ejemplo, la Corte Constitucional decidió en la sentencia C-940 de 2003, a propósito de un problema jurídico similar al analizado en el presente caso,[35] que cuando una norma legal guarda “una relación cercana”, “una relación temática importante” con el objeto de la ley de la cual forma parte, no desconoce el principio de identidad flexible.[36] 4. Trámite del Proyecto de Ley 974 de 2005 El proceso que debió seguir la Ley 974 de 2005 consiste en: (i) ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) surtir los correspondientes debates en las comisiones y plenarias de las cámaras luego de que se hayan efectuado las ponencias respectivas y respetando en cada caso, el quórum previsto por los artículos 145, 146 y 151 de la Constitución; (iii) observar los términos de ocho (8) días entre el primer y segundo debate en cada Cámara y quince (15) días entre la aprobación del proyecto en la primera de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 160 de la Constitución; (iv) si hubieren surgido discrepancias en las cámaras respecto del texto definitivo del proyecto, haberse integrado comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, preparen el texto que posteriormente debe haber sido sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. (v) Por último, haber obtenido la sanción guberna­mental. El trámite que se dio a la Ley 974 de 2005, en términos generales, fue el siguiente: 4.1. El día 13 de agosto de 2003, los Presidentes y los Vicepresidentes de Senado y Cámara, presentaron ante el Senado de la República el Proyecto de ley radicado bajo el número 066, Senado, “por la cual se modifica el reglamento del Con­greso”. El proyecto, junto con su correspondiente exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 412 de 2003, y repartido a la Comisión Primera Constitucional del Senado. 4.2. La ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 454 de 2003. 4.3. El proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisión Primera del Senado el día 10 de diciembre de 2003, según consta en el Acta N° 29, publicada en la Gaceta del Congreso N° 67 de 2004, con el título ‘por el cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las Corporaciones públicas y se adecua el reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas’.[37] 4.4. La ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado, junto con el pliego de modificaciones, fue publicada en la Gaceta N° 128 de 2004. 4.5. El proyecto fue aprobado en segundo debate en la Plenaria del Senado de la República el 12 de mayo de 2004, según consta en el Acta N° 43, publicada en la Gaceta del Congreso N° 311 de 2004. 4.6. Posteriormente el proyecto fue enviado la Cámara de Representantes, en dónde se encontraba radicado como el Proyecto de ley N° 075 de 2003, Cámara. La ponencia para primer debate en la Comisión Primera, junto con el articulado del proyecto aprobado por la Plenaria del Senado y el pliego de modificaciones, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 640 de 2004. 4.7. El proyecto, fue aprobado en primer debate por la Comisión Primera de la Cámara de representantes los días 17 y 18 de mayo de 2005, como consta en las Actas N° 44 y 45, publicadas en las Gacetas del Congreso N° 266 y 270 de 2005, respectivamente. 4.8. La Ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Repre­sentantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 277 de 2005. 4.9. El proyecto fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Represen­tantes el día 17 de junio de 2005, según consta en el Acta N° 183, publicada en la Gaceta del Congreso N° 515 de 2005. 4.10. El Acta de la Comisión Accidental de Mediación encargada de conciliar el texto del Proyecto de ley 066 de 2003, Senado, 075 de 2003, Cámara, se publicó en las Gacetas del Congreso N° 385, para Cámara, y N° 521 de 2005, para Senado. 4.11. La Plenaria del Senado de la República y la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobaron el 20 de junio de 2005, en sesiones separadas, el texto del Proyecto de ley conciliado por la Comisión de Mediación, como consta en las Actas N° 54 (Gaceta del Congreso N° 522) y N° 184 (Gaceta del Congreso N° 505). 4.12. El proyecto obtuvo sanción presidencial el día 22 de julio de 2005. 5. Los contenidos normativos de los artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo transitorio, de la Ley 974 de 2005 sí fueron debatidos por el Senado de la República o se refieren a disposiciones que versan sobre asuntos estrechamente relacionados con la materia de la Ley Luego de analizar el trámite de la Ley 974 de 2005, la Corte considera que no se incurrió en el vicio alegado durante el trámite de los artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo transitorio, acusados por el demandante de violar la Constitución por vicios de procedimiento en su formación porque a su juicio no se surtieron los cuatro debates exigidos por la Constitución y no fueron aprobados por las Comisiones de amabas Cámaras del Congreso de la República. Para la Corte se trata de (1) textos que estuvieron presentes desde el inicio del trámite del Proyecto de ley, o (2) son temas estrechamente relacionados con las materias objeto de la Ley. Para analizar esta cuestión la Corte hará una breve alusión al Acto Legislativo 01 de 2003, en tanto la ley 974 de 2005 es un desarrollo legal de éste. Posteriormente, analizará cada una de las normas acusadas, indicando los datos más relevantes de su trámite legislativo, para efectos de establecer si se desconocieron los principios de consecutividad y de identidad flexible o relativa. La Corte advierte que no hará un juicio material de constitucionalidad de las normas acusadas. Se tomará el contenido de éstas a la luz del debate parlamentario sólo con el objeto de establecer si existe o no identidad temática en el proyecto de ley a lo largo de su trámite, para efectos de analizar los cargos por vicios de procedimiento. 5.1. La Ley 974 de 2005 como desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2003 Como lo señaló recientemente en la sentencia C-342 de 2006,[38] mediante el Acto Legislativo N° 01 de 2003, el Congreso de la República adoptó ‘una Reforma Política Constitucional’, que busca fortalecer las colectividades políticas. Para lograrlo se establecen condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos, se les exige a éstos presentarse a las elecciones con listas únicas, se asigna un valor más equitativo a las curules al asignarlos por medio de cifra repartidora y se racionaliza la actividad del Congreso de la República a través de un régimen de bancadas severo. Este último propósito se materializó introduciendo al artículo 108 de la Constitución los incisos sextos y séptimo en los siguientes términos, “Constitución Política, Artículo 108.— […] Los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por éstas. Los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido.”[39] La Ley 974 de 2005 proviene del Proyecto de ley 066 de 2003, Senado, por medio del cual se pretendía desarrollar el mandato de la reforma política, Acto Legislativo 01 de 2003, de implantar un régimen de bancadas para el funcio­na­miento en las Corporaciones Públicas. La exposición de motivos presentó la cuestión en los siguientes términos, “El Acto legislativo número 1 de 2003 adoptó varias reformas rela­cionadas con la organización y funcionamiento de los partidos políticos y con la integración y dinámica del Congreso de la República con un doble objeto: de una parte, fortalecer las organizaciones políticas y de otra, racionalizar la actividad congresual en el trámite legislativo y en el ejercicio del control político. Esta reforma introdujo un sistema electoral para la elección de los miembros de las corporaciones públicas dirigido a que el ejercicio de la política se haga dentro de partidos o movimientos que canalicen las expectativas ciudadanas y representen las tendencias ideológicas en las que se divide una sociedad pluralista como la sociedad contemporánea. Reglas como las del umbral y la cifra repartidora para la asignación de curules buscan producir ese efecto y acabar con la desafortunada práctica política que indujo a que su ejercicio se hiciera de manera prácticamente individual, lo que se prueba con el hecho de que solo 3 listas obtuvieron más de una curul en la última elección del Senado de la República. El presente proyecto pretende reflejar de manera inmediata estos cambios en el funcionamiento del Congreso.” 5.2. Análisis del artículo 4° de la Ley 974 de 2005 El artículo 4° de la Ley 974 de 2005 se ocupa de señalar que la compe­tencia para fijar las reglas de cada una de las bancadas y su régimen disciplinario es de los respectivos partidos y movimientos, a través de sus estatutos. Establece contenidos concretos que deben o que pueden tener dichas reglas, en especial con relación al régimen disciplinario, y fija algunos de los límites mínimos que se deben observar al establecer estas reglas. Un análisis detallado del proceso legislativo de la Ley 974 de 2005 permite concluir que los contenidos del artículo 4° sí fueron contemplados en la Comisión y en la Plenaria del Senado, contrario a lo que sostiene el demandante. Aunque es cierto que el Proyecto de ley original no incluía el artículo 4° denominado ‘estatutos’, ni los textos aprobados por la Comisión o la Plenaria del Senado, la totalidad del contenido normativo que ésta disposición recoge, sí hizo parte del debate, pues estuvo presente en otras normas que fueron debatidas, o se trata de temas estrecha­mente relacionados con el objeto mismo del Proyecto de ley debatido desde el inicio del trámite. Desde su inicio, el Proyecto de ley 66 de 2003, Senado, contempló para todo miembro de una bancada el deber de actuar “en grupo y coordinadamente”. Para esto, se concedió competencia a los “partidos políticos” para adoptar (1) “mecanismos democráticos para tomar las decisiones sobre la manera de actuar al interior del Congreso de la República” y (2) “el régimen disciplinario al que están sometidos sus miembros en los términos de la Constitución Política”.[40] El artículo 4° de la Ley 974 de 2005 contempla siete incisos acerca de este desarrollo estatutario que deben hacer los partidos y movimientos políticos. El Congreso de la República aprobó la norma originalmente con ocho incisos, pero recientemente la Corte Constitucional declaró inexequible el último de éstos. Por tal motivo, en la parte resolutiva de la presente sentencia, se resolverá estarse a lo resuelto con relación a dicho inciso.[41] A continuación (1) se presentará al contenido actual del artículo 4° de la Ley 974 de 2005, (2) posteriormente se hará referencia a la aparición de los aspectos generales de esta norma y, (3) finalmente se analizará cada uno de los incisos de forma específica. 5.2.1. Contenido normativo del artículo 4° de la Ley 974 de 2005. 5.2.1.1. El primer inciso del actual artículo 4° de la Ley 974 de 2005 señala que es competencia de los partidos establecer a través de los estatutos, el régimen de sus bancadas y “los mecanismos para la coordinación de sus decisiones dentro de las corporaciones públicas”, teniendo el deber de hacer explícitas las “obligaciones y responsabilidades distintas según se trate del cumplimiento de funciones legislativas, de control político o electorales, por parte de la respectiva corporación”.[42] 5.2.1.2. El segundo inciso establece que los partidos “determinarán lo atinente a su régimen disciplinario interno”. Indicando que “podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices”, las cuales pueden incluir “la pérdida del derecho al voto” y pueden llegar “hasta la expulsión”, pero deben aplicarse “gradualmente” y “observando el debido proceso”.[43] 5.2.1.3. El tercer inciso establece que en cualquier caso, cuando se imponga una sanción que “implique limitación de derechos congresuales”, deberá “(…) ser comunicada a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación, para que a través de ella se le dé cumplimiento”.[44] 5.2.1.4. El cuarto inciso señala que los estatu...