Sentencia C-452 de 1995

C-452-95 Sentencia No. C-452/95 Sentencia No. C-452/95 PROPIEDAD-Acceso Es claro que el mandato constitucional consagrado en el artículo 60 de la Carta, trasciende el mero interés de dar acceso a la propiedad estatal a los más pobres y desprotegidos; el efecto que se pretende, y así debe entenderse la disposición del Constituyente, es mucho más complejo, equilibrar la participación de los diferentes sectores de la sociedad en el manejo de la propiedad, impulsando estrategias que viabilicen el acceso de los sectores que señala la Constitución a la misma, con el propósito de que su participación implique una reformulación de los objetivos y políticas de desarrollo y manejo de dichas instituciones. PROPIEDAD ACCIONARIA-Democratización Democratizar la propiedad significa facilitar el acceso a la misma, en condiciones de equidad, a quienes pudiendo manejarla con criterios de eficiencia y productividad, no podrían obtenerla en el marco de una estricta competencia financiera, para ello ha de otorgárseles prerrogativas, "condiciones especiales" dice la Constitución, que les permita acceder a ella, sin perder de vista que en un Estado Social de Derecho, la propiedad es un instrumento que debe servir para la dignificación de la vida de los ciudadanos. Democratizar la propiedad accionaria en las empresas oficiales, exige el establecimiento de vías apropiadas para hacer viable la concurrencia de ciertos sectores económicos, que la Constitución señala, en el capital accionario de aquellas. DERECHO PREFERENCIAL DE ACCESO A LA PROPIEDAD-No es excluyente El artículo 60 de la C.P., si bien consagra un derecho preferencial para los trabajadores y el sector solidario, no excluye de la expectativa de su ejercicio a los demás sectores de la sociedad. SISTEMA DE MARTILLO El mecanismo del 'martillo' en bolsas de valores, para la venta de tales acciones entre los trabajadores, las organizaciones solidarias y las organizaciones de trabajadores, quienes gozan de un derecho preferencial de orden constitucional para acceder en primera instancia a su titularidad, es un método cuyo uso dependerá de las "condiciones especiales" que se fijen en el programa de enajenación. En consecuencia, este sistema puede ser utilizado o nó, según se den los presupuestos necesarios para ello. En caso de llegar a aplicarse, se trataría de un "martillo" que podemos denominar "cerrado", por estar dirigido a personas determinadas. NACIONALIZACION DE ENTIDADES FINANCIERAS/APORTES DE CAPITAL/PATRIMONIO PUBLICO-Incremento La nacionalización de entidades financieras obedece por lo general a la necesidad de que el Estado, en su condición de regulador y garante de los intereses y derechos de sus asociados, contribuya, a través de aportes de capital, a la solución de fuertes crisis financieras que éstas afrontan y que ponen en peligro los intereses económicos de particulares y el sano desarrollo de la economía nacional, a costa de grandes esfuerzos fiscales; no es admisible entonces la acusación que hace el actor sobre una desviación de recursos públicos, mucho menos cuando, como él mismo lo señala, el resultado se concreta en utilidades adicionales para la Nación. Se trata de una norma que establece para la Nación la posibilidad de efectuar transacciones desde todo punto de vista legítimas, en pro de salvaguardar e incrementar el patrimonio público, que ha sido utilizado para contrarrestar situaciones que hubieran podido afectar de manera grave la economía de particulares. PRIVATIZACION-Proceso Cuando el Estado decida enajenar su propiedad accionaria en una empresa con participación económica oficial, está obligado, al elaborar el respectivo programa de enajenación, a ofrecer, en primer término el paquete accionario que se proponga vender a los trabajadores de la respectiva empresa y a las organizaciones solidarias y de trabajadores, bajo unas condiciones especiales, previamente diseñadas que muevan la voluntad de los destinatarios de la oferta y faciliten la negociación, sin que ello implique que posteriormente otros interesados, diferentes a los mencionados, queden excluidos de la posibilidad de acceder a la adquisición de las acciones, pero obviamente, bajo condiciones diferentes especialmente establecidas para ellos. PROPIEDAD ACCIONARIA-Democratización La utilización de criterios técnicos para establecer el valor de los activos y pasivos de una entidad que se va privatizar, garantizará la estabilidad de la misma y salvaguardará el patrimonio de la Nación. En consecuencia, si bien tales medidas no son contrarias a las disposiciones constitucionales, su aplicación estará necesariamente condicionada a las disposiciones de la ley que expida el legislativo, para efectos de reglamentar el proceso de democratización de la propiedad accionaria estatal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 60 de la Carta. FOGAFIN-Función de orientación El artículo 310 no es en sí mismo violatorio de los preceptos de Carta, pues en tratándose de un organismo de carácter técnico, como lo es el FOGAFIN, éste tiene plena capacidad para, a través de contratos, prestar asesoría, apoyar y orientar técnicamente los procesos de cada entidad financiera en la que el Estado tenga participación, que se pretenda enajenar, siempre que el proceso se soporte y de cumplimiento estricto a las condiciones especiales que establezca el legislador. REF. Expediente No. D-883 Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 303, 304, 306, 307, 308, 309, 310 y 311 (todos parcialmente), del Decreto 663 de 1993. Actor: MAXIMILIANO ECHEVERRY MARULANDA Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Santafé de Bogotá, D.C., octubre cinco (5) de mil novecientos noventa y cinco (1995) I. ANTECEDENTES El ciudadano MAXIMILIANO ECHEVERRY MARULANDA, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra los artículos 303, 304, 306, 308, 309, 310 y 311 (todos parcialmente), del Decreto 663 de 1993, "Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración" . Cumplidos los trámites propios de esta acción y luego de recibido el concepto del Ministerio Público, corresponde a la Corte Constitucional proceder a tomar la decisión sobre el fondo del asunto, de acuerdo con lo que se enuncia a continuación. II. LAS NORMAS ACUSADAS "DECRETO NUMERO 663 DE 1993 (ABRIL 2) "Por medio del cual se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su titulación y numeración". ".... "ARTICULO 303. Privatización de entidades con participación estatal. 1. Privatización de entidades con participación del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en su capital. Cuando no se produzca fusión o absorción por otras entidades, en un plazo razonable, contado desde la suscripción o adquisición por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras de las acciones de una institución financiera y en condiciones suficientes de publicidad y concurrencia y sin perjuicio de lo establecido en el numeral 5 del artículo 113 del presente estatuto, el fondo ofrecerá en venta las acciones adquiridas, decidiendo a favor de quien presente condiciones de adquisición más ventajosas. El fondo no podrá ceder acciones o derechos de entidades financieras a personas o entidades que de manera directa o indirecta hayan incurrido en alguna de las conductas punibles señaladas en los numerales 1o., 2o., y 3o. del artículo 208 del presente estatuto. Será ineficaz de pleno derecho, sin necesidad de declaración judicial, la enajenación que se realice contrariando esta regla. 2. Régimen general de la privatización. La Superintendencia de Valores fijará los requisitos de funcionamiento de los martillos de las bolsas de valores y establecerá las reglas para su operación, a fin de facilitar la privatización de las instituciones financieras oficializadas o nacionalizadas y de las sociedades en que dichas instituciones tengan cuando menos la mayoría absoluta del capital en forma individual o conjunta. Las reglas que determine la Superintendencia de valores regirán con carácter general el funcionamiento y operación de dichos martillos. Siempre que se vaya a realizar la privatización o enajenación al sector privado de la totalidad o parte de la participación oficial en las instituciones financieras a que se refiere este numeral o de las sociedades en que dichas instituciones tengan cuando menos la mayoría absoluta del capital, en forma individual o conjunta, la operación respectiva se debe realizar a través de los martillos de las bolsas de valores u otros procedimientos, en condiciones de amplia publicidad y libre concurrencia. Será requisito indispensable para que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o la Nación puedan proceder a la enajenación de acciones o de bonos convertibles en acciones de una entidad nacionalizada o con participación en el capital por el mencionado fondo, que la Superintendencia Bancaria, mediante resolución motivada certifique que el estado de saneamiento de la entidad permite proceder a su venta. La enajenación que se realice contrariando esta regla será ineficaz de pleno derecho, sin necesidad de declaración judicial. 3. Capital garantía de la Nación. En desarrollo del capital garantía constituido a favor de entidades financieras nacionalizadas conforme al Decreto Legislativo 2920 de 1982 y la Ley 117 de 1985, la Nación tendrá derecho a suscribir preferencialmente acciones ordinarias o bonos obligatoriamente convertibles en acciones tanto en el evento de que la garantía se haga exigible, según las normas actuales, como en el caso de que cese la condición de nacionalizada de una institución financiera que haya sido sometida a ese régimen. La venta de las acciones y bonos adquiridos por la Nación o del derecho de suscripción de tales valores, se regirá por las normas que regulan la enajenación de la participación accionaria de la Nación en una entidad financiera. ARTICULO 304. Aprobación del programa. En desarrollo de las previsiones contenidas en el artículo 60 de la Constitución Política y para los solos fines de la presente ley, cuando la Nación, una entidad descentralizada o el fondo de garantías de instituciones financieras, enajenen su participación en instituciones financieras o entidades aseguradoras, deberán hacerlo según el programa de enajenación que apruebe en cada caso el consejo de ministros. En el programa que se adopte se tomarán las medidas conducentes para democratizar la participación estatal y se otorgarán condiciones especiales a los trabajadores, sus organizaciones y a las organizaciones solidarias, conforme a las reglas de este capítulo. El fondo de garantías presentará al consejo de ministros, a manera de recomendación, un programa con las condiciones y procedimientos aplicables para la enajenación de las acciones y bonos. La enajenación deberá efectuarse preferentemente a través de operaciones de martillo en bolsas de valores o, subsidiariamente, mediante otros procedimientos que garanticen amplia publicidad y libre concurrencia. Aprobado el programa de enajenación por el consejo de ministros, el Gobierno Nacional deberá divulgarlo ampliamente por medio del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras con el fin de promover suficiente participación del público. Además, el Gobierno nacional deberá presentar un informe sobre el programa adoptado a las comisiones terceras del Congreso de la República. PARAGRAFO 1o. La aprobación de las condiciones y procedimientos de enajenación de las acciones o bonos de la nación, de entidades públicas del orden nacional o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, se efectuará mediante decreto del Gobierno Nacional, en el cual se dispondrá que la entidad correspondiente proceda a reformar sus estatutos con el fin de adaptarlos al régimen aplicable a entidades similares que funcionen bajo las reglas del derecho privado; en consecuencia, tratándose de entidades nacionalizadas se ordenará realizar las reformas estatutarias en cuya virtud se consagre el derecho de los accionistas a participar en la administración de la institución y a designar sus administradores con sujeción a las leyes comunes, lo cual tendrá aplicación desde la fecha en que el Gobierno Nacional apruebe la respectiva reforma estatutaria. PARAGRAFO 2o. En el evento en que la participación conjunta de la Nación y otras entidades públicas en el capital de una misma entidad financiera o de seguros sea inferior al 50% del capital suscrito y pagado de la correspondiente institución, incluyendo dentro de éste las acciones que resultarían de la conversión obligatoria de los bonos en circulación, las condiciones y procedimientos de enajenación serán aprobados directamente por la Junta directiva de la entidad pública o por el Gobierno Nacional por conducto del ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada la entidad financiera o aseguradora, según sea el titular de las acciones o bonos. Lo anterior sin perjuicio de que tales autoridades, en la definición y ejecución del programa de enajenación correspondiente, estén obligadas a dar cumplimiento a los principios y normas previstas en el capítulo II de esta parte, sin que en tales casos sea necesaria la participación del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. "........ PARAGRAFO 4o. Las comisiones que se originen en las operaciones de martillo de que trata este artículo, no podrán exceder los límites que fije el Gobierno Nacional. ARTICULO 306. Contenido del Programa. En la propuesta del programa a que se refiere el artículo 304 del presente estatuto se indicará el precio mínimo de colocación de las acciones, el cual deberá fundarse en un concepto técnico financiero detallado en función de la rentabilidad de la institución, del valor comercial de sus activos y pasivos, de los apoyos de la Nación, de la entidad descentralizada o del fondo de garantías de instituciones financieras que se mantengan, y de las condiciones del mercado. El precio mínimo de colocación que señale el consejo de ministros se divulgará al día siguiente hábil de su fijación. ".................. Las acciones que se destinen a las personas indicadas en el inciso anterior se ofrecerán a precio fijo, que será el precio mínimo fijado por el consejo de ministros. Tales valores se colocarán en las condiciones y conforme al procedimiento que se determine en el programa de enajenación. PARAGRAFO. Para la determinación del precio mínimo se tomará en consideración la rentabilidad actual y futura de la institución, el valor de sus activos y pasivos y los apoyos recibidos de la Nación y del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. ARTICULO 308. Participación de suscriptores profesionales. Con el objeto de facilitar el acceso de las personas a la propiedad de las instituciones financieras y aseguradoras autorízase a participar en el martillo a suscriptores profesionales que mediante operaciones en firme o al mejor esfuerzo, se comprometan a colocar entre el público y de manera amplia y democrática la totalidad o parte de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones dentro de las condiciones que se aprueben en el programa de enajenación en el plazo que se señale para el efecto. La capacidad financiera y administrativa de tale suscriptores será calificada previamente por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, entidad que señalará igualmente las garantías de seriedad que tales suscriptores deben constituir. Los suscriptores profesionales y los compradores definitivos de tales acciones o bonos deberán obtener la aprobación prevista en el artículo 305 de este estatuto, cuando a ello hubiere lugar. Serán admisibles como suscriptores profesionales para los efectos de este artículo exclusivamente las corporaciones financieras, los comisionistas de bolsa y las sociedades fiduciarias. ARTICULO 309. Procedimientos alternativos. Cuando se emplee el martillo para la enajenación de las acciones y la totalidad o parte de éstas no logren colocarse en el mercado, se utilizará cualquier otro procedimiento que asegure suficiente publicidad y libre concurrencia, previa aprobación del consejo de ministros. Si agotado el procedimiento anterior no se obtiene la colocación total de las acciones en el mercado, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras presentará a consideración del consejo de ministros, para su aprobación, propuestas alternas enderezadas a culminar el proceso de privatización, dándole preferencia a quienes ya hayan adquirido acciones. PARAGRAFO. Si en todo caso no se coloca la totalidad de las acciones, las pendientes de colocar deberán entregarse al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en fideicomiso irrevocable de venta, para que se coloquen totalmente conforme a los procedimientos señalados en este capítulo. ARTICULO 310. Funciones del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. Cuando se trate de instituciones financieras que haya contribuido a capitalizar, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras presentará la propuesta de programa de enajenación de las acciones y bonos a que se refiere el artículo 304 de este estatuto, una vez la Superintendencia Bancaria certifique que el estado de saneamiento patrimonial de la entidad permite proceder a su enajenación. En los demás casos el fondo de garantías presentará la propuesta a solicitud del ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada la respectiva institución financiera, entidad aseguradora o las entidades públicas que tengan participación accionaria en una institución de esa naturaleza. Dentro de los términos y condiciones del contrato por virtud del cual la Nación y el fondo convengan la preparación del programa de enajenación por parte de esta última entidad, el ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada la institución financiera, la entidad aseguradora o las entidades públicas que sean accionistas de éstas, indicará las bases para la preparación del mismo. La Nación o sus entidades descentralizadas podrán contratar con el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras el avalúo, preparación del programa así como la orientación, administración o manejo de la enajenación de las acciones y bonos a que se refiere este artículo. Tales contratos estarán sometidos a las normas previstas en este artículo y al derecho privado. PARAGRAFO. Lo previsto en este artículo será aplicable a toda enajenación de acciones o bonos que realice la Nación, sus entidades descentralizadas o el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, a menos que haya lugar a la fusión o absorción de instituciones financieras o entidades aseguradoras en que aquéllas tengan participación accionaria. ARTICULO 311. Acciones de instituciones financieras y entidades aseguradoras del Estado. (En el proceso de enajenación o privatización de entidades en las cuales la participación conjunta de los particulares de una misma entidad financiera sea igual o superior al 10% del capital suscrito y pagado de la correspondiente institución, y cuando a ello haya lugar, se dará estricta aplicación en primer término a las precisiones del artículo 407 del Código de Comercio reservando el porcentaje mínimo indicado en el artículo 306 de este estatuto. No podrán reformarse los estatutos de manera que se desmejoren los derechos aquí consagrados a favor de los accionistas particulares. En este caso el Gobierno prescindirá de las ofertas estatales a que se refieren los artículos 10 y 18 del Decreto 130 de 1976. El precio mínimo y las condiciones de colocación a terceros no podrán ser más favorables que las ofrecidas para el ejercicio del derecho de preferencia. En la hipótesis regulada en esta norma no se aplicarán las previsiones del artículo 304 de este estatuto ni ninguna de las que en la Ley 35 de 1993 contravengan el texto de este artículo, las cuales únicamente entrarán a operar cuando agotado el derecho de preferencia no se adquieran las acciones o se adquieran sólo en parte. PARAGRAFO 1o. Lo dispuesto en este artículo se aplicará exclusivamente a entidades en las cuales, a la fecha de vigencia de la Ley 35 de 1993, exista participación de la nación únicamente a través de una o varias entidades descentralizadas. PARAGRAFO 2o. Tratándose de instituciones financieras o entidades aseguradoras del Estado, diferentes de las contempladas en el presente artículo tampoco habrá lugar a aplicar las limitaciones establecidas en los artículos 10 y 18 del decreto 130 de 1976 cuando así lo determine el Gobierno Nacional. PARAGRAFO 3o. Lo dispuesto en este capítulo se entiende sin perjuicio de lo previsto en le numeral 3 del artículo 266 de este estatuto y de lo establecido en el contrato de administración del fondo nacional del café. PARAGRAFO 4o. Las obligaciones derivadas de los acuerdos de pago celebrados por la Nación en desarrollo del proceso de privatización de la Corporación Financiera del Transporte, podrán compensarse y extinguirse automáticamente con otras obligaciones a favor de la Nación y demás entidades y organismos del orden nacional. III. LA DEMANDA El actor considera que las expresiones acusadas violan el Preámbulo y los artículos 1., 58., 60., 333 y 334 de la Constitución Política. Procede a continuación, presentar los argumentos que fundamentan su petición de inexequibilidad en relación con cada uno de los artículos demandados. A. DEL ARTICULO 303: - En primer término, señala el demandante que la expresión "privatización" que se utiliza de manera reiterada en las normas acusadas es contraria a lo dispuesto en el artículo 60 de la C.P., por cuanto la obligación del Estado en dicho precepto se refiere a "..tomar las medidas conducentes a democratizar la titularidad de las acciones..." En su concepto el término privatizar es el género y una de sus especies es democratizar, por lo que concluye, que su utilización implica desprotección para el sector solidario y de trabajadores, que es precisamente el que el constituyente quiso favorecer. - En este sentido manifiesta que la norma constitucional (art. 60), que en su concepto se desconoce por la citada expresión, obliga al Estado a enajenar en condiciones especiales al sector solidario y de los trabajadores, la totalidad de la propiedad accionaria que posea en entidades con participación oficial, sin que le sea permitido propiciar previamente la fusión o absorción de dichas entidades con o por otras. - Considera que también es inconstitucional por la misma razón la disposición que establece que la decisión del Fondo de Garantías, cuando ofrezca en venta las acciones adquiridas, sea "...a favor de quien presente condiciones de adquisición más ventajosas", pues en su opinión ello no es democrático ni corresponde a uno de los presupuestos básicos de la norma superior mencionada, como es ofrecerlas al sector solidario y de trabajadores en condiciones especiales que faciliten su acceso a esa propiedad. - Al examinar los apartes demandados del numeral segundo de la norma acusada, señala que al referirse ésta a "...las sociedades en que dichas instituciones tengan cuando menos la mayoría absoluta del capital en forma individual o conjunta", el legislador hace una distinción indebida, que no le corresponde hacer, por cuanto el constituyente no la consagró en la norma superior. - Acusa también la expresión consignada en el inciso tercero del numeral segundo del mismo artículo, "sector privado", pues considera que ella excede la intención del constituyente que quiso privilegiar específicamente al sector solidario y de los trabajadores. - En el mismo sentido ataca la expresión "o parte" referida a la participación oficial en las instituciones financieras que se pretenda privatizar o enajenar, pues, sostiene, "...el ofrecimiento de la propiedad estatal no admite fraccionamiento." - En cuanto a la acusación que hace a la palabra "martillos" y a la totalidad del inciso segundo del numeral segundo del artículo 303, la fundamenta en la definición misma del martillo, instrumento que en su criterio tiende a maximizar los precios de venta, sin que en su reglamentación puedan introducirse condiciones especiales o de preferencia, pues lo desvirtuarían como tal. Afirma que la norma constitucional que se desarrolla en este artículo se refiere, sin más, a la propiedad estatal, sin distinguir, para los efectos que se propone, los porcentajes de participación: por consiguiente, dice, tal distinción contraría el mandato constitucional del artículo 60 de la Carta. - El inciso tercero del artículo demandado establece que las operaciones a que se refiere deberán realizarse a través de los martillos de las bolsas de valores u otros procedimientos, en condiciones de amplia publicidad y libre concurrencia, lo que en opinión del actor es contrario al mandato constitucional señalado, pues éste propugna por restringir el acceso a la propiedad accionaria estatal, al sector solidario y de los trabajadores. - Las expresiones impugnadas del numeral tercero del artículo 303, se refieren al derecho que se abroga la Nación de suscribir, en desarrollo del capital de garantía, y preferencialmente, acciones ordinarias o bonos convertibles en acciones, cuando la garantía se haga exigible o cuando cese la condición de nacionalizada de la respectiva institución; sostiene el demandante que esta disposición es por completo ajena a lo preceptuado en el artículo 60 de la C.P., e implica una desviación de recursos públicos en perjuicio del sector solidario. B. DEL ARTICULO 304 - En segundo término, opina el actor, cuando el inciso primero del mencionado artículo establece que sus disposiciones se aplicarán sólo para los fines de la ley que los contiene, está restringiendo el alcance del artículo 60 de la C.P., por cuanto lo que pretendió el constituyente, a través de esa norma fue impulsar el proceso de democratización de la propiedad pública en general; por lo tanto, limitar dicho proceso a las materias que desarrolla el decreto 663 de 1993, implica, en su opinión, restringir las posibilidades de desarrollo del Estado Social de Derecho. - En este mismo artículo se atribuye al Consejo de Ministros la responsabilidad de aprobar el programa de enajenación que en cada caso deba elaborarse, con base en la recomendación que al efecto presente el Fondo de Garantías, el cual se aprobará a través de un decreto del gobierno; en opinión del actor estas disposiciones desconocen el ordenamiento constitucional en cuanto delegan en el ejecutivo una facultad que la Carta otorgó al legislador, viabilizando con ello la aplicación de criterios accidentales y ocasionales que contribuyen a los objetivos de un gobierno en particular y no al interés general al cual éste también debe someterse. Concluye su argumentación señalando que "Toda determinación cualitativa o cuantitativa de las condiciones de acceso a la propiedad estatal que se enajena es del campo propio de la ley, exclusivamente." Para respaldar su pedimento se remite y transcribe apartes de la sentencia C-37/94 de esta Corporación. C. DEL ARTICULO 306 - El actor demanda la inconstitucionalidad del inciso primero, parte del segundo y del parágrafo de este artículo, porque considera que establecer el precio mínimo de colocación de acciones con fundamento en conceptos técnico-financieros y considerando la rentabilidad actual y futura de la respectiva institución, el valor de sus activos y pasivos y los apoyos recibidos de la Nación y del Fondo de Instituciones Financieras, constituye un desarrollo propio del esquema neoliberal, el cual no permite consideraciones o condiciones especiales que favorezcan la democratización de la propiedad, y no se compadece con los propósitos y filosofía propios del Estado Social de Derecho, que justifica, en opinión del demandante, incluso la venta a pérdida de la propiedad estatal, si con ello se da cumplimiento al mandato constitucional. D. DEL ARTICULO 308 - En su concepto, este artículo regula la participación en el martillo que se realice para la venta de propiedad accionaria del Estado, de suscriptores profesionales (corporaciones financieras, comisionistas de bolsa y sociedades fiduciarias), con el objeto de facilitar a través de ellos el acceso de las personas a dicha propiedad, realizando al efecto operaciones en firme o al mejor esfuerzo, y comprometiéndose a colocar entre el público, de manera amplia y democrática, la totalidad o parte de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, dentro de las condiciones que se establezcan en el plan de enajenación que apruebe el Consejo de Ministros. Anota el actor que obtener acciones a través de operaciones en firme significa para estos suscriptores profesionales, adquirir la propiedad de las mismas, con lo que se impide el desarrollo del proceso de democratización que subyace en el mandato constitucional consagrado en el artículo 60 de la Carta, mucho más si se les autoriza, como lo hace la norma demandada, a colocar entre el público todo o parte de esas acciones, con lo cual se permite el acceso a esta propiedad de personas diferentes al sector solidario y de trabajadores, al cual esta dirigida esta expectativa de derecho de carácter preferencial y rango constitucional. E. DEL ARTICULO 309 En opinión del actor, este artículo prevé la utilización de mecanismos alternativos para la colocación de acciones en el mercado, cuando la totalidad de las mismas no se logre colocar a través del martillo; señala que se deberán utilizar procedimientos que garanticen publicidad y libre concurrencia y que si con ellos no se obtiene la colocación de la totalidad de las acciones en el mercado, el Fondo de Garantías presentará, para su aprobación al Consejo de Ministros, propuestas alternativas para culminar el proceso de "privatización", dándole preferencia a quienes hayan adquirido acciones. El actor cuestiona la constitucionalidad de estas disposiciones reiterando los argumentos expuestos al referirse a otras normas, los cuales complementa señalando la improcedencia de un tratamiento preferencial, no para las personas a las que se refiere el artículo 60 de la C.P., sino precisamente para aquellas que tuvieron acceso a la propiedad accionaria estatal por satisfacer condiciones que fueron gravosas para el sector solidario y el de los trabajadores. F. DEL ARTICULO 310 En el concepto de la demanda se advierte que el artículo 310 establece las funciones del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y que en consecuencia, la Nación o sus entidades descentralizadas podrán contratar con dicha entidad el avalúo, preparación del programa así como la orientación, administración o manejo de la enajenación de las acciones y bonos a que se refiere dicha norma. En este sentido el actor impugna la función de "orientación" que puede cumplir el Fondo, previo contrato, por considerar que ella corresponde, tal como está establecido en el texto mismo de la Constitución, y en consecuencia deberá desarrollarse de manera concordante a través de la ley. Sostiene al respecto que "...la enajenación de la propiedad estatal no puede depender de la orientación que por contrato o en cualquier forma señale el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras" y reitera su cuestionamiento a la fusión o absorción de las entidades con participación accionaria estatal, por considerar que ellas son formas de enajenación que desconocen el mandato constitucional consagrado en el artículo 60 de la Carta, al propiciar el beneficio de otras entidades estatales y no del sector solidario y de trabajadores. G. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL CONCEPTO DE VIOLACION El actor en este capítulo de su demanda pretende desarrollar un concepto general, con base en el cual solicita la declaración de inexequibilidad de la totalidad de las normas transcritas; para ello se remite al texto de la sentencia C-37/94 de ésta Corporación. El demandante inicia su análisis con la afirmación de que el principio de participación democrática, elevado a canon constitucional, pretende entronizar nuevos esquemas de organización social, lo cual se destaca en los artículos 57 y 60 de la C.P., que, dice, diseñan un modelo de democracia industrial y señalan para el Estado la obligación de definir condiciones especiales para democratizar el acceso a la propiedad accionaria estatal del sector solidario y de los trabajadores respectivamente. Se consagra entonces, señala, tal como lo ha afirmado esta Corporación, un derecho preferencial de rango constitucional, que no admite limitaciones; a través de la ley se reglamentarán dichas condiciones especiales, no así el ámbito propio y específico de la operancia y efectividad del derecho. En concepto del demandante basta una lectura rápida de las normas demandadas para concluir que ellas no evocan ni sugieren la existencia de un Estado Social de Derecho, ni permiten que el sector solidario encuentre una real posibilidad de acceder a la propiedad estatal que se enajena. A manera de ejemplo, destaca aspectos de la normas acusadas que se quieren reivindicar, como condición especial cuando definitivamente no lo son; es el caso del avalúo técnico de una empresa, el cual en su opinión no contribuye en nada a que el sector solidario acceda a esa propiedad y mucho menos a la democratización de la misma. Afirma que lo que se ha venido dando en el país es un proceso de privatización neoliberal, que requería para su puesta en marcha de la expedición de una ley que, so pretexto de reglamentar el artículo 60 de la C.P., mediara entre los actos administrativos de enajenación y la norma superior; para ello, concluye el actor, se expidió una ley "comodín", a través de la cual se delegaron en las autoridades administrativas competencias legislativas, entre ellas la definición de los programas de enajenación y de las condiciones especiales que deberán regir para cada caso en particular. Sostiene que procede la inexequibilidad de las normas demandadas en su integridad, pues ellas se expidieron para reglamentar el artículo 60 de la C.P. y no lo hacen, se limitan a establecer un marco en el cual el ejecutivo puede proceder a privatizar, no a democratizar el acceso a la propiedad accionaria estatal; para ello la administración se ampara en la presunción de legalidad de los actos que expide, los cuales nadie se atreve a cuestionar. Sintetiza los argumentos que esgrime para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad de las normas demandadas en los siguientes puntos: Aquellas no cumplen con el mandato constitucional que pretenden desarrollar, y no contienen ninguna condición especial que permita la democratización de la propiedad accionaria estatal y la adquisición de la misma por parte del sector solidario y de los trabajadores. En las disposiciones acusadas se desconocen los principios que deben orientar las funciones esenciales del legislador, la principal, desarrollar fielmente los mandatos constitucionales. Además con aquéllas se delegan en la administración unas funciones que la misma Constitución atribuyó a la ley, entre ellas, la definición de condiciones especiales que faciliten y promuevan el acceso democrático a la propiedad estatal. Sugiere que la Corte Constitucional convoque al legislador para que asuma los deberes que le corresponden frente al artículo 60 de la C.P. y expida el reglamento legal pertinente, señalando que "...la propiedad estatal no puede seguir siendo enajenada a espaldas del sector solidario, pues el desarrollo de los artículos que demanda, viabiliza que se produzcan actos administrativos dirigidos a organizar la venta de la propiedad estatal traicionando los deberes específicos y concretos que contiene el artículo 60 de la Carta Política... El espíritu del legislador burla en este caso el espíritu del constituyente." Advierte el demandante que el estatuto legal que debe expedirse en desarrollo del artículo 60 de la C.P. , ha de ser una ley del Congreso de la República y que establezca las condiciones especiales, que le permitan al sector solidario y de los trabajadores acceder a la propiedad accionaria estatal, ejerciendo así el derecho preferencial que les otorga la Constitución. Bajo esos presupuestos, para el actor, el Decreto 663 de 1993 no tendría validez constitucional por carecer de aquellos. Para reforzar su pedimento se remite y analiza algunas disposiciones legales expedidas por el ejecutivo con base en la norma acusada, con el objeto de privatizar entidades financieras en las cuales el Estado tenía participación accionaria; así, se refiere expresamente al Decreto 439 de 1994, por el cual se aprobó el programa de venta de las acciones de las entidades públicas en CORPAVI, el cual en su criterio consignó condiciones que no se pueden entender como "especiales" a la luz del texto constitucional, sino, al contrario restrictivas y entorpecedoras del objetivo de facilitar el acceso a la propiedad accionaria estatal del sector solidario y de los trabajadores; dichas medidas, agrega, se adoptaron desconociendo incluso fallos de esta Corporación como el contenido en la sentencia C-37/94. Se refiere igualmente al proceso de privatización del Banco de Colombia, que en su opinión también se efectúo desconociendo el mandato constitucional del artículo 60. "...la administración amparada en el decreto 663 de 1993 se ha venido ocupando del tema de la democratización en una forma que no se atiene al espíritu del artículo 60 de la C.P. y lo hace porque usa una ley que no desarrolla ese espíritu." Se remite igualmente al fallo de tutela proferido por esta Corporación T462/94, especialmente al aparte que señala: "...Por consiguiente no puede el Gobierno, mediante actos de naturaleza administrativa, determinar cuáles serán las condiciones especiales que, según el precepto superior, deben ofrecerse y, menos todavía, establecer excepciones a los beneficios que el propio Constituyente ha resuelto conceder." Solicita, con fundamento en las razones en él expuestas, se declare la inexequibilidad de la normas demandadas en su integridad, dada la imposibilidad jurídica de que del fallo de tutela se deriven las consecuencias generales de inexequibilidad que él pretende. Por último, presenta las siguientes peticiones adicionales: Que con base en la facultad que tiene la Corte de señalar los efectos de sus sentencias, si sus pretensiones son acogidas, éstos se establezcan en las mismas condiciones en que fueron definidos en la sentencia C-37/94. Que los decretos expedidos bajo la vigencia de las normas demandadas, si ellas son declaradas inexequibles, queden excluidos de la presunción de legalidad. IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO A) El señor Procurador General de la Nación, mediante oficio No. 631 de 22 de mayo de 1995, rindió el concepto de rigor en el asunto de la referencia, en el cual solicita a esta Corporación que: 1. Ordene estarse a lo resuelto en la sentencia C-28 del 2 de febrero de 1995, en el cual se declaró la exequibilidad del artículo 303 numeral 1o., inciso 1o. y numeral 2o., incisos 1o. y 3o. 2. Ordene estarse a lo resuelto en la sentencia C-211 de abril 28 de 1994, en la cual se declaró la exequibilidad del artículo 304, inciso 3o. y los artículo 308 y 309 en su totalidad. 3. Ordene estarse a lo resuelto en la sentencia C-037 de febrero 3 de 1994, en la cual se declaró la inexequibilidad del inciso 3o. del artículo 306 y los incisos 1o., 2o., 3o. y 4o. y los parágrafos 1o. y 2o. del artículo 311. 4. Declare la exequibilidad de las demás disposiciones acusadas sobre las cuales no se haya pronunciado esta Corporación. B. El señor Procurador fundamenta sus solicitudes en la siguientes razones: - La demanda ataca algunas disposiciones del Decreto 663 de 1993, que para el actor desconocen el derecho de propiedad consagrado en el artículo 60 de la C.P. para el sector solidario y de los trabajadores, y que en todo caso resultan contrarias a la noción de Estado Social de Derecho, que consagra nuestro ordenamiento constitucional. - Con fundamento en las disposiciones del artículo 243 de la C.P., que establece que los fallos que la Corte Constitucional dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada, y del artículo 21 del decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de las actuaciones ante esta Corporación, teniendo en cuenta que a través de las sentencias que a continuación se relacionan, esta Corte ya se ha pronunciado de fondo sobre varias de las normas acusadas del decreto 663 de 1993, el Ministerio Público solicita a esta Corporación estarse a lo resuelto en las mismas, así: 1. La sentencia C-037 de 1994 que declaró la inexequibilidad del inciso 3o. del artículo 306 y los incisos 1o., 2o., 3o. y 4o. y de los parágrafos 1o. y 2o. del artículo 311. 2. La sentencia C-211 de 1994 que declaró la exequibilidad del inciso 3o. del artículo 304 y de los artículo 308 y 309 en su totalidad. 3. La sentencia C-028 de 1995 que declaró la exequibilidad del numeral 1o. inciso 1o. y del numeral 2o. incisos 1o. y 3o. del artículo 303. C. Procede entonces el Ministerio Público a pronunciarse sobre la constitucionalidad de aquellas expresiones acusadas por el actor, que no han sido objeto de fallo por parte de esta Corporación: En opinión del Ministerio Público el término "privatización", demandado por el actor, no puede entenderse como un fin en sí mismo, sino como un medio para alcanzar los objetivos estatales, en particular el de la democratización de la propiedad accionaria estatal, por lo que, concluye, no es restrictivo ni se opone a los mandatos constitucionales del artículo 60 de la C.P.; apoya su concepto en el pronunciamiento de esta Corporación contenido en la citada Sentencia C-037 de 1994. Al referirse a la expresión del numeral 1o. del artículo 303 "...fusión o absorción", el señor Procurador se detiene en el análisis de dichos conceptos a la luz de las disposiciones del Código de Comercio, y resalta como en estos casos las sociedades que proceden a la fusión se disuelven sin liquidarse y se constituyen en una nueva, la cual adquiere los derechos y obligaciones de aquellas; así, cuando una entidad del Estado se fusiona o es absorvida por otra, no está transfiriendo a otras personas las acciones o intereses de que es titular, por lo que no se pueden aceptar los argumentos que esgrime el actor al acusar estas expresiones, pues ellas en ningún momento implican que el Estado enajene su propiedad a particulares, desconociendo lo mandado en el artículo 60 de la Constitución. - Otra de las expresiones acusadas por el demandante es la contenida en el artículo 303 que establece: "...el Estado realizará la venta a favor de quienes presenten las condiciones de adquisición más favorables", competencia que en su criterio, de acuerdo con el mandato constitucional, en primer lugar no le corresponde al ejecutivo por ser ésta una facultad del legislativo, y en segundo lugar, es inconstitucional porque con ella se desconoce la prevalencia del derecho preferencial que para el sector solidario y de los trabajadores señala la Carta, incluso, afirma, la venta a pérdida de la propiedad accionaria estatal se justificaría si con ello se da cumplimiento, tal como él la entiende, a la norma superior de rango constitucional; al respecto, el Procurador manifiesta que rechaza dicho planteamiento y defiende la constitucionalidad de la expresión demandada, posición que apoya en el fallo de esta Corporación consignado en la sentencia No.028/95 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), a cuyo texto se remite: "...la enajenación en ninguna de las hipótesis previstas en la Carta y en el propio articulado, se hará por fuera del marco de referencias económicas que favorezcan el patrimonio público, excluyendo variables de gratuidad o liberalidad en favor de persona alguna. Esto, no sólo es conforme al artículo 60 de la C.P., en cuanto, las condiciones para acceder a la propiedad que establece no implican que el Estado deba donar o auxiliar, en el traslado del dominio de sus bienes a ningún particular, trátese de trabajador de la empresa o de organización solidaria y de trabajadores. Pues resultaría extraño al sistema de la Carta, que prohibe tajantemente tal posibilidad" - Al analizar el cuestionamiento que el actor hace al numeral segundo del artículo 303, en lo referido a las sociedades en las que las instituciones oficializadas o nacionalizadas tengan por lo menos la mayoría absoluta del capital, el señor Procurador manifiesta no estar de acuerdo con dicha impugnación por cuanto: "...no significa como alega el demandante, que se esté haciendo una distinción que limite o excluya de tales procesos las acciones del Estado en otras empresas. Así, cuando el Estado pretende democratizar su propiedad accionaria, mal podría poner en venta las acciones que tiene en una sociedad determinada, sin que, en el mismo evento, ofrezca las acciones en las cuales las mencionadas instituciones tengan la mayoría absoluta del capital en forma individual o conjunta." "De no ser así, el principio de democratización sería desvirtuado, en forma manifiesta por el legislador, dado que continuaría el Estado en posesión de parte de la sociedad." - Sostiene el Ministerio Público que el Estado tiene la capacidad de decidir discrecionalmente si enajena la totalidad o parte de su propiedad accionaria, sin que con ello desconozca el artículo 60 de la C.P. y siempre y cuando respete la expectativa de derecho preferencial que la Carta otorgó al sector solidario y de los trabajadores, brindándoles condiciones especiales; por lo tanto la acusación de inconstitucionalidad que hace el actor a la expresión "o parte" no es procedente. - El término "martillo" impugnado varias veces por el demandante en el libelo, es, en opinión del Ministerio Público constitucional, pues en nada contraría el espíritu del mandato que consagra el artículo 60 de la Carta. Apoya su concepto en varios fallos emitidos por esta Corporación, transcribe algunos de sus apartes y señala: "... el mecanismo de los martillos es perfectamente idóneo para garantizar la protección de los derechos de las partes intervinientes en el proceso de venta de la participación accionaria del Estado, pues el estado (vendedor), obtiene el justo precio, y los compradores (en este caso, los trabajadores y las organizaciones solidarias de trabajadores) participan en condiciones de publicidad y libre concurrencia, lo cual les permite competir en condiciones de igualdad. ...Su neutralidad posibilita discutir abiertamente los tiempos y modos de satisfacción final . No existe, entonces, una visión parcial de intereses y derechos, sino una visión común y global en un universo negocial en torno del cual, se condensan concretamente los intereses de las partes. Por ello no puede afirmarse como lo hace el demandante, que el martillo favorezca únicamente los intereses de quienes posean mayores recursos económicos." - Para contrarrestar la acusación de inconstitucionalidad que hace el demandante a las expresiones "publicidad" y libre concurrrencia", consignadas en varios de los artículos impugnados, el Ministerio Público se remite al siguiente pronunciamiento de esta Corporación: "Otro elemento propio del régimen de ventas comentado, tiene que ver con la necesidad de "publicidad" y "libre concurrencia" que se encuentran ampliamente acordes con los principios constitucionales de libertad, participación, trabajo, solidaridad y prevalencia del interés general (artículo 1o.), orientados a procurar claridad, transparencia, pulcritud, no discriminación, sino por el contrario, beneficios restablecedores para los sectores sociales más débiles." (Sentencia. C-028/95. M.P. D. Fabio Morón Díaz). - Sobre el numeral 3o. del artículo 303 que también es impugnado por el demandante, quien alega que lo señalado en él sobre suscripción de acciones por parte de la Nación, es un tema totalmente extraño a la materia reglamentada, que no guarda relación con el resto de la normativa por lo que solicita se declare inconstitucional, el Procurador advierte que el tema se relaciona muy de cerca con la participación estatal y con el proceso mismo de privatización, sin olvidar, además, que dicha norma hace parte de un Estatuto que recopiló la totalidad de normas que regulan la materia financiera, luego no desconoce ningún precepto constitucional. - El Ministerio Público destaca como uno de los puntos que se reiteran en la demanda, el relacionado con la inconstitucionalidad de las facultades atribuidas por el legislador al ejecutivo, representado por el Fondo de Garantías, el Consejo de Ministros, el Ministro o Junta Directiva del Fondo correspondiente en algunos casos, artículo 304, para implementar el proceso de privatización de entidades estatales; controvierte tal afirmación el señor Procurador señalando como las disposiciones sobre privatización de dichas entidades, especialmente los artículos 25 a 32 del decreto 663 de 1993, provienen y fueron acogidas textualmente de la ley 35 del mismo año, ley marco, por la cual se facultó al Gobierno para regular la actividad financiera del país. Tratándose de una ley marco, expedida con base en lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 150 de la C.P., en armonía con lo establecido en el artículo 335, la competencia del Congreso se limitó a dictar los criterios generales, y a otorgar al Gobierno competencias autónomas para intervenir y reglamentar la democratización en materia financiera, aseguradora y bursátil. Para reafirmar sus argumentos transcribe el siguiente aparte de un pronunciamiento de esta Corporación: "En esencia, el apoyo oficial constituye la condición que define el acceso democrático al haber accionario, y debe tenerse en cuenta que dicho apoyo no es voluntario, porque la propia Constitución lo impone, como se deduce de los términos imperativos de la disposición , según la cual, el estado "tomará las medidas conducentes" para alcanzar este propósito. ello implica, como es obvio, el otorgamiento por la Carta de una potestad especial y mandatoria en cabeza de la administración, para que en cada evento particular, según las circunstancias específicas que rodeen la operación y dentro de unos criterios de razonabilidad y equidad, adelante el proceso de democratización accionaria." (Sentencia C-037/94. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell). - El demandante arguye como fundamento de su solicitud de inconstitucionalidad de la expresión "precio mínimo de venta", contenida en el artículo 306, que la misma obedece a criterios "puramente capitalistas" que desconocen y son contrarios al mandato del artículo 60 de la Carta, que ordena la fijación de "condiciones especiales" que faciliten el acceso del sector solidario y de los trabajadores a la propiedad accionaria estatal, justificando incluso la venta a pérdida de dicha propiedad si con ello se viabiliza el cumplimento del precepto constitucional. Sobre el particular el Despacho del Procurador manifiesta apartarse de tales consideraciones "...toda vez que no puede existir liberalidad en el precio de venta, por cuanto implicaría el desconocimiento de otra norma constitucional, el artículo 355 superior." Para el Ministerio Público las condiciones especiales a que se refiere el mencionado artículo 60, no implican la posibilidad de un pago que no sea el "precio justo" de la propiedad de la Nación, el cual deberá calcularse con base en criterios técnicos y administrativos. Apoya su posición en el fallo de esta Corporación contenido en las sentencias C-28/95 y C-211/94. - Sobre la solicitud de inexequibilidad de los artículos 308 y 309 que presenta el actor, el señor Procurador se abstiene de considerar los argumentos que la soportan por cuanto esta Corporación a través de Sentencia C-211/94 los declaró exequibles. - El artículo 311 que establece las funciones que debe cumplir en estos procesos el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, es demandado por el actor, en lo que hace a la expresión "orientación", por considerar que esta entidad de carácter administrativo no tiene competencia para el efecto; el Ministerio Público rebate tal afirmación remitiéndose a lo dispuesto en los artículos 209 y 211 de la Constitución los cuales, dice, establecen que a través de la ley se pueden delegar este tipo de funciones, por lo que no se encuentra en tal disposición ningún vicio de inconstitucionalidad. - El Señor Procurador concluye su concepto anotando que el conjunto de las normas demandadas, además de no ser por ningún motivo inconstitucionales, constituyen un procedimiento razonable y adecuado a la Constitución para efectuar el proceso de privatización de las entidades oficiales, el cual se ciñe a los principios de equidad, transparencia, pulcritud y libertad que comportan las actuaciones que involucran el manejo del patrimonio del Estado. V. OTRAS INTERVENCIONES Dentro del término de fijación en lista se presentaron varios escritos, por parte de ciudadanos y entidades públicas interesadas en la materia, algunos destinados a coadyuvar la demanda y otros a impugnarla. A. IMPUGNACIONES 1. EL FONDO DE GARANTIAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS -FOGAFIN El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -Fogafin-, otorgó poder al doctor JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA, quien dentro del término legal establecido en el Decreto 2067 de 1991, solicitó a esta Corporación estarse a lo resuelto en aquellas normas sobre las cuales ya se ha pronunciado en diferentes sentencias, y declarar la exequibilidad de las restantes. En síntesis los argumentos que respaldan su petición son los siguientes: - En relación con los artículos demandados que han sido objeto de conocimiento por parte de esta Corporación y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 243 de la C.P. y en el 21 del decreto 2067 de 1991, estarse a lo resuelto en las respectivas sentencias por configurarse sobre ellos cosa juzgada constitucional. a) ARTICULO 303. PRIVATIZACION DE ENTIDADES CON PARTICIPACION ESTATAL - Sobre las expresiones demandadas del artículo 303, especialmente sobre el término privatización que el actor considera restrictivo frente al concepto de democratización, el apoderado de FOGAFIN considera que éste no se opone a lo consignado en el artículo 60 de la C.P.; respalda su apreciación en el fallo de esta Corte contenido en la sentencia C-37/94 del cual transcribe el siguiente aparte: "Puede concluirse entonces, que la democratización según la Carta, constituye una estrategia del Estado en desarrollo de la cual, se busca facilitar, dentro de los procesos de privatización, el acceso de los trabajadores y organizaciones solidarias, al dominio accionario de las empresas de participación oficial... "Como es conocido, por "privatización", se entiende el proceso relativo a la transferencia de toda o parte de la propiedad de una empresa del sector público al sector privado, dentro de una estrategia dirigida a mejorar la productividad de la inversión económica, con menores costos, y reducir, por otra parte, el tamaño del Estado especializándolo en aquellas áreas de importancia para el interés general." En cuanto a la expresión "fusión y absorción", al igual que para el Despacho del Señor Procurador, esta expresión del artículo 303, en opinión del apoderado de FOGAFIN no conlleva violación del artículo 60 de la C.P., por cuanto de conformidad con lo establecido en los artículos 172 y siguientes del Código de Comercio, la fusión y absorción de una sociedad por otra, no implica la liquidación de la entidad fusionada o absorvida, en consecuencia las acciones o partes de interés de aquellas de las que sea titular el Estado no se transfieren a otras personas. Afirma que, "... aunque es cierto que los bienes de la entidad se enajenan a otra, NO es cierto que el Estado, persona jurídica distinta a la empresa, enajene sus acciones." - Para defender la constitucionalidad de la expresión "condiciones más favorables" consignada también en el artículo 303, el apoderado del Fondo se remite, al igual que el Ministerio Público, a la Sentencia C-28/95 de esta Corporación. - En cuanto a las expresiones "sociedades en las que dichas instituciones tengan cuando menos la mayoría absoluta", "sector privado", "martillos", "publicidad y libre concurrencia", contenidas en el numeral segundo del artículo 303, y a la facultad otorgada a la Nación de suscribir acciones con capital de garantía, consignada en el numeral tercero de la misma norma, el representante de FOGAFIN sostiene que son constitucionales, esgrimiendo argumentos similares a los expuestos por el Ministerio Público, los cuales apoya en los mismos fallos que aquel citó. b) ARTICULO 304 APROBACION DEL PROGRAMA - El cuestionamiento que hace el actor al otorgamiento de funciones que el legislativo hace a diferentes autoridades administrativas, no es aceptado por el apoderado de FOGAFIN, quien considera que el artículo 60 de la C.P. no atribuye competencias exclusivas ni indelegables y que simplemente señala que la ley reglamentará la materia, concluyendo que esas delegaciones son completamente compatibles con la Constitución. - Contenido del programa. La expresión "precio mínimo de venta" contenida en este artículo y acusada por el actor, es constitucional en opinión del apoderado de FOGAFIN. Así, dice, lo ha declarado esta Corporación y, al igual que en el concepto fiscal, transcribe apartes de la sentencia C-028/95. c) ARTICULO 310 En cuanto a la función de "orientación" que el artículo 310 otorga al Fondo de Garantías, el apoderado del mismo defiende su constitucionalidad y solicita sea declarada exequible por cuanto "...no existe norma constitucional ni legal que impida al Estado contratar servicios especializados de entidades públicas para el cumplimiento de las funciones que le atribuye la ley. Reitera el fundamento constitucional de la delegación de funciones en entes administrativos, artículo 355 de la Carta y el efecto inocuo que tendría la declaratoria de inconstitucionalidad, si se tiene en cuenta que el Fondo mantendría su capacidad de contratar la preparación, administración y el manejo del programa de enajenación, que lleva implícita la orientación del proceso. d) SOLICITUD DE DECLARACION DE NULIDAD DE LO ACTUADO En escrito aparte el apoderado de FOGAFIN solicita a esta Corporación que declare la nulidad de lo actuado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1992, por cuanto las expresiones demandadas no constituyen una norma, ni por sí mismas vulneran la Constitución, no existiendo entonces la unidad normativa mínima, que considerada independientemente genere efectos jurídicos. Remite el interviniente a esta Corporación a la sentencia No.55 de abril de 1991 de la Corte Suprema de Justicia y a los pronunciamientos de esta misma Corte sobre proposición jurídica completa, contenidos especialmente en las sentencias C-397/94 y C-407/94. Con base precisamente en esos pronunciamientos ha de reiterarse que la proposición jurídica que pretenda ser objeto de anál...