Sentencia C-447 de 1992

C-447-92 Sentencia No Sentencia No. C-447/92 ESTADOS DE EXCEPCION/EMERGENCIA SOCIAL/SISTEMA ELECTRICO-Crisis/HECHO SOBREVINIENTE El sistema encargado de atender la demanda energética, conocido como "sector eléctrico", en razón de su vulnerabilidad de origen estructural y operacional, no fue capaz de enfrentar satisfactoriamente una contingencia del mundo físico dada por la hidrología extremadamente seca asociada al fenómeno de "El Niño", quedando desbordado como subsistema como consecuencia de su precaria respuesta que ha afectado una condición esencial de la vida social y económica, asociada al adecuado suministro de energía. El racionamiento, en este caso mayor por la vulnerabilidad del sector eléctrico, que se hizo patente al verse superado en el manejo de la hidrología extrema presentada, ha colocado a la entera sociedad en una situación de anormalidad. La situación de escasez presentada por el suministro de energía eléctrica es crítica en la medida en que lejos de asegurarse la prestación eficiente de este importante servicio público, como corresponde al Estado Social de Derecho, se ha expuesto a los habitantes del territorio nacional a sufrir las ineficiencias del sector. En este sentido se coloca a los habitantes en una situación anormal que debe subsanarse de inmediato. La prolongación del racionamiento por un año más, de conformidad con los cálculos efectuados, tendría efectos en alto grado perturbadores de la vida económica y social del país, que se adicionarían a los ya graves e irreversibles registrados hasta el presente. La Corte Constitucional encuentra plenamente acreditados los presupuestos fácticos del estado de emergencia cuya declaratoria se ha efectuado con el objeto de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. ENERGIA ELECTRICA/SERVICIOS PUBLICOS El suministro de energía eléctrica es un servicio público esencial para el desenvolvimiento normal de las actividades sociales y económicas del país. La energía eléctrica, bien materia de la indicada prestación en la que se traduce el servicio, satisface una necesidad general vinculada de manera sustancial con el bienestar de la población y los requerimientos vitales del mayor número de procesos y actividades sociales. la energía eléctrica en Colombia, atendidas sus condiciones tecnológicas y económicas actuales y su alta dependencia de dicho recurso, es por lo tanto un bien público esencial en cuanto su carencia compromete la suerte de la colectividad. La energía es un bien no transable en el corto plazo. REF: Radicación R.E-004 Revisión constitucional del Decreto 680 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social". Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz Aprobado según Acta No 59 Santafé de Bogotá, D.C., Julio nueve(9) de mil novecientos noventa y dos (1992). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín Greiffenstein, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión constitucional del Decreto 680 de Abril 23 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social". I. ANTECEDENTES En obedecimiento a lo ordenado por el parágrafo del artículo 215 C.N, el Gobierno Nacional, por intermedio del Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a la Corte al día siguiente de su expedición, el decreto 680 de 1992, para su revisión constitucional. Para asegurar la intervención ciudadana se efectuó la fijación en la lista del negocio. Se surtió también el traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación quien en tiempo oportuno rindió el concepto de rigor. II. TEXTO DEL DECRETO ACUSADO El tenor literal del Decreto 680 de 1992 es el siguiente: Decreto número 680 de 1992 (23 de abril) Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, y CONSIDERANDO: Que de conformidad con el artículo 365 de la Carta es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional; Que como consecuencia del agudo verano que ha sufrido el país en los últimos meses - fenómeno natural al que se han aunado negativamente las deficiencias operacionales y financieras de las empresas del sector eléctrico- ha sobrevenido una grave escasez del recurso eléctrico en todo el territorio nacional; Que igualmente en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se ha presentado un caso fortuito que destruyó una de sus plantas de generación de energía eléctrica, lo cual ha originado un agudo déficit en el suministro de energía en el Departamento. Que ante la mencionada situación de escasez de energía eléctrica, las autoridades se han visto obligadas a aplicar racionamientos en el suministro de dicho servicio público a los usuarios, racionamientos éstos que podrían verse intensificados o prolongados si no se toman oportuna y ágilmente las medidas que estén al alcance del gobierno y que permitan prevenir tal situación; Que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política, "Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia por periodos hasta de treinta (30) días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa (90) días en el año calendario". Agrega la misma disposición constitucional que "Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". Que habida consideración de la importancia que reviste el adecuado suministro del servicio de energía eléctrica tanto desde el punto de vista económico como social, la actual escasez del recurso eléctrico constituye un hecho que perturba en forma grave el orden económico y social del país; Que, en consecuencia, es procedente declarar el Estado de Emergencia Económica y Social, a fin de poder tomar medidas encaminadas tanto a conjurar la actual situación de escasez del recurso eléctrico como a impedir que se agrave dicha situación. DECRETA: ARTICULO 1º Con el fin de conjurar la situación de crisis en el servicio público de energía eléctrica a que hace referencia la parte motiva del presente Decreto e impedir la extensión de sus efectos, declárase el Estado de Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional, desde la fecha de vigencia del presente decreto y hasta las veinticuatro horas del día lunes 27 de abril del año en curso. ARTICULO 2º El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE. Dado en Santafé de Bogotá,D.C 23 de Abril de 1992 III. LA INTERVENCION CIUDADANA Con miras a garantizar el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C.N. y 37 del decreto 2067 de 1991, el 11 de mayo del corriente año la Secretaría de la Corporación fijó en lista el proceso por el término de cinco (5) días. Dicho término transcurrió y venció en silencio, según lo acredita el informe que dicha dependencia rindió el dieciocho (18) del mismo mes y año. IV. ELEMENTOS DE JUICIO Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la decisión, el Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y legales, solicitó a los señores Ministros de Minas y Energía, Hacienda y Crédito Público, y Desarrollo Económico un informe escrito relativo a la gravedad de la crisis energética del país, a la posibilidad de su exacerbación, y a la forma en que tales hechos pueden perturbar en forma grave el orden económico y social. Para precisar algunos aspectos de la crisis, el mismo Ponente, mediante auto de mayo 27 de 1992, solicitó al Secretario General de la Presidencia de la República copia del estudio elaborado por Alberto Brugman Miramón para la Comisión Nacional de Energía así como copia del informe presentado al Gobierno nacional por la Comisión Evaluadora de la Situación Eléctrica y sus Perspectivas, creada por el decreto 600 del 8 de abril de 1992. En la misma providencia se invitó al Ministro de Minas y Energía, Doctor Juan Camilo Restrepo Salazar, para que adicionara por escrito la versión del Gobierno Nacional sobre la crisis del sector eléctrico. Los Ministros presentaron en su informe (visible a folios 84 a 92 del expediente), un análisis de la crisis, que la atribuyen a dos (2) causas principales: La situación anómala e incierta de las condiciones hidrológicas y la falta de operatividad de las plantas termoeléctricas. En cuanto al primer factor, recuerdan que el origen de la energía en Colombia es en un 78.1% hidráulica frente al mero 21.9% de generación térmica. Esto significa que el Sistema Eléctrico Interconectado depende fundamentalmente de la energía embalsada y, por lo tanto, de las condiciones hidrológicas y meteorológicas. Estas condiciones son fundamentalmente inciertas, como lo prueba la sequía que afectó a todo el sistema en 1991, haciendo descender los niveles en los embalses por debajo de los puntos críticos, para alcanzar los aportes hidrológicos más bajos salvo los del año 1958, que es "el año con aportes hidrológicos más bajos de los que se tiene historia". (pág 1 del informe del Gobierno Nacional). Respecto de la operación de las plantas termoeléctricas, el informe explica que su operación se vió dificultada por deficiencias en su mantenimiento, sabotaje y falta de combustible. La conjunción de estos factores llevó a un déficit en la generación nacional de energía eléctrica igual a un 25% del total, lo que está acarreando pérdidas económicas de 35 millones de dólares semanales, situación y pérdidas que podrán extenderse hasta el año próximo. Esta eventualidad, que los Ministros consideran factible, determina la orientación de los decretos de emergencia: impedir la extensión de los efectos de la crisis a 1993 (p. 2 del informe), y para ello señalan sin dubitar que la medida fundamental es "reparar a la mayor brevedad posible el parque térmico instalado, que es la opción más rápida y más barata". (p. 2 del informe). En cuanto a la perturbación del orden económico, causa inmediata de la emergencia, los señores Ministros afirman: "Un acentuado racionamiento como el actual perturba toda la actividad del país, tanto la productiva como la comercial y de servicios, además de la vida diaria de los hogares y la población en general. Las pérdidas económicas se estiman, como se dijo antes, en más de US $35 millones/semana. Estas pérdidas, si bien afectan a la industria grande y organizada, son más gravosas para los pequeños negocios para los cuales no es posible encontrar opciones alternas con las cuales suplir el déficit, o dichas alternativas tienen un costo que excede sus posibilidades. La consecuencia que puede preverse es que se disminuirán los empleos en esos niveles de producción. La falta de electricidad ha hecho también que la afluencia de compradores al comercio disminuya, con lo que se incrementa el efecto antes anotado. Igualmente, de prolongarse esta situación, la confiabilidad del país como proveedor de productos elaborados a mercados externos también afectará futuros mercados de exportación. El desempleo que podrá generarse agravaría considerablemente la ya difícil situación económica y social del país. Adicionalmente, como el mayor consumo se concentra en algunas horas de la mañana (en ciudades como Medellín y Cali) y en las primeras horas de la noche (como en Bogotá y otras), el racionamiento es más efectivo en esas horas. Ello trae malestar en la población pues son los periodos en que más se necesita el servicio. Como es de esperarse el descontento crecerá progresivamente con el tiempo si no se soluciona pronto esta situación. Por ello, el Gobierno considera indispensable asegurar la solución de la crisis y conjurar las posibilidades de su prolongación el año entrante con la mayor celeridad". (Informe del Gobierno a la Corte Constitucional, páginas 3 y 4). V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador de la Nación, Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, presentó su concepto (fls. 610-620 del expediente) dentro del término legal. A continuación se resume y transcribe su opinión. En primer término el señor Procurador hace algunas reflexiones sobre el carácter de la revisión que esta Corte debe hacer de los decretos legislativos que expida el Gobierno Nacional en virtud del artículo 215 de la Carta Política. Reitera que el control debe ser integral o de mérito y no simplemente formal, para dar así cumplimiento a los artículos 4, 214, 215 y 228 de la Constitución Nacional. "El artículo 241 constitucional - expresa el Procurador - en su atribución 7a., determina que a la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política le compete decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en el artículo 215 ibídem. Función que respecto del Decreto declarativo del estado de emergencia, en sentir de ese Alto Tribunal cuando revisó la constitucionalidad del decreto 333 de febrero 24 de 1992, debe verificarse de manera integral, esto es, a través de un control de mérito y no simplemente formal. Competencia que así entendida, armoniza con las preceptivas de los artículos 4, 214, 215 y 228 también superiores". (concepto fiscal pág 3). El señor Procurador reconoce la trascendencia del cambio en el alcance de la revisión: "En efecto, en sentencia de mayo 7 de 1992, el nuevo juez de la Carta dió un viraje a la doctrina mayoritaria de su homólogo en vigencia de la Constitución de 1886, que contraía a una revisión formal de constitucionalidad el ejercicio de la técnica de control automático sobre los decretos de estado de excepción, ya que se suponía, que los demás aspectos no podían ser comprobados, puesto que sólo el Ejecutivo disponía de la información y de los elementos valorativos necesarios para determinar si se daban y en qué medida los hechos perturbatorios, la crisis o amenazas de crisis económicas o sociales, o la calamidad pública que configuraban la emergencia". (concepto fiscal pág 3,4). Para el Doctor Arrieta Padilla el viraje consistió en lo siguiente: " La Corte Constitucional por su parte, propone y aplica el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituídos como garantía de la primacía de la Constitución, Norma de Normas que manda la regla 4a. del Estatuto Máximo y del cumplimiento de la misión que le fue confiada como guardiana de preservar su supremacía e integridad." (concepto fiscal pág 4). Sobre la defensa de lo sustancial, como fundamento de la nueva jurisprudencia dice: "La prevalencia del derecho sustancial prescrita por el artículo 228 de la Constitución, norte obligatorio para los órganos que administran justicia, no compaginaría con un control meramente formal que ejerza esa Corporación respecto del decreto que declara el estado de excepción, máxime cuando el artículo 241-7 que le asigna esta función, no distingue entre un control formal y uno material, ni entre los decretos declarativos de la emergencia ni aquellos que se expiden para conjurarla. En este sentido, la naturaleza constitucional del estado de emergencia como un estado de excepción, implica que su declaratoria y posterior desarrollo 'han de estar sometidos a los más estrictos controles, precisamente porque aún bajo su vigencia impera el Estado Social de Derecho que consagra el artículo 1º. de la Constitución'." (concepto fiscal, págs 4,5). Sobre el punto concluye el presente concepto fiscal: "Se trata pues, de un control jurídico, que frente al decreto que declara la emergencia comprende un examen de forma y de fondo, lo que hace que la habilitación legislativa por ministerio de la Carta sea reglada y no absolutamente discrecional. A su vez, el supuesto fáctico relacionado en dicho decreto se constituye en criterio de comparación de los decretos que seguidamente expide el Gobierno, para la comprobación del nexo causal, el cual les imprime validez constitucional." ( concepto fiscal pág 5). Encuentra el Doctor Arrieta Padilla que la constitucionalidad de un decreto de emergencia está condicionada a dos requisitos: la existencia efectiva de la perturbación o de la amenaza de perturbación, y la íntima relación entre las medidas de crisis y la situación de anormalidad. Destaca el Jefe del Ministerio Público la necesaria coincidencia entre la especie de estado de excepción que se invoque (emergencia social, económica, ecológica o su combinación) y la naturaleza de la perturbación que se esté afrontando. Afirma el señor Procurador: "Separadas por el Constituyente la noción de orden público político de la de orden público económico, sumadas a éste último las de orden social y ecológico (arts. 213 y 215) y entendidas éstas acepciones como presupuestos asociativos mas no como simples finalidades, la validez jurídico- constitucional de la medida de excepción que declare uno de estos estados, dependerá en primer término, de la realidad de los hechos reseñados como factores perturbadores que le dan origen, y en segundo lugar, de la relación de inmediatez entre la declaratoria producida y los hechos descriptivos de una situación de anormalidad; a guisa de ejemplo, como que a coyunturas económicas se responderá con medidas de la emergencia económica. Y, es aquí donde radica la naturaleza de respuesta de estos instrumentos jurídicos." ( concepto fiscal, págs 5, 6) No obstante la precisión que hace el Procurador sobre la deseable coincidencia entre el tipo de emergencia que se invoca (social económica o ecológica) y la naturaleza del hecho que la origina, él mismo reconoce la existencia de vasos comunicantes entre un orden y otro, como los que existen entre el normal funcionamiento de la economía y el de la sociedad como un todo y, correlativamente, la relación causa - efecto que se puede presentar entre una emergencia ecológica (por ejemplo un grave accidente industrial) y una crisis social (efectos agravados ulteriores en la comunidad). Por esto dice el Doctor Arrieta Padilla: "Cabe sin embargo observar, que el acontecer social no es previsible y que la distinción entre los órdenes como presupuestos de cohesión no está matemáticamente separada, todos están vinculados, y así, un hecho desestabilizador puede estar inmediatamente relacionado con el equilibrio o normalidad de uno de ellos y mediatamente con el de otro." (concepto fiscal pág 6). Específicamente en relación con la emergencia económica, sostiene el Procurador: " En el caso particular de la emergencia económica, se requiere además que los hechos consignados como supuestos de su declaración, sean distintos a los mencionados en los artículos 212 y 213 de la Constitución; que sean sobrevinientes y perturbadores o constitutivos de una amenaza de turbación del orden que contempla el mismo canon 215. En este contexto el radio de acción de las instituciones de la anormalidad, se contrae, tal como lo consignó la Corte, 'para aquellas perturbaciones que pueden poner en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema económico, político, social o del medio ambiente, más allá de lo que resulte ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que tengan la posibilidad de amenazar con superar un limite crítico. La función de los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando en todo caso cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta antes de que una de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso'." (concepto fiscal págs 6, 7 ). En cuanto al análisis de forma el Procurador encuentra que: 1) El Decreto 680 de 1992 esta firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros; 2) El Decreto esta debidamente motivado pues: "(...) a modo de considerandos se identifican las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, las que se centran en la escasez del recurso eléctrico erigido como hecho que perturbaba en forma grave el orden económico y social del país. La relación fáctica permite aseverar que la declaración objeto de revisión satisface en debida forma este requisito." (informe fiscal pág 7). 3) El Decreto 680 señala para el ejercicio de las facultades de excepción un termino preciso que corrió desde el 23 de abril de 1992, hasta las 24 horas del día lunes 27 de abril de 1992". ( concepto fiscal pág 8). 4) Por ser un hecho público y notorio que el Congreso de la República estaba reunido a la fecha de ser expedido el Decreto 680 de 1992, el Procurador encuentra que: "(...) no era el caso, incluir en el texto del decreto la convocatoria de que trata el pluricitado artículo 215". (ibid). El Procurador, una vez hecho el análisis de forma, pasa a tratar el fondo de la cuestión de constitucionalidad del decreto en examen. Encuentra en primer término que los hechos invocados por el Gobierno son: "(...) distintos de los que darían origen a las medidas previstas en los artículos 212 y 213 de la Constitución, es decir, no son de aquellos que dan lugar a la declaratoria del estado de guerra exterior o del estado de conmoción interior." (concepto fiscal pág 9) Para el Procurador, tales hechos, con entidad suficiente para generar una emergencia económica son la aguda y grave escasez de la energía eléctrica y el racionamiento sobreviniente. En sus palabras, "El déficit del recurso eléctrico se considera como hecho que perturba en forma grave el orden económico y social del país, escasez atribuída a un agudo verano sufrido en los últimos meses, al que se sumó las deficiencias operacionales y financieras de las empresas del sector eléctrico y la destrucción por un acaecer fortuito de una de las plantas generadoras de energía eléctrica del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Cúmulo de circunstancias que generó la mengua en el suministro de energía, con la consecuente medida, por parte de las autoridades, de la aplicación de racionamientos a los usuarios de dicho servicio público." (concepto fiscal pág 8, sin negrillas en el original). Para el Doctor Arrieta, la concordancia entre los hechos perturbadores y la emergencia tiene como efecto el lleno de otro requisito a saber: "De la observancia de este requisito, se infiere también la relación de inmediatez que debe existir entre los hechos descriptivos de la situación de anormalidad y la declaración de alteración del orden producida. Aquí, la disminución acentuada en la prestación de servicio público de energía eléctrica con secuelas económicas y sociales, ameritaban, el adoptar las providencias para conjurarla e impedir la extensión de sus efectos, mediante la respuesta jurídica del instrumento de excepción de la emergencia económica, que una vez declarada, habilitaba al Gobierno para expedir decretos con fuerza de ley destinados a producir los efectos ya mencionados" ( concepto fiscal pág 9, sin negrillas en el original). En cuanto a la presencia de hechos sobrevinientes, el Doctor Arrieta señala: "Los factores relacionados como causantes de la crisis son hechos sobrevinientes aunque algunos de ellos se vinieron gestando de tiempo atrás, como por ejemplo, la crisis financiera del sector eléctrico, agravada por un fenómeno de devaluación del peso y revaluación de otras monedas, ocurrido de manera significativa, en la primera mitad de la década de los ochenta, e igual consideración podría hacerse respecto de la crisis estructural del sistema; circunstancias perceptibles con otras, en el acervo probatorio recaudado en el expediente de la revisión que nos ocupa. Sin embargo todas éstas, se vieron especialmente acentuadas con el verano ocurrido y calificado por los expertos como el más severo de los últimos cuarenta años, el que determinó aportes hídricos a los embalses inferiores a los promedios históricos en un sistema de generación de energía, que depende en buena parte de la variable de la hidrología. Este conjunto de circunstancias, de cuya ocurrencia da fe el material recaudado por la Corte, reviste sin lugar a dudas, la sobreviniencia que exige el artículo 215 para la validez de la declaración contenida en el Decreto 680 de 1992." (concepto fiscal págs 9 y 10). Los hechos sobrevinientes como núcleo de una situación de crisis que afecta todo un sistema técnico para la prestación de un servicio público esencial, son para el Procurador una fuente cierta de perturbación, configurándose así el último presupuesto de fondo de una emergencia económica. Dice al respecto: "La coyuntura de crisis en el servicio público de energía eléctrica, manifestada en medidas de racionamiento a los usuarios del mismo, produjo un impacto económico cuyo resultado negativo en los sectores de la producción y del comercio ya empieza a ser objeto de cálculo. La sociedad en general, sufre entonces las consecuencias del mismo, lo que afectándola al igual que su economía, ameritaba la declaración del estado de emergencia, habilitante para que el Ejecutivo adoptara las medidas con fuerza de ley indispensables e impostergables a fin de conjurar la crisis e impedir la extensión en el tiempo de sus efectos."( concepto fiscal pág 10). Todo lo anterior lleva al Jefe del Ministerio Público a solicitar de esta Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 680 de 1992. VI. INFORMES Y CONCEPTOS RECAUDADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL En ejercicio de sus atribuciones legales y con el fin de tener una visión lo más completa posible de la emergencia, el Magistrado Ponente invitó a expertos en materias relacionadas con el tema que aquí se debate, con el objeto de precisar los hechos relacionados con el proceso de gestación del déficit energético y su impacto en la economía y en la sociedad. Hizo lo mismo respecto de las principales sociedades y entidades del sector eléctrico por considerar que tienen información precisa y relevante sobre el racionamiento. 1.- Respuesta del Gerente de la Central Hidroeléctrica del Río Anchicayá, Ltda, "CHIDRAL". El escrito de respuesta a los interrogantes formulados por la Corte (fls. 195 a 200 del expediente), empieza por aclarar que el racionamiento se origina en un déficit de producción de energía eléctrica, esto es, potencia generada en un lapso de tiempo, y no en un déficit de la capacidad de producción por insuficiencia en el parque de máquinas generadoras. Respecto de la situación hidrológica, manifiesta que efectivamente constituyó la fuerza mayor causante del racionamiento. Sobre este particular, expresa: "El comportamiento de la hidrología ha sido absolutamente atípico y extremo. El conjunto de ríos que entregan sus aportes a los embalses del sistema ha presentado la peor sequía de los registros históricos en unos 30 años. La ciencia de predicción meteorológica en los trópicos no se ha desarrollado lo suficiente como para poder pronosticar periodos de sequía como el actual". (Concepto Chidral p. 4) Y concluye: "En una evaluación a posteriori, dada la extrema sequía presentada, pienso que la crisis era inevitable. Se podía haber decretado anticipadamente a lo ocurrido y haberse distribuido mejor en el tiempo. Pero un sistema en crisis financiera permanente y con extrema complejidad institucional tenía que presentar este tipo de crisis en cualquier momento." (Concepto Chidral p. 5). En el párrafo citado arriba, el Gerente de CHIDRAL pone de presente las que considera son las dos circunstancias, que sin ser la causa misma del racionamiento lo hicieron posible: la debilidad financiera del sector y su estructura, en extremo compleja. Respecto de la primera circunstancia afirma: "Yo creo que la situación financiera del sector es la gran causa, el gran telón de fondo, que originó el racionamiento. Desde hace unos 10 años no se ha dado una solución real a la crisis financiera y se ha tratado de ajustar las inversiones requeridas a las posibilidades de manejo de la misma, luego las inversiones reales del sector han sido muy inferiores a sus necesidades en los últimos años." (Concepto Chidral p. 2). Esta situación de desarreglo financiero tiene un origen estructural y no coyuntural (p. 3 del concepto). A ella han contribuído la devaluación de la moneda en un 51% que se efectuara en 1985, y la congelación de las tarifas. También se pueden mencionar las soluciones transitorias que consistieron en la obtención de nuevos créditos en condiciones cada vez más severas y, lo que es más grave, el recorte en los programas de inversión. Esta última respuesta a las deficiencias financieras llevó al deterioro de las plantas termoeléctricas. Con todo, el señor Gerente de CHIDRAL considera que la capacidad térmica total no hubiera sido suficiente para evitar el racionamiento: "ISA estimó que si se hubiera obtenido una generación máxima de las térmicas en 1991, esto sólo hubiera incrementado la producción en unos 600 Gwh cuando el racionamiento actual se estima entre 2000 y 3000 Gwh." (Concepto Chidral pág. 2). En este aspecto su apreciación difiere de la mayoría de conceptos y opiniones. La otra circunstancia que coadyuvó a la gestación del racionamiento fue la excesiva complejidad del sector. Dice a página 4 de su escrito: "Adicionalmente al elemento de fuerza mayor (la hidrología), un sistema que permanentemente se mantiene por más de 10 años en crisis financiera y de tesorería y que aplaza continuamente las inversiones requeridas en expansión, tiene que ser un sujeto favorable para ser afectado por una crisis como la actual. Adicionalmente, el sistema institucional del sector es demasiado complejo, la toma de decisiones se dispersa y no se asumen las responsabilidades correspondientes. En este sentido estimo que son muy convenientes las iniciativas legislativas presentadas por el Gobierno en los Proyectos de Ley de Servicios Públicos y Eléctrico". A su juicio, son de menor importancia otros factores asociados a la demora en la construcción de El Guavio y Riogrande II, así como la acción de la guerrilla. En cuanto a lo primero, afirma que la operación de una sola unidad de El Guavio no hubiera bastado, necesitándose la entrada en operación de dos unidades; en el caso de Riogrande II, se hubiera requerido la operatividad de las tres unidades que lo integran. Respecto de esta última obra, incluye entre los factores de retraso, los engorrosos procedimientos de contratación, financiación y los permisos del Incomex. Sobre el impacto del terrorismo afirma que su influencia es innegable pero difícil de cuantificar. Señala el efecto negativo para todo el sistema de la voladura de redes y posterior aislamiento de Termotasajero. Resumiendo, al preguntársele si consideraba que los factores climáticos influyeron decisivamente en la crisis energética, contestó a página 5: "Sí, pero también influyeron la crisis financiera y el desorden institucional". Su evaluación de los efectos y repercusiones es la de que el racionamiento se puede prolongar hasta fines del año, pero que podrá repetirse en 1993, dependiendo de qué tanta energía puedan aportar al sistema las nuevas instalaciones que haga el Gobierno. En todo caso considera que un racionamiento del 25% de la demanda de electricidad, como el actual, tiene un impacto negativo significativo en la industria, grande o pequeña y en el comercio. 2. Respuesta del Gerente de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá. El Doctor Lázaro Mejía en su informe (fls 207 a 216 del expediente) coincide con el anterior, afirmando que fue la acción del fenómeno "El Niño" la que llevó el sistema a la parálisis que se vive hoy en día. Para él, la baja capacidad de los embalses, que a 1º de diciembre de 1991 estaban en un 54% de su cabida, se debió a una mayor utilización del recurso hidroeléctrico como contrapeso a la menor generación de las termoeléctricas y como efecto de la disminución de los caudales que llenan las represas en promedios muy inferiores a los históricos. Esta situación, que se presentó en mayo y junio de 1991, menguó algo en los meses de julio y agosto pero se recrudeció en la última parte del invierno de ese año, es decir durante los meses de octubre y noviembre. La sequía es elemento principal de la emergencia pues "dada la predominancia de las centrales hidroeléctricas sobre las termoeléctricas, el régimen hidrológico es de primordial importancia para el adecuado suministro energético". (p. 1 del informe). Reconoce así que en un sistema que depende en un 78% de la energía hidroeléctrica es fundamental la capacidad del sistema hídrico para renovar los embalses cada invierno. Este potencial se vió afectado por un hecho imprevisto consistente en la aparición de El Niño con fuerza desusada. Afirma a página 8 de su informe: "La presencia de un fenómeno natural como el de 'El Niño', que da lugar a comportamientos hidroeléctricos muy diferentes a los observados en condiciones normales, es de muy difícil predicción, como lo atestiguan los reportes del HIMAT, entidad oficial especializada en el estudio de los fenómenos meteorológicos. Por otra parte, los estudios del sector eléctrico se basan en análisis probabilísticos de las variables aleatorias involucradas en el balance energético, tanto desde el punto de vista de la oferta como la demanda. En estos estudios se acepta un nivel mínimo de incertidumbre por debajo del cual sería impracticable cubrirse, dados los altísimos costos involucrados. En el caso de la variable hidrológica, se trabaja con una predicción probabilística de caudales que tienen un nivel de certeza del 95%. Los aportes hídricos promedios que ocurrieron en el periodo comprendido entre septiembre de 1991 y marzo de 1992 en lo que se refiere a caudales destinados a la generación hidroeléctrica, estuvieron por fuera de la probabilidad de ocurrencia aceptada, al punto que no se presentaba una hidrología tan seca, desde el verano de 1958". El otro medio de generación de energía, o sea el térmico, no colaboró a la solución de la crisis por los problemas laborales y por encontrarse en reparación o en vías de rehabilitación la mayoría de las plantas. El Doctor Mejía atribuye esta situación de deterioro a las restricciones financieras que han pesado sobre todo el sector. Además del caso fortuito que representó la sequía, el gerente encuentra otros factores, esta vez estructurales, que contribuyeron al racionamiento. En primer término menciona la situación financiera del sector eléctrico, que tuvo como efecto negativo principal la decisión de disminuir el ritmo de las construcciones, entre ellas la hidroeléctrica de El Guavio lo cual redujo el nivel de reserva embalsada, creando un riesgo de racionamiento en vista de la peculiar conformación del sistema generador de electricidad, dependiente en alto grado de la generación hidroeléctrica producida en pocos embalses grandes. Esto aumenta el peso de un elemento aleatorio como es el comportamiento del clima. Otro efecto de la crisis financiera del sector eléctrico consistió en la reducción de los niveles de inversión, que obligó a postergar la rehabilitación de plantas técnicas como Termozipa e hidráulicas como El Salto I. Se limitaron además los gastos operativos, lo cual redundó en una limitación aún mayor de la generación térmica al reducirse las compras de carbón y al eliminarse los incentivos a la explotación del mismo, prefiriéndose la generación hidráulica. El Gerente le presta menor importancia a otros factores como pueden ser el de los atentados guerrilleros, y el de la debilidad de todo el sistema. De otra parte explica en detalle el influjo del llamado "costo del racionamiento". El Doctor Mejía aclara que este indicador es un parámetro económico del modelo de funcionamiento del sistema eléctrico nacional, en cuya virtud se le asignan valores a las diferentes opciones de generación, para así poner en funcionamiento las más baratas en detrimento de la operación de aquellas cuyo costo es mayor. Para el caso de las termoeléctricas se tiene por costo de operación al valor del combustible utilizado. Es más compleja la determinación de ese valor en el caso de las hidroeléctricas. Se ha establecido que se trata del costo de oportunidad, es decir, el valor o valores de las actividades que se requeriría emprender, o de las situaciones que se suscitarían en caso de no utilizarse las termoeléctricas. De esta manera su costo de oportunidad es doble: o bien se trata de la energía térmica que puede remplazar, o es el costo para toda la sociedad del racionamiento que su operación evita. Se puede apreciar que el primero es una cifra fácilmente cuantificable: el valor del combustible no quemado. La segunda variante es más compleja: se trata de un simple estimativo. Entre más bajo se encuentre un embalse, mayor será el costo del racionamiento en que puede traducirse. Este costo es en últimas una evaluación sobre la posibilidad de que acaezca un hecho negativo en el futuro. Anota el gerente de la Empresa: "El costo de racionamiento representa, entonces, un indicador del riesgo que se está dispuesto a correr con las decisiones presentes con respecto al cubrimiento de la demanda futura. Así por lo tanto, entre más alto sea este indicador, mayor es la aversión al racionamiento, y por lo tanto hace aumentar el costo de oportunidad del agua, llegando incluso a superar el costo de la generación térmica" (Concepto de E.E.B. pág.6). Esta explicación arroja una luz sobre los cambios en el costo de racionamiento al momento de generarse la crisis: hasta diciembre de 1991, mes en el cual empieza el verano para el Sistema Eléctrico Nacional, el costo del racionamiento era de $28 Kw/h y fue elevado a $90 Kw/h. Indagado sobre la inevitabilidad de la crisis y su duración, Mejía afirma que "todo sistema está expuesto a riesgos y en mayor medida cuando se depende de la naturaleza, como es el caso de la generación hidroeléctrica, que es la base de la oferta de la energía eléctrica de nuestro país". (Concepto de E.E.B. pág.9). Para reducir a cero esa posibilidad de crisis, el Doctor Mejía prescribe un alto nivel de reserva en plantas de generación, exigiendo esto el debido mantenimiento de las mismas y el almacenamiento de agua en el caso de las centrales hidroeléctricas o de combustible en las térmicas. Subraya además, la necesidad de aumentar las inversiones en mantenimiento y rehabilitación de estas últimas. Coincide con otros expertos en estimar la prolongación del racionamiento hasta final de año. Igualmente coincide con el Gerente de CHIDRAL en señalar la existencia de cuellos de botella burocráticos en la importación de la maquinaria necesaria para el sector; éstos aparecen en los trámites de importación y nacionalización, en la aprobación de créditos y contratos y en las autorizaciones de endeudamiento. Finalmente cabe destacar su versión sobre los efectos negativos del racionamiento: "El impacto económico y social de un racionamiento con la intensidad del que está soportando el país es altísimo, y golpea especialmente a las actividades industriales y comerciales pequeñas y medianas, y por lo mismo a las clases menos favorecidas, cuyos ingresos se verán significativamente reducidos, con lo cual la armonía existente entre las diferentes clases sociales puede romperse. La economía del país, los programas de apertura e internacionalización de la economía se ven seriamente afectados con el racionamiento. La energía eléctrica es un insumo básico para la producción del país y para su desarrollo tecnológico. Con razón, en los estudios sobre costos del racionamiento se llegó a la conclusión de que el kilovatio-hora racionado podía tener para la economía del país un costo 10 veces superior a su tarifa. El racionamiento genera descontento popular, el cual puede ser aprovechado por grupos opositores al sistema político actual, aumentando los atentados contra los recursos del país hasta llegar a desestabilizarlo política y económicamente".(Concepto de E.E.B., pág. 11). 3.- Concepto del Doctor Miguel Urrutia Montoya. El experto (ver su concepto a folios 62 a 65 del expediente) considera que los factores climáticos influyeron decisivamente en la crisis de 1992, y que ésta "No era previsible, pero una serie de políticas diferentes la habrían hecho menos grave". (Concepto Dr. Miguel Urrutia, pág. 4) Sobre la imprevisibilidad añade: "la crisis financiera del sector se viene gestando desde hace mucho tiempo. Pero el apagón ocurre cuando coinciden los siguientes hechos imprevisibles: 1. Actos terroristas y sabotaje sindical. 2. El peor verano en décadas en el año anterior a la entrada de Guavio, que era el momento de máxima vulnerabilidad del sector". (p. 3 del concepto). Sobre el primero de estos dos factores, afirma que "Los atentados guerrilleros contribuyeron a la crisis, al empeorar la crisis financiera del sector por aumentos en costos. Adicionalmente, sacaron de servicio a Termotasajero en un momento crucial, en que la generación térmica de esa central habría hecho posible ahorrar agua en las represas". (Concepto Dr. Miguel Urrutia, pág. 2). Sobre el impacto del factor climático manifestó lo siguiente: "Tengo entendido que no estaban llenos los embalses en diciembre de 1991. Para disminuir costos, las empresas bajaron el costo del racionamiento en los modelos de operación, y esto llevó a desembalsar más agua de lo prudente durante 1991". (p. 1 del concepto). Esta afirmación lleva directamente a los temas del modelo de operación y del costo de racionamiento, sobre los cuales expresa a pág. 2 de su escrito: "En el modelo de operación, si se baja el costo estimado de racionamiento en la economía, se sesga el modelo hacia el uso de hidroelectricidad en momentos en que aumenta la probabilidad de racionamiento". El experto considera que además de los factores imprevisibles mencionados atrás, es pertinente tener en cuenta la crisis financiera del sector eléctrico en la génesis del racionamiento. Sobre ella afirma: "La crisis financiera del sector fue determinante en la crisis. Por el déficit financiero se bajó el costo de racionamiento en los programas de operación, pues los costos directos de generar con agua son menores a los costos térmicos. El déficit también llevó a los descuidos de mantenimiento de las térmicas. Es importante tener claro que el déficit financiero se debe a que durante mucho tiempo las tarifas cobradas a los usuarios no cubrían el costo marginal de largo plazo de producir la energía. Varios gobiernos y concejos municipales tomaron posiciones populistas en diferentes momentos de las últimas dos décadas que llevaron a que las tarifas no cubrieran los costos". (págs 1 y 2 del concepto). Pero según el experto, el problema de la crisis financiera no fue solamente de ingresos insuficientes, sino de una estructura de costos excesiva. Sostiene que los siguientes factores contribuyeron al crecimiento desmesurado de los costos: exceso de personal y aumentos desmesurados en las prestaciones sociales y, en los privilegios; las llamadas "pérdidas negras" por accidentes y robos de energía; el adelantamiento de proyectos de alto costo, entre los que menciona el caso de Betania, subestimación de costos y tiempo de construcción en tales proyectos y, finalmente, corrupción de la cual asevera: "Se habla, sin pruebas conocidas, de corrupción en la Empresa de Energía de Bogotá en ciertas etapas de la construcción de Guavio" (p. 3 concepto). Finalmente, el experto considera que "El racionamiento ha disminuido la tasa de crecimiento de la economía y del empleo, y le ha restado legitimidad al Estado". (p. 4 sin negrillas en el texto). 4. Concepto del Doctor Luis Fernando Alarcón Mantilla. El exministro coincide (ver folios 203 a 205 del expediente) con los conceptos anteriores en atribuir al factor hidrológico y meteorológico la materialización del racionamiento. A la pregunta sobre la existencia de una fuerza mayor generadora de la emergencia contesta: "Sí en la medida en que los aportes hidrológicos a las centrales hidroeléctricas no pueden predecirse con certeza. La información que he obtenido permite afirmar que tales aportes durante los últimos 12 meses fueron sustancialmente inferiores al promedio. El análisis estadístico de los datos muestra que una sequía de tal magnitud tiene una probabilidad de un 2.5%. Una situación negativa tan extrema bien puede calificarse de caso fortuito". (p. 2 del concepto). Sin embargo, considera que el componente térmico del sistema eléctrico, al no poder aportar la totalidad de su capacidad generadora, contribuyó a la magnitud del racionamiento. Dice al respecto: "Teniendo en cuenta que a finales de 1991 cerca del 20% del parque térmico se encontraba fuera de servicio, es correcto afirmar que el racionamiento hubiera sido inferior si se hubiera llevado a cabo un correcto mantenimiento de las plantas". (p. 1 del concepto). En concepto del Doctor Alarcón Mantilla se llegó a la situación de racionamiento por el hecho imprevisto de que se habló ya y por la conjunción de otros factores, también reconocidos en otros conceptos como los siguientes: a) El hecho de no estar terminados los proyectos del Guavio y Riogrande II; b) La acción destructora de la guerrilla; c) Los cuellos de botella producidos por normas de contratación y de protección a la industria nacional; d) La situación financiera del sector eléctrico y e) El manejo del modelo de operación, que incluye el factor "costo de racionamiento". Sobre la crisis financiera advierte: "La situación financiera del sector incide de manera indirecta en el racionamiento. La no disponibilidad de recursos condujo a un inapropiado mantenimiento de las plantas y a una operación de los embalses que en última instancia aumentó el tamaño de los racionamientos". (p. 1 del concepto). Entre las causas de este desarreglo financiero cita las siguientes: "Unos niveles tarifarios insuficientes para recuperar los costos económicos de la prestación del servicio; la construcción de algunos proyectos que no eran los más recomendables desde el punto de vista de la economía nacional; el cambio abrupto en los plazos para el pago de los créditos del Banco Mundial y el desgreño administrativo de las empresas del sector, que ha incrementado los costos". (p.2 del concepto). Sobre el índice denominado costo de racionamiento manifiesta: "El costo de racionamiento es un dato utilizado por los modelos matemáticos de planificación operativa que debe reflejar el costo para la economía de un KWH racionado, dependiendo de la magnitud del racionamiento. En la medida en que ese valor sea inferior al costo económico, las decisiones de operación recomendadas por el modelo conducen a aumentar la generación hidroeléctrica más allá de lo que sería económicamente recomendable; en otras palabras, los embalses se llevan a niveles que implican una alta probabilidad de racionamiento futuro. La información disponible indica que eso fue lo que se hizo durante 1991". (p. 2 del concepto). Por último concluye sobre los efectos del racionamiento: "Considero que ya se ha producido un notorio perjuicio a la economía nacional con implicaciones sociales que a mi modo de ver son evidentes". (p. 3 del concepto). 5.- Concepto del Doctor Carlos Rodado Noriega. Este experto (fls 178 a 194 del expediente) se aparta de los demás conceptos al considerar que el factor climático e hidrológico no fue determinante en la crisis. A la pregunta de si considera que los factores climáticos influyeron decisivamente en la emergencia energética que se pretende conjurar con el Decreto 680 de abril 23 de 1992 contesta: "Sí influyeron, pero no fueron los factores determinantes del actual racionamiento". (p. 17 del concepto, sin negrillas en el original). Su versión de la crisis destaca otros factores estructurales del sistema eléctrico nacional. "tenemos -expresa en su respuesta- un sistema de generación fundamentalmente hidráulico, lo que significa que nuestra infraestructura de generación eléctrica depende en un alto grado de la provisión de agua para mover unas turbinas. Sin embargo, como lo hemos sostenido, nuestro país no cuenta con una capacidad de almacenamiento de agua que permita operar tranquila y confiablemente todas las turbinas instaladas en periodos de verano. En efecto, los 15 embalses del sistema interconectado tienen un volumen útil de aproximadamente 6.000 millones de metros cúbicos de agua, y la energía equivalente almacenada es de unos 11.000 gigavatios-hora, de los cuales sólo unos 9.000 (por limitaciones técnicas) se pueden desembalsar (generar) en forma efectiva. Estos 9.000 gigavatios-hora equivalen a 3 meses de consumo (o de demanda) de energía de un país como Colombia, lo que es evidentemente insuficiente. El país cuenta con un solo embalse de regulación multianual (es decir, con capacidad para almacenar reservas por más de un año). No se han construido embalses grandes no sólo por restricciones financieras, y por la oposición que se ha suscitado en ciertos sectores preocupados por los impactos ambientales de los megaproyectos hidroeléctricos, sino también por la política de reducir las inversiones en un sector que se consideraba sobredimensionado". (Concepto del Dr. Rodado Noriega, págs. 2 y 3). Para el Doctor Rodado la causa de la crisis reside en el hecho de no haberse construido suficientes embalses y plantas térmicas que hubieran podido suplir situaciones de verano. "En estos momentos - agrega el Experto - la demanda de energía eléctrica en el país es aproximadamente de unos 100 gigavatios-hora al día. De esa cifra, las plantas térmicas están suministrando 30 gigavatios-hora; las hidroeléctricas sólo generan 10 gigavatios-hora con el agua remanente de los embalses y 25 gigavatios-hora adicionales con los nuevos aguaceros que están cayendo. Es decir, hay un faltante de energía que ha obligado a las autoridades del sector eléctrico a programar racionamientos. Ni las hidroeléctricas están generando todo lo que podrían, ni las térmicas todo lo que deberían producir. Pero aún en el caso de que las térmicas generaran a la tasa de utilización deseable, todavía habría un déficit por falta de agua en los embalses. Si no se construyen verdaderos embalses con un volumen de regulación multianual -por razones que aquí no vamos a discutir-, entonces la única alternativa para darle confiabilidad al suministro de energía eléctrica en épocas de sequía es mediante la construcción de plantas térmicas que, obviamente no están sometidas al albur de las condiciones climáticas. Lo que no se debe hacer es cruzarse de brazos y no construir embalses, ni térmicas como ha acontecido en los últimos 6 años, cuando el mito del sobredimensionamiento llevó a no adicionar un sólo kilovatio de capacidad instalada para generar electricidad". (Concepto del Dr. Rodado Noriega, págs. 3 y 4, con negrillas en el original). El Doctor Rodado Noriega aparentemente acepta la versión que atribuye el desencadenamiento de la crisis a la necesidad de desembalsar más agua de la prevista para suplir así la carencia de energía que se presentó al quedar varias plantas térmicas fuera de servicio. A su turno esta carencia de potencia eléctrica térmica se debió a limitaciones presupuestales que impuso el Gobierno Nacional, a un inadecuado mantenimiento y a problemas sindicales. Todo lo anterior lleva a la idea pivote del Ex-Ministro: la crisis tuvo su origen en el tamaño de la capacidad efectiva de generar energía. Esta deficiencia según Rodado está presente tanto en el parque térmico como en el parque hidroeléctrico del país. Por eso considera que la entrada de El Guavio y Riogrande II hubiera evitado el racionamiento. Hablar de la utilización de estos dos componentes básicos del parque generador de energía implica hablar del costo de racionamiento. Sobre el mismo, el Doctor Rodado Noriega anota: "Si el costo de racionamiento es bajo en relación con el costo de operar las centrales térmicas, el modelo de ISA le da prelación a la generación de energía hidráulica y aplaza la puesta en funcionamiento de las térmicas. Un costo de racionamiento bajo significa no tenerle mucho temor a los racionamientos o, mejor, no considerarlos muy probables". (págs 9 y 10 del concepto, sin subrayas en el original). A renglón seguido el Doctor Rodado explica como se usó este índice en vísperas del racionamiento, y observa sobre su alcance: "El sector venía utilizando un costo del racionamiento que si bien era mayor que el costo de operar una térmica, era sustancialmente inferior al verdadero costo económico de los apagones. El día 13 de diciembre de 1991, el Ministro de Minas y Energía - Juan Camilo Restrepo, propone a la Junta Directiva de ISA adoptar el 'costo económico del racionamiento' para operar el sistema. De esa manera, el costo estimado del kilovatio hidráulico pasó de $28 a $90 con lo cual se mejoraron los mensajes que los diferentes niveles de precios relativos (energía térmica versus hídrica) le inducen al modelo de operación, estimulando una mayor generación térmica y por lo tanto menores desembalses en el sistema. Se debe advertir que el valor de $90, es apenas el valor inicial de una función de costo económico del racionamiento que va hasta $1.866 el kilovatio-hora. Este costo es mucho mayor a medida que el racionamiento se ve más inminente, vale decir, que su probabilidad de ocurrencia es más alta. A juicio de quien expresa estas opiniones, el mencionado costo económico del racionamiento aún en $90, es todavía muy bajo". (p. 10 del concepto). Respecto de la crisis financiera que aqueja al sector eléctrico el ex-ministro Rodado Noriega coincide con otros expertos en señalar una serie de causas: en primer término se menciona el riesgo cambiario, alimentado por una doble devaluación: la del peso respecto del dólar y la del dólar respecto del yen y del marco, monedas en las que se adquirieron muchos de los equipos. El riesgo cambiario aumenta si se tiene en cuenta que el negocio de vender energía eléctrica se realiza en pesos. Otros elementos de la crisis financiera serían la crisis general de la deuda externa latinoamericana que llevó a un endurecimiento en las condiciones de los empréstitos, y la devaluación que realizara en 1985 el Gobierno del Presidente Betancur. Además, se advierte, el manejo que se le dió a la deuda fue equivocado, pues se la refinanció con empréstitos nuevos en lugar de reestructurarla y contemplar la posibilidad de descuentos. Añade el experto que adicionalmente la politiquería, el clientelismo y la corrupción influyeron en la situación de las finanzas del sector eléctrico. Para Rodado los elementos de fuerza mayor o caso fortuito que influyeron en la crisis actual de racionamiento son bien diferentes de los encontrados por otros expertos: menciona problemas geológicos en las obras, los actos terroristas de la guerrilla, los sabotajes sindicales a las térmicas, la crisis de la deuda externa latinoamericana y la variación en las paridades cambiarias. En ninguna parte se refiere al elemento hídrico como verdadero factor fortuito e irresistible. "La crisis del sector - expresa el doctor Rodado - es la crisis de sus empresas. Por supuesto, ha habido deficiencias operacionales y financieras de dichas empresas que han tenido influencia en el actual racionamiento. La operación de los embalses, la operación de centrales térmicas y el mantenimiento de plantas han presentado deficiencias. Algunas de ellas han estado íntimamente relacionadas a la carencia de recursos financieros, especialmente en el periodo del denominado sobredimensionamiento cuando se recortaron drásticamente los aportes presupuestales para mantenimiento de plantas y se dilató injustificadamente la aprobación de créditos para la financiación de proyectos de generación o para la recuperación de unidades térmicas". (Concepto del Dr. Rodado Noriega, pág. 14). La noción de sobredimensionamiento está, para Rodado, en el centro de la emergencia eléctrica. A todo lo largo de su escrito el Ex-Ministro de Minas y Energía señala a esta visión restrictiva del sector eléctrico como la causa efectiva y real de limitaciones que en últimas condujeron a la actual situación. A página 15 afirma: "Aún cuando son múltiples y variados los factores que confluyen para producir una crisis energética, como se puede ver por las diferentes respuestas consignadas en este cuestionario, mi opinión es que la decisión de congelar, eliminar, aplazar o desacelerar el ritmo de construcción de proyectos de generación fue uno de los factores que más influyó en el actual racionamiento". Sobre los efectos negativos del racionamiento y su capacidad para poner en peligro la economía del país y la estabilidad de sus instituciones, Rodado no tiene dudas, y añade: "En estos momentos la Emergencia Económica es una necesidad; lo lamentable es que se haya llegado a ella". (p. 18 del concepto, con negrillas en el original). 6.- Concepto de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, FEDESARROLLO. La respuesta de esta entidad (fls 66 a 80 del expediente) se fundamenta en la encuesta que realizó entre 453 empresas industriales y comerciales. Es importante destacar que a ella se le solicitó absolviera un cuestionario específico, dirigido a determinar el impacto económico y social del racionamiento, antes que sus causas y desenvolvimiento. En lo que hace a los efectos económicos del mismo, Fedesarrollo encontró que al comenzar la medida, "(...) la producción industrial se redujo en 13.4% en la semana en la cual se empezó a aplicar el racionamiento de energía con la severidad que tiene en la actualidad. En el caso del comercio la reducción en las ventas fue del 9%". (p. 1 del concepto). Con base en lo anterior, Fedesarrollo concluye que si el racionamiento se prolonga tres meses, la producción industrial para todo el año bajará en un 3.1% y las ventas del comercio disminuirán un 2.1%. Por el aspecto de los costos se calcula "(...) que en la industria cada hora de racionamiento está generando costos al país por un valor de $1.786 millones. Cálculos semejantes para el comercio indican que en este caso el costo por hora del racionamiento es de $185 millones". (p. 1 del concepto) Añade la entidad que a estos costos directos de producción se sumarán aquellos costos no previstos que tendrán que realizar los establecimientos industriales y comerciales en equipos e instalaciones, desplazando así inversiones producti...