Sentencia C-444 de 2009

C-444-09 Sentencia C-444/09 Sentencia C-444/09 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGATORIA QUE PRODUCE VACIO LEGISLATIVO-Requisitos de procedibilidad La Corte recuerda que cuando el vacío legislativo que denuncia una demanda es producto de la derogación o subrogación de una norma antigua, y la acusación se dirige en contra de la disposición legal nueva que produce ese efecto, como sucede en este caso, la jurisprudencia ha explicado que la pretensión de inconstitucionalidad de la norma derogatoria debe estar orientada a mostrar que la supresión de un determinado contenido normativo produce un resultado contrario a la Constitución, y en este caso, debe el actor observar los requisitos generales de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, incluidos los que se predican en materia de omisiones legislativas, es decir, debe demostrar que se trata de una omisión relativa y no absoluta. PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación Observa la Corte que si bien la demanda no contiene una argumentación específicamente dirigida a demostrar que el vacío normativo que se denuncia constituye una omisión legislativa relativa, sí explica que la inconstitucionalidad se derivaría del “retroceso” en materia de protección de los derechos a la vivienda digna y a la propiedad, y que con la derogación de la obligación de constituir la póliza se “ha excluido del ordenamiento jurídico una importante herramienta para materializar en la práctica la protección a la vivienda digna y a la propiedad privada”. Esta argumentación lleva implícita la consideración según la cual al legislador le estaba vedado ese retroceso, es decir, que el Congreso de la República tenía la obligación de mantener la exigencia de la póliza, por lo cual no podía excluir esta condición jurídica que resultaba imprescindible a la materia tratada, relativa a la “calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda”. A juicio de la Sala, constituye una clásica demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, aunque en el libelo no se diga expresamente, y en aplicación del principio pro actione, procederá a examinarla. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exclusión de previsión legal de constituir póliza de estabilidad y calidad de vivienda La demanda se edifica sobre una supuesta omisión legislativa derivada de la exclusión de la previsión legal de constituir la póliza de estabilidad y calidad de la vivienda, por obra de la subrogación dispuesta en la norma acusada. Es decir, la norma demandada sería inconstitucional no por lo que ahora expresa, sino porque no contiene la previsión que antes contemplaba referente a la exigencia de la mencionada póliza. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia de norma que exija la garantía de estabilidad y calidad de la vivienda OMISION LEGISLATIVA-Clases OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos que la configuran La omisión legislativa relativa se presenta cuando el legislador incumple una obligación derivada de la Constitución, que le impone adoptar determinada norma legal y que sin que medie motivo razonable se abstiene de cumplirla, incurriendo con su actitud negativa en una violación a la Carta. Este tipo de omisión, implica: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador. OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Concepto/OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica COMITE DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES DE LAS NACIONES UNIDAS-Contenidos del Derecho a una vivienda adecuada VIVIENDA DIGNA-Contenido DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Habitabilidad/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Acceso de bienes que aseguren su bienestar DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Implicaciones DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Seguridad en el goce/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Factores de seguridad en el goce DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Condiciones de asequibilidad DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Derecho económico y social de naturaleza prestacional y progresiva/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Excepcionalidad de su carácter fundamental En distintas oportunidades esta Corporación se ha referido a la naturaleza y al alcance del derecho a la vivienda digna, y aunque ha reconocido que conforme a la Constitución, se trata de un derecho económico y social, por ende de naturaleza prestacional y progresiva, ha señalado que en ciertos casos algunas facetas de la vivienda digna alcanzan la categoría de derechos fundamentales, como por ejemplo respecto de la población desplazada en que el derecho a la vivienda digna adquiere un carácter fundamental y no solamente prestacional. En otros casos, las garantías jurídicamente definidas a través de la adopción de políticas públicas en materia de vivienda digna también pueden erigirse en derechos subjetivos de carácter fundamental. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y GARANTIA DE NO REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Alcance/DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Prohibición prima facie de retrocesos El mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad. Ahora bien, como los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de protección que había sido alcanzado, es obvio que la prohibición de los retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social. DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Aceptación internacional de la prohibición prima facie de retrocesos DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Retroceso contradice mandato de progresividad La Corte en múltiples decisiones se ha referido al principio de progresividad de los derechos sociales y la garantía de no regresividad de los mismos, recordando que la prohibición de regresividad ha sido explicada por la disminución del radio de protección de un derecho social, al igual que por la disminución de los recursos públicos invertidos en la satisfacción de un derecho social o el aumento significativo del costo para la persona de escasos recursos que esta en proceso de acceder al derecho, como también ha reiterado la aplicación del principio de progresividad y la prohibición de regresividad cuando se está frente a sectores especialmente vulnerables de la población. Así para la Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. Sin embargo, esta presunción admite, prueba en contrario. En este sentido la Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una prohibición prima facie y no absoluta. Lo anterior significa que cuando el Estado ha obtenido un mayor nivel de satisfacción de derechos sociales, la decisión política de disminuir el alcance de la protección debe contar con una justificación suficiente para superar la prohibición de regresividad. POLIZA DE CALIDAD Y ESTABILIDAD DE LA VIVIENDA NUEVA-Exigencia legal contemplada en norma subrogada/DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Pérdida de fuerza ejecutoria de la obligación de constituir póliza de estabilidad y calidad de vivienda nueva La obligación para los vendedores de constituir la póliza de estabilidad y calidad de la vivienda nueva fue consagrada en el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989 y reglamentada mediante Decreto 3042 de 1989, pero fue subrogada por el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, toda vez que la norma fue sustituida o reemplazada, y no se trata de una norma modificada, esto es reformada o cambiada parcialmente, sino de una nueva regla distinta de la anterior y llamada a reemplazarla, conclusión ésta reforzada por el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo, propio del Derecho Administrativo, institución conforme a la cual el decaimiento de un acto administrativo se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento desaparecen del escenario jurídico, lo cual determina su pérdida de fuerza ejecutoria, fenómeno jurídico al que se refiere el numeral 2° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, por lo que establecido que la norma legal que imponía la obligación de construir la póliza de estabilidad y calidad de cualquier clase de vivienda nueva, fue subrogada y no subsiste en el ordenamiento jurídico, debe concluirse que se ha producido el fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza ejecutoria del artículo 1° del Decreto 3042 de 1989 que reglamentaba esa disposición POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Imposibilidad de su ejercicio ante ausencia de ley referente Si bien la potestad reglamentaria consiste en la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley... [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real. Tal facultad que se concreta en la expedición de las normas de carácter general sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley, presupone la existencia de una norma legal y en ausencia de ésta, tal potestad no puede ejercerse. En el presente caso, no subsiste en el ordenamiento la norma legal que prescribía la obligación de los vendedores de cualquier clase de vivienda nueva de constituir una póliza de calidad y estabilidad, de manera que la potestad reglamentaria para dar cumplida ejecución a dicha obligación legal, por sustracción de materia, tampoco subsiste. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Vulneración por subrogación de norma que exigía la constitución de póliza de estabilidad y calidad de vivienda A juicio de la Corte, la obligación de los vendedores de constituir la póliza de calidad y estabilidad de la vivienda nueva se erigía en una medida legal que sin duda ampliaba el espectro de protección del derecho a la vivienda digna, especialmente en lo que se refiere a las condiciones de habitabilidad de la misma, lo que representaba una ventaja comparativa frente a las acciones ordinarias previstas para reclamar la responsabilidad civil contractual de los vendedores de vivienda nueva, que se traducía en una mayor protección de los derechos de los adquirentes de esta clase de inmuebles, pues la obligación de constituir la mencionada póliza implicaba un seguro adicional de enorme importancia, que le permitía al afectado por los daños estructurales lograr la reparación pronta de los mismos, para lo cual podía hacer efectiva dicha garantía, directamente ante la compañía de seguros mediante la reclamación, o posteriormente a través de las acciones judiciales especialmente diseñadas para esos efectos. GARANTIA DE PROTECCION PROGRESIVA EN DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Enfasis en sujetos de especial protección constitucional Las obligaciones estatales en materia de protección progresiva de los derechos económicos sociales y culturales, como lo es el derecho a la vivienda digna, adquieren una relevancia especial cuando la titularidad de los mismos está en cabeza de sujetos de especial protección. En tal virtud, en relación con la calidad y la estabilidad de la vivienda nueva de interés social, el cometido estatal de salvaguardar este derecho cada vez de mejor forma, y de evitar retrocesos en los estándares alcanzados de reconocimiento y protección, se hace aun mayor. SENTENCIA INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia por vacío legislativo en norma derogatoria/ SENTENCIA INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia por medida regresiva en materia de protección del derecho a la vivienda digna de interés social/SENTENCIA INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Fundamento en la aplicación del principio de conservación del derecho y principio de interpretación conforme a la Constitución/SENTENCIA INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Justificación de su aplicación La Corte encontró que el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 es inconstitucional porque, al derogar la obligación de constituir la póliza de estabilidad y calidad de la vivienda, produjo un vacío legislativo que significa una medida regresiva en materia de protección del derecho a la vivienda digna de interés social, pero en donde el retiro del ordenamiento de la norma acusada llevaría a una situación de inconstitucionalidad más gravosa, toda vez que se generaría una desprotección frente a las condiciones mínimas de vivienda adecuada para sujetos de especial protección (de interés social), por lo que se hace necesario acudir a una modalidad de sentencia integradora, que hace preservar la norma en el ordenamiento jurídico pero condicionada a que se mantenga la obligación de los vendedores de vivienda de interés social de otorgar una póliza o garantía de calidad y estabilidad de los inmuebles que enajenan. Ello bajo el principio de interpretación conforme a la Constitución. Referencia: expediente D-7581 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.” Actor: Samuel Moreno Rojas y otro. Magistrado Ponente: Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Mauricio González Cuervo, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Samuel Moreno Rojas, en su condición de Alcalde Mayor de Bogotá D.C. y Yuri Chillán Reyes, en su condición de Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., demandaron el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.” 2. LA DEMANDA 2.1. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 39631, del 16 de enero de 1991: “LEY 03 DE 1991 (enero 15) “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones. “EL CONGRESO DE COLOMBIA, “DECRETA: “… “ARTÍCULO 40. El artículo 64 de la Ley 9a. de 1989, quedará así: “El Gobierno Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda.” 2.2. ANÁLISIS DE LA DEMANDA 2.2.1. Inicialmente la demanda afirma que con la adopción del texto legal que se acaba de transcribir, “se excluyó la exigencia para todo vendedor de vivienda nueva de constituir una póliza para garantizar la estabilidad y la buena calidad de las unidades habitacionales vendidas a los ciudadanos”, consagrada anteriormente en el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989 y reglamentada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 3042 del mismo año. 2.2.2. Explica que la póliza en cuestión tenía por objeto indemnizar los daños que llegara a sufrir el inmueble asegurado y que garantizaba los trabajos de reparación y todas las labores técnicas necesarias para restituir las condiciones de calidad y estabilidad de la vivienda. Recuerda que el valor asegurado en este tipo de pólizas estaba definido en proporción al precio de venta y que las vigencias de los amparos de estabilidad y buena calidad de la obra eran, respectivamente, de tres y dos años.[1] 2.2.3. Afirman los actores que la norma legal demandada, al derogar el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989 y, por ende, el Decreto reglamentario 3042 del mismo año, desconoce los artículos 1°, 2°, 5°, 13, 42, 51, 58, 78, 333 y 334 de la Constitución Política. Para exponer las razones de la inconstitucionalidad, explican que la Corte Constitucional ha construido una clara línea jurisprudencial relativa a la procedencia del control constitucional sobre las normas legales derogatorias, pues aunque tal tipo de disposiciones agotan su objeto una vez promulgadas, “los efectos de esta innovación se prolongan en el tiempo”.[2] En el presente caso, el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, aquí demandado, “introdujo como efecto innovador en el ordenamiento jurídico, la exclusión de la obligación de los vendedores de vivienda de suscribir pólizas de calidad y estabilidad impuesta como condición para la enajenación de las unidades de vivienda nueva”; lo anterior como consecuencia de la derogatoria del artículo 64 de la Ley 9ª de 1989 y su Decreto reglamentario 3042 del mismo año. Sostienen que este efecto innovador desconoce la Constitución por las siguientes razones: 2.2.3.1. Violación del artículo 1° de la Carta: La exclusión de la exigencia de la mencionada póliza contraviene los principios de solidaridad y de prevalencia del interés general, consagrados en el artículo 1° de la Carta, por cuanto tal garantía de estabilidad y calidad de la obra se inscribía dentro del ámbito del principio de solidaridad, dado que “ha sido recurrente el drama de innumerables familias que una vez logrado el acceso a la vivienda… se ven afectados por serios daños estructurales en sus casas o apartamentos. En esos casos, se ven obligados a vivir en condiciones indignas y de amenaza constante a sus vidas, ya que no tienen la posibilidad de adquirir otro bien inmueble… Ante esta situación no existe la posibilidad que el constructor responda por estos perjuicios, ya que en la mayoría de los casos cuando las sociedades constructoras a su vez son las que venden el proyecto, se han disuelto para cuando los deterioros de las viviendas se hacen evidentes, o en muchos casos recurren a diferentes figuras para vender los proyectos a través de firmas comerciales distintas, de manera que no hay a quién demandar el pago de la indemnización de perjuicios por vicios redhibitorios, y sumado a todo esto, se da la apremiante situación de cumplir con el pago del crédito hipotecario a la entidad que ha financiado la adquisición del inmueble.” Así las cosas, el efecto producido por la derogatoria contenida en la norma legal acusada “genera un estado de cosas inconstitucional, que claramente contraviene el deber de solidaridad en relación con personas en situación de debilidad manifiesta”. Además, se desconoce también el principio de primacía del interés general, porque “se ven soslayados los derechos fundamentales de cientos de familias que siendo adquirentes de buena fe, se han visto defraudados.” 2.2.3.2. Violación del artículo 2° de la Carta: Explica la demanda que el desconocimiento de este canon superior, que afirma que es un fin del Estado “promover la prosperidad general”, se produce por cuanto la derogatoria de la obligación de constituir la póliza de calidad y estabilidad de la obra, en el caso de venta de vivienda nueva, otorga un beneficio desproporcionado a los constructores irresponsables, en detrimento de los compradores de vivienda, olvidando que el Estado colombiano es responsable del acceso de todos los ciudadanos a las condiciones mínimas de vida que garanticen el respecto a la dignidad humana. 2.2.3.3. Violación de los artículos 5° y 42 de la Carta: Recuerda la demanda que estas normas constitucionales consagran la protección a la familia como institución básica de la sociedad. Ahora bien, el establecimiento de las condiciones que permitan a las familias la adquisición de una vivienda digna es un cometido estatal, como ha sido reconocido por esta Corporación judicial[3]. En este sentido, el legislador está obligado a adoptar un marco jurídico previsivo de la garantía de los derechos de los adquirentes de vivienda nueva, pues las acciones de responsabilidad civil contractual o la acción redhibitoria “no constituyen garantía alguna, cuando una de las partes desaparece de la vida jurídica y no existe la posibilidad de demandarla”. Esta insuficiencia de medios de defensa judicial desprotege a la familia, hecho contrario a los artículos 5° y 42 de la Carta Política. 2.2.3.4. Violación del artículo 13 de la Carta. A juicio de los actores, la derogatoria contenida en el artículo acusado atenta contra el derecho a la igualdad, pues los adquirentes de vivienda nueva quedan desprotegidos, “a diferencia de los consumidores de los demás bienes y servicios que generalmente tienen la posibilidad de exigir las garantías previstas en la ley o de entablar acciones judiciales.” En especial, en aquella situación en la que una vez finalizado el proyecto urbanístico, se disuelve la sociedad comercial constructora, motivo por el cual los compradores de vivienda nueva quedan sin la posibilidad de demandar judicialmente la indemnización de perjuicios a que haya lugar. 2.2.3.5. Violación de los artículos 51 y 58 de la Carta: Estas normas, que consagran el derecho a la vivienda digna y la garantía de la propiedad privada, a juicio de los actores también se ven desconocidas con la derogatoria consagrada en la norma acusada. Para explicar esta violación constitucional, afirman que, si bien el Estado no tiene la obligación de proveer a las personas de una vivienda digna, sí le corresponde “hacer el mayor esfuerzo posible para atender esta necesidad de la población”. Agregan que una vez que el individuo accede a una vivienda digna, el Estado debe disponer la mayor protección constitucional para garantía de la misma, como ha sido admitido por esta Corporación[4]. Ahora bien, con la derogatoria contenida en el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, “se ha excluido del ordenamiento jurídico una importante herramienta para materializar en la práctica la protección a la vivienda digna y a la propiedad privada, la garantía de estos derechos se ha visto diluida en nuestro ordenamiento jurídico, pues al presentarse problemas con la calidad y estabilidad de las viviendas, los cuales por lo general se evidencian años después de la compra de los inmuebles, no existe posibilidad de hacer exigibles tales garantías.” 2.2.3.6. Violación del artículo 78 de la Carta: Recuerda la demanda que esta norma constitucional establece que “(s)erán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.” Al parecer de los actores, la derogatoria contenida en la norma acusada conlleva la violación de este precepto superior, por cuanto el objetivo de la disposición constitucional es el de “establecer un equilibrio en las condiciones de mercado, logrando una protección especial a los consumidores y usuarios”; propósito que resulta excluido con la derogatoria comentada, debido a que se crea un vacío de reglamentación que constituye un retroceso en cuanto a la garantía jurídica de los consumidores y usuarios de vivienda nueva. El efecto que trae consigo la norma demandada es el de hacer inoperante el régimen de responsabilidad de los constructores de este tipo de vivienda, que no asumen el riesgo económico de su actividad comercial, con evidente desconocimiento del canon 78 de la Constitución Política, relativo a la protección jurídica de los consumidores. 2.2.3.7. Violación de los artículos 333 y 334 de la Carta: Respecto del artículo 333 de la Constitución Política, conforme al cual “(l)a empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones”, la demanda sostiene que la norma acusada lo desconoce, porque con ella el legislador “ha permitido que se establezca en relación con la actividad económica de la construcción un modelo de libre empresa, en la perspectiva del modelo liberal clásico, que estaba orientado fundamentalmente por una concepción individualista de la libertad, donde la intervención del Estado era mínima e inocua en cuanto a las relaciones de mercado, sin prevención alguna respecto a las desigualdades materiales generadas por dicho modelo, y sin preocupación por la equidad.” Lo anterior, por cuanto la norma acusada les permite a los constructores evadir los múltiples regímenes de responsabilidad que podrían serles aplicables, “ya que no existe eficacia alguna de éstos cuando el sujeto pasivo de los mismos ha desaparecido del mundo jurídico…”. Agrega la demanda que, al menos en Bogotá, la aprobación de licencias de construcción en los últimos años ha sido muy alta, de donde se puede inferir la magnitud del proceso de urbanización en la ciudad, lo que hace urgente la intervención económica del Estado, ya que están en juego los intereses de miles de familias que pretenden el acceso a la vivienda digna. 2.2.4. Finalmente, agregan los actores que “la Corte constitucional debería reforzar el control de la actividad de los constructores de vivienda nueva, imponiendo nuevamente la obligatoriedad de la suscripción de las pólizas de estabilidad y calidad de las viviendas que ofrecen al público.” Como fundamento de esta petición, sostienen que la reincorporación al ordenamiento jurídico de la limitación a la libertad de empresa consistente en la obligación de suscribir la referida póliza resulta razonable, pues dicha limitación supera un “test débil de proporcionalidad”, al perseguir un objetivo constitucionalmente válido, ser adecuada y proporcionada para alcanzar dicho fin, y no afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa. 2.3. INTERVENCIONES EN LA DEMANDA 2.3.1. Intervención del Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial En representación del Ministerio de la referencia, intervino dentro del proceso en forma oportuna el ciudadano Manuel Vicente Cruz Alarcón, quien se opuso a las pretensiones de los actores con las siguientes razones: 2.3.1.1. En primer lugar, adujo que la demanda era inepta, en cuanto no exponía en forma clara, pertinente y suficiente las razones de la presunta violación constitucional. Tras recordar la jurisprudencia relativa a la necesidad de que las demandas de inconstitucionalidad cumplan con la carga de presentar de manera adecuada los motivos por los cuales las normas acusadas vulneran la Constitución, dijo el Ministerio que en este caso “la acusación se fundaba en una interpretación del artículo demandado que no se deducía necesariamente de su texto, sin que los demandantes hubieran cumplido con el deber de demostrar que la interpretación que hacían era la única posible”; a su parecer, existen otras lecturas de la norma que son “de mejor recibo jurídico”. 2.3.1.2. En segundo lugar, sostuvo el Ministerio que la norma acusada no puede ser objeto de una interpretación aislada, sino que es necesario leerla teniendo en cuenta el “contexto fáctico y normativo” en el que va a ser aplicada. Recordó el texto del artículo 64 de la Ley 09 de 1989 tal como era antes de la modificación introducida por la norma aquí acusada, conforme al cual “(t)odo vendedor de vivienda nueva estará obligado a constituir una póliza para garantizar la estabilidad y la buena calidad de la vivienda. El notario público ante quien se efectúe la venta exigirá la protocolización de una copia de la póliza en la escritura correspondiente”; a continuación puso de presente que la norma demandada, esto es el artículo 40 de la Ley 3ª de 1989, modificó la anterior disposición, de modo que ahora su tenor indica que “(e)l Gobierno Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda.” 2.3.1.3. Recordado el tenor de la norma legal antigua y de la nueva, la intervención ministerial adujo que las dos disposiciones persiguen idéntica finalidad y que la nueva no derogó aquellas normas que le fueran contrarias. En consecuencia, “se entiende que las normas reglamentarias que continúan siendo congruentes con el contenido normativo demandado, o mejor si se quiere, es afín tanto con la derogada como con la derogante, por manera, lo dispuesto en el artículo 3042 de 1989, continúan vigentes, es decir no se puede pregonar per se la acaecida derogatoria tacita (sic), mucho menos expresa, luego a la fecha resulta legítimo y legal la vigencia plena del decreto inmediatamente precitado y así lo ha hecho saber el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.”[5] Es decir, a juicio del Ministerio, dado que tanto la ley antigua como la nueva persiguen idénticos objetivos y las normas reglamentarias de la primera contienen la exigencia expresa de constituir la póliza de estabilidad de la vivienda nueva, debe entenderse que esta normatividad reglamentaria no ha sido derogada y está plenamente vigente, con lo cual los argumentos de la demanda perderían soporte. Agrega que en realidad la norma nueva, aquí acusada, dejó a la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional el señalamiento de la forma como se va a asegurar la estabilidad de la vivienda nueva; y que, dado que mediante el Decreto reglamentario 3042 de 1989 ya se había prescrito la obligación de constituirla, debe entenderse que este deber continua vigente. 2.3.1.4. Para reforzar su argumentación, sostiene el Ministerio que los artículos 71 y siguientes del Código Civil se refieren al tema de la derogatoria de las leyes, y que indican que ella puede ser expresa o tácita. La primera ocurre cuando la nueva ley expresamente indica que deroga la antigua, lo cual no ocurre en este caso. En cuanto a la derogatoria tácita, acaece cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior, lo cual a su parecer tampoco se presenta en esta oportunidad, toda vez que “el contenido normativo del artículo 40 de la ley 03 de 1991, es totalmente conciliable, amigable o compasivo con lo dispuesto en el artículo 64 de la ley 09 de 1989”. 2.3.1.5. De estas apreciaciones el Ministerio concluye que la norma acusada no vulnera las normas constitucionales relativas a la vivienda digna, sino que a la luz del artículo 40 de la Ley 03 de 1991 y del Decreto 3042 de 1989 “ese derecho, en cabeza del comprador o adquirente de vivienda nueva, cuenta con todos los instrumentos legales que afanan su protección.” Recuerda que al tenor de lo prescrito por el artículo 14 del citado Decreto reglamentario 3042 de 1989, “los notarios públicos ante quienes se otorguen las escrituras públicas de venta de vivienda nueva que no exijan la protocolización de la copia de la póliza de seguro de que trata este Decreto, estarán sujetos a las sanciones que contemplan las disposiciones pertinentes.” En conclusión, el Ministerio estima que “la Ley 3 de 1991 no derogó expresamente el Decreto 3042 de 1989, pues no hay ninguna manifestación en ese sentido dentro de su texto; tampoco se observa que otra disposición posterior la hubiese excluido en forma expresa del ordenamiento jurídico.” Agrega que lo estatuido en aquel Decreto no es incompatible con el artículo 40 de la Ley 3 de 1991, aquí acusado. 2.3.1.6. Finalmente, en su intervención recuerda el Ministerio que otras leyes distintas de la acusada se refieren al tema de las pólizas de calidad de construcciones para vivienda, en especial la Ley 675 de 2001, sobre propiedad horizontal; en similar sentido, aunque sin referencia concreta a las pólizas de estabilidad, el numeral 3° del artículo 2060 del Código Civil consagra la responsabilidad del empresario en caso de ruina del edificio durante los diez años subsiguientes a su entrega, imputable a vicios de construcción. Y, por último, en el campo de la contratación pública, la Ley 80 de 1993 impone la constitución de pólizas tendientes a garantizar la estabilidad y la calidad de las construcciones. Con base en los anteriores argumentos, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicita a la Corte Constitucional denegar las pretensiones de la demanda. 2.3.2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia. También en forma oportuna intervino dentro del proceso el ciudadano Fernando Gómez Mejía, en representación del Ministerio del Interior y de Justicia. Defendió la constitucionalidad de la disposición acusada, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.3.2.1. A juicio del Ministerio del Interior y de Justicia, el problema jurídico planteado en la demanda es el de saber si el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 derogó el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989 y su Decreto Reglamentario 3042 de 1989, en lo referente a la obligación de todo vendedor de otorgar una póliza de estabilidad y calidad de la vivienda nueva. La derogación de dicha obligación implicaría, según la demanda, un estado de cosas inconstitucional. 2.3.2.2. Al respecto, el Ministerio del Interior y de Justicia estima que no es cierto que la norma acusada haya derogado la exigencia de constituir la referida póliza. Como fundamento de esta opinión expone que al revisar los antecedentes de la adopción de la Ley 3ª de 1991 se observa que el propósito legislativo fue, entre otros, la implantación de las normas contenidas en la Ley 9ª de 1989 o Ley de Reforma Urbana, y complementar dicho estatuto. Así, en relación con el propósito que habría animado la adopción de la ley aquí parcialmente acusada, sostiene el Ministerio que en la ponencia para segundo debate en el Senado se dijo que el propósito del legislador era adoptar las “previsiones necesarias para adecuar lo previsto en la Ley 9 de 1989 haciendo que estas se complementen.[6]” De lo anterior se concluiría que la intención del legislador al expedir la Ley 3ª de 1991 habría sido “ajustar algunas disposiciones de la Ley 9ª de 1989, dentro de las cuales se encuentra la norma acusada”; no derogarlas sino “complementarlas y hacer efectivo el cumplimiento de algunas figuras en ella contenidas que aún no habían sido reglamentadas.” Ahora bien, dado que para la fecha de expedición de la Ley 3ª de 1991, la exigencia de constituir la póliza de estabilidad y calidad de la vivienda nueva ya había sido reglamentada mediante el Decreto 3042 de 1989, afirma el Ministerio que debe entenderse que lo que quiso hacer el Congreso al expedir el artículo aquí acusado fue “ampliar la reglamentación que al efecto expidiera el Gobierno Nacional, al disponer en la nueva ley que éste reglamentara las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social.” (Negrillas fuera del original). Por lo anterior, la referida póliza no podría entenderse derogada. Sucede que la nueva ley “amplía la materia objeto de la potestad reglamentaria”. Así, la obligación de constituir esa póliza sigue teniendo fundamento en la nueva disposición; agrega que la regulación de la misma “no tiene reserva de ley”, por lo que puede establecerse por vía del ejercicio de la potestad reglamentaria. 2.3.2.3. Finalmente, el Ministerio afirma que la vigencia de las normas que contienen la obligación de constituir la mencionada póliza ha sido sostenida en conceptos del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así como en directivas de la Superintendencia de Notariado y Registro.[7] Además, la declaratoria de inexequibilidad de la preceptiva acusada podría tener como efecto dejar sin fundamento la reglamentación que hoy en día contiene la obligación de constituir esta garantía. En todo caso, la intervención pone de relieve que en el ordenamiento existen otras garantías jurídicas para los compradores de vivienda nueva, como lo son las acciones redhibitorias que contempla el Código Civil, las normas de propiedad horizontal relativas al otorgamiento de garantías y las de contratación estatal de similares alcances. 2.3.3. Intervención de la Cámara Colombiana de la Construcción - Camacol Actuando en nombre de la asociación gremial de la referencia, intervino oportunamente dentro del proceso la ciudadana Beatriz Uribe Botero, presidenta ejecutiva de la misma, quien consideró que la demanda era inepta, y presentó argumentos para rebatirla. 2.3.3.1. En lo relativo a la ineptitud de la demanda sostuvo que la acción en curso no pretendía un cotejo normativo entre la Constitución Política y la norma acusada, sino que se basaba en argumentos subjetivos y políticos que intentaban revivir la norma subrogada. A juicio de Camacol, el legislador tenía la facultad de derogar la exigibilidad de la póliza de estabilidad de la vivienda nueva; y si lo anterior se llegara a estimar inconveniente, el escenario apropiado para debatir la cuestión no era la Corte Constitucional, sino el Congreso de la República. 2.3.3.2. Prosigue su intervención explicando como a su parecer el fenómeno jurídico que produjo la norma aquí acusada no fue la derogación sino la subrogación del artículo 64 de la Ley 9 de 1989, es decir, no se privó de efectos la norma anterior, sino que se la sustituyó por otra disposición. Sostiene entonces que los cargos de la demanda debían centrarse en la incompatibilidad de la norma con la Constitución y no en la supuesta derogación de la norma anterior. En tal sentido, estima que dichos cargos deben ser desestimados. 2.3.3.3. Refiriéndose de manera particular a cada uno de dichos cargos, la Cámara Colombiana de la Construcción afirma que la norma acusada no desconoce el principio de solidaridad, antes bien, al imponer al Gobierno la obligación de reglamentar las normas mínimas de calidad y estabilidad de la vivienda de interés social, consagra una medida en pro de la población con menos posibilidades de acceso a la vivienda. En lo concerniente al supuesto desconocimiento del principio de buena fe, afirma que la demanda parte del supuesto de que todos los constructores ofrecen a la comunidad bienes inmuebles de mala calidad y que nunca se hacen responsables de las deficiencias de los mismos; lo anterior, a su parecer, no puede ser tenido como una razón de la inexequibilidad de la norma acusada, pues es una situación ajena al juicio de constitucionalidad. 2.3.3.4. En cuanto al presunto desconocimiento del derecho a la igualdad, que se produciría porque a diferencia de otros consumidores de bienes y servicios, los compradores de vivienda se encontrarían desprotegidos cuando tuvieran que demandar la reparación de los perjuicios que se les causaran por la mala calidad de los inmuebles adquiridos, Camacol explica que el comprador de vivienda tiene varias garantías para ese propósito, cuales son: (i) las garantías de control previo y posterior a la actividad de construcción y enajenación de vivienda, por parte de las autoridades competentes, entre las cuales menciona la necesidad de obtener licencias urbanísticas, los requisitos técnicos exigidos en la Ley 400 de 1997 “por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes”, requisitos de idoneidad para el ejercicio de profesiones relacionadas con la construcción, etc. Además, los distritos y municipios ejercen funciones vigilancia y control sobre las personas naturales y jurídicas que desarrollan actividades de construcción de inmuebles, pudiendo imponer sanciones a los constructores que incumplan normas sobre calidad, previo proceso de investigación; (ii) las garantías otorgadas por la ley en materia contractual, entre las cuales menciona las consagradas en el artículo 932 del Código de Comercio, la del artículo 11 del Decreto 3466 de 1982, las acciones en materia de responsabilidad consagradas en el artículo 2060 del Código Civil, la acción redhibitoria, etc. 2.3.3.5. Ahora bien, explicada la responsabilidad que legalmente incumbe a los municipios y distritos en materia de vigilancia de la actividad constructora, la intervención afirma que la ineficacia de los entes de control no puede hacer devenir en inconstitucional la norma acusada. Lo anterior, porque la inconstitucionalidad no se derivaría de lo que la norma expresa o indica, sino de otras circunstancias ajenas a su contenido normativo, por lo cual el cargo, en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación, no sería cierto. 2.3.3.6. Finalmente, Camacol postula que el derecho fundamental a la vivienda digna no se ve afectado por la norma acusada, toda vez que el hecho de que el legislador haya impuesto al Gobierno Nacional la obligación de reglamentar las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, eliminando la obligación de constituir una póliza de calidad o estabilidad, en modo alguno afecta el núcleo esencial de dicho derecho, “por cuanto con la nueva disposición , no se está impidiendo o limitando el acceso real , la tenencia y la existencia de unas condiciones de dignidad en materia de vivienda…”. 2.4. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro el término legalmente previsto emitió el concepto de su competencia, en el cual pidió a la Corte estarse a lo que se resuelva dentro del expediente radicado bajo el número D-7453, únicamente en el evento en que allí se tome la decisión de declarar inexequible el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991. En caso contrario, solicitó a la Corte que dentro del presente proceso se declare la exequibilidad de dicha norma, solamente por el cargo “del efecto innovador negativo en el sistema jurídico, en contra del orden constitucional, derivado de la modificación del artículo 64 de la Ley 9ª de 1989.” Para sustentar estas solicitudes, sostuvo lo siguiente: 2.4.1. En primer lugar, el Ministerio Público explica que como dentro del proceso D-7453 se demandó también el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 pero por cargos diferentes a los del presente proceso, y que dentro de ese expediente el señor Procurador solicitó declarar inexequible dicha norma, entonces en esta ocasión se pedirá a la Corte que ordene estarse a lo que resuelva en dicho proceso, únicamente en caso de que allí se declare la inconstitucionalidad de la disposición. 2.4.2. Aclarado lo anterior, la vista fiscal prosigue con el examen del problema jurídico que plantea la demanda. Al respecto recuerda que, conforme a la jurisprudencia sentada por esta Corporación, para que pueda entrarse a examinar una demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de una disposición legal de contenido derogatorio, es necesario que el demandante cumpla con una serie de requisitos y de procedimiento que fueron explicados en la Sentencia C-699 de 2007.[8] Dichos requisitos, afirma el señor procurador, señalan que “debe tratarse de una norma derogatoria con el contenido propio y expreso de eliminar la vigencia de una disposición específica, a partir de cuya supresión se modifique o innove el orden jurídico de manera contraria al mandato constitucional. Determinado esto, se continúa con el estudio de los demás requisitos para poder avocar conocimiento de fondo; de lo contrario, no prosperan los cargos de inconstitucionalidad a partir de la pretendida derogatoria.” 2.4.3. Estudia entonces la vista fiscal si la expedición del artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 derogó el artículo 64 de la Ley 9 de 1989 y al respecto concluye que del tenor literal del primero de estos artículos se deduce que el segundo no fue derogado sino tan solo modificado. La modificación, agrega, consistió en eliminar la exigencia de constituir la póliza de estabilidad que antes se contenía en la norma legal, para decir que en adelante “el Gobierno Nacional debe expedir unas normas reglamentarias específicas de carácter mínimo encaminadas al ejercicio del control policivo de la actividad económica de construcción de vivienda nueva, en lo que tiene que ver con su calidad y estabilidad”. Por lo anterior, concluye que “desde el punto de vista temático lo que hubo fue un cambio de régimen en relación con la calidad y estabilidad de las viviendas, mas NO una derogación del mismo”. (Subrayas propias del texto). 2.4.4. Establecido que la norma acusada no deroga sino tan solo modifica la ley antigua, el Misterio Público entra a examinar el cargo de la demanda según el cual el cambio de régimen implicó una desprotección de los compradores de vivienda nueva. Al respecto, hace una serie de consideraciones de tipo económico, como la concerniente a que en realidad el vendedor de vivienda nueva no es el que finalmente asume el costo económico de la constitución de la póliza de estabilidad y calidad de vivienda, sino que este valor se traslada al comprador con el consecuente incremento del precio de venta; también menciona que probablemente las compañías de seguros no estarían dispuestas asumir los riesgos que cubre dicha póliza, si el grado de incumplimiento contractual en materia de calidad fuera muy alto, o lo asumirían cobrando unas primas muy elevadas. Agrega que en todo caso los procesos para hacer efectivas las pólizas de seguro no son fáciles, y generan para el beneficiario gastos judiciales y honorarios profesionales de abogados, etc. 2.4.5. De otro lado, sostiene el concepto fiscal que “la posición de los demandantes puede resultar muy comprometedora de sus responsabilidades como servidores públicos (especialmente la del señor Alcalde del Distrito Capital. Constitución Política. Artículo 315. Numeral 2), en relación con la función policiva que se debe ejercer sobre la actividad económica de la construcción para garantizar la calidad de la misma, entendida esta última característica de las viviendas como un asunto de interés público.” Llama entonces la atención el señor procurador sobre el hecho de que la función de vigilancia y control radicada en manos de las autoridades municipales y distritales “no se suple con el régimen asegurador, como pareciera pretenderse mediante la presente demanda.”[9]. Agrega que su énfasis en este aspecto obedece a que la demanda afirma que la no exigencia de la póliza “está conduciendo a un estado de cosas inconstitucional, cuando este planteamiento no puede ser de recibo por confundirse con una falta de control policivo sobre la actividad de la construcción para vigilar su calidad, que es lo que realmente puede estar pasando.” [10] 2.4.6. Ahora bien, el Ministerio Público observa que se presenta un déficit de protección constitucional, en lo relativo a la calidad y estabilidad de construcciones que no son vivienda de interés social, lo cual estima esencial “en un país como el nuestro donde los movimientos telúricos y las inundaciones están a la orden del día.” Por ello, estima que “debe comprenderse la vigencia del artículo 40 de la Ley 3 de 1991 bajo el entendido que el Gobierno Nacional debe reglamentar las normas mínimas de calidad para todas las viviendas y demás construcciones urbanas, haciendo especial énfasis en lo que tiene que ver con la estabilidad de las mismas.”[11] 2.4.7. Por lo expuesto, el señor procurador solicita declarar exequible el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, “únicamente por el cargo del efecto innovador negativo en el sistema jurídico, derivado de la modificación del artículo 64 de la Ley 9 de 1989”, siempre y cuando para la fecha de la decisión la misma disposición no haya sido declarada inexequible. 2.5. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN. 2.5.1. Competencia De conformidad con lo prescrito por el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de la norma demandada, por tratarse de una ley de la República. 2.5.2. Cuestión Previa. Inexistencia de cosa juzgada absoluta. 2.5.2.1. El artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, norma aquí acusada de inconstitucionalidad, fue también demandado dentro del proceso radicado bajo el número D-7453, que culminó con la sentencia C-351 de 2009.[12] Dentro de ese expediente, los cargos de inconstitucionalidad propuestos diferían de los que se presentan en esta oportunidad. En efecto, en ese proceso la demanda aducía que el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 vulneraba los artículos 51, 150 numeral 2, 333 y 334 de la Constitución Política, porque la facultad para proferir las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social era de competencia concurrente del legislador y de las autoridades municipales o distritales. Así, en cuanto la norma acusada defería al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar el asunto, resultaba inconstitucional. La demanda afirmaba también que las normas relativas a la calidad de la vivienda de interés social y, en particular, las concernientes al espacio interior y exterior de tales viviendas, era un asunto que implicaba el tema del uso y aprovechamiento del suelo, de competencia concurrente del legislador y de las autoridades municipales, siguiendo el principio constitucional de rigor subsidiario. De otro lado, sostenía que si el Gobierno Nacional, en uso de las facultades que le confería el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, llegara a expedir una reglamentación exhaustiva de la materia, impediría a las autoridades municipales el ejercicio de sus competencias subsidiarias en materia de determinación de usos del suelo. 2.5.2.2. En la Sentencia C-351 de 2009, la Corte Constitucional resolvió declarar la exequibilidad del artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, por los cargos estudiados. Para fundamentar esa decisión señaló que no se podía afirmar que la Constitución hubiera sometido a reserva legal la regulación de los usos del suelo, pues el artículo 311 de la Carta Política otorgaba competencias a los municipios para “ordenar el desarrollo de su territorio” y el numeral 7 del artículo 313 superior atribuía a los concejos las funciones de “reglamentar los usos del suelo” y “vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”, dentro de los límites fijados por la ley. Adicionalmente, la Corte en este fallo precisó que la reglamentación por el Gobierno Nacional de las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos o estabilidad de las viviendas, no implicaba usurpación alguna de las competencias de los concejos para reglamentar el uso del suelo y de ordenar el territorio, pues se trataba de funciones diferentes. Tampoco la función reglamentaria del Gobierno Nacional respecto de las normas mínimas de calidad de la vivienda interés social desconocía la cláusula general de competencia del legislador, en ejercicio de la cual al Congreso de la República le correspondía fijar los elementos básicos de configuración del derecho a la vivienda digna; por cuanto al conferir al Gobierno Nacional esa potestad de reglamentación, la disposición acusada partía de la preexistencia de las normas mínimas de calidad establecidas en la ley que se reglamentaba. De ninguna manera podía tratarse de una reglamentación exhaustiva que menguara la competencia de las autoridades municipales, pues lógicamente lo exhaustivo se opone a lo mínimo. Por la misma razón, el cargo por usurpación de las competencias de los concejos municipales debía desestimarse. Con fundamento en las anteriores consideraciones, el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 fue declarado exequible, únicamente frente a los cargos examinados. 2.5.2.3. Así las cosas, la Corte encuentra que como la Sentencia C-351 de 2009 declaró la exequibilidad de la norma aquí acusada, pero por cargos distintos de los que ahora se proponen, en el presente caso no se ha producido el fenómeno jurídico de la cosa juzgada absoluta, que impediría a esta Corporación proferir una nueva decisión. 2.5.3. El problema jurídico propuesto por la demanda. 2.5.3.1. Como se expuso en el acápite de Antecedentes de la presente Sentencia, los ciudadanos demandantes consideran que el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, al modificar el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, excluyó la obligación de constituir una póliza para garantizar la estabilidad y calidad de la vivienda nueva, otorgando un beneficio desproporcionado a los constructores irresponsables en detrimento de los compradores de ese tipo de vivienda, con lo cual contravino varias normas constitucionales, en especial las que recogen los principios de solidaridad y de primacía del interés general, los derechos a la igualdad, a la propiedad privada, a la vivienda digna y la protección especial a la familia, así como el artículo 78 superior conforme al cual “(s)erán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.” En síntesis, para los ciudadanos demandantes la derogatoria de la obligación legal de constituir la mencionada póliza desprotege a los compradores de vivienda nueva, lo que origina la referida violación constitucional. 2.5.3.2. Algunas de las entidades que intervinieron dentro del proceso estiman que el presupuesto sobre el cual se edifica la demanda, esto es, la derogatoria de la obligación de constituir la póliza de calidad y estabilidad de la vivienda nueva, no es cierto. Ello por cuanto el propósito que persiguió el legislador al expedir la disposición que aquí se acusa no fue ese, sino el de complementar la Ley 9ª de 1989 o Ley de Reforma Urbana, y dar instrumentos para la implementación de dicho estatuto. De esta manera, dado que para la fecha de expedición de la Ley 3ª de 1991, la exigencia de constituir la póliza de estabilidad y calidad de la vivienda nueva ya había sido reglamentada mediante el Decreto 3042 de 1989, debe entenderse que lo que quiso hacer el Congreso al expedir el artículo aquí acusado fue simplemente ampliar la potestad reglamentaria del Ejecutivo en la materia, por lo cual la exigencia de constituir la referida póliza no podría entenderse derogada, dado que dicha obligación continua vigente al tenor del citado decreto reglamentario. Así las cosas, el primer problema jurídico que tendría que estudiar la Corte es el relativo a si la obligación de constituir la póliza de calidad y estabilidad de la vivienda nueva permanece vigente. De encontrar que dicha obligación se mantiene en el ordenamiento jurídico, forzoso sería concluir que los cargos de la demanda no son ciertos, puesto que ellos se edifican sobre la base de considerar que esa póliza fue derogada, justamente por la norma acusada. En cambio, si la Corte concluyera que efectivamente, como lo afirman los actores, la obligación de constituir esa garantía no subsiste tras la expedición de la norma acusada, entonces sería necesario entrar a examinar los cargos de la demanda, de ser ellos aptos para propiciar el estudio de constitucionalidad. Pasa la Corte a ocuparse de ello. 2.5.4. La obligación legal de constituir la póliza de calidad y de estabilidad de la vivienda nueva no subsiste en el ordenamiento jurídico. 2.5.4.1. La obligación de constituir la póliza de estabilidad y calidad de la vivienda nueva fue consagrada en el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989 en los siguientes términos: “Artículo 64º. Todo vendedor de vivienda nueva estará obligado a constituir una póliza para garantizar la estabilidad y la buena calidad de la vivienda. El notario público ante quien se efectúe la venta exigirá la protocolización de una copia de la póliza en la escritura correspondiente.” (Negrillas y subrayas fuera del original) Posteriormente el Congreso Nacional expidió la Ley 3ª de 1991, cuyo artículo 40, aquí acusado, es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 40. El artículo 64 de la Ley 9a. de 1989, quedará así: “El Gobierno Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda.” A juicio de la Corte, el texto de la anterior disposición no deja dudas respecto de la intención legislativa de subrogar el artículo 64 de la Ley 9a. de 1989. En especial, el aparte que reza “El artículo 64 de la Ley 9a. de 1989, quedará así” es meridianamente claro en la expresión de esa intención subrogatoria. Subrogar, según las voces del Diccionario de la Real Academia Española, significa “sustituir o poner a alguien o algo en lugar de otra persona o cosa”[13] . Al parecer de esta Corporación, esto es lo que ha sucedido con la norma que antes estaba recogida en el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989: ella fue sustituida o reemplazada por la consagrada en el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991. No se trata de una norma modificada, esto es reformada o cambiada parcialmente, sino de una nueva regla distinta de la anterior y llamada a reemplazarla. Obsérvese que el antiguo artículo 64 de la Ley 9ª de 1989 consagraba una regla muy clara, que consistía en imponer al vendedor de cualquier tipo de vivienda nueva (no únicamente la de interés social) la obligación de constituir una póliza que garantizara la estabilidad y buena calidad del inmueble. Además, a fin de asegurar el cumplimento de dicha obligación, ordenaba al notario ante quien se efectuara la venta exigir la protocolización de tal póliza en la escritura correspondiente. Frente a este alcance normativo del artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, la disposición subrogante, esto es el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 aquí acusado, prescribe una cosa bien distinta: que el Gobierno Nacional reglame...