Sentencia C-442 de 2001

C-442-01 Sentencia C-442/01 Sentencia C-442/01 LEY ORGANICA-Naturaleza jurídica LEY ORGANICA Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Diferencias PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Concepto/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Operancia Las normas contenidas en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, relativas al presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto según el cual “corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático”. Este principio, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporación, opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando sólo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley. Posteriormente, en la etapa de ejecución del presupuesto, el principio de legalidad indica además que para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto. Finalmente, para verificar el principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecución, la ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realización del mismo, la cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogación, es decir, que no se encuentre agotada. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Filosofía La filosofía que subyace en este principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro que el de permitir un medio de control político del órgano legislativo sobre el ejecutivo en materia presupuestal. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance El principio de legalidad del gasto no se limita a determinar que el Congreso debe aprobar el total del gasto que se ejecutará en la vigencia presupuestal respectiva, sino que en las democracias contemporáneas en virtud de tal principio el legislativo indica también la manera en la cual dicho gasto total estará repartido entre los distintos órganos del Estado, con lo cual se facilita de mejor modo el control político económico sobre el ejecutivo a que se ha aludido. PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Finalidad GASTO PUBLICO-Actividades según la doctrina Estas dos normas (Artículos 345 y 346 de la Constitución Política) han permitido a la doctrina distinguir tres actividades distintas del Estado en relación con el gasto cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a través de la expedición de una ley. Según la jurisprudencia de la Corte, las leyes que decretan gasto público no tienen mayor eficacia que la de constituir títulos jurídicos suficientes para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en sí mismas no constituyen ordenes para llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello. (ii) La actividad de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto. Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto. LEY DE APROPIACIONES-Inclusión de partidas/LEY DE APROPIACIONES-Gasto decretado conforme a ley anterior PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Fase de ejecución presupuestal LEY DE APROPIACIONES-Reducción o aplazamiento/APROPIACION PRESUPUESTAL-Reducción o aplazamiento PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Gastos no previstos en ley de presupuesto o aumento LEY DE APROPIACIONES-Créditos adicionales y traslados presupuestales/APROPIACION PRESUPUESTAL-Créditos adicionales y traslados FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Un solo supuesto de hecho LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Ejecución de presupuestos de la Nación FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Regulación legislativa orgánica/FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Regulación de fase ejecutoria de proceso anual presupuestal El Fondo de Compensación Interministerial es una creación del legislador llevada a cabo bajo la expresa autorización del Constituyente, quien delegó en el Congreso la regulación, bajo reserva de ley orgánica, de la fase ejecutoria del proceso anual presupuestal. FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo de ejecución presupuestal LEY ORGANICA-Regulación de fase de ejecución presupuestal Al regular mediante ley orgánica la ejecución presupuestal, el legislativo goza de un amplio margen de discrecionalidad, pues las normas constitucionales relativas a esta fase presupuestal no desarrollan con amplitud el tema. FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo de ordenación del gasto La Corte aprecia que la disposición que ordena la creación del Fondo de Compensación Interministerial para el objeto de atender con los recursos que lo integran los faltantes de apropiación en gastos previamente decretados, en aquellos casos de excepcional urgencia calificados como tales por el Presidente de la República y el consejo de Ministros, no es otra cosa que un mecanismo de ordenación del gasto que reviste características particulares, que en principio no desconoce la Constitución. FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Sujeción de validez constitucional Resulta válido que la Ley Orgánica autorice que ese Fondo sirva para esos efectos, pues de esa manera se introduce una flexibilidad en el proceso presupuestal, sin afectar el principio de legalidad del gasto siempre y cuando sea utilizado de conformidad con los parámetros que emergen de las normas superiores. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el principio de especialidad del gasto, no resulta desconocido, por cuanto el objeto del gasto, en sí mismo considerado, ha sido aprobado por el Congreso en el momento de expedir la ley anual de presupuesto. En relación con los recursos del Fondo, el principio de especialidad se satisface en cuanto los mismos están aprobados específicamente para suplir las insuficiencias requeridas, en rubros cuyo objeto ha sido también autorizado por el legislador. FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-No corresponde a créditos suplementarios En cuanto a los créditos suplementarios, ellos implican per se el correspondiente incremento del presupuesto de rentas, es decir la autorización legal de contabilizar nuevos recursos para el erario público, al paso que en la operación descrita por la norma bajo examen, no es necesaria la modificación del presupuesto de rentas, pues los recursos que se asignan para completar los faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos del Estado en situaciones de urgencia, son tomados del mismo presupuesto de gastos en un rubro previamente aprobado para tal fin. Por lo tanto la operación presupuestal no implica, por este aspecto, una modificación del presupuesto, consistente en un crédito suplementario. FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-No corresponde a traslados presupuestales No puede considerarse que la destinación de los recursos del Fondo de Compensación Interministerial a los fines previstos en la norma corresponda propiamente a un traslado presupuestal, por cuanto en un traslado lo que en realidad sucede es que una partida destinada para un fin, se acaba utilizando en otro. Mientras una disminuye o se elimina, otra aumenta. En el caso presente, ningún otro rubro de gastos se ve mermado para atender los faltantes de apropiación que se cubren con recursos del Fondo, los cuales, estaban legalmente destinados de antemano a ese objetivo. Por lo tanto, tampoco en este evento hay propiamente hablando una modificación del presupuesto, consistente en un traslado presupuestal. A este respecto es menester aclarar que la expresión “traslados presupuestales”, no tiene el significado usual que en materia de hacienda pública se le reconoce al término. Corresponde más bien a la utilización del sentido general -no vinculado a esta ciencia- en que se entiende la palabra, y referido a la situación excepcional o sui generis de reorientación interna de los recursos del Fondo a fin de atender los faltantes de apropiación a que se ha hecho referencia. FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo de ejecución presupuestal/FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Parámetros de utilización de recursos La figura prevista por el legislador orgánico al crear el Fondo de Compensación Interministerial, corresponde a un mecanismo de ejecución presupuestal y no a un mecanismo de modificación del presupuesto. Por ello, es decir por cuanto no conlleva modificación alguna, no se requiere la autorización ulterior de la operación. No obstante, la Corte entiende que la utilización de los recursos del Fondo para los objetos descritos, debe llevarse a cabo atendiendo ciertos parámetros que emergen de las normas superiores y de la propia disposición acusada. a- La utilización de los recursos del Fondo, es una facultad que compete al Presidente de la República y al Consejo de Ministros, y que como tal debe ejercerse mediante acto administrativo motivado, sujeto a control de legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa. b- La utilización de los recursos del Fondo debe atender el principio de razonabilidad en el ejercicio de la función pública. Dicho principio en materia presupuestal impone un límite a las facultades gubernamentales que consiste en sujetarlas a criterios de prudencia y moderación, que eviten la arbitrariedad en el ejercicio de la facultad. c- La utilización de los recursos del Fondo, procede únicamente para completar faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de excepcional urgencia, calificadas como tales por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros. d- La utilización de los recursos del Fondo de Compensación Interministerial no puede estar dirigida a cubrir los costos originados por nóminas paralelas o contratación de empleados supernumerarios en forma indefinida, pues la autorización legal de esta práctica ha sido encontrada inconstitucional por esta Corporación. FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo para atender faltantes de apropiación/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Mecanismo para atender faltantes de apropiación La norma prevé un mecanismo ágil de suplir las insuficiencias de las partidas de gastos de funcionamiento en situaciones de excepción, sin desconocer los principios de legalidad y universalidad del gasto. Ciertos faltantes en gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de urgencia pueden ocasionar un verdadero colapso en el desempeño de las distintas Ramas del Poder Público, que la norma acusada permite conjurar de manera rápida, especialmente durante los periodos de receso del Congreso. El mecanismo resulta adecuado para el fin que persigue, que es constitucionalmente válido ya que se trata de evitar este colapso, sin ser desmedido o desproporcionado, pues la cuantía de los recursos destinados anualmente para tales fines, a pesar de ser significativa en términos absolutos, no lo es vista en relación con el monto total de los ingresos corrientes de la Nación, pues respecto de ellos representa sólo el uno por ciento (1%), proporción que no alcanza a producir un desequilibrio en el logro de las metas macroeconómicas previamente definidas, y que en cambio, si asegura el normal funcionamiento de las ramas del poder público. FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Ejercicio razonable de potestad gubernamental APROPIACION PRESUPUESTAL-Motivación gubernamental de aplazamiento o suspensión FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Sujeción de facultades gubernamentales La Corte estima que la disposición acusada se ajusta a la Constitución, siempre y cuando se entienda que las referidas facultades gubernamentales, deben ejercerse: (i) En forma razonable y proporcionada, teniendo en cuenta la finalidad que persiguen, que es evitar un colapso en el ejercicio de la función pública que puede originarse por faltantes en los gastos de funcionamiento en situaciones de urgencia; por consiguiente, su utilización para fines no previstos, acarrea una desviación de poder del acto administrativo respectivo. (ii) Aplicando los principios de moralidad e imparcialidad que presiden la función pública. (iii) Motivando expresamente la decisión de utilizar los referidos recursos del Fondo, motivación que debe hacer referencia a la situación fáctica de urgencia que amerita tal utilización, indicando las causas que producen la insuficiencia en las partidas presupuestales y justificando la necesidad de incrementarlas, a fin de garantizar el principio de publicidad e imparcialidad de la función pública. (iv) Haciéndolo, en cada uno de los casos en que se vayan a utilizar recursos del Fondo, mediante acto administrativo separado sujeto al control de legalidad. v) Utilizando los recursos del Fondo únicamente para el objeto de completar faltantes de apropiación en partidas de gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal, incluidas con anterioridad en la ley anual de presupuesto, que situaciones de especial urgencia han tornado insuficientes, a fin de respetar el principio constitucional de legalidad y especialización del gasto. Por lo tanto dichos recursos presupuestales no pueden destinarse a abrir partidas nuevas en el presupuesto de gastos, ni a completar apropiaciones para gastos de inversión, o para atender el servicio de la deuda. vi) La excepcional urgencia que amerita la utilización del Fondo por parte de Gobierno para atender faltantes de apropiación de partidas de funcionamiento, implica el acaecimiento de hechos sobrevinientes e imprevistos, que están en relación causal con la referida insuficiencia de recursos. FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Previsión de lo imprevisible/FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Urgencia e imprevisibilidad FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL Y EMERGENCIA ECONOMICA-Distinción en imprevisibilidad Recalca la Corte que la imprevisibilidad de los eventos “de excepcional urgencia” calificados como tales por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros, no son los mismos que dan lugar a la declaración del estado de emergencia económica, estado de excepción que permite al ejecutivo, autónomamente, mediante decretos con fuerza de ley, modificar el presupuesto general de Nación. Evidentemente, no cualquier hecho imprevisto amerita la declaración de la emergencia económica. El ejecutivo debe tratar de acudir a los mecanismos ordinarios que prevé el ordenamiento jurídico, para superar las coyunturas económicas de iliquidez, y entre ellas el mecanismo del Fondo de Compensación es un recurso a su alcance. La declaración de los estados de excepción, ha dicho la Corte, está supeditada a la aplicación previa de la regla de la subsidiariedad, que implica que su utilización sólo proceda ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen los poderes públicos. FONDO PUBLICO-Creación no sujeta a reglamentación del Gobierno/ENTE PUBLICO-Creación y reglamentación por ley A juicio de esta Corporación, la creación de un Fondo público no puede quedar sujeta a la reglamentación del Gobierno Nacional, pues esa facultad es privativa del Congreso a quien constitucionalmente corresponde “determinar la estructura de la administración nacional” (C.P artículo 150 numeral 7°). En tal virtud la creación y reglamentación de entes públicos, tiene reserva de Ley. FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Creación y reglamentación por ley INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para fallos diferidos Referencia: expediente D-3216. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 70 de la Ley 38 de Abril 21 de 1989, sobre creación del Fondo de Compensación Interministerial dentro del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, compilado por el artículo 87 del Decreto 111 de Enero 15 de 1996. Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño Temas: Estatuto Orgánico de Presupuesto, Fondo de Compensación Interministerial y principio de legalidad. Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, cuatro (4) de mayo de dos mil uno (2001) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño, ha demandado en su integridad el artículo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto se encuentra compilado por el artículo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación), y que versa sobre la creación del Fondo de Compensación Interministerial. El actor expone razones de contenido material y considera que existe franca contraposición de la norma con los postulados esenciales sobre los que se edifica el Estado Social de Derecho y el régimen económico. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISION. El actor acusa el artículo 70 de la Ley 38 de 1989, compilado por el artículo 87 del Decreto 111 de Enero 15 de 1996. La primera norma fue publicada en el Diario Oficial No. 38789 del 21 de abril de 1989; la segunda norma, en el Diario Oficial No. 42692 de enero 18 de 1996. A continuación se transcriben las disposiciones acusadas: “LEY 38 DE 1989 (Abril 21) Normativo del Presupuesto General de la Nación El Congreso de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y por mandato del Pueblo. DECRETA: (…) ARTICULO 70. Créase el Fondo de compensación interministerial en cuantía anual hasta del uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nación, cuya apropiación se incorporará en el presupuesto general de Hacienda y Crédito Público, con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, con el propósito de atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con cargo a este fondo, únicamente con la expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal.” “DECRETO 111 DE 1996 (Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, La ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto) (…) ARTICULO 87. Créase el Fondo de compensación interministerial, en cuantía anual hasta del uno (1%) por ciento de los ingresos corrientes de la Nación, cuya apropiación se incorporará en el presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, con el propósito de atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con cargo a este Fondo, únicamente con la expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal ( Ley 38 de 1989, art. 70, Ley 179 de 1994, art. 55, Inciso 3).” III. LA DEMANDA. A juicio del actor, son varios los preceptos constitucionales quebrantados por el artículo 70 de la Ley 38 de 1989, posteriormente compilado por el artículo 87 del Decreto 111 de 1986, que creó el Fondo de Compensación Interministerial. Entre las normas superiores infringidas, el actor invoca el Preámbulo y los artículos 2°, 345, 346 y 347 de la Constitución. Afirma que el artículo 345 de la Carta consagra que en tiempos de paz no se podrá hacer ninguna erogación con cargo al tesoro público si no se halla incluida en el presupuesto de gastos, que no puede hacerse gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, y que tampoco puede transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto. Advierte el demandante que según el artículo 346 de la Constitución, el presupuesto de rentas debe ser formulado anualmente por el Gobierno Nacional, del mismo modo que la ley de apropiaciones debe corresponder a las directrices del Plan Nacional de Desarrollo. Así, entiende que en la ley de apropiaciones no puede incluirse partida alguna cuando: - No corresponda a un crédito judicialmente reconocido - No corresponda a un gasto decretado conforme a la ley anterior. - No corresponda a un gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Examina los artículos que considera infringidos por las disposiciones acusadas, para concluir que ellos han creado una patente de corso que crea un Fondo de Compensación caracterizado, con sus propias palabras, de la siguiente manera: “… No es ni más ni menos que una caja chica o caja menor de exageradas proporciones dentro del presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en manos del Ministro de Hacienda, del Presidente de la República y del Consejo de Ministros. El tamaño de tal caja chica de libre disposición del Ministro de Hacienda, del Presidente de la República y del Consejo de Ministros es la no despreciable suma del 1% de los ingresos corrientes de la Nación.” Según su parecer, este Fondo no se ajusta al artículo 346 de la Constitución, toda vez que no corresponde a un crédito judicialmente reconocido, ni a un gasto decretado conforme a una ley anterior, ni a un gasto para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público o al servicio de la deuda, ni mucho menos está destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, porque todos ellos están incluidos en partidas separadas en la ley de apropiaciones. En ese orden de ideas, el actor concluye que el Fondo de Compensación Interministerial del 1%, cuyas destinaciones están sujetas al certificado de disponibilidad presupuestal y a la “ excepcional urgencia” de los gastos que así se califiquen por el Presidente y el Consejo de Ministros para conjurar ciertas crisis y atender situaciones verdaderamente calamitosas, no resulta siendo más que un pretexto para manipular sin restricciones los recursos del tesoro. Señala lo siguiente: “ .. El famoso 1% del fondo de compensación interministerial es simplemente una “olla” para la libre disposición del Ministerio de Hacienda, del Presidente de la República y del Consejo de Ministros. La calificación de excepcional urgencia es simplemente un pretexto para disponer de los recursos libremente a discreción del Presidente y del Consejo de Ministros. Los traslados presupuestales son ordenados por el Ministro de Hacienda con la sola y única expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal. Es un Fondo sin control. El Congreso no conoce el destino de los recursos del fondo al aprobar el Presupuesto Nacional. El Congreso al aprobar el presupuesto Nacional le otorga patente al ministro de Hacienda, al Presidente y al Consejo de Ministros para disponer libremente de los recursos del fondo. “ Finalmente expone, dentro de sus motivos de inconformidad con la creación del Fondo, que dicha figura no está sujeta a una ley de apropiaciones que la controle, que no tiene destinaciones específicas, y que con ello se permite su manipulación a libertad del Ministro de Hacienda, porque es aquel quien otorga el certificado de disponibilidad presupuestal. Considera que en la mayoría de los casos, el Fondo se destina con fines políticos y dispensando auxilios a parlamentarios u otorgando prebendas, convirtiéndose así en un enorme foco de corrupción. IV. INTERVENCIONES. 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El ciudadano José Mario Cardona Ramírez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Comienza por señalar que la Corte Constitucional ha reconocido a la Ley Orgánica de Presupuesto ciertas características que la hacen superior a otras leyes, por cuanto condicionan el ejercicio mismo de la actividad legislativa; de ellas destaca tres cualidades: 1) Que la ley orgánica condiciona la expedición de Leyes sobre la materia que ella trata, por lo que sus prescripciones han sido elevadas a rango cuasi-constitucional. 2) Que requiere de un quórum especial para su adopción. 3) Que sirve para proteger la integridad de procesos que se han considerado de importancia capital como son los de planeación, presupuesto, ordenamiento territorial y su distribución de competencias, funcionamiento del Congreso y de cada una de las cámaras. Para el interviniente, la Ley Orgánica del Presupuesto reviste cierta naturaleza jurídica especial (unificadora y reguladora de las demás leyes complementarias sobre la materia), que le permite controlar íntegramente el sistema presupuestal de la Nación, el de las entidades territoriales y descentralizadas, así como la parte administrativa y sustancial de la regulación, programación, modificación y ejecución de los recursos. Advierte que en la exposición de motivos de la Ley Orgánica del Presupuesto, se autorizaba el funcionamiento del Fondo de Compensación Interministerial, en dos situaciones bien definidas: 1. En situaciones ordinarias: Para financiar faltantes en gastos de funcionamiento. 2. En situaciones extraordinarias: Para atender faltantes distintos de los gastos de funcionamiento, esto es gastos de Inversión, calificados de excepcional urgencia por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros. Alega también el Representante del Ministerio de Hacienda, que el monto de recursos cuya cuantía no excede del 1 % de los ingresos corrientes de la Nación, está incorporado claramente en la ley de presupuesto de cada vigencia fiscal, habiéndose dado un manejo prudencial del mismo y acorde con la difícil situación fiscal que se atraviesa. Anexa entonces, una relación detallada de las entidades y las cuantías asignadas por el Fondo Interministerial desde el año de 1992, y concluye su intervención señalando que una eventual declaratoria de inexequibilidad significaría un traumatismo en la atención oportuna de necesidades extraordinarias en esta materia. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. El procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, en concepto N° 2375 recibido el 27 de Noviembre de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. Luego de examinar los fundamentos jurídicos de la queja del actor, que sintetiza en la violación de los principios de legalidad y universalidad presupuestales (artículos 346 y 347 de la Constitución), concluye que los cargos no están llamados a prosperar, toda vez que la creación del Fondo Interministerial se ajusta al ordenamiento superior. Sustenta la defensa de la constitucionalidad de las normas acusadas, de la siguiente manera: “.. En primer término la Carta Política no contiene norma alguna que impida que en la Ley orgánica del presupuesto - cuya función es la de regular la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos nacional y territorial y la capacidad de los organismos para contratar ( Art. 352 de la CP)-, el legislador haga uso de su amplio poder de configuración ordenando la creación de un fondo de compensación interministerial destinado a hacer posible la ejecución del presupuesto, en cabeza del Gobierno Nacional.” Para la Vista Fiscal, el Fondo creado por la ley orgánica de presupuesto es una sección más del Presupuesto General de la Nación, que puede ser destinataria de ciertas partidas, pero con algunos condicionamientos, como por ejemplo, la utilización para atender los faltantes en el gasto de funcionamiento de las ramas del poder público. El jefe del Ministerio Público continúa detallando la legalidad del Fondo de Compensación Interministerial, en su desarrollo de ejecución presupuestal, en los siguientes términos: “ El fondo de compensación interministerial, constituye, además un mecanismo de ejecución presupuestal. Expliquemos con detenimiento este aserto: Una vez expedido el presupuesto comienza su ejecución, que no es otra cosa que el recaudo de las rentas establecidas en el presupuesto de rentas y la ordenación de los gastos decretados en la ley de apropiaciones. Esta tarea le compete principalmente al Presidente de la República, a quien la Carta le atribuye la facultad de cuidar la exacta recaudación de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión con arreglo a la ley ( Art. 189-20 de la CP). “Tratándose de gastos decretados por el Congreso en la ley de apropiaciones, es factible que en la ejecución presupuestal existan faltantes de apropiación para atender los gastos de funcionamiento de los órganos estatales, así como es probable que haya necesidad de efectuar erogaciones de excepcional urgencia. v.gr. Las calamidades y hechos que generan los Estados de Excepción.” Atendiendo estos conceptos, no vislumbra infracción alguna al principio de legalidad del gasto, ya que las erogaciones previstas son detalladas concretamente en la ley de apropiaciones de cada vigencia fiscal, y porque cualquier ejecución presupuestal esta restringida exclusivamente a cubrir algún déficit de las ramas del poder público, todo lo cual armoniza perfectamente con el principio constitucional según el cual no se pueden efectuar erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen en el presupuesto. ( Art. 345 de la CP). Siguiendo la jurisprudencia reiterada por esta Corporación, sobre la exigencia de disponibilidad presupuestal, el jefe del Ministerio Público considera que la creación del Fondo de Compensación Interministerial es plenamente compatible con el principio de legalidad del gasto público y todo el plexo constitucional, pues el certificado de disponibilidad que se exige por el Ministerio de Hacienda para cualquier gasto que se hace para atender las faltantes en gastos de funcionamiento, atiende este mandato de rango constitucional irrestricto, cuya finalidad principal es asegurar la destinación del monto de las partidas presupuestales decretadas en el presupuesto de la Nación de la respectiva vigencia fiscal. En concepto del Ministerio Público, si el Fondo de Compensación Interministerial debe su existencia a la necesidad de cubrir faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento y atender gastos extraordinarios y urgentes, no se aprecia por ningún lado que la norma, en sí, entrañe actos arbitrarios y dolosos en el manejo de los recursos asignados, ya que los mismos deben ser aplicados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuando quiera que se den los supuestos fácticos exigidos, so pena de hacerse acreedor de las sanciones legales por desviación de dineros públicos. Concluye que al artículo bajo revisión cumple con las exigencias de anualidad presupuestal ( Arts. 346 y 355 de la CP), pues la misión del Fondo de Compensación Interministerial es atender las faltantes de apropiación que se presenten en la respectiva vigencia fiscal. El jefe del Ministerio Público plantea una última reflexión, orientada a demostrar la constitucionalidad del Fondo Interministerial. Para el Procurador, si en la Ley Orgánica de Presupuesto ( Art. 76 del Decreto 111 de 1996) existe un mecanismo que le permite al Gobierno reducir o aplazar totalmente las partidas presupuestales, y si su legitimidad no ha sido cuestionada constitucionalmente, por considerar que no se trata de modificaciones al presupuesto ( Sentencia C-192 de 1997), no existe razón para rechazar la viabilidad y constitucionalidad de la herramienta jurídica del Fondo de Compensación Interministerial que se revisa, cuya finalidad esta destinada a facilitar la ejecución del presupuesto, haciendo posible que el Gobierno Nacional comwwpleta los faltantes de recursos en las apropiaciones decretadas por el Congreso en la respectiva Ley anual de presupuesto. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS. Competencia. 1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto se encuentra compilado por el artículo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación), ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una disposición que forma parte de una ley de la República. En efecto, respecto de la demanda en cuanto se dirige contra el artículo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación), conviene recordar que reiteradamente[1] la Corte ha señalado que "conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales". El asunto bajo revisión 2. A juicio del actor, el artículo 70 de la Ley 38 de 1989 compilado por el artículo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación), que crea el Fondo de Compensación Interministerial con el fin de “atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal” y para “los casos en que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia”, resulta inconstitucional por desconocer los mandatos superiores que prohiben hacer erogaciones que no se encuentren incluidas en el presupuesto de gastos de la Nación, así como transferir créditos a objetos no previstos en dicho presupuesto. Los recursos de dicho Fondo, agrega, no corresponden a ningún crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a la ley anterior, ni a un gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, como lo exigen las normas superiores. Para el Ministerio de Hacienda y para la vista fiscal, por el contrario, la creación del referido Fondo no está prohibida por las normas superiores y es un mecanismo de ejecución presupuestal destinado a cubrir déficits presupuestales, que no resulta inconstitucional toda vez que la utilización de los recursos del Fondo se orienta a cubrir gastos previamente aprobados en el mismo presupuesto. Debe entonces la Corte establecer si la creación del Fondo de Compensación Interministerial, al cual se destinan el 1% de los ingresos corrientes de la Nación, desconoce las normas superiores referentes al principio de legalidad del gasto. Naturaleza de la norma demandada. 3. Considera oportuno la Corte, llamar la atención sobre la naturaleza orgánica de la disposición acusada, correspondiente al artículo 87 del Decreto 111 de 1996 que compiló el artículo 70 de la Ley 38 de 1989 o Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, y que en cuanto tal, condiciona la actividad legislativa de expedición de la ley anual de presupuesto. En efecto, a dicha ley orgánica corresponde no sólo determinar la forma en la cual se llevará a cabo el proceso anual de aprobación, modificación y ejecución del presupuesto nacional y el de las entidades territoriales, a fin de que el mismo resulte armónico con el proceso de planeación y permita el logro de las metas macroeconómicas y de desarrollo social previstas en el plan nacional de desarrollo, sino que también dicha ley sienta ciertos principios substanciales que son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. La Corte en la sentencia C-337/93[2] precisó la naturaleza jurídica de las leyes orgánicas y su valor normativo de la siguiente manera : "Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151)[3]." Respecto de la naturaleza jurídica de la ley orgánica de presupuesto y de sus diferencia respecto de la ley anual, también la Corte ha vertido la siguiente doctrina: “…mientras que la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (CP art. 352), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo (CP arts 346 y ss). Por ende, así como es inconstitucional que una ley anual del presupuesto incorpore disposiciones propias de la ley orgánica, igualmente es contrario a la Carta que la ley orgánica del presupuesto regule asuntos que son competencia de una ley anual del presupuesto. Por ello esta Corporación ya había señalado que "la ley orgánica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una específica vigencia presupuestal"[4]. En tal sentido, la disposición acusada tiene un carácter supralegal, pues indica concretamente que en la elaboración de la ley anual del presupuesto nacional se incluirá, dentro del presupuesto del Ministerio de Hacienda, un Fondo especial destinado a los fines que menciona la norma, la cual también señala la cuantía de los ingresos corrientes de la Nación que pueden alimentar dicho Fondo. Así, la norma demandada puede ser en sí misma contraria a las normas superiores, o producir su vulneración indirecta al propiciar la elaboración de los presupuestos anuales, o su ejecución o modificación, en contravía de lo dispuesto por la Constitución. Pasa la Corte a hacer el examen respectivo, dentro del contexto del principio constitucional de legalidad del gasto. Principio constitucional de legalidad del gasto en la Constitución y en la jurisprudencia 4. Las normas contenidas en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, relativas al presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto según el cual “corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático”.[5] Este principio, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporación[6], opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando sólo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley (CP art. 346). Posteriormente, en la etapa de ejecución del presupuesto, el principio de legalidad indica además que para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto (C.P art. 345). Finalmente, para verificar el principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecución, la ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realización del mismo, la cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogación, es decir, que no se encuentre agotada. 5. La filosofía que subyace en este principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro que el de permitir un medio de control político del órgano legislativo sobre el ejecutivo en materia presupuestal. Al aprobar la ley anual de presupuesto, el Congreso ejerce un poder de delimitación de la actividad del ejecutivo, que es de gran trascendencia dentro del contexto de los regímenes democráticos. El presupuesto es un instrumento de política macroeconómica, y en su formulación y ejecución quedan comprometidos los intereses de desarrollo económico y social y de planificación que son responsabilidad del Estado. Por ello, si bien al ejecutivo corresponde presentar anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la aprobación por parte del Congreso de las rentas y gastos que habrán de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las facultades gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la correspondencia de su ejercicio con los objetivos de planificación concertados en el Congreso, que por su conformación pluralista permite la expresión de las diferentes corrientes de pensamiento e intereses nacionales. De ahí la importancia que tiene el que el principio de legalidad del gasto sea puntualmente observado en todas las fases del proceso presupuestal. 6. Ahora bien, el principio de legalidad del gasto no se limita a determinar que el Congreso debe aprobar el total del gasto que se ejecutará en la vigencia presupuestal respectiva, sino que en las democracias contemporáneas en virtud de tal principio el legislativo indica también la manera en la cual dicho gasto total estará repartido entre los distintos órganos del Estado, con lo cual se facilita de mejor modo el control político económico sobre el ejecutivo a que se ha aludido. Es decir, el Parlamento autoriza de manera especializada, por capítulos, la ejecución del gasto. Por ello, los traslados presupuestales también deben ser previamente autorizados por el legislador, como lo dispone el inciso segundo del artículo 345 de la Carta Política cuando indica que no se podrá “transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.[7] Esta faceta del principio de legalidad, ha sido llamada principio de especialización del gasto publico, e impide al Gobierno destinar una partida presupuestal a un objeto distinto del señalado en la ley anual de presupuesto. 7. Así pues, el principio de legalidad del gasto, como se dijo, opera en dos momentos diferentes del proceso presupuestal. En el primer momento, esto es en la fase de preparación y aprobación de la ley anual de presupuesto, el artículo 346 de la Constitución delimita la actividad del Ejecutivo y del Legislativo en esta labor, al indicar que “en la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.” Por su parte el artículo 345, consagra el principio de legalidad del gasto en el momento de ejecución del presupuesto, cuando dice: En tiempo de paz no se podrá … hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” Estas dos normas (Artículos 345 y 346 de la Constitución Política) han permitido a la doctrina[8] distinguir tres actividades distintas del Estado en relación con el gasto cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a través de la expedición de una ley. Según la jurisprudencia de la Corte, las leyes que decretan gasto público no tienen mayor eficacia que la de constituir títulos jurídicos suficientes para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en sí mismas no constituyen ordenes para llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello.[9] (ii) La actividad de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto. Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto. Sobre lo que ha de entenderse por “gasto decretado conforme a ley anterior”, es preciso señalar que la Constitución no exige requisitos puntuales para la determinación de las circunstancias del gasto ni de la cuantía del mismo en el momento de su decreto. De modo que el Congreso puede hacerlo señalando explícitamente no sólo el objeto del gasto, sino también el tiempo, el modo, el lugar y el beneficiario del pago, así como el monto del mismo. Pero así mismo puede también decretarlo implícitamente, es decir, sin señalar concretamente las anteriores circunstancias, como por ejemplo cuando crea una entidad o un servicio a cargo del Estado. En ese caso, posteriormente, al apropiar el gasto en la ley de apropiaciones, determina el monto, el período fiscal en el cual ha de ejecutarse y el órgano al cual se asignan los recursos para hacer el gasto. No obstante, con base en la redacción del artículo 346, que indica que “no podrá incluirse partida alguna que no corresponda… a un gasto decretado conforme a ley anterior”, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que el gasto debe haber sido decretado en leyes anteriores y distintas.[10] Ahora bien, el artículo 346 también permite incluir en la ley de apropiaciones créditos judicialmente reconocidos o gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o el servicio de la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, todos estos supuestos presuponen así mismo la intervención anterior del Congreso, que es quien mediante ley determina los eventos en los cuales se puede deducir la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, autoriza el endeudamiento público o crea los órganos de las ramas del poder público, cuyo funcionamiento debe atenderse con cargo al presupuesto nacional. [11] 8. De manera general, sobre el principio de legalidad del gasto en la fase de ejecución presupuestal, en la Sentencia C- 192 de 1997[12] la Corte tuvo la oportunidad de verter los siguientes conceptos que delimitan su alcance: “Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental[13]. Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción[14], por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos. Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto.” En esa oportunidad, la Corte examinaba el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación), que permite la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones aprobadas por el Congreso. Es decir, permite que la partidas apropiadas en la ley anual no sean efectivamente gastadas, y autoriza su reducción o aplazamiento total o parcial durante la ejecución presupuestal en el respectivo período fiscal. La Corporación estimó que “las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas”. Afirmó, también que la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituía en estricto sentido una modificación del presupuesto, sino que se trataba de un momento de la ejecución del mismo. No obstante, estimó que el Gobierno, a quien correspondía dicha atribución, y la responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del Estado, y que además era el órgano que poseía las capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto, no podía efectuar las mencionadas reducciones o aplazamientos de partidas presupuestales de manera arbitraria sino que debía ejercer esta facultad en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma. Así mismo indicó que debía hacerlo por medio de un decreto, esto es, a través de un acto administrativo sujeto a las acciones judiciales pertinentes, en caso de que la facultad no fuera ejercida conforme a derecho. 9. Ahora bien, dentro de la natural evolución de las condiciones económicas, puede darse el supuesto contrario al analizado en la Sentencia que acaba de comentarse. Es decir, en una vigencia presupuestal puede resultar que sea necesario atender gastos no previstos en la respectiva ley de presupuesto, o aumentar los contemplados para un objeto. En esos supuestos se aplica también el principio de legalidad del gasto que opera entonces de la siguiente manera: “En ese orden de ideas, si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito) por lo cual esta Corporación ya había indicado que en estas operaciones "simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones"[15]. “Ahora bien, la Constitución de 1991 quiso fortalecer las prerrogativas del Congreso durante todo el proceso presupuestal, con el fin de reforzar el principio de legalidad del gasto, tal y como esta Corte lo ha destacado en múltiples oportunidades[16]. Así, en particular, en materia de gastos, la Carta eliminó la figura de los créditos o traslados adicionales administrativos que preveía la anterior Constitución, por lo cual se puede concluir que, tal y como esta Corte ya lo ha establecido, sólo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción- tienen la posibilidad de modificar el presupuesto. [17] El sentido y alcance de la norma acusada. 10. La lectura atenta de la disposición demandada, lleva a precisar su verdadero sentido y alcance. De esta lectura, la Corte concluye lo siguiente: a) La disposición está prevista para situaciones que se dan durante la ejecución presupuestal. b) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento ocasionados por situaciones de especial urgencia, la norma determina la creación de un Fondo llamado de Compensación Interministerial, formado con el uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nación, que se incorpora en el presupuesto del Ministerio de Hacienda. c) Presentada la situación de hecho descrita, previa calificación de la excepcional urgencia por parte del Presidente de la República y el Consejo de Ministros, los recursos de este Fondo se trasladan al órgano a quien corresponde hacer el gasto, previa certificación de disponibilidad presupuestal de recursos en el mismo. d) La norma se refiere a una sola situación de hecho y no a dos como parece sugerirlo la lectura literal de la disposición acusada. A esta conclusión se llega a partir de diversas consideraciones: - En primer lugar, la lectura literal parece indicar que la norma se refiere a dos situaciones distintas cuales serían: 1) la de “faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la vigencia fiscal en curso”. Y, 2) la de “casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia.” Al parecer, la conjunción copulativa “y”, antecedida de coma, que se interpone entre la frase “con el propósito de atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la respectiva vigencia fiscal,” y la frase “y para los casos en que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia.”, induciría a entender que las previsiones del artículo acusado hacen relación a dos eventos distintos, uno referente a insuficiencia de fondos en partidas aprobadas y otro a situaciones de urgencia. No obstante la Corte descarta esta interpretación pues los antecedentes legislativos del proyecto en el Congreso, muestran que la verdadera intención del legislador no fue regular dos supuestos de hecho diferentes, sino uno solo. Así se deduce con claridad de la siguiente expresión contenida en la correspondiente exposición de motivos que en su momento hiciera el Gobierno Nacional, y que posteriormente fue repetida literalmente en todas las ponencias para primer y segundo debate en ambas cámaras legislativas. La expresión en mención dice así: “Igualmente, con el propósito de atender faltantes de funcionamiento para aquellos casos en que el Presidente de la República o el consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia, se crea un Fondo de Compensación interministerial en cuantía de un 1% de los ingresos corrientes de la Nación. Mediante este mecanismo el gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá garantizar la continuidad de los programas gubernamentales sin que, como sucede hoy en día, problemas transitorios de liquidez se traduzcan en un impedimento para que se adelanten ininterrumpidamente los servicios del Estado”.[18] (Negrillas fuera del original) La anterior expresión, lleva a la Corte a concluir que la verdadera intención del legislador no fue la de regular dos supuestos de hecho, sino uno sólo, pues no de otra forma puede entenderse la expresión, “Igualmente, con el propósito de atender faltantes de funcionamiento para aquellos casos en que el Presidente de la República o el consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia”, con la cual el Ministro de Hacienda de la época quiso explicar la finalidad del Fondo que ocupa la atención de la Corte. -En segundo lugar, lo dispuesto por el segundo inciso del artículo 346 superior, que consagra el principio de legalidad del gasto en él la fase de la aprobación presupuestal, conduce a reforzar la anterior conclusión, pues los recursos que alimentan el Fondo de Compensación Interministerial, deben corresponder a gastos propuestos por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder, (como lo sugiere la expresión “gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal”) y no a objetos no previstos en modo alguno (como serían los correspondientes a situaciones urgentes e imprevistas desvinculadas de la noción del funcionamiento de los órganos estatales), pues en esta última interpretación se vería vulnerado el principio de legalidad del gasto, ya que la erogación para un imprevisto absoluto, carecería del aval del Legislativo en el momento de la aprobación de la ley anual. - En tercer lugar, porque, como se verá adelante, el fundamento constitucional de la norma que ocupa la atención de la Corte es el artículo 352 de la Carta, que regula lo referente a la fase de ejecución presupuestal indicando que esta se llevará a cabo de conformidad con lo dispuesto por la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional. Luego la disposición orgánica sub examine puede crear un dispositivo de ejecución como lo es el Fondo de Compensación Interministerial, pero no lo puede hacer desconociendo la facultad legislativa de aprobar las materias específicas en las cuales se van a invertir los recursos públicos (principio de especialidad del gasto). Por ello, no es dable destinar tales recursos , en la fase de ejecución, a objetos no previstos como serían las hipótesis aisladas de “excepcional urgencia”, no vinculadas a la noción de partidas de gastos de funcionamiento de las entidades publicas. Determinado el alcance de la disposición acusada, pasa la Corte a estudiar si ella contradice los principios constitucionales. Examen de constitucionalidad de la disposición acusada. 11. Aprobado anualmente el gasto público en la ley anual de presupuesto, corresponde ejecutarlo durante la respectiva vigencia fiscal. La ejecución presupuestal es regulada por la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional, pues a ello se refiere expresamente el artículo 352 de la Constitución cuando dice: “Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la … ejecución de los presupuestos de la Nación…” En desarrollo de la anterior norma superior, el Estatuto Orgánico actualmente vigente ha establecido distintas normas que regulan la manera en la cual debe ejecutarse el presupuesto. Los artículos 79 y siguientes de dicho Estatuto - Decreto 111 de 1996-, se refieren al presupuesto anual en su fase de ejecución, y dentro de las normas que allí se contemplan se incluye la disposición demandada. Desde este punto de vista, la Corte encuentra que la disp...