Sentencia C-438 de 2019

C-438-19 Sentencia C-438/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance UNIDAD DE MATERIA-Consolidación principio de seguridad jurídica PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede rebasar su finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede cancelar el principio democrático PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Para su cumplimiento debe acudirse a una interpretación razonable y proporcional Bajo ese entendido, frente al contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe es una interpretación razonable y proporcional que permita establecer con claridad si entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o sistémica, pues lo que de aquél se predica es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Límites que impone el principio de unidad de materia LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contrato democrático anual PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Función administrativa y política y herramienta macroeconómica LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Resultado del debate democrático/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proceso de elaboración PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-División/DISPOSICIONES GENERALES DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Objeto LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica especial En razón de la naturaleza especial de este tipo de ley, la jurisprudencia ha considerado que el principio de unidad materia debe ser analizado bajo unos principios especiales. Así, “una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. [Mas] en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia [y] no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes” LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vinculación de carácter temporal DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No se puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de las mismas/DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como criterios adicionales NORMA ACUSADA-Contenido y alcance LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Regulaciones que contempla no tienen carácter permanente Así, se advierte que no solo existe una conexidad temática entre el contenido de la disposición acusada y el contenido de una ley de presupuesto en la medida en que establece medidas para la ejecución de una partida presupuestal al recuperar recursos e incluirlos en el Presupuesto General de la Nación, sino que no hay violación al principio de unidad de materia en cuanto no se modifica un contenido normativo permanente mediante una norma transitoria LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Norma que rebasa límites temporales En relación con las normas acusadas observó la Corte que: (i) sobre la estampilla procultura, se modifica una norma permanente, el artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, el cual indica un porcentaje de destinación a la seguridad social de los gestores culturales, (ii) tratándose de la fijación de la base gravable de la sobretasa bomberil cuando se aplica al impuesto predial unificado, se modifica el artículo 37 de la Ley 1715 de 2012 norma también permanente; y por último, (iii) respecto de la tarifa de los derechos de tránsito y monto de especies venales de tránsito a girar a la Nación, se cambia el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 así mismo permanente. Por lo anterior, los artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 se consideran inexequibles por quebrantar el límite temporal de anualidad al cual deben regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto, pues sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal de cada presupuesto Referencia: Expediente D-13.119 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”. Actor: Jairo Díaz Hernández. Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad establecida en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jairo Díaz Hernández demandó la constitucionalidad de los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”. Mediante Auto del veintidós (22) de marzo de dos mil diecinueve (2019), esta Corporación procedió a: (i) admitir la demanda; (ii) disponer su fijación en lista; (iii) comunicar sobre la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Congreso de la República; (v) invitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía, al Departamento Nacional de Planeación, a la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales DIAN, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, a la ANDI, a la Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO-, a la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana, a las facultades de derecho de las universidades de Los Andes, Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, de La Sabana, al profesor del área de Derecho Tributario de la Universidad del Rosario, doctor Mauricio A. Plazas Vega, y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario para que, si lo estimaran conveniente, intervinieran en este proceso dentro del término de fijación en lista; y (vi) correr traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II.NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”. Ley 1940 de 2018 (noviembre 26) Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019 “ARTÍCULO 122. Los recursos de regalías y compensaciones causados a 31 de diciembre de 2011, cuyo giro y distribución no se realizó antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo número 05 de 2011, deberán consignarse en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. ARTÍCULO 134. Los departamentos y municipios que no requieran destinar recursos del 10% de la Estampilla Pro Cultura, a que hace referencia en numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 2o de la Ley 666 de 2001, para seguridad social del creador y del gestor cultural, podrán destinar los saldos disponibles a 31 de diciembre de 2018 por este concepto, a financiar los demás conceptos a que hacen referencia las disposiciones citadas, siempre y cuando no se afecten a los beneficiarios de tal disposición. ARTÍCULO 148. Adiciónese un parágrafo al artículo 37 de la Ley 1575 de 2012, el cual quedará así: PARÁGRAFO 2. Para calcular la sobretasa o recargo al impuesto predial destinado a financiar la actividad bomberil, los municipios podrán utilizar el avalúo catastral vigente en sus respetivas jurisdicciones. ARTÍCULO 151. Modifíquese el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, el cual quedará así: Artículo 15. derechos de tránsito. Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el sistema y el método para determinar las tarifas por los derechos de tránsito de los trámites de licencia de tránsito, placa única nacional, tarjeta de registro y licencia de conducción que se realizan en los Organismos de Tránsito. Las tarifas por los derechos de tránsito estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía, en el cual se deberá incluir el valor equivalente a 0,85 salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85 smdlv) por cada especie venal de tránsito que sea expedida al usuario. Dicho valor deberá ser liquidado y transferido por el organismo de tránsito al Ministerio de Transporte una vez realizado el trámite.” III. LA DEMANDA El demandante considera que los artículos objeto de censura constitucional contravienen lo dispuesto en el artículo 158 de la Constitución Política, de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación: 1. Advierte que en la Ley 1940 de 2018, se adoptaron disposiciones en diferentes materias que modificaron leyes que son objeto de regulación permanente y que a su juicio se presenta una ruptura de la unidad de materia dado que dicha norma no tiene relación razonable, objetiva y conexión con el tema y las materias dominantes de las normas acusadas son el sistema general de regalías, la estampilla pro cultura y patrimonio cultural, la ley general de bomberos y el Código Nacional de Tránsito y Trasporte. 2. Indica que las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes.[1] 3. Señala que el artículo 158 de la Constitución Política dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. 4. Menciona que desde la sentencia C-006 de 2012 la Corte Constitucional respecto al principio de unidad de materia ha trazado una posición reiterada, prolífica y continua; ha explicado que una de sus principales funciones es evitar que a las leyes se les introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando y ha sostenido que el legislador vulnera dicho principio cuando introduce una norma que deroga una ley que provee la financiación de las centrales eléctricas del Cauca, en una ley dedicada a las zonas francas. Que el alcance normativo de las disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”. Y que una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. Finalmente, que en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto no pueden tener vocación de permanencia y no pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes. 5. Relata que en el mismo sentido la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-493 de 2015, en la que asumió dos posiciones frente al juicio de unidad de materia de la ley anual de presupuesto: La primera, “la estricta”, según la cual, se viola dicho principio cuando se incluye una norma que no tenga un contenido eminentemente presupuestal, esto es, un precepto cuyo objeto de regulación sea el presupuesto en un sentido restringido. La segunda, “la ponderada”, en la que según las sentencias C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008, se viola el principio cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere las limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal). Aduce que la Corte ha reconocido que “la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo”. En tal sentido, ha precisado que el alcance normativo de las disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”. 6. Menciona que la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el legislador viola el principio de unidad de materia (i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994, C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003) y (iii) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004). Presenta como ejemplo la siguiente comparación normativa: Ley Permanente Artículo Ley Permanente Artículo Ley Presupuesto Nación 2019 Modificación Realizada 1530 de 2012 Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías “ARTÍCULO 144.FINANCIACION DE OTROS COMPROMISOS A 31 DE DICIEMBRE DE 2011. Los saldos de los recursos de regalías y compensaciones sin comprometer a 31 de diciembre de 2011, los causados y no recaudados por las entidades beneficiarias durante la vigencia 2011, así como los retenidos con ocasión de decisiones tomadas en ejercicio de las funciones de control y vigilancia asignadas al Departamento Nacional de Planeación, se destinarán a atender el pago de compromisos adquiridos a 31 de diciembre de 2011, incluidas las vigencias futuras asumidas con el lleno de los requisitos legales…” ARTÍCULO 157. REGIMEN DE TRANSICIÓN PARA REGALÍAS Y COMPENSACIONES CAUSADAS A 31 DE DICIEMBRE DE 2011. Las regalías y compensaciones causadas a 31 de diciembre de 2011, así como el ajuste definitivo del cuarto trimestre de 2011, se reanudarán, liquidarán y distribuirán conforme a lo establecido en las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, en lo pertinente. Artículo 122. Los recursos de regalías y compensaciones causados a 31 de diciembre de 2011, cuyo giro y distribución no se realizó antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 05 de 2011, deberán consignarse en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La Ley 1530 de 2012 regula lo dispuesto por los artículos 360 y 361 de la Constitución Política. El parágrafo 1° del artículo 361 establece que el Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2° del artículo 360 de la Constitución Política, Ley 1530 de 2012. En la legislación permanente y vigente los recursos de regalías causados al 31 de diciembre de 2011 se destinan a atender compromisos adquiridos, con la norma demandada la nación apropia de los recursos de regalías, por fuera del presupuesto del SGR. En la legislación permanente y vigente los recursos de regalías causados al 31 de diciembre de 2011 se liquidan y distribuyen para entidades territoriales y el FNR, con la norma demandada la nación se apropia de los recursos de regalías. LEY 397 de 1997 Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura... ARTÍCULO 38-1. Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de 2001. El nuevo texto es el siguiente: El producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará para: … 4. Un diez por ciento (10%) para seguridad social del creador y del gestor cultural…” Artículo 134. Los departamentos y municipios que no requieran destinar recursos del 10% de la estampilla Procultura, a que hace referencia el numeral 4° del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 2° de la Ley 666 de 2001, para seguridad social del creador y del gestor cultural, podrán destinar los saldos disponibles a 31 de diciembre de 2018 por este concepto, a financiar los demás conceptos a que hacen referencia las disposiciones citadas, siempre y cuando no se afecten a los beneficiario de tal disposición. Con la norma permanente y vigente se autorizó a las asambleas departamentales y los concejos distritales la emisión de una estampilla “Procultura”, destinando el diez por ciento del recaudo para la seguridad social del creador y gestor cultural. Con la norma demandada se regula un tributo de las entidades territoriales y se autoriza cambiar su destinación para financiar “demás conceptos” Ley Permanente Artículo Ley Permanente Artículo Ley Presupuesto Nación 2019 Modificación Realizada Ley 1575 de 2012 Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia Artículo 37. Recursos por iniciativa de los entes territoriales. Los distritos, municipios y departamentos podrán aportar recursos para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, en los siguientes términos. a) De los municipios Los concejos municipales y distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, impuesto sobre vehículo automotor, demarcación urbana, predial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil. Artículo 148. Adiciónese un parágrafo al artículo 37 de la Ley 1575 de 2012, el cual quedará así: “PARÁGRAFO 2°. Para calcular la sobretasa o recargo al impuesto predial destinado a financiar la actividad bomberil, los municipios podrán utilizar el avalúo catastral vigente en sus respectivas jurisdicciones”. Con la norma permanente y vigente se autorizó a los concejos distritales establecer sobretasas al impuesto predial para financiar la actividad bomberil. Con la norma demanda se modifica la base gravable y forma de liquidar la sobretasa municipal sobre el impuesto predial para financiar la actividad bomberil. Se pasa de liquidar la sobretasa sobre el valor del impuesto predial a liquidarla en función de avalúo catastral. LEY 1005 DE 2006 Por la cual se adiciona o modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002. ARTÍCULO 15. LICENCIA DE CONDUCCIÓN, LICENCIA DE TRÁNSITO Y PLACA ÚNICA NACIONAL. Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el método y el sistema para determinar las tarifas por derechos de tránsito, correspondientes a licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional. Dichas tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía. Dentro de ese cálculo deberá contemplarse un 35% que será transferido por el correspondiente organismo de tránsito al Ministerio de Transporte, por concepto de costos inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especia venal respectiva. Artículo 151. Modifíquese el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, el cual quedará así: “Artículo 15. Derechos de Tránsito. Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el sistema y el método para determinar las tarifas por los derechos de tránsito de los trámites de licencia de tránsito, placa única nacional, tarjeta de registro y licencia de conducción que se realizan en los Organismos de Tránsito. Las tarifas por los derechos de tránsito estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía, en el cual se deberá incluir el valor equivalente a 0,85 salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85 s.m.d.l.v) por cada especie venal de tránsito que sea expedida al usuario. Dicho valor deberá ser liquidado y transferido por el organismo de tránsito al Ministerio de Transporte una vez realizado el trámite. Con la norma permanente y vigente se reguló el cobro de los derechos por licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional. Con la norma demandada se introduce un nuevo derecho de tránsito correspondiente a tarjeta de registro. Con la norma permanente y vigente se calculaba el 35% por cada especie venal para ser transferido al Ministerio de Transporte. Con la norma demandada se modifica la formula y se incluye un valor equivalente a 0,85 salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85 s.m.d.l.v.) por cada especie venal para ser transferido al Ministerio de Transporte. IV. INTERVENCIONES Vencido el término de fijación en lista y en cumplimiento de lo ordenado en el Auto del veintidós (22) de marzo de dos mil diecinueve (2019), se recibieron a través de la Secretaría General de esta Corporación, los escritos de la Federación Colombiana de Municipios, la Universidad Externado de Colombia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, Asociación Colombiana de Ciudades Capitales y de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI. 1. Federación Colombiana de Municipios[2] 1.1. El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios solicita se declare la inexequibilidad de las normas acusadas, ya que considera que se está yendo de manera frontal contra la jurisprudencia de la Corte, en la medida en que “se está modificando una ley sustancial, con efectos permanentes en el tiempo, sin la más mínima conexidad temática, finalística o de temporalidad, amén de estar incidiendo en la destinación de rentas endógenas de las entidades territoriales”. 1.2. Sobre el artículo 122 acusado, señala que coincide con el criterio del accionante, cuando afirma que llama la atención que en la ley de presupuesto para el 2019, se aluda a ejecuciones presupuestales que han debido hacerse en el año 2011, ya que ello riñe con el principio de temporalidad “pues no se está diciendo la manera como deben ejecutarse las normas de presupuesto para el año al que corresponde el presupuesto, sino que alude a recursos que debieron ser ejecutados muchos años atrás. Pero además hay discordancia material en la medida en que la Ley 1940 no es una ley que se ocupe de la destinación de las regalías y compensaciones”. 1.3. Frente al artículo 134 acusado, afirma que aplicados los criterios establecidos por la Corte en la sentencia C-768 de 2010, en relación con la estampilla pro universidad, es igualmente válido para la estampilla procultura pues “es evidente que para el establecimiento de esa estampilla es imperativa la intervención del órgano de representación de la entidad territorial, luego en aplicación del criterio orgánico no cabe duda de que se trata de rentas endógenas. De manera que mientras no entren en juego la estabilidad macroeconómica del país ni el patrimonio nacional, el legislador no puede inmiscuirse en la destinación de esta renta endógena. Y en todo caso si pudiera hacerlo, tendría que ser a través de una ley sustancial, de vigencia indefinida, y de ninguna manera a través de las disposiciones generales de la ley de presupuesto.” 1.4. Indica finalmente que “a lo anterior se suma el hecho de que el elemento temporalidad no aparece por parte alguna, de manera que se está en presencia de una renta endógena como ha señalado la Corte. Y aunque no se menciona la ley que se está interviniendo, es evidente que se está modificando aquella que se ocupa de la sobretasa bomberil”. 2. Universidad Externado de Colombia[3] La Directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicita declarar inexequibles los artículos demandados, teniendo en cuenta los siguientes argumentos. 2.1. Destaca en primer término que las disposiciones demandadas aluden a: (1) Recursos de regalías sin girar y distribuir anteriores al Acto Legislativo N°. 05 de 2011; (2) Recursos de la estampilla procultura; (3) Base gravable de la sobretasa bomberil cuando se aplica al impuesto predial unificado; y (4) tarifa derechos de tránsito y monto de especies venales de tránsito. Considera que es necesario analizar si las disposiciones demandadas guardan conexidad temática, teleológica, sistemática o causal con la Ley 1940 de 2018. 2.2. Examinados los requisitos de conexidad general decantados por la Corte Constitucional, en la sentencia C-133 de 2012 y haciendo alusión, entre otras, a la sentencia C-400 de 2010, concluye la interviniente que “hay conexidad temática puesto que la materia de Ley 1940 de 2018 y el asunto de las disposiciones que se demandan son el mismo, asuntos presupuestales relacionados con ingresos y gastos públicos; hay conexidad teleológica pues existe identidad entre la ley de presupuesto y cada una de sus disposiciones demandadas, pues buscan alcanzar un mismo fin, un presupuesto equilibrado de ingresos y gastos; de igual modo hay conexidad sistemática, dado que la relación entre todas las disposiciones de la ley anual de presupuesto y las normas demandadas, responden a una racionalidad interna de coherencia entre ingresos y gastos; finalmente, también hay conexidad causal por la identidad entre la ley de presupuesto y cada una de las disposiciones demandadas, por cuanto los motivos que dieron lugar a su expedición son los mismos, un sistema presupuestal ordenado”. 2.3. Adicionalmente, aduce, se deben analizar tres supuestos de conexidad; temporalidad, tema y finalidad, tal como se indica en la sentencia C-493 de 2015. La interviniente expone dos supuestos de la aplicación del criterio de temporalidad, estudiados por la Corte Constitucional en la sentencia C-039 de 1994 en la que se examinó una norma que modificaba el ámbito de protección del derecho de seguridad social de los congresistas, mediante una ley que modificaba el presupuesto de rentas y recursos de capital. Revisado el tema, concluye que “es claro que las leyes anuales de presupuesto no pueden contener normas que excedan sus límites temporales de vigencia, es decir que excedan del año de la vigencia para la cual fijan los respectivos ingresos y gastos públicos”. En ese sentido, encuentra que, aunque las normas analizadas cumplan con los criterios de conexidad generales del principio de unidad de materia, los cambios que se generan por efecto de las disposiciones demandadas sí significan una modificación permanente al ordenamiento jurídico, por lo cual existe una vocación de permanencia de dichas disposiciones. 2.4. Señala así, que todas las disposiciones demandadas resultarían inexequibles por quebrantar el límite temporal de anualidad, al cual deben regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto, “pues sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal de cada presupuesto en cuestión, en tal sentido, se cumple con lo referenciado en la sentencia C-493 de 2015, donde se indicó que las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[4] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público apoya la constitucionalidad de la norma y solicita que se desestimen las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, teniendo en cuenta los siguientes argumentos: 3.1. Manifiesta que el actual “Sistema General de Regalías” cuenta con un sistema presupuestal independiente del Presupuesto General de la Nación, este nuevo sistema nació a la vida jurídica con el Acto Legislativo 05 de 2011, en virtud del parágrafo 1° del artículo 361 de la Constitución Política, con un régimen presupuestal establecido en los artículos orgánicos contenidos en la Ley 1530 de 2012. Lo anterior significa que a los recursos de las regalías y compensaciones causados a 31 de diciembre de 2011, cuyo giro y distribución no se realizó antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 05 de 2011, es decir, que pertenecen al antiguo régimen de regalías, en el cual no se estableció un tratamiento diferencial a nivel presupuestal, se les aplican las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto Compilado en el Decreto 111 de 1996. Así, a la luz del principio de unidad de caja de que trata el artículo 16[5] de dicha norma, los mencionados recursos deberán consignarse en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para ser administrados bajo el principio de unidad de caja. Afirma que la inexequibilidad de esta norma dejaría estos recursos en un “limbo” presupuestal, ya que al tenor del principio de legalidad del gasto público consagrado en el artículo 345 de la Constitución Política, no puede existir gasto público, sin una previa incorporación de los ingresos correspondientes en la ley del presupuesto por parte del Congreso de la República. Agrega que antes de la creación del Sistema General de Regalías no existía una norma vigente que permitiera incorporar los recursos causados, y que con el artículo demandado se pueden incorporar al Presupuesto General de la Nación los recursos generados antes del Acto Legislativo 05 de 2011, para que cumplan los cometidos fijados por el legislador, sin cambiar su destinación. 3.2. Argumenta que el artículo 134 de la Ley 1940 de 2018, busca la correcta y eficiente ejecución de los recursos producto de la emisión de la estampilla “Procultura”, por lo que los departamentos y municipios que no requieran destinar recursos del 10% de que trata el numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por artículo 2° de la Ley 666 de 2001, para seguridad social del creador y del gestor cultural, pueden disponer de los saldos disponibles a 31 de diciembre de 2018, para cumplir con el objeto de la estampilla, es decir, para fomentar y estimular la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes nacionales y locales de cultura definidos en los demás numerales del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 2º de la Ley 666 de 2001. Explica que, “dado que los recursos de la estampilla “Procultura” se reinvierten en el mismo sector artístico y cultural, la disposición normativa no afectará a los beneficiarios de la Ley 397 de 1997, comoquiera que la norma demandada tiene como finalidad lograr una ejecución eficiente de los recursos de que trata el artículo 38 de la citada ley, al permitir que las entidades territoriales que ya tienen cubiertas las obligaciones contempladas en el numeral 4° de ese artículo, podrán atender otras necesidades culturales respetando el marco de la Ley 397 de 1997”. Indica que declarar inexequible esta disposición “impedirá que los beneficiarios de los recursos de la estampilla “Procultura”, accedan a mayores acciones y programas artísticos y culturales en sus departamentos y municipios, al imposibilitar que el 10% de esos recursos que los entes territoriales no requieran por ya tener amparada la seguridad social del creador y del gestor cultural, se puedan destinar a la esencia para la cual fue creada la estampilla mencionada. Cabe recordar que los recursos públicos no tienen por objeto proveer de fondos las cuentas bancarias oficiales, sino atender los compromisos y obligaciones en desarrollo de las apropiaciones presupuestales legalmente autorizadas”. Afirma que el propósito del artículo 134 de la Ley 1940 de 2018 es que sea viable la inversión de los recursos que no están amparando la seguridad social del acreedor y del gestor cultural, por no requerirse. 3.3. Frente al acusado artículo 148 de la Ley 1940 de 2018, expone que es una disposición general que tiene el propósito lógico de fijar un punto de referencia cierto para calcular la sobretasa o recargo al impuesto predial destinado a financiar la actividad bomberil, que constituye una fuente de financiación de la Dirección Nacional de Bomberos, por lo que existe de manera clara unidad de materia con la ley demandada. 3.4. Finalmente, respecto del artículo 151 de la Ley 1940 de 2018 demandado, dice “dado que de algunos de los trámites que se encuentran establecidos en el Código Nacional de Tránsito Terrestre, el Ministerio de Transporte percibe recursos de las especies venales, este artículo permite que las entidades territoriales definan el sistema y el método de la tarifa de los trámites de tránsito en sus diferentes dimensiones, basados en estudios económicos sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía como lo estipula el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, permitiendo distinguir con claridad el valor equivalente en salarios mínimos diarios legales vigentes que serán transferidos al Ministerio de Transporte. Esos ingresos hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación y son fuente de financiación del Presupuesto General de la Nación, por lo que declarar inconstitucional esta norma perjudicaría el recaudo de la Nación para financiar los gastos autorizados en la Ley 1940 de 2018 por el Congreso de la República”. Reafirma que “la ley de presupuesto tiene como finalidad incorporar ingresos, gastos y establecer unas disposiciones generales para la correcta ejecución del presupuesto, de manera tajante, es negarle la oportunidad al legislador de incluir artículos que vayan en sintonía con el desarrollo del país, ya que como señala el artículo 10 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto 111 de 1996, la ley anual de presupuesto es un instrumento para el cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social”. 4. Departamento Nacional de Planeación[6] El Departamento Nacional de Planeación interviene por medio de apoderado judicial y solicita que la Corte se inhiba frente a la acusación de fondo contra las normas demandadas, por ausencia concreta de cargos y declare las normas acusadas como exequibles. 4.1. Como argumento de lo anterior indica que los artículos acusados guardan en forma integral una relación directa con el conjunto normativo expuesto en la Ley 1940 de 2018. Transcribe algunos apartes de la posición expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia C-064 de 2005 respecto del principio de unidad de materia, específicamente en cuanto indica “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”. 4.2. Manifiesta que el planteamiento de la parte actora no permite realizar con nitidez un cotejo con la Constitución de algunos de los cargos formulados. Señala que la demanda plantea una serie de percepciones o consideraciones de carácter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta esa violación y que además, la acusación es “indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional así en la impugnación se utilicen referencias constitucionales y con ello se pretenda persuadir acerca de la falta de correspondencia de las normas demandadas con la Constitución”. 5. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales[7] El director jurídico de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -ASOCAPITALES-, solicita a la Corte declare la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, por las siguientes razones. 5.1. Con base en el análisis jurisprudencial de algunas sentencias de la Corte, el interviniente señala que el principio de unidad de materia implica una relación razonable y objetiva entre la norma acusada y la materia que predomina en el texto legal. Vínculo que se determina a partir de la relación de conexidad causal, teleológica y sistemática que existe entre las disposiciones demandadas y el núcleo temático de la ley. 5.2. Afirma que el artículo 122 demandado, debió ser incluido en la Ley de Presupuesto del Sistema General de Regalías para las vigencia 2019-2020 y no en la Ley Anual de Presupuesto, dada su naturaleza y los objetivos que persigue. Concluye que “(a) la norma demandada no versa sobre la materia regulada en la Ley Anual de Presupuesto (conexidad temática); (b) las razones de expedición del artículo acusado no tienen relación causal con dicha ley; (c) no está encaminado a atender los objetivos de la mencionada Ley (conexidad teleológica); y (d) no existe una relación entre el artículo y la Ley 1940 de 2018 (conexidad sistemática). Por lo anterior, no existe una conexidad objetiva y razonable entre el núcleo de la Ley Anual de Presupuesto y el artículo demandado, por el contrario, ese artículo tiene una estrecha relación con el Presupuesto del Sistema General de Regalías”. En su sentir, la norma acusada no atiende el principio de unidad de materia, al no cumplir los requisitos de conexidad que lo rigen, ni respetar el vínculo presupuestal exigido por la Corte Constitucional. 5.3. Respecto del artículo 134 de la Ley 1940 de 2018, indica que regula una renta de carácter territorial que no tiene vínculo presupuestal con la Ley Anual de Presupuesto, puesto que no constituye una herramienta que permita desarrollar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2019; por el contrario, solo tiene impacto en los presupuestos de las entidades territoriales. La disposición acusada no responde a la racionalidad interna de la mencionada ley, toda vez que no tiene el mismo propósito y pretende alcanzar objetivos distintos a los contemplados en su núcleo esencial. 5.4. Sobre el artículo 148 demandado, estima que no tiene relación razonable y objetivo con la Ley Anual de Presupuesto, ya que modifica una renta endógena de las entidades territoriales que no sirve de instrumento para la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, pues solo tiene impacto a nivel municipal. Además, “modifica materias sustantivas y constituye una regulación con vocación de permanencia, ya que la redacción de la norma acusada indica que de ahora en adelante los municipios podrán utilizar el avalúo catastral para el cálculo de la sobretasa bomberil indefinidamente en el tiempo. En consecuencia, la disposición acusada desconoce la prohibición de modificar materias sustantivas (para el caso la Ley 1575 de 2012), e ignora el requisito de temporalidad contenido en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de Presupuesto”. 5.5. Respecto del artículo 151 indica que establece lineamientos generales para la fijación de las tarifas de derechos de tránsito. En ese sentido, no permite la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, ni constituye una indicación que debe adoptar el Gobierno Nacional como ejecutor del gasto y recaudador de ingresos fiscales. Es una norma autónoma que se aparta del contenido de la Ley Anual de Presupuesto, concebida para estar vigente indefinidamente en el tiempo. No tiene conexidad temática, teleológica, causal y sistemática, su contenido es extrapresupuestario, desconoce por tanto, el requisito de temporalidad y la prohibición de modificar normas de carácter sustancial. 6. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-[8] El representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-, solicita se declare la inexequibilidad de los artículos demandados, de acuerdo con los siguientes argumentos. 6.1. Manifiesta el interviniente que coincide plenamente con los argumentos planteados por el demandante, en cuanto a que las disposiciones impugnadas violan el principio de unidad de materia, toda vez que no guardan conexidad temática, causal, teleológica o sistemática con una ley anual de presupuesto como lo es la 1940 de 2018. Igualmente, modifican normas sustanciales y tienen vocación de permanencia, lo que, según ha dicho la Corte Constitucional, “no es propio de las normas instrumentales de una ley anual de presupuesto. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[9] El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional (i) declarar condicionalmente exequible el artículo 122 de la Ley 1940 de 2018, en el entendido de que esta disposición no modifica el régimen especial del funcionamiento y organización de los recursos de las regalías, pues se trata de una disposición que no tiene vocación de permanencia; y (ii) declare inexequibles los artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018, por desconocer el principio de unidad de materia. 1. A juicio del Ministerio Público, “la disposición acusada tiene dos lecturas con consecuencias constitucionales disímiles. La primera lectura, parte de considerar, como lo sostiene el demandante, que no existe relación entre el artículo 122 y la materia dominante de la Ley 1940 de 2018, y que la ley anual de presupuesto termina por modificar disposiciones permanentes que hacen parte del sistema de regalías”. 2. Sobre el primer asunto considera que la temática del artículo 122 no tiene una vinculación directa con la materia regulada en la Ley 1940 de 2019, dado que mientras esta debe regular estrictamente el monto máximo del gasto y apropiar las partidas para una determinada vigencia fiscal, la disposición acusada se ocupa de regular el giro y la distribución de los recursos causados en el 2011, es decir, para una vigencia fiscal distinta a la comprendida entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2019. Adicionalmente, indica que “podría sostenerse que el legislador modificó las reglas sobre destinación de los recursos de los giros de regalías” pues dicho artículo establece que estos deben ingresar al Tesoro Nacional, a través de su consignación en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda, lo que “desborda la teleología propia de las leyes anuales de presupuesto y modifica leyes de carácter permanente”. Estima que la modificación es implícita en tanto no menciona expresamente el artículo 144 de la Ley 1530 de 2012. Para el Procurador, esta lectura sería contraria a la Carta. La otra lectura, en su sentir, no resulta contraria al principio de unidad de materia y permite precisar que el artículo 122, no modifica la regulación permanente sobre regalías contenida en el artículo 144 de la Ley 1530 de 2012. Ello, teniendo en cuenta que se trata de una disposición de carácter transitorio que establece una autorización para las entidades territoriales aplicable solo a este tipo de recursos, y durante un tiempo determinado. Lo que hace el artículo 122 de la Ley 1940 de 2018, es “permitir que los recursos que ya fueron recaudados puedan ser usados en la ley anual de presupuesto, pues se trata de saldos de las regalías a 31 de diciembre de 2011, y que pueden ser consignados en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En este sentido se trata de unos recursos específicos que no modifican la regulación permanente del sistema de regalías y, sobre todo, que no modifican la forma de su destinación”. En consecuencia, solicita a la Corte que declare condicionalmente exequible el artículo 122 demandado, en el entendido que esta disposición “no modifica el régimen especial del funcionamiento y organización de los recursos de las regalías, pues se trata de una disposición que no tiene vocación de permanencia”. 3. De otra parte, el Ministerio Público observa que la disposición regulada en el artículo 134 acusado no hace una modificación de la autorización a las entidades territoriales para emitir la estampilla cuyo propósito es fomentar y estimular la cultura, así como tampoco implica una modificación sobre la competencia de estas entidades para administrar los recursos de la misma. Sin embargo, “la inclusión de una norma relativa a la modificación de una de las hipótesis en las que se puede destinar los recursos derivados de la estampilla Procultura, implican la modificación de una disposición normativa de carácter permanente, lo que es contrario a la finalidad de una ley anual de presupuesto”. Así las cosas, para el Ministerio Público, el artículo 134 es inconstitucional. 4. Refiere que el artículo 148 varía la base gravable de la sobre tasa al impuesto predial para financiación de la actividad bomberil y dispone que la base para su liquidación se realizará sobre el avalúo catastral y no sobre el impuesto predial. Esta modificación implica, en su decir, un cambio en la regulación sustancial y permanente de uno de los elementos del tributo, esto es, la base gravable. Reitera entonces, que la Ley Anual de Presupuesto no es el instrumento para variar la legislación permanente, pues debe circunscribirse a estimar los ingresos y autorizar los gastos de una determinada vigencia fiscal. 5. La misma argumentación la considera aplicable para el caso del artículo 151 sub examine, pues establece cambios sobre normas contenidas en el Código Nacional de Tránsito y Transporte. El Ministerio Público constata, que si bien el mencionado artículo conserva la autorización legal a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales para fijar las tarifas sobre derechos de tránsito, en la disposición original se establecen tres (3) tipos de licencias sobre las que se fijan las tarifas (licencia de conducción, licencia de tránsito y placa única nacional), mientras que al artículo 151 adiciona un tipo de licencia o documento a esa facultad, esta es, “la tarjeta de registro”. En el mismo sentido, señala, la Ley 1940 de 2018 establece una modificación al porcentaje que se debe transferir al Ministerio de Transporte por cada especie venal, puesto que se pasa del 35% a 0.85 salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada una de estas especies, variando así la cuantificación de los recursos a transferir, esto es, la tarifa que es también un elemento del tributo. 6. Con base en lo anterior, para la Procuraduría General de la Nación los artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 son inconstitucionales. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. COMPETENCIA Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hace parte de una ley. 2. PROBLEMA JURÍDICO Y OBJETO DE LA DEMANDA El demandante considera que las normas acusadas desconocen el principio de unidad de materia en razón a que exceden las materias propias de la Ley de Presupuesto, las cuales, en su concepto, deben circunscribirse a estimar los ingresos y autorizar los gastos de una determinada vigencia fiscal y a establecer una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución. Para el actor, las normas acusadas sobrepasan temporal, temáticamente y finalísticamente el objeto de este tipo de leyes. La mayoría de los intervinientes, entre ellos, la Federación Colombiana de Municipios, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-y la Universidad Externado solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas. Consideran que aquellas desconocen de forma flagrante la jurisprudencia constitucional por cuanto están modificando una ley sustancial, con efectos permanentes en el tiempo, sin la más mínima conexidad temática, finalística o de temporalidad. Por su parte, la Universidad Externado sostiene que, si bien encuentra que las normas analizadas cumplan con los criterios de conexidad generales del principio de unidad de materia, los cambios que se generan por efecto de las disposiciones demandadas sí significan una modificación permanente al ordenamiento jurídico, por lo cual existe una vocación de permanencia de dichas disposiciones, situación prohibida para las leyes anuales del presupuesto. El Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte declararse inhibida al considerar que no existe una acusación clara contra las normas acusadas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que sí se cumple el principio de unidad de materia frente a la le ley anual del presupuesto en relación con las normas acusadas. Lo anterior en razón a que incorpora medidas que permiten la ejecución de rubros y además son un instrumento para el cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social. Finalmente, el Procurador General de la Nación solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 al considerar que modifican de forma permanente la normatividad vigente, además de no guardar relación alguna con las materias propias de la ley anual del presupuesto. No obstante, solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 122 al considerar que la medida es transitoria y por tanto, acorde con el principio de temporalidad. En ese contexto, corresponde a esta Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿exceden las normas cuestionadas las materias propias de la Ley de Presupuesto al contener medidas de carácter permanente y no transitorio y en ese contexto, desconocen el principio de unidad de materia? Previo a resolver el problema jurídico planteado esta Corporación procederá a resolver sobre la aptitud de la demanda. Una vez superado este análisis, se hará un estudio del significado del principio de unidad de materia, en especial en las leyes anuales de presupuesto. Finalmente, se analizará la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. 3. Análisis previo de aptitud del cargo Como se expuso anteriormente, el Departamento Nacional de Planeación estima que esta Corte debe declararse inhibida para emitir un fallo de fondo, por considerar que no existe cargo, al plantearse una serie de percepciones subjetivas sin descender a la forma en que se concreta esa violación. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad,[10] según el cual el accionante debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Es decir, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que la Corte Constitucional pueda efectuar una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional aparentemente vulnerada. Esta Corporación en numerosas ocasiones ha reiterado que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad sino que es necesario que los razonamientos presentados contengan unos parámetros mínimos que permitan a la Corte hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado. Al respecto, la Sentencia C-1052 de 2001[11], indicó que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de lo contrario la decisión que adopte la Corte será necesariamente inhibitoria.[12] Bajo ese entendido, la no formulación de una demanda en debida forma impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico. Así, la acusación “debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia).”[13] Además, no sólo debe estar enunciada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada. Ahora bien, aunque los anteriores requisitos deben ser verificados por el magistrado sustanciador al admitir la demanda, este análisis inicial tiene un carácter provisional en la medida que no tiene la exigencia y el rigor “de aquél que debe realizarse al momento de entrar a decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los contenidos normativos acusados. No obstante, en virtud del principio pro actione las eventuales falencias que presente el libelo acusatorio han de ser interpretadas en el sentido que permitan proferir un fallo de fondo para no hacer nugatorio el derecho ciudadano a impetrar la acción pública de inconstitucionalidad”.[14] A juicio de esta Corte, los argumentos expuestos para sustentar el cargo son inteligibles y en esa medida cumplen las exigencias jurisprudenciales. En efecto, el accionante cumplió con la carga de plantear las razones por las cuales considera que las normas cuestionadas de la Ley 1940 de 2018 vulneran la Constitución. Dichas razones son claras, porque permiten comprender argumentativamente lo solicitado, es decir, de sus argumentos se puede establecer que lo que se ataca es la posible modificación de reglas generales incluidas en leyes permanentes, por parte de las normas cuestionadas, que hacen parte de una ley anual de presupuesto; son ciertas, pues cuestionan, bajo una interpretación razonable, el contenido parcial de los artículos 122, 134, 148 y 155 de la Ley 1940 de 2018 con las interpretaciones que se han hecho por vía jurisprudencial relacionadas con el principio de unidad de materia, especialmente en temas presupuestales. De manera que no pueden introducirse modificaciones que no guarden conexidad con el tema que se regula o introducirse normas que rebasan los límites temporales por modificar una regla de carácter permanente, como considera que ocurre en este caso. Igualmente, estima el despacho que las razones expuestas son específicas, al relacionar de manera objetiva la forma en que se afecta o desconoce el principio de unidad de materia; pertinentes y suficientes porque sus cuestionamientos tienen naturaleza constitucional, en tanto generan una duda razonable sobre las modificaciones contempladas en las disposiciones acusadas en tanto pueden implicar un cambio de regulaciones sustanciales y permanentes, lo que rebosaría el objeto de la ley anual de presupuesto. 1.2.5. Bajo ese contexto, los cargos de la demanda cumplen los presupuestos para que esta Corporación se pronuncie de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión cuestionada a la luz del artículo 158 de la Constitución. 4. El principio de unidad de materia El artículo 158 de la Carta dispone que “(t)odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Por su parte, el artículo 169 indica que “(e)l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. De estos dos preceptos constitucionales surge el principio de unidad de materia de los cuerpos normativos. En virtud de aquél, “las disposiciones que conforman un ordenamiento legal deben contar con un eje temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo establecido en su título. Esto no se refiere sólo a aquellas disposiciones que sean introducidas durante su trámite de aprobación, sino que se predica de cualquiera de sus normas, incluso si estuvo presente desde que el proyecto de ley inició su trámite en el Congreso.”[15] En cuanto al alcance y contenido del principio de unidad materia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que este persigue racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, “tanto en el momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir, de la ley que finalmente llega a ser aprobada[16]. En razón de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la violación de este principio constituye un vicio material[17], y por tanto, no debe ser alegado dentro del año siguiente a su promulgación, ni tiene carácter subsanable.”[18] La Corte ha explicado que las anteriores exigencias constitucionales “obedecen a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica, que impone ‘darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo’”[19], y porque luego de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un mínimo de certeza sobre la coherencia interna de las obligaciones que de ella se derivan.[20] Sobre el particular dijo la Corporación: “asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas...