Sentencia C-437 de 2011

C-437-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-437/11 Referencia.: expediente D-8312 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5º, 6º, 7º, 8º y 9º de la Ley 26 de 1989 Demandante: Javier Blel Bitar Magistrado Ponente: LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Javier Blel Bitar solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 5º, 6º, 7º, 8º y 9º de la Ley 26 de 1989. Mediante providencia del veintisiete (27) de octubre de dos mil diez (2010), el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. En la misma providencia invitó a participar en el presente juicio a las facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, Icesi de Cali, de Ibagué y del Rosario, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LAS NORMAS DEMANDADAS Se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario oficial No. 38695 de 10 de febrero de 1989. LEY 26 DE 1989 (febrero 9) Diario Oficial No. 38695 de 10 de febrero de 1989 Por medio de la cual se adiciona la Ley 39 de 1987 y se dictan otras disposiciones sobre la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: “(…) ARTICULO 5o. Créase el Fondo de Protección Solidaria, "Soldicom", en beneficio de los distribuidores minoristas de los combustibles líquidos derivados del petróleo con el fin de: a) Velar por su seguridad física y social; b) Realizar estudios técnicos sobre el mercado, administración y rentabilidad de la distribución de los derivados del petróleo; c) Realizar programas sobre aseguramiento y prevención de riesgos de su actividad; d) Prestarles asistencia financiera, educativa, técnica y administrativa en sus establecimientos de distribución del petróleo y sus derivados; y, e) Darles apoyo para la dotación y adecuación de sus establecimientos a fin de que cumplan con el servicio público de manera eficiente. ARTICULO 6o. El Fondo de Protección Solidaria, "Soldicom", tendrá personería jurídica y será un ente de carácter privado sin ánimo de lucro. ARTICULO 7o. El Fondo de Protección Solidaria, "Soldicom", será administrado por la Federación o Federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, a nivel nacional, que agrupen por lo menos el treinta por ciento (30 %) de ellos, debidamente acreditadas ante el Ministerio de Minas y Energía. Los estatutos y sus reformas, para su funcionamiento, deberán ser aprobados por el Ministerio de Minas y Energía. ARTICULO 8o. El patrimonio del Fondo de Protección Solidaria, "Soldicom", estará conformado por: a) El 0.5 % del margen de rentabilidad señalado por el Gobierno al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo por cada galón de gasolina, el cual será retenido a todo minorista en la forma que indique el Gobierno Nacional; ARTICULO 9o. El Fondo de Solidaridad Social "Soldicom", en ningún caso podrá ser garante de sus afiliados o de terceras personas.” III. LA DEMANDA El demandante considera que las normas acusadas son violatorias de los artículos 2º, 13, 150-9, 150-12, 189-20, 338 y 363 de la Constitución Política. Para sustentar los cargos el actor presenta los siguientes argumentos: 1. Afirma que las normas demandadas son violatorias de los numerales 9º y 12º del artículo 150 de la Constitución Política en concordancia con el numeral 20 del artículo 189, en cuanto la administración de recursos públicos por entidades privadas provenientes de exacciones parafiscales deben tener la autorización del Congreso al Gobierno sobre dichas materias. Sostiene que la competencia constitucional del Congreso para determinar la entidad privada con la cual habrá de celebrarse el contrato de administración de recursos parafiscales, emana tanto del artículo 150-12 que habilita al Legislador para establecer las condiciones dentro de las cuales se realice la gestión de una determinada contribución parafiscal, como del numeral 9 del mismo artículo constitucional, que prevé que el Congreso puede autorizar al Gobierno para celebrar contratos, en concordancia con el artículo 189-23 que asigna al presidente de la República la función de celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y a la ley, requisitos que para el caso del Fondo de Protección Solidaria, “Soldicom” no se cumplieron por parte del Legislador dentro de su creación, lo que evidencia la inconstitucionalidad de las normas que crearon el fondo. Para el demandante, el artículo 5º de la Ley 26 de 1989, en virtud del cual se crea el Fondo Soldicom viola el numeral 9º del artículo 150 Superior, en concordancia con el numeral 20 del artículo 189, y la jurisprudencia de la Corte que ha establecido que la administración por parte de las entidades privadas de los recursos provenientes de exacciones parafiscales debe ser autorizada al Gobierno por parte del Congreso. Por esta razón considera que la autorización que debe hacer el Congreso al Gobierno para que celebre un contrato con el administrador del Fondo de Protección Solidaria es requisito sine qua non para que su creación cumpla con los requisitos exigidos por el Constituyente, de manera que el Gobierno pueda desarrollar la función constitucional de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos. Menciona que de la práctica legislativa, en las leyes que crean exacciones parafiscales el Congreso de la República autorizó al ejecutivo para celebrar los respectivos contratos con los administradores de dichos recursos, como la (i) ley 76 de 1927 para la explotación de café y la Federación Nacional de Cafeteros, (ii) el Decreto-Ley 2078 de 1940 que creó la contribución sobre giros provenientes de exportaciones de café, manejados por la Federación Nacional de Cafeteros, (iii) el artículo 4º de la ley 101 de 1963, que creó la cuota de fomento arrocero y ordenó al Gobierno la contratación con la Federación Nacional de Arroceros, (iv) el artículo 1º de la Ley 31 de 1965, en relación con la cuota de fomento cacaotero y la Federación Nacional de Cacaoteros, (v) el artículo 5º de la Ley 51 de 1996, sobre la cuota de fomento al cultivo de los cereales, y la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales, (vi) el artículo 7 de la Ley 89 de 1993 sobre cuota de fomento ganadero y lechero, que dispuso que el gobierno nacional contratara con la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegan) el recaudo y la administración de las cuotas de fomento ganadero y lechero, (vii) el artículo 9 de la ley 117 de 1994, que creó la cuota de fomento avícola, y ordenó que el Gobierno Nacional contratara con la Federación Nacional de Avicultores de Colombia (FENAVI) la administración de esos recursos. En este sentido, expone que los contratos suscritos por el Gobierno para la administración de fondos parafiscales no se rigen por el estatuto general de contratación, sino por lo establecido en el artículo 150-9 de la Carta. 2. En concordancia con lo anterior, considera igualmente que el artículo 8º vulnera el numeral 9º del artículo 150 en concordancia con los numerales 20 y 23 del artículo 189, por cuanto este artículo ordenó que la contribución parafiscal bajo estudio formara parte del patrimonio de una persona de derecho privado y que tal fondo fuera administrado por otra persona de derecho privado, sin que fuera necesaria la celebración de un contrato entre la Nación y el sujeto beneficiario de la contribución, lo cual condujo a que se celebrara un contrato entre dos entidades privadas para administrar los fondos públicos: Soldicom y Fendipetróleo, en lugar de un contrato entre la Nación y la entidad privada llamada por ley a recaudar y administrar rentas públicas, lo cual viola las normas mencionadas de la Carta Política. Afirma que si bien es cierto que en el presente caso existe un contrato entre el Fondo de Protección Solidaria “Soldicom” y la Federación de los distribuidores de combustibles que fue aprobado por el Ministerio del ramo, menciona que el Gobierno Nacional no tiene la función de aprobar los contratos celebrados entre particulares, sino la de celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y la ley –art. 189 num 23-m razón por la cual considera que la mencionada aprobación no puede suplir la autorización del Congreso para celebrar un contrato tan importante como es la entrega de una renta pública a unos particulares para su administración y la intervención del Gobierno como parte de un contrato en desarrollo de la autorización recibida por el Congreso. A juicio del demandante, la competencia constitucional del Congreso para determinar la entidad privada con la cual habrá de celebrarse el contrato de administración de recursos parafiscales, emana tanto del artículo 150-12, como del numeral 9 del mismo artículo superior, en concordancia con el artículo 189-23 de la Carta, requisitos que para el caso del Fondo de Protección Solidaria Soldicom no se cumplieron por parte del Legislador dentro de su creación, lo que evidencia la inconstitucionalidad de las normas que crearon el Fondo. 3. Igualmente considera que la inconstitucionalidad de los artículos demandados por violación del los artículos 150-12 y 338 de la CP se deriva en el hecho de que la Ley que creó el Fondo de Protección Solidaria debió explícitamente fijar el régimen de las contribuciones parafiscales, es decir, que sólo el Congreso tiene la facultad de determinar todo lo concerniente al recaudo, administración e inversión de los recursos que conforman el fondo Soldicom y el legislador no previó en la creación del Fondo de Protección Solidaria los mecanismos para garantizar la correcta administración, recaudo e inversión de los recursos que conforman el Fondo. Por tanto, en su criterio el Legislador desconoce el principio de la legalidad de los tributos por guardar silencio acerca de cuál debe ser el sistema y el método que ha de seguir el administrador de un fondo proveniente de exacciones parafiscales en cuanto a la administración, recaudo e inversión de los recursos que lo conforman. Así mismo, afirma que el artículo 6º establece que el fondo tendrá personería jurídica y será un ente de carácter privado sin ánimo de lucro, pero la ley que creó dicho fondo omitió regular todos los aspectos relacionados con la administración, recaudo e inversión de dichos recursos por parte de su administrador, lo que en concordancia con lo establecido por el numeral 12 del artículo 150 y el artículo 338, hace inconstitucional los artículos 5º, 6º, 7º, 8º y 9º de la ley 26 de 1989. 4. Menciona que los artículos demandados no garantizan el respeto de los principios democráticos contenidos en el artículo 2º constitucional, ya que al ser los fondos parafiscales cuentas especiales donde se manejan tributos del mismo nombre, su manejo se debe contratar con sujetos de derecho que tendrán que proveer la administración, quienes al cumplir una función pública reciben el tratamiento de servidores públicos, lo cual justifica que sea el legislador quien defina directamente la persona con la cual el Gobierno debe contratar la administración de las contribuciones parafiscales, y que debe exigirse que las entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios democráticos. Reitera que los recursos parafiscales pueden ser administrados por la entidad de carácter privado que el Legislador determine, siempre y cuando garantice una estructura democrática que permite a los sujetos gravados con la contribución parafiscal, su participación efectiva en la administración y recaudo del gravamen. Sostiene que la decisión de escoger “la Federación o Federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos de petróleo, a nivel nacional, que agrupen por lo menos el treinta por ciento (30%) de ellos, debidamente acreditadas ante el Ministerio de Minas y Energía, para administrar el Fondo de Protección Solidaria, no consulta el principio participativo, de lo cual infiere la infracción al artículo 2º superior, por cuanto no cumple con las condiciones democráticas que deben predicarse de una entidad que maneje recursos parafiscales, y adicionalmente, considera que los artículos demandados no representan los intereses de los afiliados y no afiliados a Fendipetroleo, lo cual se traduce en el incumplimiento de los fines de la parafiscalidad, ya que la estructura del Fondo Soldicom no garantiza que los beneficiarios sean los mismos aportantes. 5. De otra parte, argumenta que los artículos demandados, violan los artículos 13, 150-12 y 363 de la Constitución Política porque la creación de contribuciones parafiscales es excepcional, requisito que no cumplen en el caso del Fondo de Protección Solidaria los distribuidores minoristas de los combustibles líquidos derivados del petróleo. Considera que la ley 26 de 1989 no cumple con el principio de excepcionalidad, por cuanto el sistema de exacciones que conforman la estructura fiscal del ordenamiento jurídico colombiano no incluye el sector de los distribuidores minoristas, el cual en esencia se dedica a actividades comerciales y por consiguiente la exacción parafiscal creada en virtud de dicha ley no cumple con el principio de excepcionalidad. Afirma que viola el principio de equidad, por cuanto si un determinado tributo es manifiestamente inequitativo, contribuye eficazmente a hacer inequitativo el sistema tributario, por lo cual viola el artículo 363 de la Constitución. Afirma que las normas citadas, al tratarse de rentas provenientes de la única exacción parafiscal que grava a distribuidores minoristas de un determinado bien o servicio, son claramente discriminatorias, y carentes de todo fundamento racional y por lo mismo violan el derecho a la igualdad establecido en el artículo 13 de la Constitución y el principio de equidad en la tributación consagrado en el artículo 363 de la Carta. Así mismo, encuentra que de todas las contribuciones existentes ninguna grava la comercialización o distribución de un servicio, lo que sugiere que esta exacción parafiscal no es excepcional y resulta contraria a los principios sobre los que se funda el sistema tributario, como son la igualdad y la eficiencia. Considera que resulta censurable que los distribuidores minoristas de productos líquidos derivados del petróleo sean los únicos comercializadores de un determinado bien o servicio gravado con una exacción parafiscal, sin que existan motivos que así lo sustente. Concluye que la creación del Fondo de Protección Solidaria – Soldicom- es inconstitucional porque el mismo no es excepcional ni cumple con el requisito de necesidad en su creación, y porque los sujetos gravados con el mismo no hacen parte del sector productivo, ni están vigilados por alguna superintendencia, ni tampoco hacen parte del sistema de seguridad social, y mucho menos se financian fondos de entidades del estado. 6. En síntesis, el libelo sostiene (i) que los artículos acusados por medio de los cuales se crea el Fondo de Protección Solidaria Soldicom no establecen la autorización que debe hacer el Congreso al Gobierno para celebrar un contrato con el administrador del mismo, siendo dicho contrato un requisito sine qua non para que su creación se cumpla con los requisitos exigidos por el Constituyente tal y como lo que ordena el numeral 9º del artículo 150 en concordancia con el numeral 20 del artículo 189 de la Carta; (ii) así mismo afirma que vulneran los artículos 150-12 y 338 de la Constitución, porque el legislador guardó absoluto silencio acerca de cuál debe ser el sistema y el método que ha de seguir el administrador de dicho Fondo en cuanto a la administración, recaudo e inversión de los recursos que lo conforman (iii) considera igualmente que son violatorios del artículo 2º de la Constitución, porque Soldicom no cumple con las condiciones democráticas que deben predicarse de una entidad que maneje recursos parafiscales, y no representa los intereses de los afiliados y no afiliados al Fondo, lo cual se traduce en el incumplimiento de los fines de la parafiscalidad, pues la estructura del Fondo no garantiza que los beneficiarios sean los mismos aportantes; (iv) finalmente, sostiene que la creación del Fondo de Protección Solidaria –Soldicom- es inconstitucional por violación del artículo 363 de la Carta, porque ésta no es excepcional ni cumple con el requisito de necesidad en su creación, pero además, los sujetos gravados con el mismo no hacen parte del sector productivo, ni están vigilados por alguna superintendencia, ni tampoco hacen parte del sistema de seguridad social, y mucho menos se financian con fondos de entidades del estado. IV. INTERVENCIONES 1. De entidades públicas 1.1 Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Presidente del Instituto presentó escrito argumentando la inconstitucionalidad de las normas demandadas, al encontrar que se requería autorización expresa del Congreso para que el Gobierno celebrara el contrato con Soldicom, siendo inocua la aprobación del Ministerio de Minas y Energía para la aprobación del contrato celebrado entre el fondo y las federaciones. 1.1.1 En este sentido considera que las disposiciones cuestionadas desconocen los artículos 150 numeral 9 y 189 numeral 10 de la Carta, al establecer una contribución parafiscal que entra a formar parte del patrimonio de una persona privada, Soldicom, y que debe ser administrado por otra persona privada, la federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo a nivel nacional que agrupo por lo menos el 30% de ellos, debidamente acreditados ante el Ministerio de Minas y Energía, puesto que tales disposiciones condujeron a que se celebrara un contrato entre dos entidades privadas para administrar fondos públicos, en lugar de un contrato entre la Nación y la entidad privada llamada por la ley a recaudar y administrar el fondo. Indica que el papel del Gobierno Nacional frente a este tipo de contratos es celebrarnos y no simplemente aprobar los contratos que celebren dos entes privados, por lo que la aprobación que hizo el Ministerio de Minas y Energía del contrato celebrado entre Soldicom y las federaciones no puede suplir la autorización del Congreso para celebrar un contrato tan importante como el de la entrega de una renta pública a un particular para su administración. En concordancia con lo anterior menciona que la jurisprudencia constitucional ha manifestado que la competencia del legislador para autorizar al Gobierno Nacional la celebración de contratos con un particular en torno a la administración, ejecución y destinación de recursos parafiscales, no sólo se ha predicado desde la Constitución de 1991 sino que la Carta de 1886 ya la consagraba expresamente, autorización que inexorablemente debe ser previa a la celebración del contrato y debe contener las condiciones generales a las que debe someter su celebración, siendo potestativo del Gobierno Nacional la celebración del contrato con el particular. Por tanto concluye que las normas demandadas son contrarias a los artículos 150, numerales 9 y 12 y 189 numerales 10 y 23 de la Carta. 1.1.2 Igualmente considera que las normas demandadas son inconstitucionales por violación del numeral 12 del artículo 150, en concordancia con los artículos 2 y 338 de la Constitución Política. A este respecto señala que en virtud del principio de legalidad de los tributos previsto en el artículo 338 de la Carta Política, el legislador debe establecer los elementos esenciales del tributo. Sin embargo, la norma constitucional ha previsto un régimen excepcional para la tarifa de las tasas y contribuciones, permitiendo que el Legislador señale de manera clara y precisa el método o el sistema de determinación de la tarifa, límites a los que debe sujetar la respectiva autoridad para la determinación de la misma. Es inconstitucional la ley que crea una contribución parafiscal sin fijación del método o sistema para la determinación de la tarifa. Afirma que del análisis de la Ley 26 de 1989 se colige que el artículo 8º establece claramente la tarifa de la contribución creado en el 0.5%. De otra parte, advierte en relación con el artículo 338 constitucional y dado el carácter excepcional de las contribuciones parafiscales, que el legislador debe establecer claramente su régimen, determinando detalladamente la administración, recaudo e inversión de los recursos originados en las contribuciones parafiscales. Así, encuentra que la norma demandada no omite la forma de administración e inversión de los recursos, ya que expresamente señala los entes encargados de la administración de Soldicom y los asuntos en los que se invertirán. Sin embargo, observa que no determinó la forma de recaudo de los recursos en la forma como la jurisprudencia de la Cote ha interpretado que se desprende el citado artículo 338, a fin de asegurar su debida percepción y utilización, dado su carácter de ingreso público. No obstante, si bien la jurisprudencia extiende el alcance del artículo 338 al recaudo de las contribuciones parafiscales, para el Instituto la omisión de la Ley en cuanto a regular el recaudo no conlleva una violación constitucional, porque tal mandato no está regulado en el artículo de marras, de manera que la opinión de la Corte puede enmarcarse dentro del ámbito de lo programático. En conclusión, opina que es deseable que la ley que crea contribuciones parafiscales, u otra complementaria, señale el procedimiento de recaudo considerando las especiales condiciones derivadas de la naturaleza de la exacción que aconsejen separarse de los lineamientos generales del Código Contencioso Administrativo en materia de recaudo. Señala que una de las características de las contribuciones parafiscales es que afectan un sector específico de la sociedad y los recursos obtenidos se reinvierten en el mismo, lo cual implica que dicho sector sea el llamado a participar en las decisiones relativas al manejo de los recursos, de conformidad con el artículo 2º que reconoce el derecho de todos de participar en las decisiones que los afecten. Considera el instituto que conforme a esta disposición superior, la norma demandada no vulnera el principio participativo, en la medida en que prevé que Soldicom sea administrado por las Federaciones que agrupen al menos el 30% de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos de petróleo, implicando que a través de las Federaciones pueda participar un grupo razonablemente representativo del sector en el manejo y destinación de los recursos, con sujeción a lo previsto por el legislador. En conclusión, opina que la norma demandada no vulnera el artículo 2º constitucional. 1.1.3 Inconstitucionalidad por violación de los artículos 13, 150-12 y 363 de la Constitución Política. En punto a este tema, menciona el Instituto la excepcionalidad de los recursos parafiscales. Así mismo menciona que la creación de la contribución parafiscal por medio de la normatividad demandada tuvo como fin lograr el beneficio de los distribuidores minoristas de los combustibles líquidos derivados del petróleo, para así velar por su seguridad física y social, a más de realizar estudios técnicos sobre el mercado, administración y rentabilidad en la distribución de los derivados del petróleo, realizar programas sobre aseguramiento y prevención de riesgos de su actividad, prestarles asistencia financiera, educativa, técnica y administrativa en sus establecimientos de distribución del petróleo y sus derivados, darles apoyo para la dotación y adecuación de sus establecimientos a fin de que cumplan con el servicio público de manera eficiente, aspectos que benefician exclusivamente a es grupo o sector económico. Afirma que la atención de estos beneficios no puede económicamente ser satisfecha de manera plena por los sujetos pasivos gravados con la contribución parafiscal, cosa que justifica su necesidad y su existencia para es grupo o sector económico, puesto que los recursos que se obtienen por medio de la contribución parafiscal ayudan a desarrollar los fines consagrados en el artículo 5º de la norma demandada, y los mismos, no pueden ser financiados con recursos de la Nación, lo cual dio lugar a su creación. Por tanto concluye que no se viola el artículo 150 numeral 12, puesto que la contribución parafiscal, puede ser necesaria y por lo tanto es excepcional. En relación con la violación del principio de igualdad y de equidad por parte de la norma demandad, considera que no debe prosperar, puesto que, como bien lo ha precisado la Corte, esos recursos se destinan al beneficio del mismo grupo, lo que restablece la equidad y satisface el concepto de justicia que establece el artículo 363 de la Carta. 2. De Instituciones Educativas 2.1. De la Universidad Nacional de Colombia José Francisco Acuña Vizcaya, Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales del la Universidad Nacional de Colombia, emitió concepto sobre las normas demandadas, considerando que los artículos acusados sean declarados exequibles. 2.1.1 En primer lugar, estima que los cargos levantados por el actor no son suficientes para atacar materialmente la norma, toda vez que se basan en apreciaciones personales sin un verdadero respaldo fáctico. Así considera que el actor pretermite la explicación acerca de por qué las disposiciones demandadas de la Ley 26 de 1989 vulneran el ordenamiento superior, al crear una exacción parafiscal para un sector de la economía que nunca antes había sido gravado por tributos de esa naturaleza, ni el por qué configura esta medida un ataque al principio de equidad tributaria, al tiempo que desconoce el derecho a la igualdad. Considera que no es un argumento el que nunca antes se hubiere impuesto una contribución parafiscal al sector de los distribuidores minoristas para que el actor desprenda de ello una violación constitucional. Tampoco se encuentra fundamentado el argumento según el cual no debió imponérseles una contribución parafiscal porque este sector no lo necesitaba, ya que en sentir del actor venía desarrollando bien su actividad, puesto que carece de fundamentos fácticos. Por lo anterior, la facultad considera que lo pertinente en la inhibición para emitir un fallo de mérito. 2.1.2 Respecto de los cargos relativos a que la ley debió fijar explícitamente el régimen de las contribuciones con las que funciona Soldicom, lo que omitió el legislador, por lo cual se argumenta violación del artículo 338 superior y del artículo 2 superior, por no consultar el principio según el cual se facilitará la participación de todos en las decisiones que los afectan. En relación con el cargo relativo al artículo 338 superior, considera que el artículo 5º estableció quienes son los beneficiarios (distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo) y los fines que debe cumplir el fondo Soldicom. El sujeto activo (Soldicom), la tarifa (0.5% del margen de rentabilidad señalado por el gobierno al distribuidor por cada galón de gasolina, lo que resulta obvio debido a la variabilidad de los precios del combustible, lo que imposibilita que la ley fije un valor estándar), y en general, la composición patrimonial del fondo fueron fijadas en el artículo 8º, en el artículo 7º se estableció a quién corresponde la administración del fondo (Federación o federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo que agrupen por lo menos el 30% del ellos debidamente acreditados ante el Ministerio de Minas y Energía) y resulta claro que por encontrarnos ante una contribución parafiscal el sujeto pasivo y el beneficiario son la misma persona. Por lo anterior considera que el cargo no debe prosperar. Acerca del cargo relativo al artículo 2º superior, encuentra que este no suple los requerimientos para atacar una norma que exige el decreto 2067 de 1991, por lo cual solicita inhibición respecto de este cargo. 2.1.3 Sobre el cargo por violación del artículo 150 numeral 12 en concordancia con el artículo 189 numeral 23, considera que le asiste razón al demandante al predicar la inconstitucionalidad de la norma, al exponer que el fondo privado Soldicom creado para depositar la exacción impuesta entregó por medio de contrato la administración de sus recursos a una federación de distribuidores de combustibles y esto lo aprobó el Ministerio del ramo, puesto que el gobierno no tiene la función de aprobar estos contratos celebrados entre particulares, sino la de celebrarlos él mismo, como bien lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, y esto incluye la eventualidad de que la ley hubieses dicho a quién se debía entregar la administración de ese fondo según el artículo 189 numeral 23, por lo que la aprobación que hizo no puede suplir la autorización que ha debido recibir el gobierno del Congreso para que celebrara ese contrato. Por tanto, el cargo por omisión del Congreso de la autorización al gobierno para otorgar la administración del fondo Soldicom por medio de contrato a un ente privado, sí constituye en criterio de la facultad una verdadera omisión legislativa relativa puesto que tal norma permite que se celebre un contrato entre dos entidades de derecho privado para administrar fondos públicos, por el cual una de ellas (Soldicom) le entrega su administración a la otra y no efectivamente debiera ser según el orden tributario establecido a partir de la Constitución de 1991, que el gobierno le entregara la administración a una persona a una persona de derecho privado a través de un contrato. En consecuencia, concluyó que el cargo de omisión legislativa sobre la obligación de intervención del gobierno como contratante en la entrega de la administración del recurso parafiscal recaudado por Soldicom no debe prosperar, pero debe ser declarado exequible de manera condicionada, en el entendido de considerar que es requisito esencial para la validez de una norma que ordena la administración de recursos provenientes de exacciones parafiscales por un ente privado, el que la entrega de tal función al ente privado esté precedida por un contrato entre éste y el Gobierno. De conformidad con lo anterior, solicita que se declare exequibles condicionalmente los artículos 5º, 6º, 7º 8º y 9º de la Ley 26 de 1989 condicionalmente, en el entendido de considerar que es requisito esencial para la validez de una norma que ordena la administración de recursos provenientes de exacciones parafiscales por un ente privado el que la entrega de tal función al ente privado esté precedida por un contrato entre éste y el gobierno. 2.2 Universidad de la Sabana El jefe del área de Derecho Administrativo y Tributario de la Universidad de La Sabana, se dirige a esta Corporación para solicitar la exequibilidad de las normas acusadas, al considerar que mediante el Decreto 3322 de 2006, el Gobierno Nacional reglamentó la ley 26 de 1989, lo cual suple la presunta falta de regulación de esta ley y de su artículo 8º que se arguye en la demanda. Por consiguiente concluye que la ley 26 de 1989 ya posee una regulación expresa que se contrapone a los argumentos del demandante, en especial al decir que no se establecieron las reglas sobre la administración, el recaudo y la inversión de las rentas que conforman el fondo Soldicom, que constituiría una omisión que acarrearía inconstitucionalidad de la norma, lo cual fue suplido por el ejecutivo al expedir el decreto reglamentario 3322 de 2006. 3. Federación de Distribuidores Minoristas de Combustibles de derivados líquidos del petróleo y otros energéticos Alvaro Ramón Younes actuando en nombre de la Federación, presentó una intervención ciudadana para coadyuvar la demanda, al considerar que los artículos demandados son contrarios a la Constitución, por lo cual las normas por medio de las cuales se creó el Fondo de Protección Solidaria – Soldicom, deben ser declarados inexequibles. 3.1 En este sentido concluyó que las omisiones del Legislador en la creación de la contribución parafiscal por la que se creó el Fondo de Protección Solidaria generan las siguientes inconstitucionalidades: (i) El hecho de haber omitido por parte del Legislador la autorización al Gobierno Nacional para que celebre un contrato con el administrador del Fondo Soldicom evidencia la violación de los artículos 150-9, 189-20, 189-23 Superiores. (ii) Los recursos públicos que conforman el Fondo son manejados por dos entes privados sin que el Gobierno pueda tener injerencia alguna dentro de su administración. (iii) Los Distribuidores minoristas de derivados del petróleo no han sido beneficiarios reales del Fondo. (iv) El hecho de que el Legislador no haya determinado la manera como debían administrarse, invertirse y recaudarse los recursos del fondo genera una violación de los artículos 2º, 150-12 y 338 de la Carta. Por lo anterior solicita declarar que los artículos 5º, 6º, 7º, 8º y 9º de la Ley 26 de 1989 sean declarados inexequibles. 4. Intervenciones extemporáneas El señor Juan Carlos Yepez Alzate, en su condición de representante legal del Fondo de Protección Solidaria –Soldicom-, presentó escrito ante esta Corporación en forma extemporánea, el 9 de febrero de 2011, mediante el cual solicita la declaración de exequibilidad de las normas demandadas, al no encontrar que se configure ninguna de las vulneraciones a la Constitución Política alegadas en la demanda. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante concepto 5064 del 10 de diciembre de 2010, el señor Procurador General de la Nación emitió concepto en el que solicitó a la Corte declarar inexequible el artículo 7º acusado y exequibles los artículos 5º, 6º, o y 9º de la Ley 26 de 1989. Considera la Vista Fiscal que el problema jurídico a resolver es si las normas demandadas, al omitir autorizar al Gobierno Nacional para la celebración de un contrato con el fin de administrar los recursos parafiscales provenientes del gravamen a los distribuidores minoristas de combustibles derivados del petróleo, vulneran lo previsto en los artículos 150 y 189 Superiores y los principios de igualdad y equidad tributaria. También es menester establecer si las normas demandadas desconocen la obligación constitucional de fijar el sistema y el método para el recaudo de una renta pública. En su concepto, el Ministerio Público reitera los argumentos presentados en el concepto 4735, rendido dentro del trámite del expediente D-7440, pertinente para el estudio del presente caso, en especial en cuanto atañe a la posible vulneración del artículo 338 Superior, en los siguientes términos: “En el caso en estudio, el actor sostiene que el legislador al crear el parafiscal de que trata la Ley 26 de 1989, reguló lo atinente a su recaudo más no su reparto entre los beneficiarios del mismo, acusación que resulta incierta e insuficiente para emprender el juicio de inexequibilidad, por omisión legislativa, tal como pasa a demostrar el Ministerio Público. Para establecer si dicha manifestación constituye un verdadero cargo de inexequibilidad, hay que empezar por señalar que “Soldicom” está conformado por recursos parafiscales, ya que corresponde a un porcentaje del margen de rentabilidad que se retiene al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo, por cada galón de gasolina. Así, según el artículo 8° de la ley 26 de 1989, la composición del patrimonio del Fondo está determinada por: a) el 0.5% del margen de rentabilidad señalado por el gobierno al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo por cada galón de gasolina, el cual será retenido a todo minorista en la forma que indique el gobierno nacional; b) por las cuotas ordinarias y extraordinarias que determinen las respectivas asambleas de afiliados; y, c) por las demás fuentes de ingresos propios de las asociaciones civiles, determinados por la Asamblea General. Asimismo, contrario al parecer del actor, la propia ley señala en su artículo 5° que dicho fondo se crea para beneficio de sus propios aportantes, es decir, para los distribuidores minoristas de los referidos combustibles, con los fines de: a) velar por su seguridad física y social; b) realizar estudios técnicos sobre el mercado, administración y rentabilidad de la distribución de los derivados del petróleo; c) realizar programas sobre aseguramiento y prevención de riesgos de su actividad; d) prestarles asistencia financiera, educativa, técnica y administrativa en los establecimientos de distribución del petróleo y sus derivados; y, e) darles apoyo para la dotación y adecuación de sus establecimientos a fin de que cumplan con el servicio público de manera eficiente. De esta forma es claro que el legislador si está definiendo la forma general en que deben ser distribuidos dichos recursos entre los beneficiarios, fijando los límites a los que deben someterse las autoridades al momento de reglamentar su reparto, y las personas de derecho privado al momento de su ejecución. También estableció la ley que la administración del Fondo correspondería a la federación o federaciones de los mencionados distribuidores, a nivel nacional, que agrupen por lo menos el 30% de ellos. (…). Vistas estas normas, no cabe la menor duda de que el Fondo Soldicom maneja recursos parafiscales y que la ley precisa lo que tiene que ver con su gestión. Cabe recordar que la Corte ha desarrollado una amplia jurisprudencia al respecto, alguna de la cual tiene que ver con el tema de la presente acción de inconstitucionalidad. En ese sentido merecen mención los siguientes asuntos concretos: las características de los recursos parafiscales (sentencia C-152 1997); la participación de los aportantes en la administración de los recursos (sentencia C-152 de 1997); los mecanismos de participación en la gestión de los recursos parafiscales (sentencia C-191 de 1996); el principio de que los recursos deben redundar en beneficio de quienes los aportan, y la prohibición de destinar contribuciones parafiscales a particulares (sentencia C-211 de 1997); que con la entidad que administrará los recursos parafiscales, se debe suscribir el contrato respectivo (sentencia C-273 de 1996) y que el legislador puede determinar la persona privada que se encargará del manejo de los recursos (sentencia 678 de 1998). Del análisis de estas y otras sentencias se desprende que en el presente caso, las disposiciones acusadas cumplen cabalmente con los atributos especiales que deben revestir las normas que regulan, en abstracto, los aportes parafiscales, sin que pueda sostenerse ninguna omisión del legislador al respecto, menos todavía en lo pertinente con su destinación y distribución, contemplada en el artículo 5° ya citado. “ De otra parte, consideró el Ministerio Público que las personas, al tenor del artículo 2º Superior, tienen el derecho a participar en las decisiones que las afecten. Los distribuidores minoristas de derivados del petróleo, al tener garantizada su participación en la Asamblea General de Soldicom y a través de la federación que los represente, no sufren mengua en su derecho a participar en las decisiones que los afecten. Así mismo, en su criterio tampoco se puede sostener que se vulnere la igualdad y la equidad del tributo, pues la contribución parafiscal se impone a todos los distribuidores minoristas, en un porcentaje igual, y se destina a su propio beneficio, conforme a los objetivos previstos en el artículo 5° de la Ley 26 de 1989. Manifiesta que otra cosa ocurre cuando se estudia la necesidad de que exista un contrato entre la Nación y el administrador de los recursos parafiscales, y la necesidad de que la ley autorice al Gobierno Nacional para celebrar dicho contrato. En este aspecto es relevante lo dispuesto por los numerales 9º y 12 del artículo 150 Superior. Lo que lo hace relevante es la naturaleza de los recursos parafiscales, que son recursos públicos, cuyo manejo y administración corresponde, conforme a la ley demandada, a un particular, para lo cual cita la jurisprudencia de la Corte –Sentencia C-678 de 1998-. Afirma que la necesidad de que el Gobierno Nacional sea el que suscriba el contrato con el particular que administra recursos parafiscales, es advertida por la Corte desde la Sentencia C -273 de 1996, en la cual dice: Los recursos parafiscales son recursos públicos, son del Estado. Cuando su administración corresponde a una persona jurídica de derecho privado, tal administración se cumple en virtud de un contrato entre la Nación y la persona jurídica de derecho privado. Es el caso del Fondo Nacional del Café, cuya administración corresponde a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en virtud de contratos celebrados por ésta con la Nación, desde el mes de diciembre de 1940. Encuentra que la exigencia constitucional del contrato, que aparece con claridad en las sentencias citadas, no parece caprichosa o irrazonable, pues si bien las contribuciones parafiscales se rigen por un régimen excepcional, respecto de otros tributos, de ello no se puede seguir que los particulares puedan asumir el manejo y la administración de los recursos parafiscales, que son recursos públicos, sin que medie la existencia previa de un contrato celebrado con la Nación. Este contrato es, junto a la ley, el fundamento jurídico que les permite administrar a los particulares dichos recursos. Dada la necesidad del contrato con el particular, surge la cuestión de si es menester que la Ley autorice al Gobierno Nacional para celebrarlo. En este aspecto puntual, el artículo 7º de la Ley 26 de 1989, autoriza de manera genérica a Soldicom para celebrar un contrato de administración de recursos parafiscales con un particular que represente por lo menos al treinta por ciento (30%) de los distribuidores minoristas de combustibles derivados del petróleo. La extraña circunstancia de que sea el propio fondo, dotado a la sazón de personería jurídica, el que deba celebrar un contrato con un particular para su administración, parece un asunto menor respecto de la circunstancia de que el fondo, que al tenor del artículo 6º de la ley demandada es “un ente de carácter privado sin ánimo de lucro”, deba celebrar un contrato cuyo objeto es la administración de recursos parafiscales que son, no sobra recordarlo una vez más, recursos públicos. Por lo anterior, sostiene que a la luz de la Constitución y de la interpretación que hace de ella la Corte en las mencionadas sentencias, no es aceptable que un contrato de administración de recursos públicos, sea suscrito por dos entes de carácter privado, valga decir, dos particulares. La presencia del Gobierno Nacional en uno de los extremos contractuales es insoslayable y, por tanto, no puede omitirse. Según la Vista Fiscal, dado que los artículos 5º, 6º, 8º y 9º de la Ley 26 de 1989, se limitan a crear el fondo Soldicom, a dotarlo de personería jurídica, como ente privado, a definir cómo se conforma su patrimonio y a prohibir que el fondo sea garante de sus afiliados o de terceros, no se aprecia de qué manera la constitucionalidad de estas normas se pueda ver afectada por lo expuesto en los párrafos anteriores. Sin embargo, afirma que otra es la situación respecto del artículo 7º, relativo a la administración del fondo, pues esta norma vulnera lo establecido en los numerales 9° y 12 del artículo 150, al establecer una contribución parafiscal, que entra a formar parte del patrimonio de un particular: el Fondo de Protección Solidaria Soldicom, debe ser administrado por otro particular: la federación o federaciones de distribuidores minoristas, sin que el legislador haya previsto ni autorizado la celebración de un contrato para dicha administración por parte del Gobierno Nacional. Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar INEXEQUIBLE el artículo 7º de la Ley 26 de 1989, y EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los artículos 5°, 6°, 8° y 9° de la misma ley. VI.FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley26 de 1989. 2. Asunto bajo revisión 2.1 La demanda alega que las normas acusadas son violatorias de los artículos 2º, 13, 150-9, 150-12, 189-20, 189-23, 338 y 363 de la Constitución Política, por las siguientes razones: (i) Afirma que los artículos acusados por medio de los cuales se crea el Fondo de Protección Solidaria Soldicom no establecen la autorización que debe hacer el Congreso al Gobierno para celebrar un contrato con el administrador del mismo, siendo dicho contrato un requisito sine qua non para que su creación se cumpla con los requisitos exigidos por el Constituyente tal y como lo ordena el numeral 9º del artículo 150 en concordancia con el numeral 20 del artículo 189 de la Carta. (ii) Así mimo sostiene que son violatorios de los artículos 150-12 y 338 de la Constitución, porque el Legislador guardó absoluto silencio acerca de cuál debe ser el sistema y el método que ha de seguir el administrador de dicho Fondo en cuanto a la administración, recaudo e inversión de los recursos que lo conforman. (iii) Considera igualmente que son violatorios del artículo 2º de la Constitución, porque Soldicom no cumple con las condiciones democráticas que deben predicarse de una entidad que maneje recursos parafiscales, y no representa los intereses de los afiliados y no afiliados al Fondo, lo cual se traduce en el incumplimiento de los fines de la parafiscalidad, pues la estructura del Fondo no garantiza que los beneficiarios sean los mismos aportantes. (iv) Finalmente, sostiene que la creación del Fondo de Protección Solidaria –Soldicom- es inconstitucional por violación del artículo 363 de la Carta, porque ésta no es excepcional ni cumple con el requisito de necesidad en su creación, pero además, los sujetos gravados con el mismo no hacen parte del sector productivo, ni están vigilados por alguna superintendencia, ni tampoco hacen parte del sistema de seguridad social, y mucho menos se financian con fondos de entidades del estado. 2.2 Los intervinientes coinciden en solicitar la inexequibilidad de las normas demandadas por el primer cargo relativo a la vulneración de los artículos 150 numeral 9 y 189 numeral 10 de la Carta Política, en razón a que encuentran que la ley omitió la autorización por parte del Congreso para la celebración del contrato de administración de los recursos parafiscales entre Soldicom y la federación de distribuidores minoristas de combustibles líquidos del petróleo, dos entidades privadas, en lugar de celebrarse el contrato entre la Nación y la entidad privada para la administración de estos recursos. En relación con los demás cargos, los intervinientes presentan diversas opiniones, así: (i) algunos intervinientes consideran que la Corte debe inhibirse para pronunciarse de fondo por cuanto se configura ineptitud sustantiva de la demanda, (ii) otros consideran que algunos de los cargos deben prosperar, como el relativo a la vulneración del artículo 338 superior, por falta de fijación de los elementos del tributo, y el cargo por violación del artículo 2º respecto del principio de participación democrática, (iii) otros consideran que las normas deben declararse exequibles por los cargos restantes presentados, y (iv) otros coadyuvan la demandada al estimar que deben prosperar la totalidad de los cargos presentados. 2.3 Por su parte el Procurador General de la Nación emitió concepto en el que solicitó a la Corte declarar inexequible el artículo7º de la Ley 26 de 1989, por vulneración del artículo 150 numerales 9 y12 y 189 numerales 20 y 23, por cuanto esta norma omite la necesidad de que sea el Gobierno Nacional el que suscriba el contrato con el particular que administra recursos parafiscales, tal y como ha sido determinado por la jurisprudencia constitucional. En relación con los otros cargos por violación del artículo 2º, 13, 338 y 363 presentados contra los artículos demandados, considera que no deben prosperar y que por tanto los artículos 5º, 6º, 8º y 9º deben ser declarados exequibles por esta Corporación. 3. Cuestión Previa: ineptitud sustantiva de la demanda por falta de verdaderos cargos en relación con la presunta vulneración de los artículos 2º, 13 y 363 de la Carta Política, y por inexistencia de cargos en relación con los artículos 6º y 9º de la Ley 26 de 1989 Antes de entrar a determinar los problemas jurídicos planteados por la demanda y de pronunciarse de fondo respecto de los mismos, debe establecer esta Sala de manera preliminar, la existencia de verdaderos cargos de constitucionalidad. 3.1 El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 señala los requisitos para las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad, determinando que deberán contener (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. 3.2 De otra parte, en relación con el requisito relativo a que se expongan las razones por las cuales los textos constitucionales se consideran violados, esta Corporación, en reiterada jurisprudencia, ha insistido en la necesidad que las demandas de inconstitucionalidad sujetas a estudio, cuenten con verdaderos cargos contra las normas acusadas. Es decir, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada. En este orden de ideas, no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos argumentos mínimos que puedan llevar a esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad de la norma acusada, argumentos que sean capaces de generar una duda aunque sea mínima respecto de la armonía de las normas acusadas respecto de los textos constitucionales que se consideran infringidos. Así las cosas, para que la acción pública de inconstitucionalidad sea efectiva, como forma de control del poder político, los razonamientos en ella expuestos deben corresponder con unos argumentos mínimos desarrollados de una manera racional, lógica, coherente, congruente, verdadera, concreta y adecuada que correspondan a unos parámetros de acusación que logren despertar una sospecha respecto de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas y presenten un marco de acusación que se pueda verificar, analizar y evaluar posteriormente por esta Corporación. Esta exigencia constituye un requerimiento esencial y básico para que la Corte pueda entrar a adelantar un análisis abstracto de constitucionalidad, esto es, para que pueda desarrollar un estudio de fondo respecto del asunto planteado y, no se malogre la posibilidad constitucional de obtener de parte de esta Corporación un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado, en cuanto esta Corte deba abstenerse de pronunciarse sobre la cuestión planteada debido a “razonamientos“ que no permiten tomar una decisión de fondo. En este orden de ideas, esta Corporación ha entendido que los cargos de inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[1]. Pues bien, los cargos serán claros si permiten comprender el concepto de violación que se pretende alegar. Para que dicha comprensión se presente por parte del juez de constitucionalidad, no solo es forzoso que la argumentación tenga un hilo conductor, sino que quien la lea –en este caso la Corte Constitucional- distinga con facilidad las ideas expuestas, las razones esbozadas, que los razonamientos sean sencillamente comprensibles. Para esto, es necesario que la argumentación del actor constitucional se desenvuelva de una manera lógica, coherente y congruente, de tal manera que no presente confusión, o ambigüedad. En cuanto a la certeza, los cargos gozarán de esta en dos aspectos diferentes: i) en primer lugar, siempre y cuando las acusaciones se realicen respecto de una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico, y ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; ii) en segundo lugar, serán ciertos los cargos elevados, siempre y cuando ellos no constituyan inferencias o consecuencias subjetivas derivadas por el actor respecto de las disposiciones demandadas, al extraer de éstas efectos o implicaciones jurídicas que las normas no contemplen objetivamente dentro de su ámbito normativo. En este sentido, los cargos serán ciertos si las proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del “texto normativo“. Así las cosas, los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del demandante respecto de la norma demandada no podrán constituir un cargo cierto. La especificidad como parámetro de los cargos y razonamientos de la demanda, exige que éstos deban mostrar sencillamente una acusación de inconstitucionalidad de manera concreta contra la disposición atacada. Así las cosas, los cargos de inconstitucionalidad deben dirigirse mediante acusaciones concretas directamente contra la norma demandada y no pueden sustentarse en exposiciones vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales, que en cuanto tales, no permitan directamente realizar un juicio de constitucionalidad. En resumen, este parámetro pretende que el cargo realizado sea efectivamente de inconstitucionalidad y que sus fundamentos sean específicos, determinados, concretos, precisos y particulares en relación a la norma acusada. En igual forma, los cargos deben ser pertinentes. A parte de que los cargos no pueden ser confusos, inciertos, vagos, abstractos e indeterminados, es necesario que éstos efectiva y realmente ostenten una naturaleza constitucional. Esto significa, (i) de un lado, que los cargos contrapongan normas de inferior categoría a las normas constitucionales; (ii) de otro lado, que los razonamientos que se esbocen sean de orden constitucional, esto es, respecto de la vulneración del contenido normativo de las normas de superior jerarquía. Por esta razón, no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos legales, doctrinarios, políticos, concepciones del bien, contextuales o de conveniencia. De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada en relación con su aplicación práctica, o que tenga relación con situaciones de hecho, y que se base por tanto en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las que hipotéticamente se aplicó o será aplicada la norma demandada. Finalmente, los cargos deben ser suficientes. La suficiencia de los cargos de constitucionalidad hace referencia a que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto constitucional que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el adelantamiento de un estudio de constitucionalidad. El cumplimiento de los anteriores requisitos aseguran entonces que los cargos presentados en la demanda “despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional“[2]. Cuando estos requisitos no se cumplen, existe ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia de cargos de constitucionalidad, y la Corte no puede entrar a pronunciarse de fondo respecto del litigio constitucional planteado. Pasa la Corte a estudiar si las impugnaciones presentadas por la demandante en esta oportunidad satisfacen estos criterios para constituir verdaderos cargos de constitucionalidad. 3.3 De conformidad con lo expuesto, encuentra la Sala que en este caso particular, la demanda logra configurar verdaderos cargos de constitucionalidad en relación con la posible vulneración de los artículos 150 numeral 9, y 189-20 de la Carta Política, específicamente respecto del artículo 7 demandado de la Ley 26 de 1989, así como en relación con el artículo 150 numeral 12 y 338 Superior en relación con los artículos 5º, 7º y 8º acusados de la misma normativa. Acerca de estos dos cargos, relativos al contenido normativo de los artículos 5º, 7º y 9º de la Ley 26 de 1989, evidencia la Sala que los argumentos presentados por el actor cumplen con las exigencias de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia, y por tanto logran despertar una duda respecto de la constitucionalidad de las normas demandadas, por dos razones: (i) por cuanto el artículo 7º acusado no establece la autorización que debe hacer el Congreso al Gobierno para celebrar un contrato con el administrador de los recursos parafiscales del Fondo Soldicom, autorización que resulta necesaria de conformidad con las exigencias de la Carta Política –art. 150-9 y 189-20- y la jurisprudenci...