Sentencia C-432 de 2017

C-432-17 Sentencia C-432/17 OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE ENTREGA DE INFORME ANUAL SOBRE DESARROLLO, AVANCE Y CONSOLIDACION DE ACUERDOS COMERCIALES RATIFICADOS POR COLOMBIA-No es reforma a la función de control público del Congreso de la República y tampoco modificación al sistema de control político En atención a las objeciones gubernamentales formuladas, le corresponde a esta Corte pronunciarse en relación con los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿Es constitucional que el Legislador ordinario regule y desarrolle la obligación a cargo de los ministerios de presentar informes, o, esta materia es de competencia exclusiva del Legislador orgánico? 2. ¿La regulación dispuesta en el proyecto de Ley objetado vulnera la reglamentación de los mecanismos de control político prevista en la Ley 5 de 1992 y en la Constitución, particularmente en relación con la oportunidad de la presentación del informe, las formalidades para llevar a cabo las citaciones y “la necesidad de presentar proposiciones”? Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala se pronuncia sobre (i) la reserva de Ley orgánica en el ordenamiento constitucional colombiano, y, (ii) la regulación de los mecanismos de control político y de control público prevista en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. (…) La Corte concluye que la regulación contenida en el proyecto de Ley sub examine sobre el “informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia” (i) no modifica el régimen de control político, como lo sostiene el Gobierno en el texto de objeciones, (ii) ni siquiera desarrolla un mecanismo de control político, sino de control público, en los precisos términos del artículo 137 de la CP y 6.7 de la Ley 5 de 1992, y, (iii) en todo caso, no ha debido someterse al procedimiento legislativo propio de un proyecto de Ley orgánico y, por lo tanto, declara infundada la primera objeción gubernamental formulada en el presente asunto. De otra parte, se reitera que, en su segunda objeción, el Gobierno Nacional cuestiona la constitucionalidad de la reglamentación contenida en el proyecto de Ley sub examine porque, en su concepto, “el proyecto de Ley que se presenta para sanción establece de forma general y vaga una obligación en cabeza del Gobierno” lo cual contrasta con la específica regulación prevista en la Ley 5 de 1992 al “no indicar el momento del año en que ello deberá ocurrir; no establece ninguna formalidad para llevar a cabo alguna citación; no contempla la necesidad de una proposición”. La Corte ha establecido que si bien no existe una plena identidad entre el cargo de inconstitucionalidad y las objeciones formuladas por el Presidente de la República, lo cierto es que éstas últimas también están sometidas a una carga argumentativa mínima que le permita a esta Corte ejercer su competencia de control constitucional de los proyectos de Ley objetados. OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Trámite OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la formulación RESERVA DE LEY ORGANICA-Contenido y alcance LEYES ORGANICAS-Por definición son leyes sobre la legislación o leyes normativas Las leyes orgánicas son, por definición, “leyes sobre la legislación” o “leyes normativas”, es decir, leyes para hacer leyes. Las leyes orgánicas son leyes que “condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan”. Así, las Leyes orgánicas son leyes de naturaleza instrumental que “reglamentan la adopción de otras leyes”. Por consiguiente, el Legislador ordinario es el llamado a desarrollar normativamente los temas regulados por el Legislador orgánico, para lo cual deberá observar los parámetros establecidos en la Constitución y en las propias leyes orgánicas. ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Alcance En relación con la expresión “actividad legislativa” prevista en el artículo 151 de la Constitución, la Corte Constitucional ha establecido que la Constitución emplea el vocablo “legislativa” desde una perspectiva orgánica. Así, dicha expresión “comprende no sólo el ejercicio de la función de hacer las leyes sino también el conjunto de las demás funciones que la Constitución atribuye a la Rama Legislativa del poder público. La actividad de la rama legislativa del poder público comprende, en los términos de la constitución, una función constituyente, legislativa en sentido estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de protocolo. Las leyes orgánicas rigen la actividad legislativa y son parámetro de constitucionalidad de las leyes”. Justamente con este fundamento, la Corte concluyó, en la sentencia C-482 de 2008, que el Código de Ética y el Estatuto de los Congresistas debía tramitarse como Ley orgánica, por lo cual declaró fundadas las objeciones del Gobierno Nacional en esa oportunidad. LEY ORGANICA-Objeto RESERVA DE LEY ORGANICA-Interpretación a partir de dos criterios hermenéuticos La Corte Constitucional ha establecido que la reserva de Ley orgánica debe interpretarse a luz de dos criterios hermenéuticos, a saber: (i) sistemático y (ii) restrictivo. Primero, desde la sentencia C-600A de 1995, la Corte ha reiterado que la reserva de Ley orgánica debe interpretarse de manera sistemática y finalista. A la luz de este criterio, “la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalista, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica (…) con los principios constitutivos del Estado colombiano” (sic). Segundo, la reserva de Ley orgánica debe ser interpretada de manera restrictiva. Bajo esta premisa, según la Corte Constitucional, si para adoptar una determinada regulación se presenta la disyuntiva o alternativa entre la Ley orgánica y la Ley ordinaria, siempre se debe privilegiar esta última. Esta conclusión se funda “en la cláusula general de competencia del legislador y [en] que las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático”. En otros términos, ante tales disyuntivas, a la luz del principio democrático, deberá preferirse la competencia del Legislador ordinario, sin que ello implique desconocer las competencias del Legislador orgánico respecto de las materias previstas en el artículo 151 de la CP. LEYES ORGANICAS Y LEYES ORDINARIAS-Relación a partir de criterios de competencia y especialidad La relación de las leyes orgánicas y las leyes ordinarias se explica a partir de los criterios de competencia y especialidad. Desde la sentencia C-1042 de 2007, la Corte Constitucional ha señalado que, en relación con la reserva de Ley orgánica, el principio de competencia implica reconocer que la Constitución distribuyó las competencias legislativas entre el Legislador orgánico, estatutario y ordinario, en razón a un criterio de especialidad, esto es, con base en las materias a regular. Y, en todo caso, "aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario". RESERVA DE LEY ORGANICA-Características La reserva de Ley orgánica se caracteriza porque (i) está definida en el artículo 151 y en otras disposiciones de la Constitución y (ii) debe ser interpretada de manera sistemática y restrictiva. En relación con la expresión “actividad legislativa” prevista en dicho artículo, la Corte ha establecido que abarca todas las funciones del Congreso, dentro de las cuales se encuentra la de control político. Además, la Corte ha reconocido que (iii) las Leyes orgánicas no tienen por objeto regular íntegramente las materias sometidas a su reserva y, por lo tanto, (iv) son pautas para que el legislador ordinario desarrolle a futuro determinados temas sin desconocer los límites fijados por el Legislador orgánico. Finalmente, (v) la misma jurisprudencia ha entendido la relación entre leyes orgánicas y leyes ordinarias a partir de los criterios de competencia y especialidad. CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICO EJERCIDO POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reglamentación CONTROL POLITICO-Definición La Corte Constitucional ha desarrollado dos definiciones de control político, a saber: en sentido amplio y en sentido estricto. En sentido amplio, en un principio la Corte Constitucional definió el control político ejercido por el Congreso de la República como toda actividad “adelantada con el propósito de cuestionar o investigar actividades de los restantes poderes públicos, de otros organismos estatales e inclusive de personas privadas cuyas actuaciones tienen incidencia en los intereses generales”. Esta función es ejercida por el Congreso principalmente a través de los mecanismos de control político previstos en el ordenamiento jurídico, así como también a través de “distintos instrumentos y actividades, en desarrollo de las demás funciones (legislativa, de reforma constitucional, electoral, de investigación, entre otras)”. CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO NACIONAL-Alcance CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICO-Diferencia/CONTROL POLITICO-Objeto/MECANISMOS DE CONTROL POLITICO-Informes y citaciones/MECANISMO DE CONTROL PUBLICO-Emplazamiento para rendir declaración La diferencia entre control político en estricto sentido y control público no solo estriba en las disposiciones constitucionales en las que se fundamentan. En el referido Auto 543 de 2016, la Corte Constitucional estableció que “el control político apunta a toda actividad del órgano colegiado de representación popular tendiente a pedir cuentas, debatir, cuestionar o examinar la gestión y actividades del “gobierno y la administración” (CP art. 114), en la medida en que sus actuaciones tengan repercusiones sobre el interés general; el control público –en su lugar– se focaliza en una posibilidad de emplazamiento “a cualquier persona, natural o jurídica”, con miras a que rinda declaraciones sobre hechos relacionados directamente con el ejercicio de las funciones que de ordinario cumplen las comisiones permanentes de cada una de las cámaras, obteniendo por esa vía información que cualifique la función parlamentaria. FACULTAD DEL CONGRESO DE SOLICITAR INFORMES MOTIVADOS AL GOBIERNO EN ESTADOS DE EXCEPCION-Contenido y alcance FACULTAD DEL CONGRESO DE CITAR Y REQUERIR A MINISTROS, SUPERINTENDENTES Y DIRECTORES DE DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS-Contenido y alcance/MECANISMO DE CONTROL POLITICO-Citaciones/FACULTAD DEL CONGRESO DE CITAR Y REQUERIR A MINISTROS, SUPERINTENDENTES Y DIRECTORES DE DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS-Procedimiento De conformidad con el artículo 135.8 de la Constitución, las Cámaras tienen la facultad de citar y requerir a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones. Dichas citaciones deberán formularse (i) con una anticipación no menor de cinco días y (ii) en cuestionario escrito. Tras ser citados estos funcionarios, deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores. Además, dicho debate (i) no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y, en todo caso (ii) encabezará el orden del día de la sesión. De no concurrir sin excusa aceptada por la Cámara, esta podrá proponer moción de censura. A su vez, el artículo 208.4 de la CP establece la facultad de las comisiones constitucionales permanentes de citar a los Ministros, a los Viceministros, a los Directores de Departamentos Administrativos, al Gerente del Banco de la República, a los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y a otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público. Dicha facultad se corresponde, entre otros, con el deber correlativo de los Ministros establecido en el artículo 208.3 de la CP. Según dicho artículo, "Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros (…). La Ley 5 de 1992 clasifica las citaciones en dos grupos: las que se formulan a funcionarios, y aquéllas que se dirigen a particulares. También regula en secciones separadas lo atinente al procedimiento a seguir según la citación sea para: (i) información, (ii) discusión de políticas o temas generales, y, (iii) debates a ministros. Por su relevancia en el presente asunto, a continuación se referirá la regulación de las citaciones para información. La citación de Ministros para información puede desarrollarse en las Comisiones o en las Plenarias (art. 237 de la Ley 5 de 1992), se inicia con el escrito de preguntas, que no podrán ser de “exclusivo interés personal” o de “índole jurídica” (Art. 238 ibídem). Dicho escrito deberá ser presentado con 5 días de antelación a la sesión y será comunicado al citado inmediatamente (art. 239 ibídem). La contestación por escrito a las preguntas deberá realizarse hasta cuarenta y ocho (48) horas antes de cumplirse la citación (art. 243 ibídem). Cuando se pretenda la respuesta oral en Plenarias, el escrito no podrá contener más que la escueta y estricta formulación de una sola cuestión, “interrogando sobre un hecho, una situación o una información” (Art. 239 ibídem). Por su parte, las preguntas respecto de las que se pretenda respuesta oral en Comisión, “estarán en condiciones de ser incluidas en el Orden del Día una vez transcurridos cinco (5) días desde su publicación y comunicación” (art. 242 ibídem). Los procedimientos a seguirse con el citado en el marco de la sesión están regulados en los artículos 240 y 241 ibídem. FACULTAD DEL CONGRESO DE EMPLAZAMIENTO PARA RENDIR DECLARACION COMO MECANISMO DE CONTROL PUBLICO-Contenido y alcance El artículo 137 de la Constitución dispone que cualquier Comisión Constitucional permanente tiene la facultad de emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, para que rinda declaraciones orales o escritas “sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante”. En estos términos, dicha facultad no está dirigida a efectuar una censura o juicio de valor sobre las actuaciones y omisiones del declarante, por el contrario, su naturaleza es meramente informativa. Según la jurisprudencia reciente de la Corte, este es un mecanismo de control público, que no de control político en estricto sentido, de conformidad con el artículo 6.7 de la Ley 5 de 1992, y cuyo fundamento, en el caso de los servidores públicos es el artículo 113 de la CP, y, en el caso de los particulares, el artículo 95 ibidem. Si bien el emplazamiento para rendir declaración como mecanismo de control público tiene por objeto la obtención de la información necesaria para que las comisiones constitucionales permanentes ejerzan sus funciones, esto no obsta para que, en el caso de los servidores públicos, puedan derivarse otro tipo de responsabilidades. En este sentido, el propio Auto 140 de 2016 dispone que el ejercicio de la facultad prevista en el artículo 137 de la CP podría derivar en responsabilidad “de naturaleza política, cuya investigación o trámite debe ser, entonces, puesta en conocimiento de las autoridades competentes.” La facultad de las comisiones constitucionales permanentes para emplazar con el propósito de que personas, naturales o jurídicas, rindan declaraciones dispone de dos instrumentos para garantizar la obtención misma de la información requerida. Primero, el artículo 137.3 de la CP dispone que en caso de renuencia del citado, la Comisión podrá imponerle las sanciones a que haya lugar por desacato. Segundo, siempre que el citado no asista, se excuse y la Comisión insista en su citación, se activa la competencia de la Corte para que, tras oír al citado, resuelva en los términos del artículo 137.2 de la CP. PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE ENTREGA DE INFORME ANUAL SOBRE DESARROLLO, AVANCE Y CONSOLIDACION DE ACUERDOS COMERCIALES RATIFICADOS POR COLOMBIA-Obligación a cargo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público/PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE ENTREGA DE INFORME ANUAL SOBRE DESARROLLO, AVANCE Y CONSOLIDACION DE ACUERDOS COMERCIALES RATIFICADOS POR COLOMBIA-Asuntos que comprende dicho informe El proyecto de Ley referido establece, en su artículo 1, la obligación a cargo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de “rendir informe anual” sobre dos asuntos: (i) los impactos (negativos y positivos) en materia macroeconómica y en los distintos sectores económicos involucrados en el desarrollo de los Tratados de Libre Comercio (TLC) ratificados por Colombia y (ii) el estado de la balanza comercial de Colombia con los países con los cuales se tienen estos acuerdos comerciales. El proyecto de Ley establece que dicho informe “debe ser presentado en sesión formal de las comisiones segundas conjuntas de Senado y Cámara” y “deberá exponer los siguientes temas”: (i) intercambios de bienes y servicios; (ii) efecto de los Tratados de Libre Comercio en la generación, pérdida y remuneración del empleo formal e informal en los sectores productivos; (iii) inversión extranjera directa de Colombia y sus socios comerciales y el impacto que los Tratados Comerciales han tenido en este indicador; (iv) estrategias de los Ministerios para el aprovechamiento de los Acuerdos Comerciales; y, finalmente, (v) diversificación de la oferta exportadora (Art. 2). Además, dicho proyecto establece dos deberes específicos a cargo de los referidos Ministros en relación con el informe. Primero, el deber de presentar dicho informe a todos los Senadores y Representantes a la Cámara, y de socializarlo con la ciudadanía, gremios y sindicatos de trabajadores de los distintos sectores económicos que se encuentren implicados en los Tratados de Libre Comercio, a través de audiencias públicas, medios masivos de comunicación y demás instrumentos informativos (Art. 3). Segundo, el deber de consulta a los distintos gremios para escuchar sus inquietudes, de las cuales se deberá dejar constancia en el informe al Congreso (Art. 4). Referencia: Expediente OG-151 Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia.” Magistrado Ponente: CARLOS BERNAL PULIDO Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en los artículos 167 y 241 numeral 8º de la Constitución Política, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia.” I. ANTECEDENTES 1. El texto del proyecto de ley objetado es el siguiente: “Ley N° _____________________ “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA ENTREGA DEL INFORME ANUAL SOBRE EL DESARROLLO, AVANCE Y CONSOLIDACIÓN DE LOS ACUERDOS COMERCIALES RATIFICADOS POR COLOMBIA” EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA ARTÍCULO 1º. Objeto. La presente Ley tiene por objeto que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, rindan informe anual sobre los impactos (negativos y positivos) en materia macroeconómica y de los distintos sectores económicos involucrados, de los Tratados de Libre Comercio (TLC) ratificados por Colombia, e informar sobre el estado de la balanza comercial de Colombia con los países con los cuales se tienen estos Acuerdos Comerciales. ARTÍCULO 2º. Los informes deben ser presentados anualmente en Sesión formal de las Comisiones Segundas Conjuntas de Senado y Cámara y deben exponer los siguientes temas: A. Intercambio de bienes y servicios agrupados por sectores productivos. B. Efecto de los Tratados de Libre Comercio en la generación, pérdida y remuneración del empleo formal e informal en los sectores productivos. C. Inversión extrajera directa de Colombia y sus socios comerciales y el impacto que los Tratados Comerciales han tenido en este indicador. D. Estrategias de los Ministerios para el aprovechamiento de los Acuerdos Comerciales. E. Diversificación de la oferta exportadora. ARTÍCULO 3º. Los informes deberán ser presentados a todos los honorables Senadores y Representantes a la Cámara y socializados con la ciudadanía, gremios, y sindicatos de trabajadores, de los distintos sectores económicos que se encuentren implicados en los Tratados de Libre Comercio (TLC) suscritos por Colombia. Para tal efecto se realizarán audiencias públicas, y se divulgarán los informes a través de los diferentes medios masivos de comunicación e instrumentos que designa la Ley para los fines informativos de la ciudadanía. ARTÍCULO 4º. Un mes antes de la presentación del informe el gobierno deberá consultar a los diversos gremios para escuchar sus inquietudes y dejar constancia de ello en su información al Congreso. ARTÍCULO 5º. Vigencia. La presente Ley rige a partir de su promulgación. EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA REPÚBLICA […]”. A. DE LAS OBJECIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA 2. El Presidente de la República y la Ministra de Comercio, Industria y Turismo objetaron el proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia”. El Gobierno Nacional formuló tres objeciones, dos por inconstitucionalidad y una por inconveniencia. A continuación se referirán las dos objeciones por inconstitucionalidad: 2.1. En primer lugar, el Gobierno Nacional señaló que, al regular un mecanismo de control político, el contenido de dicho proyecto de Ley ha debido surtir el trámite de una reforma constitucional o de una Ley orgánica. En este sentido, el Gobierno sostuvo que: “Si el proyecto pretendía modificar el régimen de control político vigente en Colombia, debió cumplir con las exigencias constitucionales y legales de procedimientos propia de una reforma constitucional o, en su defecto, de una Ley orgánica. No obstante lo anterior, de los antecedentes se evidencia que el trámite legislativo correspondió al de una ley ordinaria, la cual de ninguna manera tiene la vocación de afectar disposiciones de mayor rango como en este caso”. 2.2. En segundo lugar, el Gobierno Nacional manifestó que dicho proyecto de Ley desconoce la reglamentación de los mecanismos de control político prevista en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. En particular, el Gobierno cuestionó la regulación “general y vaga” del mecanismo diseñado en el proyecto de Ley en contraste con las específicas exigencias y requisitos establecidos en la Constitución y en la Ley 5 de 1992 en materia de mecanismos de control político, particularmente en relación con la oportunidad de presentación del informe, las formalidades para llevar a cabo las citaciones y “la necesidad de presentar proposiciones”. Al respecto, el Gobierno Nacional sostuvo: “(…) el proyecto de Ley que se presenta para sanción establece de forma general y vaga una obligación en cabeza del Gobierno de presentar un informe anual al Congreso respecto del estado de los tratados de libre comercio. De esta forma, pasa por alto que el control político es una función regulada por normas de rango superior que establecen una amplia serie de ritualidades y requisitos que deben ser acatados por el Legislador al momento de requerir a la administración. Así, el proyecto se limita a señalar que el informe será anual sin indicar el momento del año en que ello deberá ocurrir; no establece ninguna formalidad para llevar a cabo alguna citación; no contempla la necesidad de una proposición; etc.” (Negrita y subrayas fuera del texto). B. DE LA INSISTENCIA DEL CONGRESO EN EL PROYECTO DE LEY OBJETADO PARCIALMENTE 3. El Congreso de la República consideró infundadas las objeciones gubernamentales e insistió en la aprobación del proyecto de Ley de la referencia. Los informes presentados y aprobados en las plenarias de ambas Cámaras sostuvieron que “el proyecto de Ley de la referencia no se enmarca bajo los supuestos del control político”. Según tales informes, “el proyecto de Ley objetado no busca ejercer dicho control, su objetivo se centra en que se informe no solamente a los miembros del Congreso de la República, sino también a los gremios, sindicatos y distintos sectores económicos implicados en los Tratados de Libre Comercio con Colombia, cómo se viene desarrollando y consolidando los acuerdos comerciales ratificados por Colombia desde la perspectiva macroeconómica y las repercusiones que dicho desarrollo tiene para el estado de la balanza comercial del país, como está establecido en el artículo 3 del referido proyecto de ley” (sic). 3.1. En este sentido, ambos informes señalaron que el proyecto de Ley objetado no pretende modificar el sistema de controles políticos previsto en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. Según estos informes “no se busca hacer comparecer a los Ministerios de Industria, Comercio y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a las sesiones del Congreso, sino que lo que se solicita es un informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia; por lo que la aplicación del artículo 234 y siguientes de la mencionada ley, referentes al procedimiento de proposición o citación de funcionarios no es procedente en el asunto bajo estudio” (sic). 3.2. Los dos informes aprobados en las plenarias de ambas Cámaras establecen que el informe previsto en el proyecto de Ley objetado se funda en la obligación que tienen los Ministros y Directores de Departamentos Administrativos de presentar informes al Congreso sobre el estado de los negocios a su cargo, prevista en el artículo 254.4 de la Ley 5 de 1992. Obligación a la cual, según los informes, no le resultan aplicables “exigencias como la proposición comunicada al funcionario respectivo [y] las formalidades de la citación o la entrega de cuestionarios”. 3.3. En relación con la vaguedad de la obligación a cargo del Gobierno Nacional y creada a través del proyecto de Ley objetado, ambos informes señalan que el artículo 2 del mismo “individualiza de manera clara los contenidos y temas del informe”. Del mismo modo, el proyecto de Ley establece que el informe a cargo de Gobierno Nacional deberá presentarse de manera anual, “otorgando amplio término al Ministerio para que presente el informe requerido, para así evitar incumplimientos por parte de la cartera ministerial competente”. 3.4. Los informes reiteran que “en la iniciativa objetada no estamos ni modificando, ni creando una nueva forma de control político, por lo tanto, no se está modificando la Ley 5 de 1992 Orgánica del Reglamento del Congreso, por tal motivo no debió tramitarse como Ley Orgánica, sino que se trata de una norma que establece seguimiento a las Leyes aprobadas por el Congreso de la República ratificatorias de acuerdos comerciales suscritos por Colombia, lo que nos lleva a concluir y a proponer al Congreso de la República, rechazar de manera rotunda las objeciones por inconstitucionalidad”. C. CONCEPTO DEL PROCURADOR 4. Mediante el concepto No. 6314 de 18 de mayo de 2017, el Procurador General de la Nación participó en el proceso de la referencia y solicitó que, con fundamento en las siguientes dos razones, se declaren infundadas las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional: 4.1. Primero, el Procurador señaló que “no existe reserva de Ley orgánica frente a los contenidos objetados”. En su opinión, el artículo 151 de la Constitución establece reserva sólo respecto de la función legislativa del Congreso de la República y no sobre la función de control político. Además, el proyecto de Ley objetado “no desarrolla, a manera de reglamento, la función de control político expresamente prevista en los numerales 8 y 9 del artículo 135 del C.P., pues nada dice sobre los procedimientos generales que cada cámara del Congreso debería seguir para someter a un escrutinio el ejercicio gubernamental, a través de la citación a los Ministros o de la moción de censura. Por el contrario, la disposición crea un mecanismo de control político específico, que de hecho deberá ser desarrollado y aplicado conforme a las reglas de la Ley 5, en lo que resulte pertinente a su ejercicio”. 4.2. Segundo, en relación con el artículo 2 del texto objetado, el Procurador manifestó que si bien “parecería que se hubiera usurpado un tema reservado a la Constitución, por cuanto la Ley habilita la creación de una comisión legal, conformada por los miembros que pertenezcan a las comisiones conjuntas del Senado y de la Cámara. No obstante, en este caso, el legislador no se encuentra restringido para reunir a los miembros de las comisiones segundas constitucionales, puesto que el trámite previsto no está contemplado en el procedimiento legislativo, respecto del cual sí opera una reserva constitucional estricta”. En este sentido, en opinión del Procurador, dicha disposición, lejos de reglamentar la función legislativa del Congreso, desarrolla una función prevista en el artículo 62 de la Ley 5 de 1992. 4.3. Finalmente, en criterio del Procurador, “el medio de control creado no vulnera sustancialmente la Constitución ni las leyes orgánicas”. El Procurador señala que la obligación del Gobierno Nacional creada por el proyecto de Ley objetado es conforme al artículo 135 de la Constitución, en particular al deber de presentar informes (Num. 3), así como a la reglamentación sobre la citación de los Ministros (Num. 8). D. REMISIÓN DEL PROYECTO DE LEY Y DE LAS OBJECIONES A LA CORTE CONSTITUCIONAL 5. Mediante el oficio de 27 de abril de 2017, el Secretario General del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el expediente del proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia”, el cual fue objetado por razones de inconstitucionalidad. 5.1. Por medio del auto de 10 de mayo de 2017, la Corte Constitucional asumió conocimiento del proceso, ordenó fijar en lista e invitar al Ministerio de Relaciones Exteriores para que interviniera en el presente asunto, en caso de considerarlo pertinente, y le solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes la remisión de las siguientes pruebas sobre el trámite legislativo seguido para la aprobación del Informe de Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley objetado: “(…) a. Las Gacetas del Congreso y las Actas respectivas en las que conste: (i) la publicación del anuncio previo para votación del informe de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia”, en ambas Cámaras; (ii) el registro de la aprobación del informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley en las dos Cámaras. b. Certificación del quórum deliberativo y decisorio, como también de la mayoría con la que fue aprobado el informe de objeciones al proyecto en el Senado de la República y la Cámara de Representantes. c. Copia del oficio por el cual se remitió, al Despacho del Sr. Procurador General de la Nación la copia del expediente sobre el trámite de las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia.” d. Copia, en medio magnético, del texto finalmente aprobado”. 5.2. Mediante el oficio de 18 de mayo de 2017, el Procurador General de la Nación rindió su concepto de rigor sobre el asunto de la referencia[1]. 5.3. Los días 17 de mayo y 2 de junio de 2017[2], el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió las pruebas solicitadas en dicho auto, con excepción de “la copia, en medio magnético, del texto finalmente aprobado”. 5.4. Mediante los oficios de 19 de mayo y 5 de junio de 2017[3], el Secretario General del Senado de la República allegó las pruebas solicitadas en dicho auto, con excepción de “la certificación sobre si la votación del informe de objeciones fue nominal y pública, tal como lo ordena el artículo 133 de la Constitución”. 5.5. El día 1 de junio de 2017, el presente asunto fue repartido al despacho del Magistrado Carlos Bernal Pulido, tras aceptarse el impedimento presentado por la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger. 5.6. A través del auto de 8 de junio de 2017, el Magistrado sustanciador requirió a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que allegaran al expediente las pruebas faltantes referidas en los considerandos 4 y 5 del presente auto. 5.7. Mediante el auto No. 268 de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional se abstuvo de decidir sobre el asunto de la referencia hasta tanto los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes no allegaran las pruebas faltantes. 5.8. Los días 16 y 22 de junio de 2017, el Secretario General del Senado de la República allegó las certificaciones requeridas. Igualmente, el día 23 de junio el Secretario General del Senado de la República aportó el texto definitivo aprobado del proyecto de Ley objetado. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 6. La Corte Constitucional es competente para conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en el presente caso, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 y 241.8 de la Constitución Política, así como 32 del Decreto 2067 de 1991. 7. La Corte ha establecido que se activa su competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de Ley que hubieren sido objetados por el Gobierno Nacional como inconstitucionales siempre que se cumplan dos condiciones. En primer lugar, que el Gobierno hubiere objetado por motivos de inconstitucionalidad dentro de los términos previstos en el artículo 166 de la C.P. Y, en segundo lugar, que el Congreso insista en la aprobación del articulado objetado. Tal como se evidencia líneas adelante, dichas condiciones se cumplen en el presente caso, por lo que se encuentra activada la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre el proyecto de Ley objetado. B. DEL TRÁMITE DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES 8. El artículo 241.8 de la Constitución Política establece que a la Corte Constitucional le corresponde decidir “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”. Dicha competencia comprende también la revisión del procedimiento impartido a dichas objeciones, según jurisprudencia reiterada de esta Corte[4]. B.1. Oportunidad de las objeciones 9. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 166 de la CP, “El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos”. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que los días a que hace referencia tal disposición son hábiles y no calendario[5]. 10. El día 2 de noviembre de 2016, fue sometido a discusión y, finalmente, aprobado, el Informe de Conciliación al proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia”. La discusión y aprobación de dicho proyecto de Ley consta en las Actas No. 32 (Senado de la República) y 177 (Cámara de Representantes), ambas de 2 de noviembre de 2016, publicadas en las Gacetas No. 117 de 3 de marzo de 2017 y 1044 de 23 de noviembre de 2016, respectivamente. Dicho proyecto de Ley consta de 5 artículos. 11. El 29 de noviembre de 2016, el proyecto de Ley de la referencia fue recibido en la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República para que el Presidente procediera a su sanción u objeción. El 7 de diciembre de 2016, el Gobierno Nacional devolvió el proyecto de Ley a la Cámara de Representantes y formuló objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia. Así las cosas, las objeciones fueron formuladas por el Gobierno Nacional tras cinco (5) días hábiles de la recepción del proyecto de Ley. 12. En tales términos, las objeciones por inconstitucionalidad del Gobierno Nacional al proyecto de la referencia fueron formuladas oportunamente dentro del término de 6 días hábiles previsto en el artículo 166 de la CP. B.2. Trámite de las objeciones 13. De conformidad con el artículo 197 de la Ley 5 de 1992, “Si el gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen”. En el presente caso dicho requisito se cumplió. En efecto, el proyecto de Ley y las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional fueron devueltos a la Cámara de Representantes, en la cual tuvo origen dicho proyecto, según consta en el oficio suscrito por la Ministra de Comercio, Industria y Turismo[6]. 14. El texto de dicha objeción fue debidamente publicado en la Gaceta No. 1131 de 14 de diciembre de 2016[7]. 15. Ambas Cámaras nombraron como miembros de la Comisión Accidental para el estudio de las tales objeciones a la Senadora Paola Holguín Romero y a los Representantes Federico Eduardo Hoyos y José Luis Pérez. Los tres congresistas presentaron sus informes sobre las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional el día 23 de marzo de 2017, en cumplimiento de lo previsto en artículo 199 de la Ley 5 de 1992[8]. 16. Tales informes fueron debidamente publicados en las Gacetas No. 167 de 24 de marzo de 2017 (Senado de la República) y 176 de 28 de marzo del mismo año (Cámara de Representantes)[9]. 17. En ambos informes, los integrantes de la Comisión Accidental ofrecieron razones para rechazar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional y, en consecuencia, insistir en la aprobación del proyecto objetado. Ambos informes también dan cuenta de las específicas razones por las cuales el Gobierno Nacional objetó el proyecto de Ley. 18. El informe de objeciones gubernamentales en el Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 176 de 28 de marzo de 2017. Dicho informe fue anunciado para su votación en dicha Cámara el mismo 28 de marzo de 2017, según consta en el acta plenaria No. 62, publicada en la Gaceta del Congreso No. 359 de 19 de mayo de 2017. 19. Tal informe de objeciones gubernamentales fue efectivamente sometido a consideración del Senado de la República y aprobado el 29 de marzo de 2017, según consta en el acta plenaria No. 63, publicada en la Gaceta del Congreso No. 360 de 19 de mayo de 2017. La votación de dicho informe, nominal y pública, finalizó con 60 votos en favor de la aprobación del informe y, por lo tanto, de la insistencia en el proyecto de Ley, y, 3 votos en contra. 20. El informe de objeciones gubernamentales en la Cámara de Representantes, por su parte, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 167 de 24 de marzo de 2017. Dicho informe fue anunciado para su votación en dicha Cámara el 4 de abril de 2017, según consta en el acta plenaria No. 208, publicada en la Gaceta del Congreso No. 299 de 4 de abril de 2017. 21. Este informe fue efectivamente sometido a consideración en la Cámara de Representantes y aprobado el 18 de abril de 2017, según consta en el acta plenaria No. 209, publicada en la Gaceta del Congreso No. 336 de 16 de mayo de 2017. La votación de dicho informe, nominal y pública, finalizó con 92 votos en favor de la aprobación del informe y, por lo tanto, de la insistencia en el proyecto de Ley, y, 0 votos en contra. 22. Resulta pertinente señalar, además, que el trámite del proyecto de Ley se desarrolló dentro del término previsto en el artículo 162 de la CP, esto es, en un lapso no superior de dos legislaturas. En efecto, el proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia” fue radicado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el día 19 de agosto de 2015 y, finalmente, su informe final de conciliación fue aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el día 2 de noviembre de 2016. 23. Igualmente es necesario resaltar que la Corte Constitucional ha establecido que “el término con el que cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales no puede ser en ningún caso superior al término con el que cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que ‘[d]e conformidad con el artículo 162 superior las objeciones presidenciales a un proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno Nacional”[10]. 24. En tales términos, el trámite de las objeciones también se ha desarrollado dentro del mismo término previsto en el artículo 162 de la CP. Tras formularse las objeciones, sus respectivos informes fueron publicados en las respectivas Gacetas del Congreso los días 24 (Cámara de representantes) y 28 de marzo de 2017 (Senado de la República). Finalmente, los informes de las objeciones fueron aprobados los días el 29 de marzo (Senado de la República) y 18 de abril (Cámara de Representantes) de 2017. 25. En conclusión, la Sala no advierte irregularidad alguna en el trámite de las objeciones sub examine habida cuenta de que (i) se formularon oportunamente, (ii) se remitieron a la Cámara en la que el proyecto de Ley tuvo origen, (iii) se integró debidamente la Comisión Accidental para su trámite, (iv) los informes contienen específicamente las razones de la objeción así como las de la insistencia y fueron debidamente publicados, (v) se realizaron los anuncios para los debates en debida forma, (vi) los informes fueron sometidos a consideración de las Cámaras y aprobados por las mayorías absolutas de ambas Cámaras, mediante votación nominal y pública, y, finalmente, (vii) tanto el trámite del proyecto de Ley como el de las objeciones se desarrolló dentro del término previsto en el artículo 162 de la CP. Por lo tanto, la Sala procede a pronunciarse sobre las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional. C. ANÁLISIS MATERIAL DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES 26. El Presidente de la República y la Ministra de Comercio, Industria y Turismo objetaron la totalidad del proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia”. El Gobierno Nacional formuló las dos objeciones por inconstitucionalidad referidas en el párrafo 2 de esta providencia. C.1. Problemas jurídicos 27. En atención a las objeciones gubernamentales formuladas, le corresponde a esta Corte pronunciarse en relación con los siguientes problemas jurídicos: 27.1. ¿Es constitucional que el Legislador ordinario regule y desarrolle la obligación a cargo de los ministerios de presentar informes, o, esta materia es de competencia exclusiva del Legislador orgánico? 27.2. ¿La regulación dispuesta en el proyecto de Ley objetado vulnera la reglamentación de los mecanismos de control político prevista en la Ley 5 de 1992 y en la Constitución, particularmente en relación con la oportunidad de la presentación del informe, las formalidades para llevar a cabo las citaciones y “la necesidad de presentar proposiciones”? 28. Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala se pronunciará sobre (i) la reserva de Ley orgánica en el ordenamiento constitucional colombiano, y, (ii) la regulación de los mecanismos de control político y de control público prevista en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. Con base en tales consideraciones, en el último acápite, titulado (iii) caso concreto, la Sala resolverá los dos problemas jurídicos formulados en los anteriores párrafos. (i) La reserva de Ley orgánica en el ordenamiento constitucional colombiano 29. La Ley orgánica es un tipo de Ley previsto en la Constitución Política de 1991. Según el artículo 151 de la Constitución, a este tipo de leyes “estará sujeta la actividad legislativa”[11]. El mismo artículo dispone que las materias sometidas a Ley orgánica son las siguientes: a) los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras; b) las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; c) las normas del plan general de desarrollo; y, d) las normas relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Dicho artículo 151 dispone, además, que las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara[12]. 30. Además del artículo 151, la Constitución contiene otras disposiciones que regulan la Ley orgánica. En particular, la Constitución prohíbe que se otorguen facultades extraordinarias al Presidente de la República para la expedición de normas orgánicas (art. 150.10); somete a este tipo de leyes la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288); autoriza al Congreso de la República para la creación de nuevos departamentos de conformidad con la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial (art. 297); dispone que mediante la Ley orgánica se establecerán las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial, las atribuciones, los órganos de administración, los recursos de las regiones así como los principios para la adopción del estatuto especial de cada región (art. 307); y, determina que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley orgánica de ordenamiento territorial (art. 329). 31. Asimismo, la Constitución establece que la Ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo (art. 342); dispone que la discusión y aprobación del Presupuesto se hará por el Congreso de acuerdo con lo establecido en la Ley orgánica (art. 349); establece que el gasto público social en la Ley de presupuesto agrupará las partidas de esa naturaleza, según la definición que de ello haga la Ley orgánica respectiva (art. 350); y, señala que la Ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, así como su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo (art. 352). 32. Las leyes orgánicas son, por definición, “leyes sobre la legislación”[13] o “leyes normativas”[14], es decir, leyes para hacer leyes. Las leyes orgánicas son leyes que “condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan”[15]. Así, las Leyes orgánicas son leyes de naturaleza instrumental que “reglamentan la adopción de otras leyes”[16]. Por consiguiente, el Legislador ordinario es el llamado a desarrollar normativamente los temas regulados por el Legislador orgánico, para lo cual deberá observar los parámetros establecidos en la Constitución y en las propias leyes orgánicas. 33. En relación con la expresión “actividad legislativa” prevista en el artículo 151 de la Constitución, la Corte Constitucional ha establecido que la Constitución emplea el vocablo “legislativa” desde una perspectiva orgánica. Así, dicha expresión “comprende no sólo el ejercicio de la función de hacer las leyes sino también el conjunto de las demás funciones que la Constitución atribuye a la Rama Legislativa del poder público. La actividad de la rama legislativa del poder público comprende, en los términos de la constitución, una función constituyente, legislativa en sentido estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de protocolo. Las leyes orgánicas rigen la actividad legislativa y son parámetro de constitucionalidad de las leyes”[17]. Justamente con este fundamento, la Corte concluyó, en la sentencia C-482 de 2008, que el Código de Ética y el Estatuto de los Congresistas debía tramitarse como Ley orgánica, por lo cual declaró fundadas las objeciones del Gobierno Nacional en esa oportunidad. 34. En este mismo sentido, la Corte ha establecido que la Ley orgánica que tiene por objeto disponer el reglamento del Congreso “necesariamente debe tomar en consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso y cuyo ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos uniformes que son precisamente los que se contienen en aquéllas”. Ha subrayado la Corporación que la actividad del poder legislativo abarca distintas funciones, entre las que se encuentran la: (i) constituyente; (ii) legislativa en sentido estricto; (iii) de control político; (iv) judicial; (v) electoral; (vi) administrativa; (vii) de control público; (viii) de protocolo. Ha resaltado la Corporación la importancia que reviste “la regulación de los aspectos mencionados –por lo demás mínimos e indispensables–” del mismo modo que la necesidad de trazar una concordancia entre la forma como se regulan dichas funciones y las reglas adoptadas en el Reglamento”[18]. 35. La Ley orgánica no tiene por objeto regular íntegramente una determinada materia. Es más, la misión de las Leyes orgánicas es establecer “las pautas para que el legislador ordinario desarrolle a futuro determinados temas, con lo cual este tipo de ley se caracteriza por no entrar en los detalles y precisiones”[19]. Pretender regular exhaustivamente una determinada materia a través de una Ley orgánica, además de imposible, resultaría inconveniente, “pues ello implicaría petrificar la legislación sobre la materia y vaciar de contenido las competencias del legislador ordinario”[20], con lo cual, de contera, se afectaría el principio democrático. 36. La regulación dispuesta por el Legislador orgánico en relación con la actividad legislativa debe entenderse en su propósito de establecer parámetros que guíen al Legislador ordinario en sus futuras regulaciones, es decir, de instituir “reglamentos que establecen límites procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial”[21]. Ni en relación con los reglamentos de las Cámaras, ni en ninguna otra materia sometida a la reserva de Ley orgánica, puede entenderse la competencia del Legislador orgánico en términos absolutos, esto es, de tal modo que anule la competencia del Legislador ordinario o lo despoje de sus competencias[22]. Tal entendimiento, además de imposible e inconveniente, comportaría una afectación excesiva del principio democrático. 37. Además, la Corte Constitucional ha establecido que la reserva de Ley orgánica debe interpretarse a luz de dos criterios hermenéuticos, a saber: (i) sistemático y (ii) restrictivo. Primero, desde la sentencia C-600A de 1995, la Corte ha reiterado que la reserva de Ley orgánica debe interpretarse de manera sistemática y finalista. A la luz de este criterio, “la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalista, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica (…) con los principios constitutivos del Estado colombiano”[23] (sic). 38. Segundo, la reserva de Ley orgánica debe ser interpretada de manera restrictiva[24]. Bajo esta premisa, según la Corte Constitucional, si para adoptar una determinada regulación se presenta la disyuntiva o alternativa entre la Ley orgánica y la Ley ordinaria, siempre se debe privilegiar esta última[25]. Esta conclusión se funda “en la cláusula general de competencia del legislador y [en] que las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático”[26]. En otros términos, ante tales disyuntivas, a la luz del principio democrático, deberá preferirse la competencia del Legislador ordinario, sin que ello implique desconocer las competencias del Legislador orgánico respecto de las materias previstas en el artículo 151 de la CP[27]. 39. De otra parte, la relación de las leyes orgánicas y las leyes ordinarias se explica a partir de los criterios de competencia y especialidad. Desde la sentencia C-1042 de 2007, la Corte Constitucional ha señalado que, en relación con la reserva de Ley orgánica, el principio de competencia implica reconocer que la Constitución distribuyó las competencias legislativas entre el Legislador orgánico, estatutario y ordinario, en razón a un criterio de especialidad, esto es, con base en las materias a regular[28]. Y, en todo caso, "aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario"[29]. (Negrita y subrayas fuera del texto) 40. Pues bien, la definición de la reserva de Ley orgánica y la determinación de sus límites a la luz del criterio de competencia es una decisión constitucional de especial relevancia para el debido funcionamiento de la democracia. Justamente por su relevancia, la propia Constitución expresamente señala aquellas materias de competencia del Legislador orgánico. Así, a partir de la definición de dichas competencias, las leyes ordinarias pueden referirse a materias que tienen reserva de Ley orgánica (sin que desconozcan los límites establecidos por esta), así como las Leyes orgánicas pueden regular temas ordinarios, por conexidad[30]. No obstante, de un lado, siempre que el Legislador ordinario “desconoce los parámetros y procedimientos correspondientes de ley orgánica, tal omisión puede acarrear su inconstitucionalidad”[31]. Y, de otro lado, la extralimitación del Legislador orgánico al regular por ese procedimiento materias no sujetas a reserva, podría resultar en una afectación insoportable del principio democrático, que, por lo tanto, también conduciría a su inexequibilidad[32]. Por tal razón, en estas materias, la Corte Constitucional ha establecido que el juicio de constitucionalidad “requiere de un riguroso examen constitucional para encontrar las verdaderas competencias y los límites de cada tipo de ley, ya que la legislación orgánica podría entrar a petrificar materias de carácter ordinario o, por el contrario, la ley ordinaria podría invadir contenidos propios de ley orgánica”[33]. 41. En suma, la Ley orgánica es un especial tipo de Ley previsto en el ordenamiento constitucional colombiano al cual se sujeta la actividad legislativa y, en este sentido, es una Ley sobre la legislación. La reserva de Ley orgánica se caracteriza porque (i) está definida en el artículo 151 y en otras disposiciones de la Constitución y (ii) debe ser interpretada de manera sistemática y restrictiva. En relación con la expresión “actividad legislativa” prevista en dicho artículo, la Corte ha establecido que abarca todas las funciones del Congreso, dentro de las cuales se encuentra la de control político. Además, la Corte ha reconocido que (iii) las Leyes orgánicas no tienen por objeto regular íntegramente las materias sometidas a su reserva y, por lo tanto, (iv) son pautas para que el legislador ordinario desarrolle a futuro determinados temas sin desconocer los límites fijados por el Legislador orgánico. Finalmente, (v) la misma jurisprudencia ha entendido la relación entre leyes orgánicas y leyes ordinarias a partir de los criterios de competencia y especialidad. (ii) La reglamentación del control político y del control público ejercido por el Congreso de la República 42. De conformidad con el artículo 114 de la Constitución, las principales funciones del Congreso de la República son: (i) las legislativas, (ii) las de reforma constitucional y (iii) las de control político. Por su parte, el artículo 6 de la Ley 5 de 1992 establece como otras funciones del Congreso las siguientes: (i) la función judicial, (ii) la función electoral, (iii) la función administrativa, (iv) la función de control público[34], y, (v) la función de protocolo. 43. La Corte Constitucional ha desarrollado dos definiciones de control político, a saber: en sentido amplio y en sentido estricto. En sentido amplio, en un principio la Corte Constitucional definió el control político ejercido por el Congreso de la República como toda actividad “adelantada con el propósito de cuestionar o investigar actividades de los restantes poderes públicos, de otros organismos estatales e inclusive de personas privadas cuyas actuaciones tienen incidencia en los intereses generales”[35]. Esta función es ejercida por el Congreso principalmente a través de los mecanismos de control político previstos en el ordenamiento jurídico, así como también a través de “distintos instrumentos y actividades, en desarrollo de las demás funciones (legislativa, de reforma constitucional, electoral, de investigación, entre otras)”[36]. 44. Bajo esta perspectiva, en relación con el “Gobierno y la administración”, tradicionalmente se ha entendido que tales mecanismos de control político son dispositivos de rendición...