Sentencia C-432 de 2004

C-432-04 I ANTECEDENTES Sentencia C-432/04 CONGRESO DE LA REPUBLICA-Establecimiento de marco general para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos Es el Congreso el llamado a establecer a través del procedimiento democrático de adopción de las leyes, el marco general y los objetivos y criterios que orientan al Presidente de la República para fijar el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado. CONGRESO DE LA REPUBLICA Y PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Competencia concurrente en definición de régimen salarial y prestacional de los servidores públicos/LEY MARCO O CUADRO-Objeto La definición de dicho régimen salarial y prestacional, se desarrolla conforme al ejercicio de una competencia concurrente que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y, en segundo término, al Presidente dentro del marco trazado por aquél. Se trata del ejercicio de una tipología legislativa denominada “ley marco o cuadro”, a través de la cual, el Congreso fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, y el Presidente de la República, se encarga de desarrollar dichos parámetros a través de sus propios decretos administrativos o ejecutivos. CONGRESO DE LA REPUBLICA Y PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE LEY MARCO-Distribución de competencias y justificación Esta Corporación ha analizado la distribución de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República para regular materias sujetas a ley marco y, en desarrollo de dicho análisis, ha determinado que los decretos que profiere el Presidente son de naturaleza meramente administrativa o ejecutiva, cuyo control de constitucionalidad corresponde al Consejo de Estado. La justificación otorgada a la existencia de esta clase de normatividad radica en que suministra al Estado instrumentos eficaces que le permiten dar respuestas prontas y oportunas, mediante procedimientos ágiles, a ciertas materias que se caracterizan por su variabilidad y contingencia, razón por la cual, se torna imprescindible como una técnica de buen gobierno, que el ejecutivo disponga de la potestad de ajustar y adecuar estas regulaciones a las exigencias del interés público, como en efecto se observa que sucede con la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. LEY MARCO-Fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública REGIMEN PRESTACIONAL-Sentido y alcance del concepto LEY MARCO-Materias comprendidas en la reserva correspondiente al régimen prestacional PRESTACIONES SOCIALES-Concepto PRESTACIONES SOCIALES-Grupos REGIMEN PRESTACIONAL-Alcance del concepto Es posible concluir que el concepto régimen prestacional, no sólo se limita a reconocer las prestaciones que tienen su origen de manera directa en la relación de trabajo, sino también todas aquellas otras que se ocasionan por motivo de su existencia, tales como, las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, el auxilio funerario, y aquellas contingencias derivadas de los riesgos en salud. PRESTACIONES Y ACREENCIA LABORAL-Distinción LEY MARCO EN REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL DE SERVIDORES PUBLICOS-Regulación No queda duda alguna sobre el contenido normativo previsto en el literal e), del numeral 19, del artículo 150 de la Constitución política, en el sentido de exigir que el régimen de seguridad social de los servidores públicos del Estado, se regule a través de la tipología constitucional de la ley marco. LEY MARCO EN REGIMEN PENSIONAL DE SERVIDORES PUBLICOS-Reserva FUERZA PUBLICA-Derecho a un régimen prestacional especial La Corte ha reconocido que con fundamento en los artículos 150, numeral 19, literal e), 217 y 218 del Texto Superior, los miembros de la fuerza pública tienen derecho a un régimen prestacional especial, en razón al riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y desarrollan. Es claro que la existencia de un régimen especial para los miembros de la fuerza pública, no sólo tiene su fundamento constitucional en la consagración expresa de los artículos 150, numeral 19, literal e), 217 y 218 del Texto Superior, sino también en la diversidad de vínculos jurídicos para acceder a la función pública y que, sin lugar a dudas, conducen a una distinta nominación del empleo, de la categoría del servidor y de la naturaleza de sus funciones, que lógicamente conllevan al señalamiento de un régimen salarial y prestacional distinto. REGIMEN PRESTACIONAL ESPECIAL PARA LA FUERZA PUBLICA REGIMEN NORMATIVO-Carácter especial se contrapone a lo excepcional y autónomo/DERECHO EXCEPCIONAL, AUTONOMO Y ESPECIAL-Conceptos El carácter especial se contrapone a los calificativos excepcional y autónomo, en torno al ámbito de la aplicación de un régimen normativo en un determinado ordenamiento jurídico. Así, lo reconoce la doctrina, al establecer que el derecho excepcional es aquel régimen normativo que supone la existencia de otro -de mayor alcance y jerarquía- frente al cual se introducen derogaciones, subrogaciones o modificaciones en aspectos puntuales. Es derecho autónomo el conjunto de disposiciones jurídicas que dependen de si mismas y se encuentran sujetas a sus propios principios generales. Finalmente, es derecho especial aquel régimen normativo que, sin llegar a ser autónomo, supone una regulación separada y libre de una materia independiente, que responde a una cierta y exclusiva individualidad técnica y económica. REGIMEN PRESTACIONAL EXCEPCIONAL-Concepto Se puede considerar que un régimen prestacional especial es aquel conjunto normativo que crea, regula, establece y desarrolla una serie o catálogo de prestaciones a favor de un grupo social determinado que, a pesar de tener su origen en un derecho general o de mayor entidad, goza de una regulación propia, en virtud de ciertas características individuales que le dotan de plena singularidad. REGIMEN PRESTACIONAL ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Implicaciones de la existencia La existencia de un régimen especial prestacional de seguridad social, implica la imposibilidad de someter a sus beneficiarios al sistema normativo general (Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003). Por el contrario, su especialidad conduce a crear o regular distintas modalidades de prestaciones que permitan reconocer el fin constitucional que legitima su exclusión del sistema general, es decir, es indispensable adoptar medidas de protección superiores, en aras de propender por la igualdad material, la equidad y la justicia social de las minorías beneficiadas con la especial protección prevista en la Constitución. SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Exclusión de miembros de la Fuerza Pública REGIMEN PRESTACIONAL ESPECIAL PARA LA FUERZA PUBLICA-Objetivo y límites La existencia de prestaciones especiales a favor de los miembros de la fuerza pública, lejos de ser inconstitucionales, pretenden hacer efectivos los principios de igualdad material y equidad, a partir del establecimiento de unas mejores condiciones que permitan acceder a un régimen pensional más benéfico en tiempo, en porcentajes o en derechos, en aras equilibrar el desgaste físico y emocional sufrido durante un largo período de tiempo, por la prestación ininterrumpida de una función pública que envuelve un peligro inminente. Pero no se trata de reconocer privilegios o prerrogativas que desborden el contenido prestacional de la garantía a la seguridad social, es decir, la regulación especial que para el efecto establezca, debe enmarcarse dentro del fin constitucional que cumplen los preceptos superiores que la autorizan (C.P. artículos 150, numeral 19, literal e) y 217 y 218), y, además, debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa. En esta medida, dichas prestaciones resultan razonables y proporcionales si permiten nivelar a los miembros de la fuerza pública con el resto de servidores del Estado, a través del señalamiento de derechos prestacionales que repongan el desgaste físico y emocional a que se someten los primeros, principalmente en razón de sus servicios. De lo contrario, esto es, si el objetivo de la prestación desborda los citados limites, el reconocimiento de dicha prestación resulta inconstitucional, pues otorga un beneficio carente de una causa constitucional real y efectiva. ASIGNACION DE RETIRO-Naturaleza jurídica ASIGNACION DE RETIRO PARA LA FUERZA PUBLICA-Naturaleza jurídica ASIGNACION DE RETIRO-Compatibilidad ASIGNACION DE RETIRO PARA LA FUERZA PUBLICA-Naturaleza prestacional No existe duda alguna en relación con la naturaleza prestacional de la asignación de retiro. Adicionalmente, es indiscutible que dicha prestación cumple un fin constitucional determinado, pues conforme a lo expuesto, tiene como objetivo principal beneficiar a los miembros de la fuerza pública, con un tratamiento diferencial encaminado a mejorar sus condiciones económicas por la ejecución de una función pública que envuelve un riesgo inminente para sus vidas y las de sus familiares. LEY MARCO-Imposibilidad de regular sus materias a través de facultades extraordinarias LEY MARCO EN REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LA FUERZA PUBLICA-Establecimiento por el Congreso que incluye la asignación de retiro/LEY MARCO EN REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LA FUERZA PUBLICA-Reserva impide su expedición por decreto con fuerza de ley Al Congreso de la República le corresponde establecer directamente, por medio de una ley marco, las normas generales y los objetivos y criterios a que debe sujetarse el Gobierno Nacional en la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública. De igual manera, es innegable que la regulación de dicho régimen prestacional especial, incluye a la asignación de retiro como una modalidad particular de pensión de vejez para los miembros de las fuerzas militares y de la policía nacional, y por ende, su regulación debe realizarse a través de dicha tipología legal. Ahora bien, según lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, es indiscutible que, dicha reserva por expreso mandato constitucional, impide que las materias propias de una ley marco - como la referente a la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública - puedan ser expedidas por decreto ley, pues en este punto, el Congreso no puede conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República. Por consiguiente, las obligaciones que surgen del régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública, son susceptibles de regulación exclusivamente mediante ley marco y no admiten, en su desarrollo, otra modalidad normativa, principalmente, a través del ejercicio de facultades extraordinarias por expresa prohibición constitucional. En efecto, el otorgamiento de facultades al Presidente de la República para regular de manera general y abstracta un asunto sometido a reserva de ley marco, desconocería el ejercicio de la competencia concurrente que para la regulación de dichas materias ha establecido el Constituyente: Entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. REGIMEN PRESTACIONAL DE LA FUERZA PUBLICA-Regulación por el Congreso mediante normas marco y no por facultades extraordinarias LEY MARCO-Materias no delegables en legislador extraordinario UNIDAD NORMATIVA-Integración con ley habilitante y decreto que la desarrolla UNIDAD NORMATIVA-Integración por conformar un sistema normativo integral con la ley habilitante con el decreto que la desarrolla POTESTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO-Inversamente proporcional a la extensión de la ley POTESTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO-Alcance ante la diversidad normativa que se deriva de la existencia de leyes marco y de autorizaciones LEY MARCO-No implica que todas las materias se sometan a unas mismas reglas de distribución de competencias LEY MARCO EN REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LA FUERZA PUBLICA-Elementos que deben reunir y en especial a las prestaciones que surgen de las contingencias propias del sistema pensional LEY MARCO EN REGIMEN PRESTACIONAL DE LA FUERZA PUBLICA-Aspectos que supone distribución de competencias/LEY MARCO EN REGIMEN PRESTACIONAL DE LA FUERZA PUBLICA-Alcance de la regulación La distribución de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República, al momento de regular mediante ley marco el régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública supone, en primer lugar, que el Congreso fije en la ley los elementos básicos del régimen general de las contingencias propias del sistema pensional y, en segundo término, que el Presidente de la República -con sujeción a dicho marco- establezca la normatividad destinada a reglamentar las materias que, por su variabilidad y contingencia, tornen imprescindible acudir a la técnica de dicho tipo de ley. LEY MARCO EN REGIMEN PRESTACIONAL DE LA FUERZA PUBLICA-Materias que deben estar reguladas SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Efectos SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Reincorporación automática de normas anteriores Referencia: expediente D-4882 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 14, 14-1, 14-2, 14-3, parágrafos 1° y 2°, 15, 15-1, 15-2, 15-3, 16 (parcial), 24, 24-1, 24-2, 24-3, parágrafos 1° y 2°, 25, 25-1, 25-2, 25-3, parágrafos 1° y 2° del Decreto 2070 de 2003 “Por medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”. Demandante: Rubiela Barrera de Muñoz. Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL. Bogotá, D. C., seis (6) de mayo de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. La ciudadana Rubiela Barrera de Muñoz, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de los artículos 14, 14-1, 14-2, 14-3, parágrafos 1° y 2°, 15, 15-1, 15-2, 15-3, 16 (parcial), 24, 24-1, 24-2, 24-3 parágrafos 1° y 2°, 25, 25-1, 25-2, 25-3, parágrafos 1° y 2° del Decreto 2070 de 2003 “Por medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”. La Corte, mediante auto de octubre siete (7) de 2003, proferido por el Despacho del magistrado sustanciador, admitió la demanda, ordenó las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS. Se transcribe a continuación el texto de las disposiciones acusadas: “DECRETO NUMERO 2070 DE 2003 (julio 25) por medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 17 numeral 3 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003, DECRETA: (…) Artículo 14. Asignación de retiro para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares en actividad. Los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, que sean retirados después de dieciocho (18) años de servicio, por llamamiento a calificar servicios o por retiro discrecional, según el caso, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad psicofísica, o por incapacidad profesional, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignación mensual de retiro, así: 14.1 Sesenta y dos por ciento (62%) del monto de las partidas computables a que se refiere el artículo 13 del presente decreto, por los dieciocho (18) primeros años de servicio. 14.2 El porcentaje indicado en el numeral anterior, se adicionará en un cuatro por ciento (4%) por cada año que exceda de los dieciocho (18) hasta los veinticuatro (24) años, sin sobrepasar el ochenta y cinco por ciento (85%). 14.3 A su vez, el ochenta y cinco por ciento (85%) de que trata el numeral anterior se incrementará en un dos por ciento (2%) por cada año adicional a los primeros veinticuatro (24) años, sin que el total sobrepase el noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas computables. Parágrafo 1º. Los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, que hubieren ingresado al escalafón antes del 29 de julio de 1988 que sean retirados del servicio activo por llamamiento a calificar servicios o por retiro discrecional, según el caso, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad psicofísica, o por incapacidad profesional, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignación mensual de retiro, así: El cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas computables a que se refiere el artículo 13 del presente decreto, por los quince (15) primeros años de servicio, y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda a los quince (15) hasta los veinte (20) años, sin sobrepasar el setenta por ciento (70%). A partir de los veinte (20) años de servicio la asignación de retiro se adicionará en un cuatro por ciento (4%) por cada año que exceda de los veinte (20) primeros hasta los veinticuatro (24) años, sin sobrepasar el ochenta y cinco por ciento (85%). A su vez, el ochenta y cinco por ciento (85%) de que trata el inciso anterior se incrementará en un dos por ciento (2%) por cada año adicional a los primeros veinticuatro (24) años, sin que el total sobrepase el noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas computables. Parágrafo 2º. Los Oficiales y Suboficiales retirados antes del 17 de diciembre de 1968, con treinta (30) añoso más de servicio, continuarán percibiendo la asignación de retiro reajustada al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas que se incluyeron en cada caso para la respectiva asignación. Artículo 15. Asignación de retiro para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares. Los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto y que sean retirados después de veinte (20) años de servicio, por llamamiento a calificar servicios o por retiro discrecional, según el caso, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad psicofísica, o por incapacidad profesional, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se les pague una asignación mensual de retiro, así: 15.1 Setenta por ciento (70%) del monto de las partidas computables a que se refiere el artículo 13 del presente decreto, por los veinte (20) primeros años de servicio. 15.2 El porcentaje indicado en el numeral anterior, se adicionará en un cuatro por ciento (4%) por cada año que exceda de los veinte (20) hasta los veinticuatro (24) años, sin sobrepasar el ochenta y cinco por ciento (85%). 15.3 A su vez, el ochenta y cinco por ciento (85%) de que trata el numeral anterior se adicionará en un dos por ciento (2%) por cada año, sin que el total sobrepase el noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas computables. Artículo 16. Asignación de retiro para soldados profesionales. Los soldados profesionales, así como los soldados voluntarios que se incorporen como soldados profesionales, que se retiren o sean retirados del servicio activo con veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignación mensual de retiro, equivalente al setenta por ciento (70%) del salario mensual indicado en el numeral 13.2.1, adicionado con un treinta y ocho punto cinco por ciento (38.5%) de la prima de antigüedad. En todo caso, la asignación mensual de retiro no será inferior a uno punto dos (1.2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (…) Artículo 24. Asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional en actividad. Los Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, sean retirados después de dieciocho (18) años de servicio, por llamamiento a calificar servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional según corresponda, y los que se retiren o sean retirados o sean separados en forma absoluta con más de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro, así: 24.1 El sesenta y dos por ciento (62%) del monto de las partidas computables a que se refiere el artículo 23 del presente decreto, por los primeros dieciocho (18) años de servicio. 24.2 El porcentaje indicado en el numeral anterior, se adicionará en un cuatro por ciento (4%) por cada año que exceda de los dieciocho (18) hasta los veinticuatro (24) años, sin sobrepasar el ochenta y cinco por ciento (85%). 24.3 A su vez, el ochenta y cinco por ciento (85%) de que trata el numeral anterior se adicionará en un dos por ciento (2%) por cada año, sin que el total sobrepase el noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas computables. Parágrafo 1º. Los Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional que hubieren ingresado al escalafón antes del 29 de julio de 1988, que sean retirados por llamamiento a calificar servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional, según corresponda, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro, así: El cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas computables a que s e refiere el artículo 23 del presente decreto, por los quince (15) primeros años de servicio, y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda de los quince (15) hasta los veinte (20) años, sin sobrepasar el setenta por ciento (70%). A partir de los veinte (20) años de servicio la asignación de retiro se adicionará en un cuatro por ciento (4%) por cada año que exceda de los veinte (20) primeros hasta los veinticuatro (24) años, sin sobrepasar el ochenta y cinco por ciento (85%). A su vez, el ochenta y cinco por ciento (85%) de que trata el inciso anterior se incrementará en un dos por ciento (2%) por cada año adicional a los primeros veinticuatro (24) años, sin que el total sobrepase el noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas computables. Parágrafo 2º. Los Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional retirados antes del 17 de diciembre de 1968, con treinta (30) años o más de servicio, continuarán percibiendo la asignación de retiro reajustada al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas que se incluyeron en cada caso para la respectiva asignación. Artículo 25.Asignación de retiro para el personal de la Policía Nacional. Los Oficiales y el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto y que sean retirados del servicio activo después de veinte (20) años, por llamamiento a calificar servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro, así: 25.1 El setenta por ciento (70%) del monto de las partidas computables a que se refiere el artículo 23 del presente decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio. 25.2 El porcentaje indicado en el numeral anterior, se adicionará en un cuatro por ciento (4%) por cada año que exceda de los veinte (20) hasta los veinticuatro (24) años, sin sobrepasar el ochenta y cinco por ciento (85%). 25.3 A su vez, el ochenta y cinco por ciento (85%) de que trata el numeral anterior se adicionará en un dos por ciento (2%) por cada año, sin que el total sobrepase el noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas computables. Parágrafo 1º. El personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, sea retirado con veinte (20) años o más de servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del Ministro de Defensa Nacional o del Director General de la Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica; y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%)del monto de las partidas de que trata el artículo 23 de este decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el cien por ciento (100%) de tales partidas. Parágrafo 2º. También tendrán derecho al pago de asignación mensual de retiro, en las condiciones previstas en este artículo, los miembros del Nivel Ejecutivo que se retiren o sean retirados por una causal distinta a las establecidas en el presente artículo, siempre y cuando tengan veinte (20) años de servicio a la Policía Nacional, y haya cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad los hombres y cincuenta (50) años de edad las mujeres. (…) Publíquese y Cúmplase. Dado en Bogotá D. C., a 25 de julio de 2003”. III. DEMANDA. 3.1. Normas constitucionales presuntamente infringidas. La actora considera que las disposiciones acusadas vulneran el preámbulo y lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 13, 22, 48, 53, 122, 123, 125, 150, numerales 10, 19 -literales e) y f)- y 25, 209, 217, 220 y 336 de la Constitución Política. 3.2. Fundamentos de la demanda. Básicamente, la accionante formula su acusación en cuatro cargos, a saber: a. Violación a la igualdad, equidad y solidaridad. La accionante considera que las normas acusadas son violatorias del derecho y principio de la igualdad, por cuanto establecen un tratamiento desproporcionado e irracional a favor de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las fuerzas militares y de policía nacional, frente al resto de los servidores públicos del Estado. Ello, sin importar, el origen del retiro y de las funciones efectivamente desarrolladas, tales como, el pago de la asignación de retiro a oficiales o suboficiales destituidos por una sanción disciplinaria o aquéllos que prestaron sus servicios en las oficinas, o en la parte administrativa del Ministerio de la Defensa Nacional, o en la emisora, o en fin en cualquier otro sitio donde el riesgo es nulo y el servicio que se presta se hace en igualdad de condiciones con otros servidores públicos. Así, concluye que: “(...) El pago por el retiro que se le hace a los servidores de la fuerza pública no conduce a ningún fin constitucional, porque la Carta Política no prohíja el pago a un servidor público por el retiro del servicio por causas disciplinarias, por retiro voluntario, para el mejoramiento del servicio o en fin por causas atribuibles al interesado y mucho menos una mesada mensual vitalicia; lo que sí permite la Constitución es el derecho que tenemos los colombianos a la seguridad social como lo es el derecho a una pensión de acuerdo a la especialidad del servicio (....)”. b. Violación al contenido constitucional del régimen especial prestacional de la fuerza pública previsto en el Texto Superior. A juicio de la accionante, el régimen especial prestacional previsto en los artículos 217 y 218 de la Constitución Política, no faculta al legislador extraordinario para establecer asignaciones por el retiro del servicio, sino que, por el contrario, su contenido se limita a permitir la diversidad en el acceso y garantías propias de la seguridad social, y en concreto, de la contingencia pensional. En este orden ideas, señala que la asignación por el retiro del servicio no es una prestación social a la luz de la Constitución Política, esto es, una pensión, sino como la misma figura lo establece “un pago por el retiro”, lo cual es totalmente inconstitucional, porque premia y discrimina a unos ex-servidores públicos (miembros de las fuerzas militares), frente a otros detentadores de la función pública que igualmente prestaron sus servicios - en mayor o menor medida - sometidos a altísimos riesgos, tales como, el Presidente de la República, los jueces penales especializados, los agentes del D.A.S, etc. Finalmente, considera que: “(...) es claro que ningún colombiano debe tener un régimen especial de retiro pagado con mesada mensual vitalicia, lo que sí debe tener es un régimen especial de pensiones para las fuerzas militares (...)”. c. Violación a la prioridad y distribución del gasto público social.. Señala la accionante que la Constitución Política de Colombia privilegia el gasto público social (C.P. art. 366). Pero igualmente se cuestiona, ¿cómo se le va a dar cumplimiento a este cometido, si los escasos recursos se gastan en unos pocos privilegiados? Ello, a su juicio, conduce al incumplimiento del valor de la paz, consagrado en el artículo 22 del Texto Superior. Finaliza este acápite, sosteniendo que: “hacer la paz significa invertir los recursos especialmente en los cometidos constitucionales como son la vivienda digna, la salud, el saneamiento básico, la educación, los niños, etc., pero no privilegiar el retiro de unos pocos servidores públicos que pueden ser objeto de una pensión especial, (...) [a través de un pago vitalicio de retiro] , como lo contemplan las normas demandadas”. d. Extralimitación de las facultades. La accionante sostiene que el Presidente de la República con las normas demandadas, se extralimitó en las facultades otorgados por el Congreso. En efecto, la Ley 797 de enero 29 de 2003, artículo 17, numeral 3°, establece que: “Expedir normas con fuerza de ley para reformar los regímenes pensionales propios de las Fuerzas Militares y de Policía y D.A.S., de conformidad con los artículos 217 y 218 de la Constitución Política”. (Subrayado del texto de la demanda). En concepto del actor, la facultad que le fue otorgada por el Legislador al Presidente de la República, se limitaba a permitir la reforma al régimen prestacional de la fuerza pública, esto es, al sistema pensional especial reconocido por la Constitución, mas no, para establecer una asignación de retiro, a costa de la mayoría de los colombianos. Concluye entonces que: “(...) las facultades otorgadas al Presidente de la República con base en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia fueron ‘precisas’, [es decir], ‘para reformar los regímenes pensionales propios de las Fuerzas Militares y de Policía y D.A.S.’, no para reformar el sistema de retiro, y mucho menos, para pagar por él en todos los casos. Lo que sí podía el Presidente de la República es reglamentar un régimen especial de pensiones como es el caso de las actividades de alto riesgo, pero no un régimen especial de retiro”. IV. INTERVENCIONES. 4.1. Intervención Ciudadana. El señor Ricardo Silva Betancourt, en su condición de ciudadano colombiano, coadyuva la demanda de inconstitucionalidad, con los siguientes argumentos: En primer lugar, sostiene que las normas demandadas violan el principio de igualdad por su falta de proporcionalidad. En efecto, el medio utilizado para cubrir el riesgo de la prestación del servicio es inconstitucional, ya que la Carta Política no prohíja el pago por el retiro en todas las modalidades, si no cuando hay, por ejemplo, un retiro compensado o una indemnización, pero en ningún caso, a través de una mesada mensual vitalicia. En segundo término, manifiesta que se configuraría una violación al principio de igualdad, si el sistema de retiro se asimila al sistema pensional, por cuanto “(...) en un Estado tan pobre y con necesidades más apremiantes que la seguridad, [no resulta constitucionalmente válido que] se esté pensionando a los servidores públicos a los 38 años (...), pues no de otra manera se entiende que con la sola prestación del servicio por 18 años, se le pague una asignación de retiro mensual vitalicia”. 4.2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia. La representante del Ministerio del Interior y de Justicia, se manifestó en el presente caso, con el fin de expresar los fundamentos en los cuales se basa para solicitar la declaratoria de exequibilidad de los artículos demandados. Inicialmente, estima que no existe vulneración al principio de igualdad, por cuanto a nivel de doctrina constitucional, se ha establecido que la existencia de un trato diferente, no constituye per se una violación flagrante de dicho principio. Por ello, “los artículos objeto de reproche no vulneran el derecho a la igualdad, puesto que los miembros de las fuerzas armadas y policía nacional, en relación con los demás servidores y funcionarios públicos en desarrollo de los preceptos constitucionales y legales, se les ha establecido el cumplimiento de una serie de funciones de alta complejidad, entras las que se destaca la protección a la vida, bienes, el mantenimiento al orden y paz pública, a la defensa del territorio nacional y velar por la soberanía de la Nación”. La distinción de las funciones que desarrollan los servidores públicos, condujo a la expedición de las normas objeto de reproche, cuyo propósito es reconocer en vida a quienes sacrifican su bienestar, el de sus familias y demás aspectos, para hacer gratificante la existencia de otros y de la Nación. En este contexto, los beneficios económicos demandados resultan razonables y justificables, a través del reconocimiento de la solidaridad y gratuidad que por parte de la comunidad nacional debe existir a favor de nuestros soldados. Por otra parte, manifiesta la interviniente que la exequibilidad de los regímenes especiales en seguridad social ha sido reconocido por esta Corporación, entre otras, en las Sentencias C-461 de 1995 y C-665 de 1996. En este orden de ideas, sostiene que: “(...) el legislador extraordinario no desconoció precepto constitucional ni legal alguno, puesto que la mencionada norma responde al desarrollo prestacional que cubre el régimen espacial establecido por la Constitución Política en sus artículos 217 y 218 y en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. Por lo tanto, no es procedente la pretensión de la demandante de abordar el reproche de inconstitucionalidad del referido decreto aislado del régimen especial al que pertenece, pues al abordarlo de esa forma frente al otro régimen significaría un desconocimiento a los derechos adquiridos de estos servidores, protegidos en la Asamblea Nacional Constituyente (...)”. Paso seguido, llama la atención de esta Corporación, sobre el error de la accionante, al pretender separar los conceptos ‘régimen pensional’ de las ‘asignaciones de retiro’, para excluir a éstas últimas, del contenido constitucional del régimen especial prestacional previsto en los artículos 217 y 218 del Texto Superior. Manifiesta la interviniente que tanto la Corte Suprema de Justicia[1], el Consejo de Estado[2] y la Corte Constitucional[3], han asimilado el concepto de ‘asignación’ a toda remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. Desde esta perspectiva, la asignación de retiro cumple un propósito similar a la pensión, destinadas a reconocer la existencia de prestaciones sujetas a un tiempo de servicio y edad, en aras de equilibrar el sistema de seguridad social a los miembros de la fuerza pública. Finalmente, en relación al cargo sobre la irrazonabilidad de la asignación de retiro, se sostiene que: “(...) La asignación obedece al cumplimiento de unos requisitos, tiempo de servicio y edad, es decir, a unas condiciones de procedibilidad que hacen posible el reconocimiento de esa asignación, que es como se dijo, el reconocimiento a unos años de labor y que tiene por objeto asegurar una calidad de vida al trabajador que cesa en sus labores (...) La actora critica el hecho de que se reconozca esa asignación de retiro a quien voluntariamente se separa del servicio, pero olvida anotar que la asignación que se le reconoce no es desproporcional ya que dependerá del monto de años que haya prestado el servicio a las fuerzas armadas y la policía nacional, dicha asignación es proporcional además porque se basa en el hecho de la prestación efectivamente prestada, la cual en todo caso para su reconocimiento debe sobrepasar unos límites mínimos de servicio a la fuerza pública”. 4.3. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional. La representante del Ministerio de Defensa Nacional, se manifestó en el presente caso, con el fin de expresar sus fundamentos para solicitar se declare la exequibilidad de los artículos demandados, aduciendo que no se explica cómo en la demanda de inconstitucionalidad se afirma que los artículos 14, 15 y 16 del Decreto 2070 de 2003 violan el artículo 1° de la Constitución política, cuando los mismos modifican el régimen pensional propio de los servidores públicos que tiene a su cargo como finalidad primordial de jerarquía constitucional defender el Estado Social de Derecho. Expresa igualmente que si bien como lo dispone el artículo 22 de la Constitución Política, la paz es un derecho y un deber de todos los colombianos, son precisamente los miembros de las fuerzas militares quienes laboran en forma incansable con el fin de que los demás ciudadanos puedan ejercer dicho derecho, pero no podría alegarse la inconstitucionalidad de un régimen pensional que les es propio, so pretexto de que la paz es un derecho y un deber, y que, por lo tanto, los servidores públicos que laboran para lograrla y hacerla respetar no tienen derecho a la seguridad social. Manifiesta que el Decreto 2070 de 2003, tan sólo reforma o modifica el régimen de unos servidores públicos que, como lo dispone el artículo 5 de la Constitución, cumplen con sus labores entregando -si es necesario- sus propias vidas, conscientes de que el interés general prima sobre el particular, y que no podrían dejar de cumplir sus funciones so pretexto de proteger sus vidas o las de su familia, razones por las cuales no encuentra cuál es el soporte de la violación de los artículos 3°, 4° y 5° de la Constitución alegada por la demandante. Con posterioridad, la interviniente señala que la existencia de un régimen especial en seguridad social para los miembros de la fuerza pública, tiene su origen el artículo 217 de la Constitución Política. Y que, en relación con su procedencia y la inexistencia de violación al principio y derecho a la igualdad, esta Corporación se ha pronunciado en diversas oportunidades, en el sentido de reconocer su admisibilidad constitucional. Cita, entre otras, las Sentencias C-461 de 1995, C-665 de 1996, C-888 de 2002. Finalmente, sostiene que: “(...) el Decreto 2070 de 2003 se limitó a reformar el régimen existente de conformidad con las facultades otorgadas en la Ley 797 de 2003, mediante la cual el Congreso confirió por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley que reformaran el régimen pensional propio de las fuerzas militares dentro del marco de especialidad previsto en el artículo 217 de la Constitución Política. La reforma que se hace en el Decreto 2070 de 2003, en sus artículos 14, 15 y 16 al régimen pensional propio de las fuerzas militares que contenía el Decreto 1211 de 1990, quiso ajustar los derechos y obligaciones de los miembros de las fuerzas militares en materia de asignación de retiro a las necesidades actuales generadas por la situación macroeconómica que atraviesa el país, y no concedió derechos adicionales a los existentes antes de su expedición (...) [L]a reforma contenida en el Decreto 2070 de 2003, muy al contrario de crear un régimen, como se afirma en la demanda de constitucionalidad, hizo más exigente el existente, aumentado el tiempo de servicio para tener derecho a la asignación de retiro y aumentado el esquema de aportes que se tenía en la vigencia del régimen anterior a su vigencia”. 4.4. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se manifestó en el presente caso, con el fin de expresar las razones por las cuales solicita se declare exequible los artículos demandados. Inicialmente, considera que de acuerdo con las especiales características del régimen de la fuerza pública las prestaciones económicas previstas en su sistema pensional se denominan “asignación de retiro” y “pensión”, pero el término de pensión aplica exclusivamente a los eventos de invalidez o sobrevivencia. De este modo la prestación económica equivalente a la pensión de vejez en el Sistema General de Pensiones es la asignación de sueldo o de retiro. Así se desprende de las disposiciones legales anteriores que regulaban la materia, de las nuevas normas aplicables y de las decisiones jurisprudenciales de los altos tribunales colombianos. Así mismo, considera que no se trata, como lo pretende el actor, de un tratamiento injusto y desproporcionado sino del reconocimiento legislativo de una circunstancia especial que es propia de la fuerza pública y que merece, por tanto, un tratamiento especial. Expresa que el inciso 3° del artículo 217 de nuestra Constitución Política consagra la facultad del legislador de crear un régimen prestacional especial para los servidores de la fuerza pública. Ello significa que se encuentran excluidos de la aplicación del régimen general. Las razones de esta diferencia estriban principalmente en las particularidades que rodean los servicios prestados por estos servidores. En efecto, se encuentran sujetos a un gran riesgo en la prestación de sus servicios, lo cual implica una cobertura especial a sus contingencias en seguridad social.. Igualmente, expresa que ninguna disposición constitucional permite inferir que para el caso de la fuerza pública, su régimen pensional deba ser idéntico al establecido para los trabajadores privados o servidores públicos. Si bien se reconocen que existen diferencias en el tratamiento de los riesgos de la actividad, esta diferencia no es relevante para efectos del reconocimiento de la prestación propia de vejez (asignación de retiro) sino para las prestaciones de invalidez y sobrevivencia. De lo expuesto, y en relación con el exceso en uso de las facultades extraordinarias, el interviniente concluye que: “(...) el régimen de retiro, como fundamento fáctico y jurídico de la prestación de vejez, forma parte integral del régimen pensional de la fuerza pública y mal podría haberse limitado el Gobierno, en una interpretación exegética y descontextualizada del régimen, al regular las pensiones de invalidez y sobrevivencia, dejando por fuera las prestaciones de vejez. (...) No se presenta por un exceso en las facultades extraordinarias, como pretende el actor, sino una regulación de la materia atendiendo a la especificidades que le son propias, y de acuerdo con las definiciones establecidas al respecto en las normas vigentes” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El Ministerio Público se pronunció en el presente proceso, aduciendo que el régimen pensional especial de los miembros de la fuerza pública, al consagrar la asignación de retiro, no desconoce el principio de igualdad, ni los principios que rigen la función pública, pues la finalidad de dichas regulaciones, es la protección de los derechos adquiridos contemplados en los Decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990 que regulan el régimen prestacional de los miembros de las fuerzas militares y la policía nacional. Además dicho régimen tiene un sustento constitucional expreso, el cual se encuentra consagrado en los artículos 217 y 218 de la Carta Política. En efecto, fue voluntad del Constituyente que la ley determinara un régimen prestacional especial para los miembros de la fuerza pública, que necesariamente respondiera a las situaciones de orden objetivo y material a que da lugar al cumplimiento de sus funciones. El Agente del Ministerio Público sostiene que entre las prestaciones especiales contenidas en el régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública se encuentra la asignación de retiro. Ésta la define como: “la asignación mensual que reciben los miembros de la Fuerza pública al ser retirados del servicio activo cuando se presentan las causales previstas en los mencionados decretos”. En estos términos, a su juicio, “(...) la asignación de retiro a la que tienen derecho los miembros de la fuerza pública que son retirados del servicio activo es el equivalente a la pensión de vejez regulada en el sistema general de pensiones y, por lo tanto, no le asiste razón alguna a la demandante cuando afirma que la asignación de retiro no tiene carácter pensional y que, por ello, no hace parte del régimen prestacional especial de los miembros de la fuerza pública (...)” Finalmente, expresa no hallar razón alguna, cuando la demandante afirma que el Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias previstas en la Ley 797 de 2003, puesto que el artículo 17, numeral 3°, lo faculta para expedir normas con fuerza de ley destinadas a reformar los regímenes pensionales propios de la fuerza pública y, siendo entonces, la asignación de retiro una prestación que tiene carácter pensional, se puede concluir que el Presidente de la República al expedir las normas acusadas actuó dentro de la órbita de la habilitación legislativa contenida en la Ley 797 de 2003. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. Competencia. 1. Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 14, 14-1, 14-2, 14-3, parágrafos 1° y 2°, 15, 15-1, 15-2, 15-3, 16 (parcial), 24, 24-1, 24-2, 24-3 parágrafos 1° y 2°, 25, 25-1, 25-2, 25-3, parágrafos 1° y 2° del Decreto 2070 de 2003 “Por medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”; ya que se trata de una norma con fuerza de ley, al ser expedida con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por los artículos 150-10 de la Constitución Política y 17, numeral 3°, de la Ley 797 de 2003. Aclaración previa. 2. Antes de proceder al análisis de fondo de las materias planteadas en la demanda y en las distintas intervenciones, y teniendo en cuenta que la accionante señala la presunta vulneración del artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política, el cual determina que: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 19) Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: (...) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública”[4]; es indispensable que esta Corporación resuelva los siguientes problemas jurídicos: · ¿Qué se entiende por “régimen salarial y prestacional (...) de los miembros de la fuerza pública” al tenor de lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución? · ¿Es posible al amparo del artículo 150, numeral 19, literal e) de la Carta Fundamental, crear diversos regímenes prestacionales especiales, entre ellos, uno destinado a regular a los miembros de la fuerza pública? De ser ello cierto, ¿en que consiste dicha especialidad? · ¿Qué naturaleza jurídica tiene la “asignación de retiro” regulada en los artículos demandados del Decreto 2070 de 2003? · ¿El régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública, es susceptible de regulación exclusivamente mediante ley marco o admite que se discipline mediante otro tipo de ley? Y, en este contexto, ¿las materias propias de una ley marco, son susceptible de delegación al Presidente de la República mediante facultades extraordinarias? De la potestad de configuración normativa para señalar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, así como para establecer la existencia de una asignación de retiro a favor de los miembros de las fuerza pública. 3. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación[5], compete al legislador y al Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, así como, establecer el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, bajo las precisas condiciones previstas en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), del Texto Superior. Al respecto, el contenido normativo de las citadas disposiciones constitucionales, son inequívocas en establecer que: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19. Dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (...) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. (...)”. En este orden de ideas, es el Congreso el llamado a establecer a través del procedimiento democrático de adopción de las leyes, el marco general y los objetivos y criterios que orientan al Presidente de la República para fijar el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado. La definición de dicho régimen salarial y prestacional, se desarrolla conforme al ejercicio de una competencia concurrente que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y, en segundo término, al Presidente dentro del marco trazado por aquél. Se trata del ejercicio de una tipología legislativa denominada “ley marco o cuadro”, a través de la cual, el Congreso fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, y el Presidente de la República, se encarga de desarrollar dichos parámetros a través de sus propios decretos administrativos o ejecutivos[6]. En la actualidad, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales, se concreta en la Ley 4ª de 1992[7]. Con anterioridad esta Corporación ha analizado la distribución de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República para regular materias sujetas a ley marco y, en desarrollo de dicho análisis, ha determinado que los decretos que profiere el Presidente son de naturaleza meramente administrativa o ejecutiva, cuyo control de constitucionalidad corresponde al Consejo de Estado (C.P. art. 237). Precisamente, en Sentencia C-129 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), la Corte expresó que: “(...) La expedición de toda ley marco implica entonces una distribución de poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En efecto, el Congreso consagra los preceptos generales y el Presidente expide los denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en forma por demás amplia, los asuntos a que se refiere la ley, decretos éstos que, por cierto, no tienen la misma jerarquía de la ley de la cual se derivan, pese a tener su misma generalidad y obligatoriedad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-133 del 1 de abril de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa). (...) ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución. De allí que la Corte Constitucional no sea el tribunal competente para resolver acerca de su constitucionalidad, según resulta de las expresas normas contenidas en los artículos 237, numeral 2, y 241 de la Carta Política. Se abstiene la Corporación, en consecuencia, de resolver acerca de si se justifican o no, a la luz del principio de igualdad, las disposiciones establecidas en los decretos mencionados por los actores, pues sobre su validez debe resolver el Consejo de Estado (...)”[8]. La justificación otorgada a la existencia de esta clase de normatividad radica en que suministra al Estado instrumentos eficaces que le permiten dar respuestas prontas y oportunas, mediante procedimientos ágiles, a ciertas materias que se caracterizan por su variabilidad y contingencia, razón por la cual, se torna imprescindible como una técnica de buen gobierno, que el ejecutivo disponga de la potestad de ajustar y adecuar estas regulaciones a las exigencias del interés público, como en efecto se observa que sucede con la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos[9]. 4. Ahora bien, es preciso aclarar que algunas materias propias de la tipología constitucional de las “leyes marco”, con anterioridad a la Constitución de 1991 fueron reguladas mediante otras modalidades o tipos de leyes. Así sucedió con las disposiciones relativas al régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública. En efecto, con anterioridad al Decreto 2070 de 2003 (demandado en esta oportunidad), las disposiciones relativas al citado régimen, se encontraban previstas en los decretos 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990, los cuales fueron proferidos por el Presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 66 de 1989[10]. Estas materias fueron reguladas mediante decretos-leyes por cuanto la Constitución Política de 1886, en ningún momento, sometió la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública, a su consagración y desarrollo mediante la tipología constitucional de la ley marco, por el contrario, la cláusula general de habilitación presidencial para actuar como legislador extraordinario, permitió al Presidente regular indistintamente dichos contenidos prestacionales. En efecto, el numeral 22 del artículo 76 de la Constitución Política de 1886, limitó el alcance de las leyes marco, tan sólo a materias relacionadas con la intervención del Estado en la economía. Así, en concreto, la citada norma disponía que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: (...) 22) Dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”[11]. Por su parte, el numeral 12 de la misma disposición constitucional, permitía revestir -pro tempore- al Presidente de facultades extraordinarias, sin distinguir la materia a regular. En estos términos, dicha norma establecía: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: (...) 12) Revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”. 5. Sin embargo, el actual artículo 150, numeral 19, literal e), exige que la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública, se regule a través de la tipología constitucional de la ley marco. Por ello, y en aras de establecer la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, es indispensable dar respuesta al primer interrogante formulado, es decir, ¿Qué se entiende por “régimen salarial y prestacional (...) de los miembros de la fuerza pública” al tenor de lo previsto en la citada disposición constitucional? 6. La dificultad que plantea la citada norma no se encuentra en el alcance del concepto régimen salarial[12], sino que, por el contrario, la imprecisión del término régimen prestacional, ocasiona serias dificultades hermenéuticas en relación con las prestaciones que obligatoriamente deben ser incluidas bajo la reserva de ley marco al amparo constitucional de 1991. Una primera tesis considera que el concepto régimen prestacional incluye las obligaciones que surgen del derecho a la seguridad social, mientras que otros plantean una segunda tesis, conforme a la cual dicho concepto jurídico tiene un alcance o cobertura restringida, es decir, se limita a exigir la reserva de ley marco para las prestaciones sociales que surgen del contrato de trabajo, como cesantías, primas de servicio, etc., distintas de aquellas llamadas a regular las contingencias o riesgos propios de la seguridad social, tales como, vejez, invalidez, salud, etc. Se pregunta esta Corporación, ¿cuál es el sentido y alcance del concepto régimen prestacional?, o en otras palabras, ¿qué materias están comprendidas en la reserva de ley marco correspondiente al régimen prestacional? A continuación la Corte procederá a resolver estos interrogantes. 7. El sentido técnico-jurídico de las palabras, como criterio imprescindible de la hermenéutica constitucional, se explica a partir del entendimiento que de aquellas se hacen en la ciencia a la cual se aplican o en la cual se prof...