Sentencia C-426 de 2002

C-426-02 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-426/02 CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia El artículo 241 de la Carta Política le confía a la Corte Constitucional “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”. En cumplimiento de tal propósito, la preceptiva citada le asigna a dicho órgano la función de ejercer el control de constitucionalidad de las normas jurídicas, otorgándole plena competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que formulen los ciudadanos contra las leyes y decretos con fuerza de ley, “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Garantía de institucionalidad política Conforme lo ha señalado esta Corporación en abundante y reiterada jurisprudencia, la posibilidad de promover acciones públicas en defensa de la Constitución y su consecuente estudio por parte de un tribunal especializado, comporta una verdadera garantía de institucionalidad política, en cuanto permite a los coasociados “ejercer un control permanente sobre el organismo soberano a quien compete hacer las leyes, facilitando la correspondiente anulación de aquellas normas que se expidan en contravía de la Carta Fundamental o que resulten incompatibles con su texto.” ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación de los principios democrático y pluralista/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Límite en el ámbito de competencia funcional/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Trámite cuando efectivamente exista demanda El hecho de que el control de constitucionalidad de las leyes se active a través del ejercicio ciudadano de un derecho político de aplicación inmediata, como es el de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución Política, constituye una manifestación implícita de los principios democrático y pluralista, que a su vez fija un límite en el ámbito de competencia funcional del organismo de control, pues le impide a éste asumir de oficio la revisión de las normas jurídicas, debiendo examinar tan sólo aquellas que han sido formalmente acusadas ante su seno. En otras palabras, “implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales y materiales/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte para conocer cargos sobre interpretación y aplicación de normas DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos relacionados con interpretación y aplicación de normas DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones por las cuales disposiciones acusadas vulneran la Constitución DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga procesal sustancial de definir claramente manera como disposición vulnera la Constitución/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo directo de inconstitucionalidad contra norma impugnada En lo que hace a este último requisito -el de consignar en el texto de la demanda el concepto o razón en que se funda la solicitud de inexequibilidad-, habrá de precisar la Sala que el mismo no constituye una mera exigencia formal cuya inobservancia pueda ser superada o corregida por el juez durante el curso del proceso. Tal y como lo ha sostenido esta Corte, el citado presupuesto comporta para el titular de la acción pública una verdadera carga procesal de contenido sustancial, que lo obliga a “definir con toda claridad la manera como la disposición desconoce o vulnera la Carta Política”. Definición que se traduce, necesariamente, en la formulación de por lo menos un cargo directo de inconstitucionalidad contra la norma impugnada, que le facilite al operador jurídico cumplir fielmente el objetivo propuesto con el juicio de inexequibilidad, como es el de establecer, en abstracto, si hay lugar a una oposición objetiva y verificable entre la norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación directa y concreta como disposición acusada vulnera la Constitución/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos indeterminados e indirectos Indicar de manera directa y concreta la forma como las normas acusadas vulneran la Carta, es lo que garantiza la validez del juicio de inconstitucionalidad y su ulterior conclusión a través del respectivo pronunciamiento de fondo. Por ello, aquellas demandas en las que se formulen cargos indeterminados e indirectos, que carezcan de un grado mínimo de razonabilidad y que no se dirijan a atacar el contenido material de la preceptiva impugnada, no están llamadas a prosperar ya que desbordan la concepción abstracta que identifica el proceso constitucional y, por lo tanto, el ámbito de competencia funcional del organismo de control que se supedita al cotejo impersonal de la norma legal acusada con los mandatos superiores. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia en principio para resolver debates sobre aplicación o interpretación de la ley DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Resolución de conflictos sobre interpretación de normas jurídicas/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Enunciado normativo con distintos contenidos o significados También este alto Tribunal ha admitido que por vía de la acción pública de inexequibilidad se puedan resolver los conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, cuando aquellos “está[n] involucrando un problema de interpretación constitucional” y el mismo se origina directamente en el texto o contenido de la disposición impugnada. El hecho de que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores. Ciertamente, conforme al criterio hermenéutico fijado por la jurisprudencia de la Corporación, si una preceptiva legal puede ser interpretada en más de un sentido por parte de las autoridades judiciales que tienen a su cargo la aplicación de la ley, y alguna de ellas entra en aparente contradicción con los valores, principios, derechos y garantías que contiene y promueve la Constitución Política, corresponde a la Corte adelantar el respectivo análisis de constitucionalidad con el fin de establecer cual es la regla normativa que, consultando el espíritu del precepto, en realidad se ajusta o se adecua a la Carta Política. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Impugnación de orientación jurisprudencial dominante de texto legal/CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia de dilucidar los distintos sentidos posibles de supuestos impugnados CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance sobre sentido autorizado de normales legales CONSTITUCION POLITICA-Garantía de vigencia efectiva/CONSTITUCION POLITICA-Sujeción de interpretación y aplicación de leyes por jueces y autoridades/INTERPRETACION LEGAL O JUDICIAL-Límites/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Determinación del verdadero alcance de la ley y de validez La función de garantizar la vigencia efectiva de la Constitución, incluye, bajo ciertos parámetros de procedibilidad, la de verificar que los jueces y demás autoridades públicas interpreten y apliquen las leyes en armonía con las prescripciones superiores, pues la Constitución, como norma de normas, constituye el orden jurídico fundamental del Estado y, por ende, el eje central de todo el derecho interno. A este respecto, recuérdese que, según lo tiene establecido esta Corporación, “la autonomía que la Corte reconoce a la interpretación legal o judicial tiene como límite la arbitrariedad y la irrazonabilidad de sus respectivos resultados”, siendo el control de constitucionalidad una vía expedita para reivindicar el verdadero alcance de la ley y de su validez frente a la Carta, particularmente, cuando a la luz del derecho viviente ésta entra en contradicción con el texto Superior. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Normas que generan conflictos respecto de verdadero significado y alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Orientación jurisprudencial dominante o criterio judicial obligatorio NORMA ACUSADA-Problema de interpretación constitucional NORMA ACUSADA-Controversia sobre forma como se interpreta CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Problema de interpretación constitucional que habilita decisión de fondo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Problema de interpretación constitucional CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia sobre problema de interpretación constitucional NORMA ACUSADA-Supuesto de hecho atribuido por interprete autorizado ACCION DE NULIDAD-Tratamiento dado por el derecho colombiano ACCION DE NULIDAD-Valor y alcance de la jurisprudencia del Consejo de Estado NORMA ACUSADA-Resolución de si orientación jurisprudencial del máximo tribunal se ajusta a la Constitución/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Resolución de si orientación jurisprudencial del máximo tribunal se ajusta a la Constitución PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance/CONTENCIOSO DE ANULACION-Significado La construcción jurídica y política del Estado Social de Derecho descansa en el principio de legalidad, que conlleva no sólo a que toda la actuación de los órganos del poder público se someta a la Constitución y a las leyes, sino también a la necesidad de que el ordenamiento positivo instituya toda una gama de controles políticos y jurídicos para sancionar las actuaciones que se desvíen de los parámetros normativos a que están sometidas. En orden a preservar real y efectivamente la legalidad de la actividad administrativa, surge en el derecho colombiano el contencioso de anulación que constituye una verdadera garantía jurídica de los ciudadanos para asegurar que los actos de la Administración Pública, tanto los de carácter general y abstracto como los de contenido particular y concreto, se adecuen a las normas jurídicas preexistentes, con lo cual se propende por la defensa de la legalidad en abstracto y de los derechos e intereses legítimos de los particulares. CONTROL DE LEGALIDAD-Actos de la administración pública ACCION DE NULIDAD-Caducidad/ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Caducidad ACCION DE NULIDAD-Jurisprudencia del Consejo de Estado/ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Jurisprudencia del Consejo de Estado ACCION DE NULIDAD Y ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Evolución jurisprudencial del criterio de interpretación para delimitación DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES EN ACCION DE NULIDAD Y ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO/DOCTRINA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES-Alcance DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES EN EL CONTENCIOSO DE ANULACION DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA O DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Alcance/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Indefensión El artículo 229 de la Constitución Política consagra expresamente el derecho de acceso a la administración de justicia, también llamado derecho a la tutela judicial efectiva, el cual se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. Por su intermedio, se le otorga a los individuos una garantía real y efectiva, previa al proceso, que busca asegurar la realización material de éste, previniendo en todo caso que pueda existir algún grado de indefensión frente a la inminente necesidad de resolver las diferencias o controversias que surjan entre los particulares -como consecuencia de sus relaciones interpersonales-, o entre éstos y la propia organización estatal. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Pilar fundamental Según lo ha venido señalando esta Corporación, el derecho de acceso a la administración de justicia constituye un pilar fundamental de la estructura de nuestro actual Estado Social de Derecho, en cuanto contribuye decididamente a la realización material de sus fines esenciales e inmediatos como son, entre otros, los de garantizar un orden político, económico y social justo, promover la convivencia pacífica, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad humana y asegurar la protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Necesidad inherente a condición humana El acceso a la administración de justicia es para los coasociados una necesidad inherente a su propia condición humana, ya que -lo ha sostenido la jurisprudencia- “sin él los sujetos y la sociedad misma no podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para garantizar su convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la primacía del interés particular sobre el general, contrariando postulados básicos del modelo de organización jurídica-política por el cual optó el Constituyente de 1991.” DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Efectividad El derecho que se le reconoce a las personas, naturales o jurídicas, de demandar justicia le impone a las autoridades públicas, como titulares del poder coercitivo del Estado y garante de todos los derechos ciudadanos, la obligación correlativa de promover e impulsar las condiciones para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo. No existe duda que cuando el artículo 229 Superior ordena“garantiza[r] el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia”, está adoptando como imperativo constitucional del citado derecho su efectividad, el cual comporta el compromiso estatal de lograr, en forma real y no meramente nominal, que a través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Consagración en normas de derecho internacional ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho fundamental de aplicación inmediata Teniendo en cuenta su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha venido reconociendo al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso. Esto último, por cuanto la proclamación del derecho a la tutela judicial efectiva es el medio a través del cual se asegura el acceso al servicio público de la administración de justicia -cuando se dan las circunstancias requeridas-, de manera que, sin su previo reconocimiento, no podrían hacerse plenamente efectivas el conjunto de garantías sustanciales e instrumentales que han sido estatuidas para gobernar y desarrollar la actuación judicial. ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho medular de contenido múltiple o complejo/ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derechos que compromete marco jurídico de aplicación Por razón de su vinculación directa con el debido proceso y con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad, el acceso a la administración de justicia se define también como un derecho medular, de contenido múltiple o complejo, cuyo marco jurídico de aplicación compromete, en un orden lógico: (i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Establecimiento de diseño por el legislador Si bien la tutela judicial efectiva se define como un derecho fundamental de aplicación inmediata, esta última característica es predicable básicamente de su contenido o núcleo esencial, ya que el diseño de las condiciones de acceso y la fijación de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde establecerlos al legislador, “en razón de que no se agotan en si mismas, sino que con ellas trasciende la idea, por demás general, impersonal y abstracta, de realización de justicia”. Ciertamente, en virtud de la cláusula general de competencia, la regulación de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y términos es atribución exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las circunstancias socio-políticas del país y a los requerimientos de justicia, goza para tales efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado “por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales”. ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho de configuración legal/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Límites a configuración legal/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Previa definición de condiciones y requisitos de operatividad Siendo el acceso a la administración de justicia también un derecho de configuración legal, los cauces que fije el legislador en torno a la regulación y ejecución material del mismo, que incluyen la posibilidad de establecer limitaciones y condicionamientos para el uso adecuado del servicio, deben respetar siempre su núcleo esencial y ajustarse a las reglas que sobre el tema ha definido la Constitución, sin que resulten admisibles aquellas medidas excesivas que no encuentren una justificación razonable y que, por el contrario, tiendan a obstaculizar la efectividad y operancia del derecho fundamental en cuestión y la prevalencia de los demás derechos fundamentales. Esto conduce a que su desarrollo legislativo deba estar siempre orientado a garantizar el marco jurídico de aplicación que comprende en su parte más íntima los derechos de acceso a un juez o tribunal imparcial -derecho de acción-, a obtener la sentencia que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las normas vigentes, y a que el fallo adoptado se cumpla efectivamente -si hay lugar a ello-; derechos cuya ejecución supone, entonces, la previa definición de las condiciones y requisitos de operatividad. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Ambito de protección constitucional/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Interpretación de reglas a la luz del ordenamiento superior en el sentido que resulten más favorables al derecho sustancial/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Aplicación de garantías superiores/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Aplicación de garantías superiores/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Aplicación con mayor amplitud y sentido más razonable de formas y requisitos de actuación procesal El derecho fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño normativo de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio de efectividad que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga igualmente a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior, en el sentido que resulten más favorable al logro y realización del derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley. Téngase en cuenta que, frente a la garantía de la tutela judicial efectiva, el deber primigenio del Estado -representado por los jueces y tribunales- es precisamente el de prestar el servicio de la jurisdicción, posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las garantías superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable las formas y requisitos que regulan la actuación procesal. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Integración de conceptos de antiformalismo e interpretación conforme/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Criterios de aplicación de la ley excesivamente formalistas Integrar los conceptos de antiformalismo e interpretación conforme a la garantía consagrada en el artículo 229 de la Carta, en manera alguna busca desconocer o debilitar el papel protagónico que cumplen las reglas de procedimiento en la ordenación y preservación del derecho de acceso a la justicia, ni contrariar el amplio margen de interpretación que el propio orden jurídico le reconoce a las autoridades judiciales para el logro de sus funciones públicas. Por su intermedio, lo que se pretende es armonizar y racionalizar el ejercicio de tales prerrogativas, evitando que los criterios de aplicación de la ley, excesivamente formalistas, en cierta medida injustificados o contrarios al espíritu o finalidad de las normas aplicables, puedan convertirse en un obstáculo insuperable que terminen por hacer nugatorio el precitado derecho a la protección judicial y, por su intermedio, el desconocimiento de valores superiores como la igualdad de trato, la libertad y el debido proceso. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Idoneidad y eficacia de recursos y procedimientos DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Aplicación de la ley a partir de criterio de interpretación sistemática con sujeción a la Constitución NORMA ACUSADA-Sentido normativo dado por máximo tribunal que resulta contrario a la Constitución/INTERPRETACION JUDICIAL-Sentido normativo dado por máximo tribunal que resulta contrario a la Constitución JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Función específica La Constitución Política y las leyes le han asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función específica de juzgar las controversias jurídicas que se originen en la actividad de las entidades estatales y de los particulares que cumplen funciones administrativas. En estos casos, la cuestión litigiosa y el correspondiente control judicial por parte de esta justicia especializada, surge cuando la Administración o quien hace sus veces, en cumplimiento de los deberes asignados y con ocasión de sus reglamentos, actos, hechos, omisiones, contratos y operaciones administrativas, ha desconocido la normatividad que regula la actividad pública y ha lesionado derechos e intereses de la comunidad, de los particulares o de otras entidades u organismos estatales. CONTENCIOSO DE ANULACION-Objeto Atendiendo a su naturaleza jurídica, ha dicho la Corte que mediante el contencioso de anulación se busca garantizar el principio de legalidad que resulta ser consustancial al Estado Social de Derecho que nos rige, al tiempo que se asegura la vigencia de la jerarquía normativa y la integridad del orden jurídico -a partir de la supremacía de la Constitución Política-, dando paso a las sanciones típicas del mencionado principio de legalidad que, salvo en lo que toca con la declaratoria de invalidez del acto, pueden variar según se trata de proteger, además del interés común -actos de contenido general y abstracto-, un interés individual y subjetivo -actos de contenido particular-. ACCION DE NULIDAD-Sentido normativo dado por máximo tribunal que resulta contrario a la Constitución ACCION DE NULIDAD-Fundamento constitucional ACCION DE NULIDAD EN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Vinculación directa ACCION DE NULIDAD-Ambito de procedibilidad ACCION DE NULIDAD-Características Teniendo en cuenta el objeto fundamental y las circunstancias de orden legal que reglamentan y condicionan su ejercicio, es válido afirmar que la acción de nulidad presenta las siguientes características: (i) se ejerce exclusivamente en interés general con el fin de salvaguardar el orden jurídico abstracto; (ii) por tratarse de una acción pública, la misma puede ser promovida por cualquier persona; (iii) la ley no le fija término de caducidad y, por tanto, es posible ejercerla en cualquier tiempo; (iv) procede contra todos los actos administrativos siempre que, como se dijo, se persiga preservar la legalidad en abstracto -la defensa de la Constitución, la ley o el reglamento-. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Características En lo que corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, (i) ésta se ejerce no solo para garantizar la legalidad en abstracto, sino también para obtener el reconocimiento de una situación jurídica particular y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento o reparación. (ii) A diferencia de la acción de nulidad, la misma sólo puede ejercerse por quien demuestre un interés, esto es, por quien se considere afectado en un derecho suyo amparado por un precepto legal. (iii) igualmente, tal y como se deduce de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 136 del C.C.A, esta acción tiene un término de caducidad de cuatro meses, salvo que la parte demandante sea una entidad pública, pues en ese caso la caducidad es de dos años. ACCION DE NULIDAD-Efectos de la sentencia/ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Efectos de la sentencia ACCION DE NULIDAD-Alcance frente a actos de contenido particular y concreto ACCION DE NULIDAD-Voluntad del legislador al regularla/ACCION DE NULIDAD-Procedencia contra actos de contenido particular y concreto ACCION DE NULIDAD-Contradicción con integridad del ordenamiento jurídico ACCION DE NULIDAD Y ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Distinción fundamental Conforme a las reglas que identifican las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene que la diferencia fundamental entre éstas radica en que mientras la acción de nulidad tiene por objeto principal, directo y exclusivo preservar la legalidad de los actos administrativos, a través de un proceso en que no se debaten pretensiones procesales que versan sobre situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, limitándose a la simple comparación del acto con las normas a las cuales ha debido estar sujeto, la de restablecimiento del derecho, por su parte, no solo versa sobre una pretensión de legalidad de los actos administrativos, sino que propende por la garantía de los derechos subjetivos de los particulares mediante la restitución de la situación jurídica de la persona afectada, ya sea a través de una reintegración en forma específica, de una reparación en especie o de un resarcimiento en dinero. ACCION DE NULIDAD Y ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Determinación de procedencia Por fuera de lo que constituyen sus características más próximas, la procedencia de una u otra acción no esté determinada por el contenido del acto que se impugna -general o particular- ni por los efectos que de éstos se puedan derivar, sino por la naturaleza de la pretensión que se formule, o lo que es igual, por la clase de solicitud o de petición que se haga ante el órgano jurisdiccional. ACCION DE NULIDAD-Procedencia contra actos administrativos generales y particulares para tutelar el orden jurídico Consultando el espíritu de la Constitución y de la ley, se tiene que la acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daños al actor o a terceros. Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del término de caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2° del artículo 136 del C.C.A., para que el juez proceda no sólo a decretar la nulidad del acto sino también al reconocimiento de la situación jurídica individual que ha resultado afectada. INTERPRETACION JUDICIAL-No puede hacer decir a las normas lo que éstas no dicen INTERPRETACION JUDICIAL-Sentido que excede verdadero contenido y no se ajusta a la Constitución INTERPRETACION JUDICIAL-Regla de interpretación que no se ajusta a la Constitución PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Competencia exclusiva y excluyente de regulación por el legislador PRINCIPIO PRO ACTIONE EN ACCION DE NULIDAD/PRINCIPIO DE PROMOCION DE LA ACTIVIDAD JUDICIAL EN ACCION DE NULIDAD INTERPRETACION DE LA LEY POR JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-No es absoluta/INTERPRETACION JUDICIAL-No puede comprender ex propio jure CONTENCIOSO DE ANULACION-Vías distintas para acudir alternativamente/ACCION DE NULIDAD-Vinculación del directamente interesado cuando no se interpone por el titular del derecho Cuando una persona con interés directo pretenda demandar un acto de contenido particular y concreto, podrá alternativamente acudir al contencioso de anulación por dos vías distintas. Invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, caso en el cual lo hace motivada por el interés particular de obtener el restablecimiento del derecho o la reparación del daño antijurídico como consecuencia de la declaratoria de la nulidad del acto. En la medida en que esta acción no se intente o no se ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley, quien se considere directamente afectado o un tercero, podrán promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo, pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste se regula, para entender que actúan por razones de interés general: la de contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la Administración en el ejercicio del poder público. En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto. Ahora bien, si se acusa un acto de contenido particular y concreto por vía de la acción de simple nulidad, y la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un tercero, es imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al directamente interesado, con el fin de que éste intervenga y pueda hacer efectivas las garantías propias del derecho al debido proceso. ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Pronunciamiento de legalidad en abstracto/ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Vencido término de caducidad adquiere firmeza jurídica y se torna inmodificable Cuando se demanda por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que, como se ha venido explicando, el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en abstracto. Téngase en cuenta que, una vez vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento sin que ésta se haya impetrado -que es de cuatro meses si se trata de un particular o de dos años si quien demanda es una persona de derecho público-, el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo adquiere firmeza jurídica y se torna inmodificable, de manera que, frente a la posible declaratoria de simple nulidad del acto, la cual puede promoverse en cualquier tiempo, deben hacerse prevalecer los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en favor del titular del derecho previamente reconocido. ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-No revive posibilidad de reclamar restablecimiento del derecho En aras de la certeza y seguridad jurídica, habrá de aclararse que cuando no se promueva la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad fijado en la ley, y se demanda un acto de contenido particular y concreto a través de la acción de simple nulidad, la sentencia que acoge la pretensión de nulidad del acto no abre la posibilidad para que el sujeto afectado pueda entrar a solicitar la reparación del daño antijurídico derivado de dicho acto. En realidad, el hecho de que no se haya reclamado en tiempo el reconocimiento de una situación jurídica individual afectada por un acto administrativo, impide de plano que pueda utilizarse el contencioso de simple anulación como medio para revivir nuevamente la posibilidad de reclamar, por vía judicial, el restablecimiento del derecho presuntamente afectado. Referencia: expediente D-3798 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Actor: Félix Francisco Hoyos Lemus. Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Félix Francisco Hoyos Lemus, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad o la exequibilidad condicionada del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante C.C.A), tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989. La Corte, mediante auto de veinte (20) de noviembre de 2001, proferido por el Despacho del magistrado Sustanciador, admitió la demanda, ordenó las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación quien rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 39013-68 de octubre 7 de 1989. “Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984)” “...” “Artículo 84-. Subrogado D.E. 2304 de 1989, art. 14. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que debería fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia o defensa, o mediante falsa motivación con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y servicio.” III. LA DEMANDA 1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Considera el demandante que la preceptiva acusada vulnera los artículos 2°, 29 y 229, de la Constitución Política. 2. Fundamentos de la demanda Antes de exponer las razones por las cuales considera que la disposición acusada es contraria a la Carta, el actor aclara que, conforme a lo dicho por la Corte en la Sentencia C-1436 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), es posible plantear juicios de inconstitucionalidad contra interpretaciones que de las normas jurídicas hagan los operadores jurídicos, cuando las mismas involucran un problema de carácter constitucional. Señala que el caso que somete a la consideración de la Corte es similar al que originó la citada Sentencia C-1436 de 2000 y que, por tanto, caben las mismas razones para proferir decisión de mérito. Así, manifiesta que la inconstitucionalidad de la preceptiva atacada: el artículo 84 del C.C.A., se origina en la interpretación que el Consejo de Estado ha hecho de su texto, “en cuanto impide que un acto particular y concreto pueda ser atacado mediante la acción de simple nulidad si la eventual sentencia de nulidad restablece el derecho del actor o el acto no tiene trascendencia social”. Arguye que dicha tesis es conocida como la doctrina de los “móviles y finalidades”, frente a la cual las Secciones Primera y Tercera del Consejo de Estado han tenido agudas controversias y disímiles posiciones, que si bien nunca hicieron peligrar la existencia de tal doctrina, sí buscaban determinar cuál de las dos secciones la hacía más radical. Sostiene que de acuerdo con la tesis de la Sección Primera, la acción de simple nulidad “procede contra actos generales y abstractos y sólo contra aquellos actos particulares y concretos para los cuales el legislador haya asignado expresamente esta acción (actos electorales, cartas de naturaleza, nulidad de marcas, etc.)”. Para la Sección Primera -comenta el actor-, “el legislador, en su sabiduría, había identificado los 5 o 6 casos de actos particulares y concretos posibles de la acción de simple nulidad, por la trascendencia social que tiene su demanda y la solución que sobre la misma recaiga”. Así, por fuera de tales casos, la formulación de una demanda de simple nulidad contra actos de contenido particular y concreto, traía como consecuencia necesaria su inadmisión. Al margen de lo anterior, considera el impugnante que la posición de la Sección Tercera “se opone al alcance restrictivo que la Sección Primera había querido darle a la Doctrina “de los motivos y finalidades”, al sostener aquella que “la acción de simple nulidad procede contra los actos generales y abstractos, sobre lo cual hay acuerdo, y contra todos aquellos actos particulares y concretos que trasciendan a lo social, así el legislador no haya previsto esta acción para estos actos interesantes a la comunidad.” A su juicio, la diferencia entre las dos tesis radica en que, mientras para la Sección Primera el legislador ha tenido el acierto de identificar los actos particulares y concretos con importancia social que pueden ser objeto de la acción de simple nulidad, para la Sección Tercera se puede invocar esta acción contra cualquier acto particular y concreto que tenga trascendencia social, sin perjuicio de que los mismos no se encuentren referenciados por la ley como susceptibles de impugnación por vía de la nulidad simple. Manifiesta que en decisión de unificación de jurisprudencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se pronunció[1] sobre el alcance de la doctrina de los móviles y finalidades, acogiendo la tesis esgrimida por la Sección Tercera. Así, en concepto unificado del máximo tribunal de lo contencioso, por vía de la acción de simple nulidad no se puede admitir una demanda que se formule contra un acto particular y concreto, cuando el mismo carezca de trascendencia social y sólo interese al actor. Definido el contexto jurídico a partir del cual se estructura la demanda, el actor pasa a exponer los cargos de inconstitucionalidad que esgrime contra la doctrina de los móviles y las finalidades, sintetizados de la siguiente manera: - La doctrina de los móviles y finalidades viola el derecho de acceso a la administración de justicia, en cuanto impide que, a través de la acción de simple nulidad, se demanden los actos administrativos de contenido particular y concreto. Aduce que, atendiendo al texto del artículo 84 del C.C.A., lo único que éste exige para que proceda la acción de nulidad simple es que el acto acusado se encuentre dentro de una de las causales de anulación, sin distinguir entre actos de contenido general o particular, o entre actos de trascendencia social y sin ella. En relación con esto último, agrega que dentro de las causales para promover la acción de simple nulidad se encuentra la relativa a la violación “del derecho de audiencias y defensa”, lo cual reafirma su tesis de la procedibilidad de la acción contra todo tipo de actos, pues, en su concepto, aquella sólo es predicable de los actos administrativos de carácter particular y concreto. Señala que la Constitución y las leyes, además de imponer obligaciones a los particulares, también otorga derechos cuya efectividad debe ser garantizada por el Estado. De este modo, si el particular perdió una vía para reclamar la afectación de sus derechos -acción de nulidad y restablecimiento del derecho- debe permitírsele reclamarlo por otras vías igualmente legítimas -acción de simple nulidad-. - La doctrina de los móviles y finalidades viola el derecho al debido proceso, en particular el derecho a la defensa, al ignorar que el propio artículo 84 del C.C.A. “está autorizando al particular para demandar por simple nulidad el acto que le ha lesionado el derecho de audiencia y defensa”; derecho que, reitera, es propio de los actos administrativos de contenido particular. En su concepto, la aplicación de tal doctrina obliga a los jueces a “auscultar” en lo más profundo de la mente del actor -para saber si está incoando una acción de simple nulidad por “mero patriotismo” o está intentando un restablecimiento personal-, lo que implica un claro prejuzgamiento de la causa petendi, al tiempo que constituye una forma de impedir que el afectado ejerza su derecho a la defensa. - Por último, afirma que las pretensiones incoadas en la presente demanda no buscan desdibujar los límites entre la acción de simple nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que si bien éstas tiene varios aspectos comunes, se diferencian fundamentalmente en la naturaleza de las pretensiones que se incoan. Así, mientras en la acción de nulidad y restablecimiento el demandante está facultado para solicitar la nulidad del acto administrativo y obtener el restablecimiento del derecho, en la acción de nulidad simple no se puede solicitar ninguna forma de restablecimiento. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho A través del Director del Derecho y Ordenamiento Jurídico, el Ministerio de Justicia y del Derecho intervino en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que se declare inhibida por no haberse estructurado en debida forma la demanda, ya que el “objeto de la controversia se origina en la interpretación de la norma acusada y no en su texto literal...”. Sobre le punto, sostuvo el interviniente que la presunta interpretación errónea que se le imputa al Consejo de Estado, no involucra un problema de carácter constitucional que permita la aplicación de la jurisprudencia contenida en la Sentencia C-1436/2000, “pues la alegada procedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de carácter particular y concreto es asunto diferido a la ley, lo que no implica que la norma deba ser interpretada y aplicada conforme a los mandatos constitucionales”. No obstante lo anterior, consideró el interviniente que, en caso de que la Corte encuentre procedente proferir un pronunciamiento de fondo, la norma debe ser declarada exequible bajo las siguientes consideraciones: - La norma demandada no limita de manera alguna el acceso a la administración de justicia, ya que la misma ley consagra la posibilidad de instaurar cualquiera de las dos acciones -nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho- de acuerdo con las pretensiones de la demanda y la finalidad que se busque a través de ella. - Tampoco se vulnera la garantía de efectividad de los derechos de los asociados, al impedir el ejercicio conjunto de las dos acciones contra un acto administrativo, ya que lo contrario implicaría desconocer la facultad del legislador otorgada por el constituyente de regular las distintas acciones de acuerdo con la naturaleza, características y finalidad de cada una de ellas. - Finalmente, no se configura vulneración alguna al debido proceso ya que, bien sea a través del ejercicio de la acción de nulidad o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, es viable impugnar el acto que desconoció el derecho de audiencia y defensa. 2. Intervención de la Universidad Nacional de Colombia. A solicitud de esta Corporación, la Faculta de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, presentó escrito de intervención para señalar que la interpretación dada por el Consejo de Estado al artículo 84 del C.C.A. afecta los derechos de las personas al debido proceso y al libre acceso a la administración de justicia. Para sustentar su posición, adujo: - Una persona que se vea afectada por una decisión de contenido particular emanada de la Administración, encuentra en la vía judicial dos opciones para lograr el restablecimiento de sus derechos. Una primera, que es la de acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de dicho acto y la consecuente reparación de su derecho; para lo cual debe tener en cuenta los requisitos que se le imponen como lo son el plazo para ejercerla -4 meses- y la demostración del interés legítimo, entre otros. En el evento en que pierda esa oportunidad, podrá acudir a la acción de simple nulidad y solicitar la mera nulidad del acto, como una forma de contribuir al mantenimiento del orden jurídico. - Mientras que en el primer evento al ciudadano afectado lo motiva un interés particular reparatorio, en el segundo lo moverá la simple obligación de contribuir a la salvaguarda del orden jurídico. Por ello, imponerle al particular afectado, a más de la carga de no solicitar la reparación del daño sufrido por el acto de la Administración, el límite de no poder acceder a la justicia para por lo menos lograr el retiro del acto ilegítimo, es una restricción que ni la Constitución ni el C.C.A. han previsto, por lo que la interpretación que se la ha dado al artículo demandado vulnera los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. 3. Intervención de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Por solicitud de esta Corporación, el Decano de la facultad de jurisprudencia de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario presentó escrito de intervención a través del cual solicita se declare la constitucionalidad condicionada de la norma acusada, con base en las siguientes consideraciones: - El artículo 84 del C.C.A. no establece distinción entre los actos administrativos que pueden ser atacados por medio de la acción de simple nulidad; razón por la cual, en éste sentido, le asiste razón al demandante ya que la interpretación que efectúa el Consejo de Estado impone unas determinadas calidades al acto administrativo demandable que terminan por restringir, indebidamente, el acceso a la acción de simple nulidad. - Así, no es dable al intérprete sobreponerse al legislador exigiendo a quien pretende la nulidad de un acto administrativo particular y concreto, cumplir unos requisitos que la ley no incluye. - La doctrina de los móviles y finalidades limita, sin sustento legal alguno, el acceso a la justicia en aras de preservar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prefiriendo la pervivencia del acto nulo antes que retirarlo del mundo jurídico. Si el legislador hubiese querido limitar la acción de simple nulidad a determinado tipo de actos, lo hubiese consignado de manera expresa en el texto legal. - A pesar de que la Corte ha señalado que no es a ésta Corporación a quien compete por regla general establecer el sentido de las normas legales, el control de constitucionalidad implica un juicio que busca determinar si una norma legal es o no conforme con la Carta. Para la viabilidad de este juicio debe primeramente establecerse el significado de la norma, por lo que la Corte se encuentra habilitada para efectuar una interpretación de la ley. - De esta manera, si se acude al principio de conservación del derecho, cuando una disposición admite una interpretación que no riña con la Constitución, es deber de la Corte declarar la norma exequible de manera condicionada y no retirarla del ordenamiento. - En conclusión, la norma debe declararse exequible de manera condicionada para permitir así que ésta produzca los resultados queridos por el legislador; esto es, que se logre la declaratoria de nulidad de los actos administrativos sin atender a ningún otro condicionamiento. 4. Otras intervenciones. 4.1 Los ciudadanos Daniel Forero Florián, Julián Cifuentes Bolívar, Oscar Cruz, Adriana Plazas Cadena, Nini Johana Castro Cortes, Fredy Andrei Herrera Osorio, Yari Bellmont y María Helena Caviedes Camargo, presentaron escrito de intervención para coadyuvar con la demanda. En relación con el tema de la demanda, sostuvieron: - Si una de las finalidades del Estado es la de garantizar la efectividad de los derechos de los ciudadanos, no resulta coherente la aplicación de una doctrina como la de los móviles y finalidades, con la que se busca condicionar la posibilidad de interponer la acción de simple nulidad, al hecho de que se persiga un fin altruista, limitándose el acceso a otro posible mecanismo para lograr la satisfacción del derecho. - Del tenor literal del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo se deduce que el legislador no tuvo la intención de excluir a los actos particulares y concretos de la acción de simple nulidad. Ello es tan evidente, que introdujo causales que solamente pueden predicarse de los actos de contenido particular como el la de la violación del derecho de audiencia y defensa. - Cuando el legislador, dentro del amplio margen de potestad configurativa, no ha establecido requisitos para hacer uso de una determinada acción, es contrario al derecho de acceso a la administración de justicia que el propio poder judicial lo exija. - La interpretación que el Consejo de Estado ha dado al artículo 84 del C.C.A., no sólo restringe el acceso a la administración de justicia, sino que también vulnera el principio de separación de los poderes públicos, ya que el juez no puede establecer restricciones que el legislador no ha consagrado. - La imposición de un móvil social para acceder al acción de nulidad contra los actos de carácter particular y concreto, constituye un “aditamento artificial” que rebasa el contenido del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. - La nulidad del acto administrativo es un vicio único. Así, cuando la nulidad es la única pretensión de la demanda, lo que cabe invocar es la acción de simple nulidad. Por el contrario, cuando la solicitud de nulidad va acompañada de una petición de restablecimiento del derecho, lo que cabe es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Dentro de la oportunidad legal prevista, el Procurador General de la Nación emitió el concepto de su competencia y le solicitó a la Corte Constitucional que se declarara inhibida para pronunciarse de fondo en relación con la demanda formulada contra del artículo 84 del C.C.A., por no haberse configurado un cargo concreto de inconstitucionalidad contra dicho precepto. Sobre el particular, sostuvo el Ministerio Público que “[E]l alcance e interpretación que de una norma fije la jurisdicción competente, en ejercicio de sus facultades constitucionales, no constituye un cargo del cual deba ocuparse la Corte y, por lo tanto, si la demanda fuese admitida, la alta Corporación Constitucional deberá declararse inhibida en virtud del principio de separación de las jurisdicciones.” Para la agencia fiscal, la doctrina de los móviles y finalidades, unificada por el Consejo de Estado en la Sentencia del 10 de agosto de 1996, constituye la interpretación que el máximo organismo de la jurisdicción contencioso administrativa, en ejercicio de sus competencias constitucionales, “ha hecho acerca de la correcta aplicación de una norma legal referida al ejercicio racional de una acción contenciosa por parte de los ciudadanos y, ello, en manera alguna puede estar dentro de la órbita de control de constitucionalidad que la Carta Política ha deferido a la Corte Constitucional”. En este sentido, adujo que lo pretendido por la jurisprudencia del contencioso administrativo, a través de la doctrina de los móviles y finalidades, “es que no se desnaturalice la esencia de cada una de las acciones que el legislador ha previsto en el sistema jurídico, porque bajo el manto de la acción de simple nulidad, que puede ser interpuesta en cualquier tiempo, no pueden los ciudadanos lograr propósitos e intereses personales cuando su derecho de acción ha caducado; es por ello que debe estar presente en el ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 el interés de la legalidad y, en determinados casos, -nulidad de actos particulares que conllevan restablecimiento-, un interés colectivo de orden social o económico.” Así las cosas, concluye la agencia fiscal señalando que la argumentación del actor, en el sentido de sostener -con base en la jurisprudencia constitucional- que la interpretación de una norma legal puede ser tenida como cargo de inconstitucionalidad cuando la misma involucre un problema de carácter constitucional, no se aplica a éste caso, ya que ello equivaldría a desconocer la facultad constitucional que posee la Sala Plena del Consejo de Estado para unificar los criterios relativos a la aplicación de las normas que rigen esa jurisdicción especializada. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de un Decreto con fuerza de Ley, por este aspecto, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-5 de la Constitución Política. 2. El problema jurídico. 2.1. Como se deduce del texto de la demanda y de lo expresado en las distintas intervenciones, en el presente juicio le corresponde a la Corte establecer si el alcance normativo reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), en el sentido de condicionar la procedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad, resulta contrario a las garantías constitucionales de defensa y acceso a la administración de justicia, particularmente, por no estar contenidas tales exigencias en el texto del precepto acusado ni deducirse de la regla que allí se fija. 2.2. Ahora bien, teniendo en cuenta que tanto la Fiscalía General de la Nación como el Ministerio Público, en sus respectivas intervenciones, califican la demanda de inepta y solicitan a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo, un primer asunto debe resolver esta Corporación, cual es el de verificar si, en el presente caso, la acusación se ajusta a los requisitos formales y sustanciales de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, tal y como aparecen consignados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. 3. Requisitos formales y materiales de las demandas de inconstitucionalidad. Competencia de la Corte para conocer sobre cargos relacionados con la interpretación y aplicación de las normas jurídicas. 3.1. Como es sabido, el artículo 241 de la Carta Política le confía a la Corte Constitucional “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”. En cumplimiento de tal propósito, la preceptiva citada le asigna a dicho órgano la función de ejercer el control de constitucionalidad de las normas jurídicas, otorgándole plena competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que formulen los ciudadanos contra las leyes y decretos con fuerza de ley, “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. 3.2. Conforme lo ha señalado esta Corporación en abundante y reiterada jurisprudencia, la posibilidad de promover acciones públicas en defensa de la Constitución y su consecuente estudio por parte de un tribunal especializado, comporta una verdadera garantía de institucionalidad política, en cuanto permite a los coasociados “ejercer un control permanente sobre el organismo soberano a quien compete hacer las leyes, facilitando la correspondiente anulación de aquellas normas que se expidan en contravía de la Carta Fundamental o que resulten incompatibles con su texto.”[2] 3.3. El hecho de que el control de constitucionalidad de las leyes se active a través del ejercicio ciudadano de un derecho político de aplicación inmediata, como es el de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución Política (C.P. art. 40-6), constituye una manifestación implícita de los principios democrático y pluralista, que a su vez fija un límite en el ámbito de competencia funcional del organismo de control, pues le impide a éste asumir de oficio la revisión de las normas jurídicas, debiendo examinar tan sólo aquellas que han sido formalmente acusadas ante su seno. En otras palabras, “implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”[3]. 3.4. A partir de la importancia de la acción pública de inconstitucionalidad, en el propósito de regular la competencia de la Corte y el procedimiento que ha de surtirse con ocasión de su ejercicio, el Decreto 2067 de 1991 consagra los requisitos mínimos que debe cumplir la demanda, requisitos que, según lo expone la doctrina constitucional vigente, antes que dirigirse a contrarrestar la eficacia y efectividad de la acción pública, pretenden “hacer viable su ejecución material, contribuyendo, en gran medida, al logro de una pronta y cumplida justicia”[4]. En estos términos, el artículo 2° del citado ordenamie...