Sentencia C-423 de 2005

C-423-05 O87,hmgj, jkj Sentencia C-423/05 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia porque la premisa menor sobre la cual se desarrolla el cargo es inexistente SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Alcance SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Competencia de la Nación y de las entidades territoriales SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Criterios con base en los cuales ha de ser distribuida la participación LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA DOCENTE-Alcance LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Alcance El legislador está autorizado por la Constitución para regular entre otros asuntos, el monto de los recursos del Sistema General de Participaciones, el procedimiento mediante el cual se giran dichos dineros, y los criterios que se utilizan para establecer (i) la proporción de recursos que se destinan a los servicios de educación y salud, entre otros y (ii) cuánto se ha de girar a cada entidad territorial. Igualmente, el legislador cuenta con un margen amplio para decidir los requisitos necesarios para que los docentes pasen de un grado a otro en el escalafón. SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Importancia constitucional EDUCACION-Derecho, servicio público y obligación CARRERA DOCENTE-Importancia de la reglamentación ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Protección constitucional La protección constitucional del ascenso de los docentes (i) es un reconocimiento del constituyente a la dignidad de los profesores, y del necesario estímulo y apoyo a su esfuerzo, consagración y experiencia, valores medidos objetivamente a través de criterios establecidos en la ley, tales como las evaluaciones periódicas, los distintos niveles de preparación, y los años de dedicación a la docencia. (ii) Obedece además a la necesidad de que los educandos cuenten con maestros idóneos. La población en edad escolar tiene derecho a recibir un servicio público prestado por profesores capaces, responsables y preparados, lo cual exige a su turno que sus profesores reciban los reconocimientos derivados de sus méritos y calidades dentro de los cuales sobresale el que sean ascendidos a medida que éstos objetivamente cumplan con los requisitos establecidos en la ley. De esta manera se promueve el goce efectivo del derecho a la educación. DERECHO A LA EDUCACION-No entra en conflicto con los mandatos constitucionales de propender por la idoneidad, profesionalización y dignidad del cuerpo docente El derecho a recibir una educación de calidad no entra en conflicto con los mandatos constitucionales de propender por la idoneidad, profesionalización y dignidad del cuerpo docente, y específicamente con el ascenso en el escalafón docente. Por el contrario, se complementan unos a otros. Los profesores mejor remunerados y satisfechos de su ubicación en la carrera y de la valoración que de ellos como profesionales hace la sociedad, cuentan con incentivos claros para realizar adecuadamente su labor. Los incentivos laborales descritos dirigidos a los docentes se justifican constitucionalmente por la mayor responsabilidad que éstos tienen. Su labor es fundamental para la satisfacción de un fin constitucional de primera importancia como lo es la educación. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Decisiones sobre la remuneración de los servidores públicos SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES EN EL SECTOR EDUCATIVO-Aplicación del principio de legalidad del gasto público en la administración de los asensos de la carrera docente No existe razón constitucional para no aplicar el principio de legalidad del gasto público a las competencias atribuidas a las entidades territoriales para la administración de los ascensos con recursos del Sistema General de Participaciones para educación. No solamente no se encuentra una norma de nivel constitucional que permita concluir que respecto de los recursos del Sistema General de Participaciones no se aplica dicho principio de legalidad, sino que la Constitución establece en una norma especial que sí debe aplicarse. Así mismo, el respeto del principio de legalidad del gasto público hace posible, entre otras cosas, que las funciones en cabeza de la Nación y de las entidades territoriales se cumplan dentro de un marco de responsabilidad en el manejo de los dineros públicos, dentro de los cuales sobresalen los destinados al gasto público social en un Estado Social de Derecho, que en virtud del artículo 350 de la Carta es prioritario. Lo es porque el gasto público social, efectuado en condiciones de transparencia y eficiencia, y dirigido a los sectores más necesitados de la población, contribuye al goce efectivo de los derechos constitucionales, en este caso, del derecho a la educación. ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Requisito de existencia de disponibilidad presupuestal cuando es financiado con recursos del Sistema General de Participaciones La exigencia de que exista la disponibilidad presupuestal no es un requisito adicional dentro del sistema de carrera. Es un límite al ordenador de gasto en el nivel territorial correspondiente que consiste en verificar si existe disponibilidad de recursos para educación dentro de lo asignado a la entidad correspondiente dentro del Sistema General de Participaciones. En principio tales recursos deben ser suficientes para financiar los ascensos puesto que así lo establecen expresamente algunos de los criterios de ley para calcular el monto anual de dichas participaciones. Además, la ley permite que los ascensos de docentes sean financiados con recursos propios de la entidad territorial puesto que en su artículo 24 dice que los ascensos que superen unos límites establecidos en la ley para ser financiados por el Sistema General de Participaciones han de ser cubiertos con “ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva entidad territorial.” ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Reconocimiento no puede ser supeditado a la suficiencia de recursos El docente que cumpla los requisitos constitucionales y legales en el régimen de carrera docente, en virtud de las normas vigentes tiene derecho a solicitar el ascenso, a que se le conteste oportunamente y a que se le reconozca el ascenso si reúne los requisitos. Dicho reconocimiento no puede ser supeditado a la suficiencia de recursos con destino a la educación que debieron ser apropiados en el Sistema General de Participaciones para la correspondiente vigencia fiscal. De esta manera, cada año las autoridades competentes han de calcular los ascensos que serán reconocidos en la vigencia próxima, y deben apropiar los recursos de participación para educación suficientes para dicho fin. Esto, partiendo del supuesto de que existe racionalidad en la planeación del gasto. La Constitución ordena que en la formulación de políticas públicas, así como en su implementación y evaluación, se incorpore específicamente el goce efectivo de los derechos y principios constitucionales, lo cual no impide que las autoridades competentes democráticamente elegidas fijen prioridades y definan, dentro de los márgenes de configuración que les son propios, el contenido de tales políticas públicas. ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Procedimiento en caso de que las autoridades no hayan apropiado los recursos para financiarlo (i) Las autoridades, tras la solicitud del interesado, han de proceder a reconocer el ascenso en el escalafón, pero (ii) las consecuencias fiscales del mismo se postergan. (iii) Dicha postergación no es indefinida. Las autoridades han de procurar que sea lo más breve posible. Para el efecto, la Corte fija una máximo de tiempo de una vigencia fiscal. (iv) Una vez exista disponibilidad presupuestal, los efectos fiscales del reconocimiento del ascenso comienzan a partir del acto de reconocimiento del derecho, no desde la existencia de la disponibilidad. En el caso presente, el reconocimiento se hace en una vigencia pasada, para la cual se han debido prever los recursos para financiar el correspondiente ascenso en el escalafón. (v) El administrador tiene como título para hacer el mencionado reconocimiento la ley aplicable, unida a esta sentencia. Además, su comportamiento no vulnera el principio de legalidad del gasto público puesto que sólo cuando exista la disponibilidad presupuestal, las consecuencias fiscales del reconocimiento surtirán efectos de manera retroactiva al día en que se expidió el acto de reconocimiento del derecho dentro de la carrera docente. ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Aumento de la remuneración se causa desde el momento en el cual la autoridad competente reconoce el aumento de grado Referencia: expediente D-5378 Actor: Héctor Sánchez Vega Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6 (parcial), 7 (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 715 de 2001. Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil cinco (2005) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Héctor Sánchez Vega presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6 (parcial), 7 (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 715 de 2001. Mediante auto del 24 de Septiembre de 2004 se admitió la demanda, se ordenó su fijación en lista y se dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación. Así mismo se ordenó comunicar de la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a la Ministra de Educación Nacional, al Director del Departamento Nacional de Planeación, y al Presidente de la Federación Colombiana de Educadores - FECODE. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS El texto de la disposición objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 44654 de 21 de diciembre de 2001, es el siguiente (se subrayan los enunciados demandados): Ley 715 de 2001 por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. T I T U L O II SECTOR EDUCACION CAPITULO II Competencias de las entidades territoriales Artículo 6°. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: […] 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. […] 6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. […] Artículo 7°. Competencias de los distritos y los municipios certificados. […] 7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. […] CAPITULO V Disposiciones especiales en educación Artículo 21. Límite al crecimiento de los costos. Los compromisos que adquieran los departamentos, distritos y municipios certificados para la prestación de los servicios educativos a su cargo, cuando se adquieran con recursos del Sistema General de Participaciones, no podrán superar el monto de la participación para educación, en la respectiva vigencia fiscal, certificada por el Departamento Nacional de Planeación, para cada entidad territorial. Los departamentos, distritos y municipios no podrán autorizar plantas de personal docente o administrativo a cargo del Sistema General de Participaciones, que superen el monto de los recursos de éste. El crecimiento de costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos de las entidades territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo, con cargo al Sistema General de Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el Sistema General de Participaciones. No procederá ningún reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto. Con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones no se podrán crear prestaciones ni bonificaciones por parte de las entidades territoriales. III. LA DEMANDA[1] El accionante considera que las normas acusadas violan los artículos 67 y 125 de la Carta.[2] 1. En primer lugar, el accionante estima que las normas acusadas condicionan los ascensos de los docentes a lo presupuestado en el Sistema General de Participaciones, lo cual plantea una tensión “entre el principio de carrera administrativa (artículo 125 C.P.) y el principio de legalidad del gasto público (artículos 345, 346 y 347 C.P.).” De una parte, el artículo 125 de la Constitución establece que “el ascenso […] se har[á] previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”. De otra parte, el principio de legalidad del gasto público establece “la inviabilidad de ejecutar gastos con cargo a la hacienda pública sin que el legislador ordinario o extraordinario los haya decretado.” El accionante considera que las normas acusadas establecen que el principio de legalidad es un nuevo requisito para el ascenso de los docentes, sin que “ello esté previsto en el inciso tercero del artículo 125 de la Carta”, pues la “exigencia de disponibilidad presupuestal” no tienen relación alguna con “la carga de […] especificación de los méritos y de las calidades académicas pedagógicas y éticas de quienes habiendo cumplido los requisitos exigidos por la ley [solicitan] el reconocimiento y promoción de grado dentro del escalafón docente […].” A su vez, condicionar el ascenso docente a requisitos no establecidos por el artículo 125 superior, vulnera, según el actor, “el principio de mérito laboral académico y moral […] y el principio de la promoción mediante el ascenso y la permanencia, entre otros.” Adicionalmente, el señor Sánchez Vega considera que en vista de que el ascenso en el escalafón implica la reubicación salarial del docente, es necesario “contar con los recursos en el presupuesto de gastos para sufragarlos en forma efectiva […] porque de no ser así en la práctica dicho ascenso no produciría cambio positivo en los ingresos patrimoniales del docente, quedando entonces en la mera expectativa […] de mejorar su nivel de vida en condiciones dignas”. Para el actor, el Estado cuenta con información suficiente acerca de los docentes que “anualmente cumplen las exigencias legales para ser ascendidos” por lo que no es aceptable que no sean destinados los recursos necesarios para promover a los docentes que tienen derecho a ello. 2. El actor eleva un segundo cargo, al afirmar que las normas acusadas violan “el principio de corresponsabilidad y coparticipación financiera que tienen la Nación y las entidades territoriales en la prestación de los servicios educativos estatales, según lo establece el inciso 6º del artículo 67 de la Constitución.” En su entender, las disposiciones demandadas establecen una “prohibición […] a las entidades territoriales […] para que no puedan participar con recursos propios en la financiación de los ascensos de los docentes que están vinculados al sistema educativo estatal.” El demandante estima que en contradicción con lo dispuesto en las normas impugnadas, la Ley 715 de 2001 “en lo referente a los ascensos de los educadores vinculados al escalafón de la carrera administrativa docente, desarrolla el principio de corresponsabilidad y coparticipación financiera.” Señala que el inciso 5º del artículo 24 de la ley 715 “prescribe que cuando superen el monto de los recursos del Sistema General de Participaciones destinado para su financiación, entonces, la entidad territorial deberá asumir tales costos, en el entendido que ‘cualquier ascenso que supere este límite deberá ser financiado por ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva entidad territorial, previo certificado de disponibilidad’ ” En este sentido, el actor considera que “los gastos que demandan los ascensos en el escalafón hacen parte de una situación fiscal que corresponde a los servicios educativos del Estado y por ello las entidades territoriales están obligadas a aportar de su hacienda los dineros para sufragarlos cuando los recursos del Sistema General de Participaciones se hayan agotado.” 3. Adicionalmente, el accionante solicita a la Corte que en caso de que declare inexequibles las expresiones demandadas, fije efectos “ex tunc para que consecuencialmente los ascensos de los educadores recobren su eficacia ya que desde la promulgación de la Ley 715 han sido, en la práctica, suspendidos, lo que significa que la carrera docente ha perdido su operatividad.” IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS. El día 21 de octubre de 2004 la Secretaría General informó que dentro del término de fijación en lista se habían presentado las intervenciones de Alfonso M Rodríguez actuando como apoderado del Departamento Nacional de Planeación, Carlos Andrés Guevara delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Liliana Ortiz Bolaños, apoderada del Ministerio de Educación Nacional. 1. Intervención del Departamento Nacional de Planeación[3] Alfonso M. Rodríguez Guevara, actuando como apoderado del Departamento Nacional de Planeación, intervino en el presente proceso para solicitar (i) que la Corte dicte sentencia inhibitoria o (ii) que declare la exequibilidad de las normas demandadas. Se fundamenta en los siguientes argumentos: 1.1. En cuanto a la solicitud de inhibición, el interviniente estima que “no existe ninguna tensión […] entre los principios señalados por el accionante, simplemente es requisito de orden constitucional que no se puede decretar gastos si no existe un respaldo presupuestal. Pero lo más relevante, el accionante omitió cumplir lo ordenado por el artículo 2º del decreto 2067 de 1991 , según el cual debió señalar la oposición de la norma acusada frente a la disposición constitucional que se debe infringida y no limitarse a indicar una supuesta oposición entre dos principios constitucionales.” 1.2. En relación con la constitucionalidad de las normas acusadas, el abogado cita algunos apartes relevantes de la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución y que “propende por la estabilidad de los recursos orientados a financiar la inversión social en las entidades territoriales.” De dicha exposición de motivos, el interviniente resalta que el sistema general de participaciones permitirá “distribuir recursos entre departamentos y municipios con criterios de equidad, aprovechando las economías de escala disminuyendo los costos de transacción, erradicando las duplicidades de funciones entre jurisdicciones, aprovechar las ventajas comparativas de los mismos frente a provisión –prestación de los servicios a financiar.” Establece que uno de los objetivos del sistema general de participaciones es la “armonización fiscal de los servicios educativos”, dada la “problemática” de una “falta de correspondencia unívoca entre objetivos y herramientas.” En otro aparte se lee que “el problema de la educación en Colombia no es […] la falta de recursos financieros. Más bien, lo que salta a la vista es que, pese a la magnitud de los recursos la educación en Colombia afronta problemas relacionados con su uso inapropiado, que se reflejan en una distribución inequitativa, en niveles bajos de eficiencia, y en una asignación insuficiente para atender inversiones en calidad y dotación. Adicionalmente, cada día se hace más evidente que la sostenibilidad financiera del servicio educativo se ha visto afectada en los últimos años debido a un incremento sostenido de los costos de la nómina, y que si estos costos continúan creciendo al ritmo que lo están haciendo, dicha sostenibilidad se verá seriamente comprometida en un futuro muy cercano.” De otra parte en la exposición de motivos mencionada se indica que uno de los problemas del sistema de educación pública colombiano consiste en que los mayores recursos para educación se destinan a los municipios en donde se ubican más docentes, pero no necesariamente en donde hay más “niños y jóvenes, que son los verdaderos usuarios del sistema.” Esto se debe a una tendencia a “distribuir docentes hacia municipios urbanos y de mayor tamaño sin tener en cuenta los requerimientos educativos en cada municipio”. A su vez, esto ha llevado a que “los municipios más pequeños y más pobres, ante la falta de docentes para una adecuada prestación del servicio, tengan que contratar maestros con recursos propios, disminuyendo su capacidad de inversión y su autonomía en el manejo de los presupuestos locales. Adicionalmente, si los recursos propios de esos municipios disminuyen por cualquier factor externo, el Presupuesto General de la Nación termina financiándolos, con obvias repercusiones sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas”. La exposición de motivos concluye que “los recursos del sistema educativo, siguiendo al docente y no al niño o al joven, […] en últimas reduce la capacidad de absorber nuevos muchachos en el sistema.” En la exposición de motivos del Acto Legislativo en cuestión se señala también que el crecimiento en la asignación de recursos para educación no se relaciona con los cambios en la cobertura de este servicio. En efecto, “[e]l comportamiento de la cobertura bruta oficial en educación desde 1995 al 2000 no responde al ritmo del crecimiento de los recursos entregados para la prestación del servicio educativo a los departamentos y distritos. Mientras que los recursos se incrementaron en términos reales de un 30% y la matrícula aumentó sólo el 18%. || Existen departamentos que a pesar de haber tenido un incremento en los recursos por encima del 50% en el mismo periodo, disminuyeron la cobertura en esa misma proporción. Sin embargo, la posibilidad de mejorar la eficiencia redistribuyendo sus docentes, ha sido demostrada por departamentos que han logrado aumentar la cobertura bruta en 16% con incrementos de sólo el 4% en los recursos que reciben. [...] || […] Es claro entonces, cómo el sector educativo requiere no sólo del incremento del gasto público, sino también del mejoramiento en su administración y del uso más racional de los recursos que se dedican al sector.” Igualmente el Departamento Nacional de Planeación resalta que en exposición de motivos se constata que “[l]a participación de los recursos destinados a calidad ha venido disminuyendo a medida que aumenta la de los destinados al pago de docentes. El gasto municipal destinado al pago de docentes se duplicó entre 1993 y 1998. De mantenerse la tendencia, los municipios invertirían en el 2002 el 80% de las participaciones con destinación específica para educación en la financiación de personal docente.” No obstante, dicho crecimiento en los recursos destinados a los docentes no se ha manifestado en mayores niveles de calidad: “según los resultados de las pruebas del ICFES, en los colegios oficiales la calidad disminuyó aproximadamente en 20% en cuatro años.” De esta manera, en la exposición de motivos se concluye que “no existe […] una clara relación entre privilegiar el gasto en docentes, destinándole en proporción mayores recursos, y el mejoramiento de la calidad en los colegios oficiales.” Así, los objetivos de la reforma constitucional incluyen “la distribución de los recursos en función de las necesidades del servicio”, y “la aplicación de normas mínimas de racionalización de la estructura de costos del sector.” Por último, en la exposición de motivos se establece que para garantizar “la viabilidad financiera de la educación a cargo del Sistema General de Participaciones, es necesario [disminuir] el ritmo actual del crecimiento de los costos. Esto implica que ni la Nación ni las entidades territoriales podrán tomar decisiones que incrementen los costos por encima de la disponibilidad de recursos del SGP. En ese mismo sentido, los ascensos en el escalafón que autoricen las entidades territoriales estarán supeditados a la existencia de las plazas vacantes correspondientes y a la disponibilidad presupuestal.” En base a la exposición de motivos citada en los anteriores párrafos, el apoderado del Departamento Nacional de Planeación sostiene que la Ley 715 de 2001 busca “crear un estructura institucional que permit[a] la efectiva ampliación de la cobertura con calidad ordenando las plantas docentes, estableciendo mecanismos que permitan la contención de los costos, definiendo competencia claras entre Nación, departamentos y municipios, y asignando equitativamente a los docentes.” A su vez, indica que “dentro de las herramientas que define la ley para el logro de estos objetivos […] está la de permitir la sostenibilidad financiera del sistema educativo sujetando las decisiones que afecten sus costos a la disponibilidad de recursos del SGP e imponiendo unos controles mínimos al ascenso de los docentes en el escalafón durante el periodo de transición, establecido en la Constitución. […] Los recursos del SGP crecen a inflación más dos puntos y […] una parte de este crecimiento debe financiar la calidad y ampliación de cobertura, razón por la cual el costo agregado de la nómina por entidad territorial no debe tener un crecimiento mayor a lo señalado por la norma.”[4] 1.3. En concordancia con las consideraciones anteriores el señor Rodríguez Guevara considera que las expresiones acusadas no vulneran el principio de la carrera docente pues “las normas constitucionales que regulan el sistema presupuestal prohíben realizar gastos que no cuenten con la debida apropiación presupuestal, y obviamente, el límite de los gastos será el valor apropiado.” Así, la normas acusadas son consistentes con el artículo 345 de la Constitución pues evitan “que las entidades territoriales realicen gastos por encima de los recursos previstos para financiar tales gastos lo cual se garantiza con la expedición del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal”. Por tales razones, el interviniente opina que las normas acusadas “al condicionar la validez de algunos actos administrativos de las entidades territoriales de administración del sistema educativo, de no exceder el monto de los recursos disponibles del Sistema General de Participaciones, no vulneran los mandatos constitucionales, sino por el contrario dan cumplimiento a los artículos 345 y 346 de la Constitución.” 1.4. De otra parte, el representante del Departamento Nacional de Planeación estima que en virtud del artículo 21 de la Ley 715 de 2001, “la limitante no cobija los recursos propios de las entidades territoriales, por lo cual, con cargo a dichos recursos podrá reconocerse el valor faltante, para efecto de ascender a los docentes que cumplan los requisitos legales.” A su vez, el interviniente estima que, de acuerdo al artículo 352 de la Constitución y al artículo 71 del Decreto 111 de 1996, tanto la Nación como las entidades territoriales están limitadas a expedir actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales únicamente cuando cuenten con los certificados de disponibilidad correspondiente. En su entender, el Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone que la incorporación de partidas presupuestales depende “inexorablemente” de la disponibilidad de recursos. El interviniente cita jurisprudencia constitucional para considerar que “no se garantizará el cumplimento del principio de la legalidad del gasto público, de no existir el requisito de la disponibilidad presupuestal.”[5] 2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.[6] Carlos Andrés Guevara Correa, actuando como delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó desestimar la acción de inconstitucionalidad por las siguientes razones: 2.1. En parte de su escrito, el interviniente esgrime literalmente los mismos argumentos desarrollados por el Departamento Nacional de Planeación. Por lo tanto la Corte se abstendrá de resumirlos. 2.2. Adicionalmente, el interviniente considera que es de vital importancia que coincidan los montos del gasto y los recursos apropiados en el presupuesto. Establece que el legislador “no ha sido ajeno a la necesidad de someter a restricciones el gasto público, a nivel nacional y territorial.” Expone como ejemplo la Ley 617 de 2000 en la cual, dada la grave situación fiscal se establecieron límites a gastos en personal tanto para el nivel nacional como el descentralizado. En el mismo sentido, en la Ley 819 de 2003,”de acuerdo con la tendencia mundial encaminada a un control más estricto del gasto público, ha establecido estrictos mecanismos para tal fin, basados en los principios de responsabilidad fiscal existentes.” De acuerdo con estas consideraciones, las normas acusadas buscan “disciplinar a las entidades territoriales en el manejo de los nombramientos del personal requerido y administrar los ascensos en el personal del cuerpo docente, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorio.” 2.3. De otra parte, el Ministerio afirma que la norma no prohíbe que los entes territoriales asignen de su propia hacienda los recursos que estimen necesarios para la prestación del servicio de educación. Por lo tanto, las normas tampoco vulneran la autonomía territorial ni el principio de cofinanciación reseñados por el demandante. El Ministerio afirma que el artículo 21 de la Ley 715 mencionada se refiere exclusivamente a los costos educativos “con cargo al Sistema General de Participaciones”. De otra parte, en virtud del inciso 5º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, los ascensos en el escalafón docente que superen los límites establecidos por la misma norma deberán “ser financiado[s] con ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva entidad territorial, previo certificado de disponibilidad.” El interviniente concluye que “no cabe duda […] que las normas acusadas en ningún momento impiden a las entidades territoriales financiar con sus propios recursos los ascensos de los docentes de su respectiva jurisdicción”, siempre que cuenten con el certificado de disponibilidad respectivo. 3. Intervención del Ministerio de Educación Nacional.[7] Liliana Ortiz Bolaños, actuando como apoderada del Ministerio Educación Nacional, intervino en el presente proceso solicitando que se declare la exequibilidad de las normas acusadas, por las siguientes razones: 3.1. En primer lugar, la abogada considera que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para determinar las cuantías que se destinan al Sistema General de Participaciones, y la manera como éstas se giran. Esto, pues el artículo 357 de la Constitución estableció un monto general y unos criterios para calcular la variación de este último, y dejó en manos del legislador la regulación de los demás asuntos.[8] 3.2. En concordancia con lo anterior, la interviniente señala que la Corte Constitucional ha avalado la constitucionalidad de normas contenidas en la Ley 715 de 2001 que regulan las competencias de las entidades territoriales certificadas en relación con la carrera docente en sus territorios.[9] Considera que “corresponde al Estado atribuir las funciones a dichos entes y además establecer la manera el monto y el procedimiento para que esa función se lleve a cabo a satisfacción y en cumplimiento de los fines estatales, para lo cual es preciso que los entes territoriales cuenten con los recursos necesarios (que llegan de la parte central del Estado – Sistema General de Participaciones) por tanto no podría dejarse al libre arbitrio de los entes territoriales este manejo, esto significa que debe existir un control en cuanto a procedimientos de política económica se refiere.” 3.3. A su vez, la apoderada del Ministerio de Educación afirma que las regulaciones establecidas por las normas bajo análisis son razonables por las siguientes razones: (i) Estima que los criterios utilizados para asignar recursos a las entidades territoriales para la prestación del servicio de educación que depende, entre otras variables, de la población atendida y de los respectivos índices de pobreza es justa, equitativa e igualitaria.[10] (ii) De otra parte, en relación con la tensión entre valores constitucionales planteada por el demandante, la interviniente afirma que “no existe tal tensión entre principios, éstos funcionan como reglas de optimización. En general puede existir tensión solamente entre reglas que son aquellas que se aplican de manera directa.” 3.4. Por último, la abogada plantea que en el caso presente se constata una ineptitud sustantiva de la demanda. Estima que “[e]l actor, de manera equívoca argumenta su demanda en ‘supuestos’ para lo cual sostiene argumentos que no han ocurrido en manera alguna pretende presentar situaciones a futuro. Por lo tanto, la demanda carece de todo fundamento de interpretación constitucional. Las disposiciones demandadas no han lesionado ni lesionan ninguna de las situaciones previstas como reales por el actor.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[11] En su concepto de rigor, el Procurador solicita que la norma acusada sea declarada exequible en forma condicionada. A continuación se resumen sus argumentos: 1. Considera el Procurador que los problemas jurídicos a resolver en la presente ocasión son los siguientes: (i) “Si las normas acusadas […] al condicionar el reconocimiento de los ascensos en el escalafón de la carrera docente a la disponibilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones en la entidad territorial correspondiente vulneran el artículo 125 superior”. (ii) “Si las disposiciones demandadas al asignar a los departamentos y municipios certificados la función de administrar los ascensos en el escalafón de la carrera docente, sin superar en ningún caso los recursos del Sistema General de Participaciones, vulnera el inciso 6º del artículo 67 de la Carta, que establece que en la financiación de la educación participan tanto la Nación como las entidades territoriales.” 2. En fundamento en el principio de legalidad del gasto público consagrado en el artículo 345 de la Constitución, la Vista Fiscal estima que “la realización de gastos públicos con la limitante de la disponibilidad presupuestal, es totalmente ajustada a la Carta Política, porque garantiza que tanto los presupuestos de las entidades como el general no se vean afectados por obligaciones dinerarias que materialmente no se están en la capacidad de atender.” Esto indica que, a pesar de que en principio los profesionales docentes tienen el derecho de ascender de un grado a otro al cumplir con los requisitos establecidos en la ley, ésta prerrogativa no tiene el alcance de que el ascenso deba ser reconocido independientemente de la existencia de recursos disponibles. Eso, pues “el principio de legalidad del gasto público, y dentro de éste el de la disponibilidad presupuestal deben asegurarse para que la administración cumpla correctamente sus funciones, pues de lo contrario el sistema presupuestario en su conjunto se vería seriamente afectado.” Lo anterior indicaría, en opinión del Procurador, que los ascensos docentes, al tener consecuencias presupuestales deben contar con la correspondiente disponibilidad. Sin embargo, estima que ello no es necesariamente así. En su entender, el ascenso docente, “además de la reubicación salarial […] lleva implícito una serie de estímulos personales y laborales que deben ser objeto de protección.” Al respecto, el Procurador considera que a pesar de la eventual carencia de recursos, los “efectos personales” del ascenso docente no pueden ser desconocidos por la ley o la administración: “Dado que carece de toda razonabilidad, por una parte, exigir que no obstante la inexistencia de recursos, el estado deba a toda costa, realizar erogaciones no autorizadas para proceder a la reubicación salarial que implicaría el ascenso, y por la otra, aceptar que se cercene la posibilidad de que los docentes asciendan en el escalafón, por una cuestión de índole presupuestal ajena a su derecho mismo, es indispensable, para salvaguardar tanto el principio de legalidad del gasto como el derecho involucrado, que el ascenso sea reconocido aun cuando no tenga efectos fiscales inmediatos. Es decir, que aun cuando la reubicación salarial no proceda por carencia de recursos disponibles, el ascenso como tal, se haga efectivo para salvaguardar los demás estímulos no dinerarios, que hacen parte del derecho del docente que ha acreditado el cumplimiento de los requisitos para ascender. Así las cosas, si se acepta que el ascenso tiene implicaciones que no sólo se circunscriben al aspecto dinerario para el docente, las que no pueden ser desconocidas con el argumento de inexistencia de recursos y que insoslayablemente, la disponibilidad de presupuestal es un principio de fundamental importancia en nuestro sistema hacendístico que no puede ser alterado bajo ninguna circunstancia, fuerza concluir que los preceptos acusados se ajustan a la Constitución, en el entendido que no obstante no exista disponibilidad presupuestal para la reubicación salarial de forma inmediata, los ascensos deben ser reconocidos sin efectos fiscales siempre y cuando la administración adelante las actuaciones necesarias para garantizar su pago, a través de futuras provisiones presupuestales respecto de vigencias posteriores o de las adiciones necesarias en el mismo periodo, pues de los contrario se vulneraría el artículo 125 superior.”[12] 3. De otra parte, el Procurador se muestra en desacuerdo con el argumento esgrimido por el demandante en el sentido de que la norma acusada viola la autonomía de las entidades territoriales, ya que la norma es explícita en permitir que los municipios y departamentos financien los ascensos docentes. Dice la Vista Fiscal: “En cuanto a los recursos necesarios para financiar la educación, vale destacar que si bien la Ley 715 de 2001 regula la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones de acuerdo con la competencia asignada por la misma ley entre la nación y las entidades territoriales, igualmente contempla la posibilidad de que las entidades territoriales financien la prestación de tal servicio con recursos propios.” El Procurador General estima que, en virtud del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, los ascensos que superan el límite impuesto por la norma en mención deben ser financiados por los ingresos corrientes de los departamentos o municipios. “[L]a Ley 715 de 2001 y concretamente las disposiciones demandadas si bien prohiben que se supere el monto disponible de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones para financiar, entre otros gastos, el costo de los ascensos en el escalafón docente, de manera alguna niega a las entidades territoriales la posibilidad de cumplir esas obligaciones laborales relacionadas con la educación con recursos propios tales como los ingresos corrientes de libre disposición, compuestos por los ingresos corrientes de las entidades territoriales con exclusión de los que reciben mediante el Sistema General de Participaciones, los cuales son considerados como de destinación específica (ley 617 de 2002, artículo 3º)[[13]]. […] [L]a única fuente de financiación de […] [los ascensos en el escalafón] en las entidades territoriales no son los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Carta, pues tal como lo establece el artículo 24, inciso 5º de la Ley 715 de 2001, tales costos podrían financiarse con recursos provenientes de otras fuentes.” 4. Por las razones anteriores, el Procurador solicita la declaración de “constitucionalidad condicionada de las disposiciones acusadas (…) en el entendido que no obstante no exista la disponibilidad para la reubicación salarial de forma inmediata, los ascensos deben ser reconocidos sin efectos fiscales hasta tanto existan los recursos económicos que aseguren su pago, y que desde luego, dicha nivelación salarial deberá sujetarse a un orden de prelación en las vigencias futuras.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política. 2. Asuntos procesales previos 2.1. Inhibición de la Corte respecto del cargo según el cual las normas acusadas vulneran el principio de corresponsabilidad de las entidades territoriales. En primer lugar la Corte se inhibirá de pronunciarse acerca del cargo elevado por el accionante según el cual las normas acusadas vulneran “el principio de corresponsabilidad y coparticipación financiera que tienen la Nación y las entidades territoriales en la prestación de los servicios educativos estatales, según lo establece el inciso 6º del artículo 67 de la Constitución.” En entender del demandante, las disposiciones demandadas establecen una “prohibición […] a las entidades territoriales […] para que no puedan participar con recursos propios en la financiación de los ascensos de los docentes que están vinculados al sistema educativo estatal.” Como se observa, el cargo del actor está fundamentado en una interpretación de las normas acusadas, y de la Ley 715 de 2001 en general, según la cual, las entidades territoriales no pueden destinar parte de sus propios recursos a la administración de los ascensos docentes. Sin embargo, la norma no regula esa materia. Los artículos 6.2.4, 7.5, y 8.3 de la Ley 715 de 2001 establecen que las funciones de los departamentos respecto de los municipios no certificados, los distritos y los municipios certificados, respectivamente, incluyen “[p]articipar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo del Sistema General de Participaciones.” Así mismo, el artículo 24 de la Ley 715 de 2001 dispone respecto de la sostenibilidad del Sistema General de Participaciones que en el caso en que una entidad territorial reconozca un ascenso por encima de los límites establecidos en la norma, éste “deberá ser financiado con ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva entidad territorial, previo certificado de disponibilidad.” De lo anterior se concluye que la Ley 715 de 2001 dispone que las entidades territoriales pueden contribuir, con sus propios recursos, a la financiación de los ascensos docentes, cuando ellos no estén previstos en el Sistema General de Participaciones, a condición de que se tramite el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal. No otra cosa se puede concluir de una norma que consagra que los ascensos que superen los límites establecidos en la misma ley para ser financiados por el Sistema General de Participaciones han de ser cubiertos con “ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva entidad territorial.” En ese sentido, la Corte Constitucional ha manifestado que “la participación en los ingresos corrientes de la Nación no es el único recurso con el que cuentan las municipalidades para el cubrimiento de sus obligaciones y que cada entidad dentro de su plan de desarrollo y de sus presupuestos anuales debe establecer los mecanismos de financiación pertinentes que permitan satisfacer el conjunto de las funciones establecidas en cabeza del municipio[14]. (arts. 287, 317 y 339 C.P.)”[15] Por lo anterior, dado que las normas acusadas no dicen lo que el accionante pretende, la premisa menor sobre la cual se desarrolla el cargo es inexistente. Por ende, en vista de que la Corte no puede pronunciarse acerca de la constitucionalidad de una proposición normativa supuesta por el demandante, se inhibirá de estudiar el fondo del cargo mencionado.[16] 2.2. Inhibición de la Corte respecto de la expresión “o cualquier otro costo del servicio educativo” contenida en el artículo 21 acusado. El demandante acusa de inconstitucionales los artículos 6 (parcial), 7 (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 715 de 2001, con fundamento en que la prohibición de que las entidades territoriales reconozcan ascensos docentes a cargo del Sistema General de participaciones sin que exista la correspondiente disponibilidad presupuestal, viola los principios de la carrera administrativa. Específicamente, la expresión contenida en el artículo 21 acusado dice: “El crecimiento de costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos de las entidades territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo, con cargo al Sistema General de Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el Sistema General de Participaciones. No procederá ningún reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto.” Se observa que la expresión “o cualquier otro costo del servicio educativo” contenida en la norma precitada no hace alusión a la administración de los ascensos docentes, sino a costos distintos a éstos. Dicha expresión no tiene relación alguna con los cargos presentados en la presente ocasión, por lo que la Corte no analizará su constitucionalidad. 2.3. Procedencia de la presente acción de inconstitucionalidad respecto del cargo según el cual las disposiciones acusadas son contrarias al artículo 125 de la Constitución. Dos de las intervenciones solicitaron que la Corte se declarara inhibida respecto del cargo según el cual las normas acusadas violan los principios de la carrera docente. Consideran que los argumentos esgrimidos por el accionante según los cuales existe un conflicto entre los principios de legalidad del gasto y de la carrera docente, no satisfacen los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 respecto de la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad. No obstante, la Corte encuentra que la demanda sí satisface dichas condiciones. En ella se considera que las normas legales son inconstitucionales, al prohibir que los departamentos, los distritos y los municipios certificados reconozcan ascensos en el escalafón docente a cargo del Sistema General de Participaciones en los casos en los cuales los gastos consecuentes superen los recursos asignados en la participación para educación. El accionante estima que esto equivale a introducir un nuevo requisito para el ascenso de los docentes, sin que ello esté dispuesto en el artículo constitucional mencionado, vulnerando así los derechos de carrera de los docentes. En el mismo sentido, el Procurador General de la Nación sostiene que existe una tensión entre el principio de legalidad del gasto y los derechos de los docentes de ascender en el escalafón cuando cumplan los requisitos legales. Señala que ello se soluciona al declarar la exequibilidad condicionada de la norma. Independientemente de que la Corte comparta o no estos argumentos - lo cual será analizado posteriormente en esta sentencia-, se constata que estos cumplen con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por el Decreto 2067 precitado. En consecuencia, respecto del cargo descrito, la Corte realizará un análisis de fondo. 3. Problema jurídico Pasa la Corte a formular el problema jurídico resolver: ¿Viola el artículo 125 de la Constitución, según el cual el ascenso en los cargos de carrera se hará “previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”, que los artículos 6º, 7º y 21 de la Ley 715 de 2001 establezcan que los departamentos, distritos, y municipios certificados “administrarán” ascensos en el escalafón docente con cargo al Sistema General de Participaciones, sin superar “el monto de recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones” asignado a la respectiva entidad territorial, ni reconocer ningún gasto que supere dicho límite presupuestal? Para resolver este problema la Corte: (i) hará una síntesis del contexto normativo en el cual se inscriben las normas acusadas; (ii) resumirá la jurisprudencia constitucional relevante; y por último, (iii) analizará las normas acusadas en la presente ocasión. 4. Contexto normativo en el cual se inscriben las normas acusadas 4.1. Los artículos 356 y 357 de la Constitución, modificados por el Acto Legislativo 1º de 2001[17] consagran los lineamientos generales por los cuales se rige el Sistema General de Participaciones. Dicho Sistema “trata de la financiación [por parte de la Nación] de la prestación de los servicios en salud, educación y ‘propósito general’, a cargo de las entidades territoriales.”[18] El artículo 356[19] dispone que los recursos del Sistema General de Participaciones se destinarán prioritariamente “a la financiación de los servicios […] de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.” Por su parte, en cuanto a los criterios para la distribución de los mencionados recursos, la norma constitucional consagra que “[l]a ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; […].” Igualmente, respecto de los criterios de operación del Sistema en Educación, el artículo 356 indica que la Ley “contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones […], incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios: […] población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad; […]” Adicionalmente, la norma constitucional establece de forma específica ciertos límites encaminados a asegurar que exista coherencia entre la descentralización de competencias y los recursos necesarios para ejercer de manera real y efectiva dichas competencias: “No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.” En cuanto al artículo 357[20], éste establece los lineamientos concernientes al monto inicial del Sistema General de Participaciones y los criterios que deben ser tenidos en cuenta para su variación anual. Respecto de los recursos destinados a la prestación del servicio de educación, la norma dispone: “En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero de 2002.” 4.2. Con base en las disposiciones constitucionales mencionadas, el legislador expidió la Ley 715 de 2001. El artículo 3º de la esta Ley establece que “[e]l Sistema General de Participaciones estará conformado [por] […] [u]na participación con destinación específica para el sector educativo, que se denominará participación para educación”, la cual corresponde, según el artículo 4º, al 58,5% del monto total del Sistema después de descuentos.[21] A su vez, los artículos 5º, 6º, 7º, y 8º regulan las competencias de la Nación y de las distintas entidades territoriales, en relación con la participación para educación. Se resaltan los siguientes apartados de estas normas: En cuanto a las competencias en cabeza de la Nación, el artículo 5º establece que le “corresponde […] ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural: […] Definir anualmente la asignación por alumno, tanto de funcionamiento como de calidad, para la prestación del servicio educativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, de acuerdo con las tipologías educativas y la disponibilidad de recursos del Sistema General de Participaciones.”[22] Por su parte, el artículo 6º indica que las competencias de los departamentos, en relación con los municipios no certificados incluyen “[a]dministrar […] las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, [y] administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones […].”[23] (se subraya la expresión acusada en la presente ocasión). Las competencias de los distritos y los municipios certificados incluyen según el artículo 7º, “[a]dministrar, […] las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, [y] administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial […].”[24] A su vez, la Corte observa que según el artículo 20 de la Constitución la distinción legal entre entidades territoriales certificadas y no certificadas obedece principalmente al criterio de población. [25] Así mismo, el artículo 15[26] dispone que el Sistema destinará recursos para financiar la prestación del servicio de educación “atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades: || Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales. || Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas. || 15.3. Provisión de la canasta educativa. || Las destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa.”[27] El artículo 16º de la Ley describe los criterios con base en los cuales ha de ser distribuida la participación para educación por municipios y distritos. Estos criterios comprenden principalmente la población atendida, la población por atender, la eficiencia administrativa y fiscal, y la equidad. A su vez, el cálculo de la participación con base en los criterios población atendida y por atender, “está conformado, como mínimo por los costos del personal docente y administrativo requerido en las instituciones educativas incluidos los prestacionales,” entre otros factores.[28] De esta manera, la ley expresamente define como variable para determinar la participación anual para educación por entidad territorial, los costos de la nómina de profesores a cargo del Sistema, lo cual evidentemente comprende el pago de los incrementos salariales y prestacionales resultantes del ascenso de los docentes durante la vigencia respectiva. De otra parte, los artículos 21, 23 y 24 de la Ley 715 fijan límites al crecimiento de los costos financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. El artículo 21 establece que “[l]os compromisos que adquieran los departamentos, distritos y municipios certificados para la prestación de los servicios educativos a su cargo, cuando se adquieran con recursos del Sistema General de Participaciones, no podrán superar el monto de la participación para educación, en la respectiva vigencia fiscal, certificada por el Departamento Nacional de Planeación, para cada entidad territorial.” Igualmente, la norma prohíbe que las entidades territoriales autoricen “plantas de personal docente o administrativo a cargo del Sistema General de Participaciones, que superen el monto de los recursos de éste.” Por último, el artículo 21 establece que: “[e]l crecimiento de costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos de las entidades territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo, con cargo al Sistema General de Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el Sistema General de Participaciones. No procederá ningún reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto.”[29] Así, esta proposición prevé que los reconocimientos de gastos sin contar con los recursos respectivos en el Sistema General de Participaciones no tendrán validez, y darán lugar a la responsabilidad fiscal correspondiente. Así mismo, el artículo 23 sobre el límite al crecimiento de los costos prohibe que las entidades territoriales vinculen o contraten docentes, directivos docentes, y empleados administrativos, “con recursos diferentes de los del Sistema General de Participaciones, sin contar con los ingresos corrientes de libre destinación necesarios para financiar sus salarios y los demás gastos inherentes a la nómina incluidas las prestaciones sociales, en el corto, mediano y largo plazo.”[30] El artículo 24, a su vez, establece normas relativas a la sostenibilidad del Si...