Sentencia C-414 de 2012

C-414-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-414/12 (Junio 6 de 2012) INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-No desconoce los principios de autonomía territorial y legalidad/INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-No desconoce la prohibición establecida en el art. 355 de la Carta Política respecto de auxilios o donaciones del Estado NORMAS SOBRE RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Contenido sobre impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, licores, vinos, aperitivos y similares y el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes de ingreso fiscal RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Tipos/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administración de recursos/ENTIDADES TERRITORIALES-Mecanismos de financiación/ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes exógenas y endógenas de financiación/FUENTES EXOGENAS Y ENDOGENAS DE FINANCIACION DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional/FUENTES EXOGENAS Y ENDOGENAS DE FINANCIACION DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para su distinción/RECURSOS PROPIOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Constitución/REGALIAS Y COMPENSACIONES-Jurisprudencia Constitucional/INTERVENCION DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE RECURSOS ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para determinar la constitucionalidad La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de clasificar el tipo de recursos que apoyan la gestión de las entidades territoriales, en fuentes exógenas y fuentes endógenas. Con ello se ha delimitado el margen de configuración del Congreso en la regulación de tales recursos y, en consecuencia, el grado de control que de ellos pueden demandar las diferentes entidades territoriales. Esa tipología fue formulada de manera temprana por la Corte y explicada cuidadosamente en la sentencia C-219 de 1997, en cuyo fundamento jurídico 22 la Corte aludió a la diferenciación, indicando: “Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento - recursos de crédito -, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que, como será estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias - impuestos, tasas y contribuciones - propias. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho más resistentes frente a la intervención del legislador”. Cómo distinguir entre recursos de fuente exógena y recursos de fuente endógena? Dijo en la sentencia citada: En los términos de la Constitución Política, corresponde al legislador definir en qué casos un determinado tributo constituye una fuente exógena o endógena de financiación de una entidad territorial (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). En estas condiciones, el intérprete debe acudir, necesariamente, al texto de las normas que integran el régimen de cada renta, a fin de conocer la voluntad objetiva del legislador. Sin embargo, en algunos casos, el criterio formal es insuficiente, pues puede ocurrir que el legislador hubiere omitido indicar, de manera expresa, a qué entidad pertenece el tributo o, que el régimen legal que ha sido diseñado contradiga, materialmente, la prescripción formal. Para llenar el vacío, en el primer caso, o para resolver la contradicción, en el segundo, resultará entonces indispensable acudir a otros criterios, como el criterio orgánico o el material. El criterio orgánico es de suma utilidad a la hora de determinar si un tributo constituye una fuente de recursos propios de las entidades territoriales o, si por el contrario, se trata de una fuente tributaria exógena. En este caso, basta con identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo régimen tributario, es suficiente la intervención del legislador o, si adicionalmente, es necesaria la participación de alguna de las corporaciones locales, departamentales o distritales de elección popular habilitadas constitucionalmente para adoptar decisiones en materia tributaria (C.P. art. 338). En la medida en que una entidad territorial participa en la definición de un tributo, a través de una decisión política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad. Sin embargo, la regla no es similar en el caso inverso. Efectivamente, no resulta posible afirmar que en todos los eventos en los cuales el legislador defina integralmente los elementos del tributo, este constituirá una fuente exógena de financiación de las entidades territoriales. Existen casos en los que el legislador ha establecido integralmente el régimen de un tributo y, no obstante, este es la fuente directa de recursos propios de las entidades territoriales y no, simplemente, de recursos nacionales que se transfieren a éstas. Esta conclusión se alcanza fácilmente si se apela a un criterio material o sustantivo. En efecto, el criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente tributaria constituye una fuente endógena de financiación cuando el producto recaudado dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma - y no al presupuesto general de la Nación -, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que pueda verificarse ningún factor sustantivo - como, por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos - que permita suponer que se trata de un tributo nacional. Por último, puede ocurrir que el legislador establezca que una determinada fuente tributaria pertenece a la nación y, sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, de lugar a recursos propios del departamento o del municipio. Respecto a la virtual contradicción entre una definición formal y el contenido material del régimen legal de un tributo, no sobra indicar que, en atención a lo dispuesto en el artículo 228 de la Carta - predominio del derecho sustancial - si éste se cobra, previa autorización legal, en virtud de una decisión política de la asamblea departamental o del concejo municipal - criterio orgánico - en la jurisdicción propia del órgano de representación de que se trate y, además, el recaudo, dentro de esa jurisdicción, entra integralmente al presupuesto de la respectiva entidad, sin que existan elementos sustantivos que permitan afirmar que se trata de una renta nacional, deberá concluirse que se está frente a una fuente endógena de financiación, así la propia ley diga lo contrario”. CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEGISLACION REGULATORIA DE RECURSOS DE FUENTES ENDOGENAS Y EXOGENAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional/CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE TIENEN COMO EFECTO REGULAR RECURSOS DE FINANCIACION A CARGO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Lineamientos metodológicos aplicables/REGALIAS Y COMPENSACIONES-Jurisprudencia constitucional sobre destinación y distribución AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de amplitud se encuentra en una relación directa con la naturaleza exógena o endógena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial La Constitución reconoce a favor de las entidades territoriales un derecho a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como un derecho a participar en las rentas nacionales. Este derecho, que constituye una expresión de la exigencia de otorgar suficiente autonomía a las entidades territoriales, encuentra como límites generales, el reconocimiento de competencias generales al Congreso para establecer las rentas nacionales y definir contribuciones fiscales y parafiscales. El grado de amplitud de la autonomía fiscal de las entidades territoriales se encuentra en una relación directa con la naturaleza exógena o endógena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial. En esa dirección, si los recursos provienen de una fuente exógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se reduce como consecuencia del reconocimiento -derivado del principio unitario- de un extendido margen de acción al legislador para intervenir en la regulación de los recursos, lo que incluye la fijación de su destino. Por el contrario si los recursos provienen de una fuente endógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se expande y por tanto la resistencia a la intervención del Legislador se incrementa. Lo anterior implica que la carga argumentativa para justificar la intervención legislativa, en relación con los recursos provenientes de fuentes endógenas, es más exigente que cuando se trata de regulaciones que recaen sobre fuentes exógenas. Así, según se trate de fuentes endógenas o exógenas, el control de constitucionalidad de las leyes que establezcan su régimen de administración o destino será más o menos exigente. Conforme a la jurisprudencia de este Tribunal, la constitucionalidad de una intervención en la destinación o administración de recursos provenientes de fuentes endógenas sólo será constitucionalmente admisible si, además de buscar una finalidad especialmente relevante -imperiosa-, resulta adecuada, necesaria y proporcionada para alcanzarla. Por el contrario si se trata de una intervención legislativa en la administración o destinación de recursos provenientes de una fuente exógena, basta que la medida legislativa persiga una finalidad constitucional importante y, adicionalmente, que la regulación no prive a la entidad territorial de los recursos arbitrados para el desarrollo de las funciones a su cargo. FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS-Naturaleza de los recursos que lo componen RECURSOS QUE PROVIENEN DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS-Recursos que de él provienen tienen una fuente exógena FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS-Recursos que son aportados no son propios de los Departamentos o del Distrito capital ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para clasificar fuentes exógenas y endógenas de financiación INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-Objetivo constitucional no desconoce los intereses de las entidades territoriales La Corte constata que el objetivo constitucional perseguido no desconoce los intereses de las entidades territoriales en tanto, de una parte, la disposición prevé la participación de los Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital en las determinaciones más importantes relativas a la administración de los recursos y, de otra, porque los recursos deben ser transferidos por el Fondo de manera ágil a cada una de las entidades territoriales, de conformidad con las declaraciones que del impuesto hayan presentado los importadores o distribuidores ante los departamentos y el Distrito Capital. Es importante destacar que respecto de los intereses de los Departamentos y del Distrito Capital, en los artículos 199 y 221 de la referida ley 223 de 1995 se prevé que la fiscalización, liquidación oficial, cobro y recaudo del impuesto al consumo de que trata este Capítulo es de competencia de los Departamentos, y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, competencia que se ejercerá a través de los órganos encargados de la administración fiscal. Cabe advertir, en todo caso, que los recursos administrados por el Fondo así como los rendimientos que de ellos se deriven, deben orientarse al cumplimiento de la finalidad que tienen los impuestos y, en esa medida, beneficiar directamente a las entidades territoriales. INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-Amplio margen de configuración legislativa para regular la destinación y administración de recursos que provienen de una fuente exógena La Corte estima que la regulación contemplada en el artículo 224 de la ley 223 de 1995 se encuentra evidentemente amparada en el margen de acción reconocido al Legislador para regular la destinación y administración de recursos que provienen de una fuente exógena. Al margen de que pudieran existir otras alternativas para la administración o recaudo de los recursos que por concepto del impuesto al consumo de productos extranjeros se causan, la elección Legislativa no implica una afectación del ámbito de autonomía constitucionalmente conferido a las entidades territoriales, en tanto la actividad asignada a la Conferencia Nacional de Gobernadores -hoy Federación Nacional de Departamentos- no sustrae de tales entidades el ejercicio de una competencia propia. INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-Inexistencia de vulneración de la libertad de asociación de las entidades territoriales PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Significado constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Deber de sujeción de aquellos que cumplen funciones públicas/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Elemento esencial del Estado de Derecho EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Identificación de límites en su regulación/EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR AUTORIDAD ESTATAL O PARTICULAR-Exigencia de regulación previa y suficiente que permita identificar de manera adecuada su alcance EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES O ENTIDADES DESCENTRALIZADAS QUE SE SOMETEN AL REGIMEN DE DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional/FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Condiciones para su ejercicio ADMINISTRACION DE RECURSOS PROVENIENTES DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES A ORGANISMOS PARTICULARES-Jurisprudencia constitucional CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Facultad del Congreso para crearlas ASOCIACIONES SOMETIDAS AL DERECHO PRIVADO-Asignación de funciones públicas no se opone a la Constitución SOMETIMIENTO DE LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS A NORMAS DE DERECHO PRIVADO-No implica que administradores del Fondo Cuenta puedan actuar en contravía de las normas que rigen el ejercicio de funciones públicas o ser ajenos a controles que deben desplegar los diferentes organismos del Estado PROHIBICION DE DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS DE DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-No supone un acto de apropiación de recursos públicos o que la referida Federación sea la destinataria final de los ingresos que componen el Fondo-Cuenta, en tanto se trata únicamente de su administración Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 224 de la ley 223 de 1995 (Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros). Referencia: Expediente D-8813 Actor: Juan Carlos Lancheros Gómez Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO I. ANTECEDENTES 1. Texto normativo demandado El ciudadano Juan Carlos Lancheros Gamez demanda la inconstitucionalidad del artículo 224 de la ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden normas sobre Racionalización Tributaria y se dictan otras disposiciones”. El contenido de la disposición cuestionada es el siguiente: LEY 223 DE 1995 CAPITULO XI DISPOSICION COMUN AL IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZAS, SIFONES Y REFAJOS, AL IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES, Y EL IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO ARTICULO 224. Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros. Créase un fondo cuenta especial dentro del presupuesto de la Asociación Conferencia Nacional de Gobernadores, en el cual se depositarán los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros. La administración, la destinación de los rendimientos financieros y la adopción de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por la distribución de los recursos del Fondo Cuenta será establecida por la Asamblea de Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital, mediante acuerdo de la mayoría absoluta. 2. Demanda: pretensión y cargos El demandante solicita se declare la inconstitucionalidad de la disposición demandada, por los siguientes cargos: 2.1. Violación de la libertad de asociación (art. 38) y la autonomía territorial (art. 287) 2.1.1. Considerando que las personas jurídicas de derecho público son titulares de la libertad de asociación, el artículo demandado desconoce tal garantía, dado que contempla una consecuencia negativa para aquellos departamentos -y el Distrito Capital- que no pertenezcan a la Asociación Conferencia Nacional de Gobernadores: las excluye (i) de la posibilidad de incidir en los procesos de administración de los recursos del Fondo Cuenta, (ii) de la definición de la destinación de los rendimientos financieros y (iii) de la adopción de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por su distribución. De esta manera, la dimensión negativa de la libertad establecida en el artículo 38 de la Constitución, consistente en la facultad de no asociarse, es afectada por la disposición demandada que las priva de atribuciones. En este contexto, resulta aplicable al presente caso la razón de la decisión contenida en la sentencia C-979 de 2010 de la Corte Constitucional. 2.1.2. En directa conexión con el argumento referido a la violación de la libertad de asociación, la disposición cuestionada desconoce los numerales 1 y 3 del artículo 287 de la Constitución. En efecto, haciendo caso omiso de la competencia de las entidades territoriales para gobernarse a través de autoridades propias y administrar sus propios recursos, dispone que las decisiones sobre la administración de los recursos del Fondo, provenientes de impuestos cedidos a los departamentos, sean adoptadas por la Asamblea de una persona jurídica de derecho privado “para que su “Asamblea” sea la que establezca la destinación de los mismos”. A las entidades territoriales departamentales así como al Distrito Capital, se les limita la competencia para administrar sus recursos si se considera que dicha facultad, según la disposición demandada, se encuentra asignada a la asamblea de la Asociación Conferencia Nacional de Gobernadores. 2.1.3. El artículo 224 de la ley 223 de 1995 desconoce las exigencias vinculadas al principio de proporcionalidad. De manera particular, la naturaleza de la restricción impuesta a la autonomía territorial exige la aplicación de un juicio estricto. A partir de ello puede constatarse que la norma demandada (i) no persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa y, adicionalmente, (ii) no resulta necesaria -al existir otros modelos de recaudo y administración del impuesto-. De la misma manera esta medida es desproporcionada en sentido estricto dado que, de generalizarse, “no podrían jamás las entidades tener a cargo el manejo de sus propios recursos ni fortalecerse institucionalmente para hacerlo eficaz y eficientemente.” 2.2. Violación del principio de legalidad (art. 121) y del mandato impuesto a las autoridades públicas de actuar con sujeción a la moralidad administrativa y al interés público (art. 209) 2.2.1. La disposición cuestionada constituye una infracción del artículo 121 de la Constitución, que prohíbe a las autoridades el ejercicio de funciones distintas de aquellas que le atribuyen la Constitución y la ley. Considerando que la Asociación Conferencia Nacional de Gobernadores[1] es una persona jurídica de derecho privado administrada por una asamblea conformada por los Gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogotá, estos últimos estarían cumpliendo funciones de administración -relacionadas con los impuestos a los que alude la disposición- sin sujetarse a normas diferentes que aquellas reconocidas por el derecho privado -y no por normas de derecho público-. En directa relación con lo anterior, la violación del principio de legalidad se produce también debido a que el enunciado normativo cuestionado somete a los funcionarios públicos, que incluso no se encuentren de acuerdo con ellas, a las decisiones que adopte la Asamblea –con sujeción al derecho privado- 2.2.2. Así mismo, la disposición acusada desconoce el principio de moralidad y de sujeción al interés público de la función administrativa. Esta afirmación se fundamenta indicando que la norma atacada crea un privilegio especial para una persona jurídica sometida al derecho privado por cuanto (i) “favorece exclusivamente a una persona jurídica de derecho privado”, (ii) desvía “recursos públicos a través del Fondo” que se crea a cargo de tal persona jurídica y, adicionalmente, (iii) establece “un régimen excepcional e indefinido para que la Asamblea pueda determinar las reglas de administración de los recaudos y de los rendimientos de un impuesto, sin límite legal expreso”. 2.3. Violación de las condiciones constitucionales de atribución de funciones públicas a particulares (art. 210) 2.3.1. El artículo 224 de la ley 223 de 1995 le asigna funciones administrativas a un particular sin precisar adecuadamente las condiciones bajo las cuales deben ser ejercidas. De esta manera se echa de menos en la disposición demandada la forma en que la Corporación Conferencia Nacional de Gobernadores debe ejercer las funciones de administración del Fondo Cuenta Especial. Es claro que el Constituyente dispuso que el competente para determinar en qué condiciones pueden cumplir los particulares funciones públicas es el legislador y no el Gobierno por vía reglamentaria. 2.3.2. Atendiendo las formas a través de las cuales puede operar la atribución de funciones administrativas a los particulares de conformidad con lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 210 de la Constitución y lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 2001, la regulación dispuesta en la norma demandada no coincide con ninguna de tales posibilidades (Atribución de funciones directamente por la ley, atribución de funciones a través de la celebración de convenios o constitución de asociaciones mixtas). Adicionalmente, la atribución de funciones para la administración de impuestos -no de contribuciones parafiscales- resulta inadmisible considerando que dicho recaudo se encuentra sometido a un régimen presupuestal diferente. 2.4. Violación de la prohibición de decretar auxilios y donaciones a favor de personas jurídicas de derecho privado (art. 355) 2.4.1. El artículo 224 de la ley 223 de 1995 desconoce el tenor literal del primer inciso del Artículo 355 constitucional porque la norma entrega de manera deliberada a una persona jurídica de derecho privado un Fondo Cuenta, en el cual se deben depositar los recursos provenientes del impuesto al consumo de productos extranjeros, para que la Asamblea de sus integrantes decida qué hacer con ellos. Esta disposición se traduce en el otorgamiento de un auxilio a una entidad de derecho privado sin una justificación razonable y suficiente, que permita entender por qué se elude la inmediata incorporación de estos recursos al tesoro público, entregándoselos de manera temporal y arbitraria a una Corporación para que su Asamblea, bajo las reglas de derecho privado, dirija sus destinos. 2.4.2. La norma acusada no satisface ninguna de las condiciones que autorizan la transferencia de recursos públicos a particulares dado que, entre otras cosas, (i) no obedece a una política pública, oficial y justificada, (ii) no tiene un límite temporal definido y (iii) tiene como efecto el incremento de los costos de intermediación que no se producirían si el recaudo fuera administrado directamente por las entidades territoriales. De conformidad con lo expuesto se habría otorgado un auxilio que, de acuerdo con el artículo 355 de la Constitución, se encuentra prohibido. 3. Intervenciones La Federación Nacional de Departamentos[2], el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[3], el Departamento Nacional de Planeación[4], el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia[5], la Academia Colombiana de Jurisprudencia[6] y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario[7], solicitan se declare la exequibilidad de la disposición acusada. En relación con cada uno de los cargos, consideran lo siguiente: 3.1. Violación de la libertad de asociación (art. 38) y la autonomía territorial (art. 287) 3.1.1. Federación Nacional de Departamentos 3.1.1.1. El legislador no hace forzosa la asociación a la Federación para intervenir en la toma de decisiones, dado que los gobernadores se encuentran habilitados para participar en la Asamblea aún sin encontrarse asociados u opten por desafiliarse, en tanto son ellos los sujetos activos del impuesto cuyo recaudo opera a través del Fondo. 3.1.1.2. La sentencia C-385 de 2003, que evaluó la constitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002, indicó que era posible atribuir una función pública a la Federación Nacional de Municipios consistente en implementar y mantener actualizado a nivel nacional, un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito percibiendo el 10% por la administración cuando se cancele el valor adeudado, sin que ello pudiera calificarse como una obligación de asociación. 3.1.2.3. La adopción de un sistema de decisiones por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea de Gobernadores y del Distrito Capital se ajusta al principio democrático y, adicionalmente, impide que la oposición de un único miembro de tal Asamblea paralice la operación de esta institución. 3.1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3.1.2.1. El demandante parte del supuesto incorrecto de considerar que las entidades territoriales se encuentran habilitadas para decidir sobre la destinación de las rentas fruto del impuesto al consumo. Ello es incorrecto, dado que tal impuesto es una renta nacional cuya destinación debe ser definida por el legislador. Así las cosas encontrándose inhabilitados para adoptar decisiones al respecto, no puede afirmarse que se esté obligando a la Asociación a decidir sobre ese tipo de asuntos. Además, El impuesto al consumo es una renta nacional cedida y respecto de ella es el legislador quien debe decidir sobre la destinación de los recaudos. Es por ello que los departamentos deben sujetarse a lo que establezca la ley. No puede sostenerse que los derechos de las entidades territoriales en esta materia sean absolutos. 3.1.2.2. No resulta correcto afirmar que las decisiones sobre la administración del Fondo-Cuenta se encuentren en una autoridad diferente a las entidades territoriales. La circunstancia referida a que las decisiones se tomen por mayoría no supone una transferencia de la posibilidad de decidir. No existe entonces violación del derecho a gobernarse por autoridades propias si se considera que la decisión de sumarse o no a la mayoría es tomada por el correspondiente representante legal de la entidad territorial. 3.1.3. Departamento Nacional de Planeación La autonomía de las entidades territoriales requiere ser articulada con el principio unitario. El carácter exógeno de los recursos a los que alude la disposición demandada fortalece las posibilidades de injerencia por parte del legislador. El grado de intervención depende del interés comprometido y, en esa medida, las entidades territoriales no ostentan una especie de soberanía fiscal. Su poder continúa siendo derivado y debe ser desarrollado teniendo en cuenta la decisión del constituyente de amparar el denominado principio unitario. 3.1.4. Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia 3.1.4.1. El planteamiento del demandante incurre en un error conceptual. Al tratarse de rentas cedidas por la Nación a los departamentos y al Distrito Capital, la determinación de su destinación corresponde al legislador y no a las entidades territoriales que, en esta materia, son incompetentes para tomar cualquier decisión. Siendo ello así no puede afirmarse la violación del derecho de asociación, dado que no puede entenderse que una norma los obligue a asociarse para adoptar decisiones relativas a una materia respecto de la cual carecen de cualquier facultad dispositiva. 3.1.4.2. La autonomía de las entidades territoriales, reconocida constitucionalmente, no es vulnerada por la disposición demandada. En primer lugar, la atribución de la competencia de recaudo a favor de la Federación Nacional de Departamentos se desarrolla hasta antes de la denominada departamentalización; una vez ello ocurre y los recursos se incorporan al presupuesto de la entidad territorial correspondiente, desaparece cualquier incidencia de la Federación. Adicionalmente no es cierto que se afecte la autonomía debido a la imposibilidad de los departamentos de adoptar decisiones sobre la administración de los recursos dado que esa posibilidad se encuentra asignada a la Asamblea en la que se toman las decisiones de conformidad con las reglas previstas para ello. 3.1.5. Academia Colombiana de Jurisprudencia 3.1.5.1. El artículo acusado no obliga a las entidades territoriales a asociarse a la Federación Nacional de Departamentos. La finalidad de la norma consiste en asignarle a tal entidad el carácter de depositaria de los recursos tributarios a los que alude el artículo demandado. Por ello resulta claro que la administración de los fondos, la destinación de sus rendimientos y la adopción de mecanismos para dirimir sus controversias, corresponde a la Asamblea de los Gobernadores y del Alcalde del Distrito. La participación en la referida Asamblea no tiene que coincidir con la Asamblea General de los Miembros de la Corporación cuyas funciones deben encontrarse contempladas en los estatutos. 3.1.5.2. No existe violación alguna de la exigencia de asegurar la autonomía de las entidades territoriales si se tiene en cuenta que el fondo tiene como significativos propósitos (i) facilitar el recaudo del tributo, (ii) llevar a cabo su administración de forma segura y (iii) asegurar la entrega de los recursos a sus destinatarios finales. 3.1.6. Instituto Colombiano de Derecho Tributario 3.1.6.1. Los departamentos no se encontraron obligados a asociarse a la Federación Nacional de Departamentos. Su vinculación fue voluntaria y obedeció a la necesidad de crear una entidad que representara los intereses de los departamentos antes las instancias del Estado. Ello fue así con el propósito de trabajar en la defensa y el fortalecimiento de estas entidades territoriales como piezas estratégicas y esenciales en la relación de la Nación y los municipios, así como para contribuir al desarrollo y el fortalecimiento de los departamentos. Este tipo de asociaciones encuentran su fundamento no sólo en la ley 489 de 1998 sino también en el artículo 209 de la Constitución, según ha sido destacado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 3.1.6.2. El derecho de asociación no se encuentra afectado, si se tiene en cuenta que en el Decreto 1640 de 1996 y en el artículo 217 de la ley 223 de 1995 se prevé la metodología para distribuir los recursos que provienen del impuesto al consumo. Aun admitiendo que en la Federación sólo estuvieren presentes ciertos departamentos, debe considerarse que la Ley se refiere a la “Asamblea de Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital mediante acuerdo de la mayoría absoluta”, lo que deja abierta la posibilidad para que en dicha asamblea de administración participen la totalidad de los entes territoriales con interés en el manejo de dichos recursos. 3.2. Violación del principio de legalidad (art. 121) y del mandato impuesto a las autoridades públicas de actuar con sujeción a la moralidad administrativa y al interés público (art. 209) 3.2.1. Federación Nacional de Departamentos 3.2.1.1. Las reglas por las cuales se rige la Federación para la gestión del recaudo de los impuestos al consumo son totalmente de derecho público, en desarrollo de la denominada descentralización por colaboración. Las normas aplicables a la gestión del impuestos al consumo se encuentran previstas (i) en la ley 223 de 1995 y en sus decretos reglamentarios, (ii) en la ley 863 de 2003 y (iii) en la ley 1393 de 2010. En esas disposiciones se establecen los elementos esenciales de la obligación tributaria y las obligaciones formales de los contribuyentes; igualmente en el Estatuto Tributario se contemplan normas que regulan aspectos relacionados con el tributo cuya administración se prevé en el artículo cuestionado. 3.2.1.2. No existe entonces una administración de los tributos de acuerdo con las normas de derecho privado. Tal afirmación no se opone, sin embargo, a que la Asamblea General determine la administración del Fondo. Esta posibilidad se circunscribe a la fijación del órgano interno de la Federación encargado de dirigir el subproceso de gestión de la recaudación de los impuestos y la aprobación del presupuesto de ingresos y gastos. Adicionalmente cabe señalar que los rendimientos financieros se destinan prioritariamente a financiar los gastos de administración y sólo por excepción -con fundamento en la resolución 007 de fecha 15 de agosto de 2007- pueden ser empleados recursos del recaudo para tal propósito. 3.2.1.3. La autorización para dirimir controversias que se prevé en el artículo demandado, es una competencia formal de la Asamblea sin aplicación real, dado que la regulación existente establece claramente las disposiciones aplicables. Así, no existe una posibilidad de que se susciten diferencias reales dado que el mecanismo es un sistema rotatorio de recursos en donde puede haber perfecta coincidencia entre lo que se recauda por el fondo y lo que se cobra por las entidades beneficiarias, tomando como base las denominadas departamentalizaciones. 3.2.1.4. Los recursos derivados del impuesto al que alude el artículo 222 de la ley 223 de 1995 se incorporan a los presupuestos de las entidades territoriales tal y como ocurre con las demás rentas de esa naturaleza, esto es, antes de su percepción efectiva. Atendiendo lo expuesto la Asamblea ha establecido un límite a los gastos administrativos del Fondo en función del recaudo y contemplando en tales gastos la remuneración que debe hacerse en virtud de los contratos de encargo fiduciario que se celebran. 3.2.1.5. No es posible desconocer que la Federación Nacional de Departamentos es una entidad descentralizada de segundo grado, conformada por las mismas entidades públicas titulares de los impuestos; en esa medida, los representantes de dichas entidades están obligados a actuar, en cumplimiento de la función administrativa, de acuerdo con los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución. 3.2.1.6. No es posible sostener que la asignación de una función administrativa a una persona jurídica de derecho privado constituya un privilegio, menos si ello no se pretende proporcionar un beneficio a la persona a quien se atribuye la función. Esta disposición tiene por finalidad el cumplimiento eficiente y eficaz de la función encomendada para el logro de los fines del estado. Y la asignación de la mencionada función administrativa a la Federación Nacional de Departamentos consulta el interés público, dado que con la existencia del Fondo-Cuenta ha sido posible la recuperación de importantes recursos públicos, según puede demostrarse en el comportamiento histórico de los recaudos. La vocación jurídica para el ejercicio de funciones administrativas surge de las condiciones o ventajas comparativas que tenga una persona jurídica de derecho privado con exclusión de las demás. Esta asignación de funciones de gestión tributaria ha sido también establecida en materia de contribuciones parafiscales tal y como ocurre respecto de las cuotas de fomento panelero, arrocero o cacaotero. 3.2.1.7. El ejercicio de las funciones previstas a cargo del Fondo corresponde, en principio, a las entidades territoriales. Sin embargo, ellas fueron asignadas a la Federación Nacional de Departamentos con fundamento en la descentralización por colaboración autorizada por el artículo 210 de la Constitución. A través de ella se resuelve un problema de evasión y contrabando interno que afectaba la percepción de los ingresos tributarios cedidos a las entidades territoriales. 3.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3.2.2.1. El punto de partida del demandante es incorrecto dado que la norma demandada no autoriza a la Asamblea de Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital para definir el destino de los recursos por concepto del impuesto al consumo. El Fondo actúa como un simple intermediario entre los responsables de la declaración, el pago y los departamentos. Las entidades territoriales no se desprenden, en ningún momento, de las competencias y derechos respecto del impuesto y por ello son los únicos habilitados para definir la destinación de los recursos a través de las asambleas o del Concejo Distrital. 3.2.2.2. Además de lo expuesto es claro que las reglas que disciplinan las actividades de administración de los recursos son de orden público y no de derecho privado. Ello se infiere directamente del contenido del Decreto 1640 de 1996 que reglamenta el funcionamiento del Fondo. 3.2.2.3. La norma demanda no desconoce la moralidad administrativa ni el interés público dado que, de una parte, las funciones del Fondo-Cuenta se encuentran sometidas a reglas que regulan su actividad y, adicionalmente, el mecanismo empleado permite la exacta recaudación de una importante renta para las entidades territoriales mediante un mecanismo que, adicionalmente, limita actividades de contrabando y permite asignar correctamente los recursos. 3.2.3. Departamento Nacional de Planeación Contrario a lo expuesto por el demandante, la actividad del Fondo se encuentra “altamente” reglada. La interpretación de las diferentes normas hace posible concluir que existen unos lineamientos de administración de los recursos. El hecho consistente en que una sola norma no regule integralmente la materia no constituye un argumento de inconstitucionalidad, cuando resulta posible identificarla regulación correspondiente en otras normas. 3.2.4. Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia 3.2.4.1. La actividad del Fondo-Cuenta se encuentra regulada en el Decreto 1640 de 1996. El artículo 1 de tal disposición establece su naturaleza jurídica disponiendo que se sujetará (i) a las normas y principios que regulan la contabilidad general del Estado, (ii) a las normas y principios establecidos en la ley orgánica de presupuesto y (iii) al control fiscal de la Contraloría General de la República. Ello permite concluir que el régimen aplicable en relación con la administración del Fondo-Cuenta es el correspondiente al derecho público. 3.2.4.2. Establecer que la Federación Nacional de Departamentos sea la administradora del Fondo-Cuenta, no puede tomarse como una forma de afectación del interés público dado que, en verdad, se trata de la materialización del principio de eficiencia en materia de recaudo haciéndolo posible a un bajo costo. 3.2.4.3. No puede preverse una competencia específica sin aludir a la entidad o particular que la ejercerá. La impersonalidad y generalidad de la ley no son características que puedan exigirse en un supuesto que no tiene como destinarios a la generalidad de las entidades públicas y de los administrados. 3.2.5. Academia Colombiana de Jurisprudencia 3.2.5.1. No es posible afirmar la violación del artículo 121 de la Constitución que impide el ejercicio de funciones diferentes a las establecidas en la Constitución y en la Ley dado que, precisamente, la disposición demandada establece las funciones de la Asamblea y la actividad a cargo de la Federación Nacional de Departamentos. 3.2.5.2. La disposición demandada no desconoce el artículo 209 de la Constitución en tanto forma parte del conjunto de normas legales tendientes a la realización del principio de eficiencia en el sistema tributario que, como se sabe, es de interés general. 3.2.6. Instituto Colombiano de Derecho Tributario 3.2.6.1. No existe violación alguna del principio de legalidad, considerando que la administración y destinación de los recursos recaudados está sometido al derecho público. Esta conclusión es consistente con el planteamiento de la Corte Constitucional al evaluar la constitucionalidad del artículo 95 de la ley 489 de 1998, según la cual a pesar de que las entidades descentralizadas indirectas, sin ánimo de lucro se sujetan al derecho civil, ello no implica que se dejen de aplicar los principios y reglas que regulan la función administrativa. La anterior consideración se reafirma, adicionalmente, en aquello que dispone el artículo 1 del Decreto 1640 de 1996, que somete la gestión del Fondo-Cuenta a los principios de contabilidad del Estado, a la ley orgánica de presupuesto y, dispone, igualmente, que la Contraloría general de la República tendrá competencia para ejercer vigilancia fiscal. 3.2.6.2. No resulta posible afirmar que la norma demandada le esté otorgando supuestos beneficios a una entidad de derecho privado si se tiene en cuenta que la Federación Nacional de Departamentos, tal y como lo ha explicado el Consejo de Estado, ostenta la condición de entidad pública de segundo grado al estar constituida por entidades públicas. Atendiendo tal naturaleza, el ejercicio de sus funciones -según lo señala la jurisprudencia de la Corte Constitucional- se encuentra sometido a los principios de la función administrativa, y ello implica que su administración debe ser eficiente y ajustada a los controles que correspondan. 3.2.6.3. El mecanismo de recaudo y administración que se deriva de la disposición demandada desarrolla ampliamente el principio de eficiencia tributaria en tanto asegura el ahorro de costos en esas actividades. Ello es así al menos por las siguientes tres razones. En primer lugar (1) suple la necesidad de crear un mecanismo que unifique y asegure el recaudo de estos recursos y que vele por su adecuada distribución. En segundo lugar (2) la unificación de la cuenta recaudadora para todas las entidades territoriales evita la evasión al facilitar el control y fiscalización de los contribuyentes sometidos al gravamen debido a que la causación del impuesto se verifica desde el momento de la importación sin perjuicio que el lugar del consumo sea establecido posteriormente. Finalmente (3) es un sistema simple de recaudo que no requiere inversión de recursos y tiempo por parte de los funcionarios públicos y provee mecanismos y bases unificadas de información que facilitan la verificación y auditoria del adecuado pago del impuesto. 3.3. Violación de las condiciones constitucionales de atribución de funciones públicas a particulares (art. 210) 3.3.1. Federación Nacional de Departamentos 3.3.1.1. No es posible admitir la prosperidad de este cargo dado que la función administrativa de gestión tributaria se encuentra regulada por diferentes disposiciones que se ocupan de asuntos de naturaleza sustancial y procedimental. Conforme a ello, la Federación tiene la obligación de acogerse a las reglas de recaudo de los tributos, específicamente, respecto de declaraciones y pago del tributo. Ahora bien todo lo relativo a la fiscalización, liquidación, discusión y cobro coactivo debe ser ejecutado por los Departamentos y por el Distrito Capital. 3.3.1.2. El legislador se ocupó de señalar aquellas condiciones necesarias para el cumplimiento de la labor encomendada a la Federación cuando no se encuentren establecidas en la ley, previendo que le corresponde a la Asamblea General la competencia para determinar lo relativo a la administración y a la destinación de los rendimientos financieros. En lo que respecta a la administración, se entiende limitado a la posibilidad de la Asamblea General de señalar la dependencia encargada de la dirección del Fondo así como la aprobación del presupuesto de ingresos y gastos. 3.3.1.3. Atendiendo las limitaciones que ha reconocido la jurisprudencia constitucional en materia de atribución de funciones públicas a particulares, no se encuentra una limitación específica para que sean conferidas en materia de gestión tributaria. La atribución de tales funciones a la Federación Nacional de Departamentos no implica un vaciamiento de contenido de la competencia que en materia de gestión de los impuestos al consumo tienen las entidades territoriales, dado que éstas conservan, en todo caso, las facultades de determinación oficial del tributo así como su cobro coactivo. 3.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3.3.2.1. El artículo 210 establece que los particulares se encuentran autorizados para cumplir funciones administrativas en las condiciones que fueren establecidas por la ley. La expresión “condiciones” no implica que la ley deba establecer un catálogo completo de funciones así como la manera en que deben ejercerse; una interpretación en tal dirección, implicaría la eliminación de la competencia reglamentaria atribuida al Gobierno Nacional en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. 3.3.2.2. El artículo demandado, así como las disposiciones que han reglamentado la materia, prevén las condiciones en que deben ser cumplidas las funciones administrativas. No resulta inconstitucional que la ley asigne a otro órgano la obligación de establecer algunas de las competencias para la administración del Fondo, dado el amplio margen de configuración que en esta materia define la actividad legislativa. 3.3.3. Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia La detenida regulación que sobre la administración del Fondo contempla el Decreto Reglamentario 1640 de 1996, desvirtúa la afirmación del demandante conforme a la cual no existe una definición de las condiciones bajo las cuales deben cumplirse las funciones por parte de la Corporación. 3.3.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia La disposición demandada no desconoce el artículo 210 de la Constitución, en particular su segundo inciso, debido a que a la Federación Nacional de Departamentos únicamente se le está dando el carácter de depositaria de los recaudos tributarios entre el momento de su percepción y el de su distribución que debe hacerse mensualmente, dentro de los primeros quince días, según lo dispuesto por los artículos 196 y 217 de la ley 223 de 1995. 3.3.5. Instituto Colombiano de Derecho Tributario 3.3.5.1. La Federación Nacional de Departamentos no es una entidad de derecho privado sino, por el contrario, una entidad pública de segundo nivel. Ahora bien, en todo caso la actividad del Fondo-Cuenta se encuentra sometida a las normas constitucionales que regulan la función pública, a la ley 223 de 1995 y al decreto 1640 de 1996. Ello demuestra la inexactitud del argumento del demandante. 3.3.5.2. No es correcta la afirmación del demandante según la cual corresponde únicamente al legislador determinar las condiciones en las cuales los particulares deben cumplir funciones administrativas. De hecho existen numerosos ejemplos en los cuales el Gobierno Nacional se encarga de reglamentar, con fundamento en la ley, las funciones administrativas otorgadas a los particulares. 3.4. Violación de la prohibición de decretar auxilios y donaciones a favor de personas jurídicas de derecho privado (art. 355) 3.4.1. Federación Nacional de Departamentos 3.4.1.1. La asignación de las funciones administrativas a la Federación debe entenderse, más allá de un beneficio, como una carga, considerando las responsabilidades que impone. Adicionalmente los recursos no se encuentran asignados a la Federación dado que ella solo es un vehículo para su adecuado y eficaz recaudo. Una vez conseguido ello debe proceder a su giro a las entidades territoriales. Lo anterior supone que al no existir un beneficio gratuito, resulta inviable afirmar la existencia de un auxilio. 3.4.1.2. La Federación Nacional de Departamentos recibe lo correspondiente a los gastos de administración -que a su vez constituye su remuneración-, como consecuencia del cumplimiento de la gestión encomendada. 3.4.2. Academia Colombiana de Jurisprudencia La disposición demandada no desconoce la prohibición de auxilios o donaciones contemplada en el artículo 355 de la Constitución, dado que la norma no está ordenando que los recursos tributarios que se obtienen sean propiedad de la Federación Nacional de Departamentos. En efecto, simplemente le está asignando el carácter de depositaria, durante términos muy breves, de los recursos que se van recaudando por concepto de los impuestos a los que alude tal disposición. 3.4.3. Instituto Colombiano de Derecho Tributario Los recursos provenientes de los impuestos al consumo de productos extranjeros no son objeto de donación o auxilio a favor del administrador del Fondo-Cuenta, dado que sólo son objeto de asignación provisional mientras se distribuyen a las correspondientes entidades territoriales. De esta manera, los beneficiarios de los recursos recaudados son, en cualquier caso, los departamentos y el Distrito Capital. 4. Concepto del Procurador General de la Nación La Procuraduría General de la Nación[8] solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición demandada “bajo el entendido que la administración del fondo-cuenta especial en el cual se depositarán los recaudos por concepto de los impuesto al consumo de productos extranjeros, debe hacerse de acuerdo con las normas propias del derecho público, lo cual implica que el ejercicio de sus prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de sus actos unilaterales, de su contratación, sus controles y responsabilidades serán los propios de las entidades estatales, según las leyes especiales sobre dichas materias”. 4.1. Violación de la libertad de asociación (art. 38) y la autonomía territorial (art. 287) No resulta posible afirmar que se vulnere el derecho a la libre asociación, pues no vincularse a la Federación Nacional de Departamentos no conduce a la imposibilidad de participar en la toma de decisiones sobre el recaudo de los tributos. El recaudo de los tributos así como su distribución, no son materias que pueda definir la Federación Nacional de Departamentos. Se trata de asuntos regulados en la ley. Las funciones atribuidas a la Federación en relación con el impuesto administrado a través del Fondo Cuenta al que alude la norma demandada, no pueden ejercerse al margen de la ley o en contra de ella. Adicionalmente que su administración sea objeto de regulación detenida obedece a que se trata de tributos nacionales cedidos a las entidades territoriales y, en consecuencia, el legislador puede regular y organizar el recaudo así como su administración conforme a la descentralización por colaboración. 4.2. Violación del principio de legalidad (art. 121) y del mandato impuesto a las autoridades públicas de actuar con sujeción a la moralidad administrativa y al interés público (art. 209) 4.2.1. No sólo los recursos objeto de recaudo sino también las funciones que se encuentran atribuidas a la Federación, pueden considerarse públicos. En esa medida le es aplicable lo señalado por la Corte en la sentencia C-385 de 2003 y, de esa forma, el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sometido a normas propias del derecho público. De esta manera es procedente que la Corte Constitucional declare la exequibilidad de la norma demandada bajo el entendido que la administración de los tributos recaudados debe hacerse de acuerdo con las normas propias del derecho público, lo cual implica que el ejercicio de sus prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de sus actos unilaterales, de su contratación, sus controles y responsabilidades serán los propios de las entidades estatales, según las leyes especiales sobre dichas materias. 4.2.2. Adicionalmente no es posible afirmar que la norma demandada confiera un privilegio injustificado, dado que la Federación y la Asamblea deben limitarse a cumplir funciones administrativas regladas por la ley en el marco de un proceso de descentralización por colaboración. De hecho, diferentes disposiciones de la ley 223 de 1995, de la ley 1150 de 2003 así como de los Decretos 1640 y 2141 de 1996, se ocupan de regular el ejercicio de las funciones de la Federación respecto del Fondo-Cuenta. 4.3. Violación de las condiciones constitucionales de atribución de funciones públicas a particulares (art. 210) Resulta incorrecto y desafortunado sostener que la ley no establece las condiciones con arreglo a las cuales se deben ejercer las funciones atribuidas a la Federación Nacional de Departamentos en la ley 223 de 1995 y a la Asamblea de Gobernadores y del Alcalde Distrital. En efecto, esa afirmación desconoce lo previsto en los artículos 190, 191, 196, 213, 216, 217 y 224 de la referida ley, los Decretos 1640 y 2141 de 1996 y la ley 1150 de 2007. 4.4. Violación de la prohibición de decretar auxilios y donaciones a favor de personas jurídicas de derecho privado (art. 355) La sola circunstancia de depositar los recursos en el Fondo-Cuenta administrado por la Federación Nacional de Departamentos no implica una donación o auxilio, dado que ello se hace únicamente con el propósito de ser distribuidos entre las entidades territoriales respectivas y, adicionalmente, no forman parte de su patrimonio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 224 de la Ley 223 de 1995, atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Problemas jurídico-constitucionales El demandante plantea diferentes cargos que pueden ser agrupados a partir de la formulación de tres problemas constitucionales. Ellos son los siguientes: 2.1. ¿Se desconoce (i) la autonomía de los departamentos y del Distrito Capital protegida por el artículo 287 de la Constitución así como (ii) su libertad de asociación reconocida en el artículo 38 de la Carta Política, al establecer un sistema de administración del recaudo del impuesto al consumo de productos extranjeros consistente en incorporar al presupuesto de la Conferencia Nacional de Gobernadores -hoy Federación Nacional de Departamentos- el Fondo constituido por tal tributo y señalar que asuntos relativos a la administración, la destinación de los rendimientos financieros y la adopción de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por la distribución de los recursos, serán definidos por la mayoría absoluta de la Asamblea de Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital? 2.2. ¿Se desconoce el principio de legalidad, el principio de moralidad administrativa o la autorización constitucional de asignar funciones públicas a particulares como consecuencia de la atribución a la Conferencia Nacional de Gobernadores -hoy Federación Nacional de Departamentos, sometida a las reglas del derecho privado-, la función de administrar el recaudo del impuesto al consumo de productos extranjeros? 2.3. ¿Constituye una infracción del artículo 355 de la Constitución, que prohíbe el otorgamiento de auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, la incorporación al presupuesto de la Conferencia Nacional de Gobernadores -hoy Federación Nacional de Departamentos- del Fondo Cuenta del impuesto al consumo de productos extranjeros? 3. Cargo 1º: vulneración de la autonomía de los departamentos y del Distrito Capital (CP, art 287) y de su libertad de asociación (CP, art 38) 3.1. La naturaleza jurídica de los recursos del Fondo Cuenta Especial regulado en la disposición demandada: distinción constitucional entre fuentes endógenas y exógenas 3.1.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de clasificar el tipo de recursos que apoyan la gestión de las entidades territoriales, en fuentes exógenas y fuentes endógenas. Con ello se ha delimitado el margen de configuración del Congreso en la regulación de tales recursos y, en consecuencia, el grado de control que de ellos pueden demandar las diferentes entidades territoriales. 3.1.2. Esa tipología fue formulada de manera temprana por la Corte y explicada cuidadosamente en la sentencia C-219 de 1997, en cuyo fundamento jurídico 22 la Corte aludió a la diferenciación, indicando: “Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento - recursos de crédito -, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que, como será estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias - impuestos, tasas y contribuciones - propias. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho más resistentes frente a la intervención del legislador.” (subrayas fuera del original) 3.1.3. Cómo distinguir entre recursos de fuente exógena y recursos de fuente endógena? Dijo en la sentencia citada: 25. En los términos de la Constitución Política, corresponde al legislador definir en qué casos un determinado tributo constituye una fuente exógena o endógena de financiación de una entidad territorial (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). En estas condiciones, el intérprete debe acudir, necesariamente, al texto de las normas que integran el régimen de cada renta, a fin de conocer la voluntad objetiva del legislador. Sin embargo, en algunos casos, el criterio formal es insufi...