Sentencia C-409 de 2017

C-409-17 Sentencia C-409/17 DECRETO LEGISLATIVO SOBRE MEDIDAS DENTRO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA-Cumplimiento de los requisitos formales y materiales Le correspondió a este Tribunal resolver las siguientes cuestiones constitucionales: 1. En primer lugar, debía definir si el Decreto 658 de 2017 cumple las condiciones formales para su expedición relativas (i) a la suscripción por el Presidente de la República y todos sus ministros (art. 215 inciso 2º), (ii) a las motivaciones de las medidas que contiene (art. 215 inciso 2º) y (iii) a la expedición en vigencia del estado de excepción declarado. 2. A su vez, en atención a los diferentes contenidos normativos del decreto mencionado, la Corte debía determinar si es compatible con los requerimientos sustantivos definidos por la Constitución, la Ley Estatutaria 137 de 1994 y la jurisprudencia de este Tribunal, a) Prescribir -inciso primero del artículo- que sea de cero por ciento (0%) la tarifa para la obtención de la matrícula mercantil y su renovación para los comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias que tengan su actividad económica en el municipio de Mocoa, a partir del día 21 de abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018. b) Prescribir -parágrafo del artículo 1º - que sea de cero por ciento (0%) la tarifa para la obtención de la matrícula mercantil y su renovación para las cooperativas –con excepción de las de ahorro y crédito- así como las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en el Registro Único Empresarial y Social a partir del día 21 de abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018. c) Prescribir -artículo 2º- que quedarán excluidos de su liquidación y pago los responsables de la contribución parafiscal para la promoción del turismo a que se refiere la Ley 1101 de 2006, ubicados en el municipio de Mocoa a partir del 21 de abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018. La Corte se ocupó de caracterizar el contenido normativo del Decreto 658 de 2017 y seguidamente, constató el cumplimiento de las condiciones formales y materiales de validez. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido y alcance CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Jurisprudencia constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos metodológicos en juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales La jurisprudencia de la Corte ha identificado un grupo de juicios, que sirven de estructura metodológica para el control material de los decretos de desarrollo del estado de emergencia, en particular, y de los estados de excepción, en general. Estos juicios son los siguientes: (i) Juicio de conexidad material: Este juicio implica la comprobación relativa a que las medidas contenidas en el decreto de desarrollo, estén referidas a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. Esta conexidad material es de carácter interno y externo. La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente. La conexidad externa consiste en la verificación acerca de la relación entre la medida y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. (…) (ii) Juicio de ausencia de arbitrariedad: Este juicio refiere a la comprobación que en el decreto de desarrollo no se prevea alguna de las medidas prohibidas para el Gobierno en el marco de los estados de excepción. De acuerdo con el artículo 7º de la LEEE, estas prohibiciones están dirigidas a mantener la vigencia del Estado de Derecho a través de la garantía del núcleo esencial de los derechos fundamentales.(iii) Juicio de intangibilidad: Las normas del bloque de constitucionalidad que sirven de parámetro para el control de los decretos dictados al amparo de los estados de excepción prevén un grupo de derechos intangibles, los cuales no pueden ser afectados en razón de dichas medidas excepcionales, so pena de contrariar el orden normativo superior. (…) (iv) Juicio de no contradicción específica: Lo que exige este juicio es que las medidas concretas adoptadas por el Gobierno en virtud del estado de emergencia, no se opongan a las prohibiciones constitucionales y de derechos humanos, aplicables a los estados de excepción. En concreto, señala la jurisprudencia en comento que el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica, es el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. (…) Dentro de esas prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y reiterado por la legislación estatutaria, la de desmejorar mediante las normas de excepción los derechos sociales de los trabajadores. Los requisitos anteriores son de naturaleza general y su incumplimiento genera una abierta contradicción entre el Texto Constitucional y el decreto legislativo correspondiente. A tales condiciones se suman otras, que van más allá de las comprobaciones fácticas y jurídicas antes expuestas y concentran el escrutinio judicial en un análisis sobre la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas por el decreto de desarrollo, conforme a los requisitos previstos en los artículos 8 a 14 de la LEEE. (…) Este análisis versa sobre las siguientes modalidades de juicio: (i). Juicio de finalidad: Conforme a este juicio, la Corte debe determinar si el objetivo buscado por el decreto de desarrollo está relacionado con la superación de la crisis que dio lugar a la declaratoria de la emergencia y/o a impedir la extensión de sus efectos. (ii). Juicio de motivación suficiente: De acuerdo con este juicio, debe verificarse si el Presidente ha apreciado los motivos que llevan a imponer un régimen legal de excepción y, a su vez, ha presentado las razones que fundamentan las medidas adoptadas. (iii). Juicio de necesidad: Este requisito tiene naturaleza compleja, puesto que contiene tanto un presupuesto índole fáctica como jurídica. Así, el juicio de necesidad apunta a que determinar si la medida adoptada es necesaria para conjurar los hechos que dieron lugar al estado de emergencia o a limitar sus efectos. Para ello, debe la Corte apreciar dos aspectos definidos: El primero, relativo a si el Presidente incurrió en error manifiesto en la apreciación de la necesidad de la medida, de modo que esta carecía de toda vocación de utilidad para superar el estado de emergencia y/o evitar la extensión de los efectos de los hechos que la motivaron. El segundo, relacionado con la evaluación acerca de la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad. (iv). Juicio de incompatibilidad. Este juicio, que opera de manera correlativa con el juicio de subsidiariedad antes descrito, busca determinar si el Gobierno expuso las razones por las cuales el régimen legal ordinario, en el caso que la medida analizada lo suspenda, es incompatible con el estado de emergencia. (v). Juicio de proporcionalidad: El cumplimiento de este juicio exige de la medida dos cualidades particularidades. En primer término, la medida excepcional debe guardar proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos. En segundo término, dicha medida debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. (…) (vi). Juicio de no discriminación. Este juicio, que se deriva de cláusulas particulares del derecho internacional de los derechos humanos, replicadas por los contenidos de la LEEE, está dirigido a verificar si la medida objeto de estudio no impone una discriminación injustificada por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar u opinión política o filosófica”. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA, DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO-Regulación de derechos por registro y renovación de matrícula mercantil para los comerciantes, establecimientos de comercio, las sucursales y las agencias cuya actividad económica se desarrolle en Mocoa ADMINISTRACION DEL REGISTRO MERCANTIL POR LAS CAMARAS DE COMERCIO-Jurisprudencia constitucional/CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza/CAMARA DE COMERCIO-Funciones/CAMARAS DE COMERCIO-Naturaleza jurídica de los recursos percibidos TARIFAS DE LA TASA APLICABLE POR PRESTACION DE SERVICIOS DE REGISTRO MERCANTIL-Facultades del Gobierno para fijarlas ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA, DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO-No pago de tasa por un periodo de tiempo a quienes soliciten matrícula mercantil DECRETO LEGISLATIVO SOBRE MEDIDAS DENTRO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA-No pago de tasa por un periodo de tiempo a Cooperativas -salvo las de ahorro y crédito, y financieras- así como a las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en el Registro Único Empresarial y Social RUES ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA-Beneficio tributario respecto de la contribución parafiscal dirigida a promover la actividad turística CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO SOBRE MEDIDAS DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA-Condiciones formales de validez DECRETO LEGISLATIVO-Requisitos formales DECRETO LEGISLATIVO SOBRE MEDIDAS DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA PARA INCENTIVAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEO EN EL MUNICIPIO DE MOCOA-Condiciones materiales de validez Expediente: RE-224 Control automático del Decreto Legislativo 658 del 21 de abril de 2017 “Por el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, departamento de Putumayo”. Autor: Presidente de la República. Magistrado sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., veintiocho (28) de junio de 2017 I. ANTECEDENTES A. Remisión del decreto y trámite preliminar Invocando las atribuciones conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 658 del 21 de abril de 2017 “[p]or el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, Departamento de Putumayo”. En virtud del sorteo realizado por la Sala Plena, correspondió al Magistrado Alejandro Linares Cantillo la sustanciación del presente proceso. Mediante Auto del 5 de mayo del año en curso, el Magistrado Sustanciador dispuso (i) asumir el conocimiento de la revisión constitucional del decreto legislativo referido, (ii) ordenar la comunicación del inicio del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, (iii) fijar en lista el proceso, (iv) ordenar el traslado al Procurador General de la Nación e (v) invitar a varias entidades públicas y organizaciones a efectos de que se pronunciaran sobre su constitucionalidad. B. Texto normativo objeto de revisión DECRETO 658 DE 2017 Por el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, departamento del Putumayo, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 601 de 2017, y CONSIDERANDO: Que mediante Decreto 601 del 6 de abril 2017 el Presidente de la Republica declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo, tanto en el área urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que en función de dicha declaratoria y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución, corresponde al Gobierno Nacional, en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis, entre ellas, las acciones tributarias que permitan superar las dificultades económicas en los sectores productivos generadas con ocasión de la catástrofe ambiental. Que con esa finalidad, y en aras de dinamizar la economía en las zonas afectadas, se hace necesario impulsar un programa de desarrollo empresarial que permita la creación de nuevas empresas y la activación de las existentes en el departamento del Putumayo, especialmente, en el Municipio de Mocoa. Que de acuerdo con la información registrada en el Registro Único Empresarial y Social (RUES), en la ciudad de Mocoa, a 3 de Abril de 2017, se encontraban inscritas en el registro mercantil 5.192 empresas, de las cuales 2.317 hacen parte del sector comercio (que representan el 44,6%), 1.191 del sector servicios (22,9%), 1.133 en el sector Construcción, Minería y Agricultura (21,8%), y 551 del sector manufacturero (10,6%)1. Que, asimismo, según lo informado por el RUES, de las 5.192 empresas y personas naturales inscritas en el registro mercantil en el Municipio de Mocoa, 178 ofrecen servicios de alojamiento y hospedaje. Que para incentivar la creación de empresa en la zona de desastre se deben adoptar medidas que reduzcan los costos de instalación. Que teniendo en cuenta que en la región residen diferentes grupos indígenas que también se vieron afectados, cuyas economías propias se fundamentan en el uso de la chagra y en actividades artesanales, es necesario implementar acciones en favor de su recuperación. Que una de las formas de operación para el desarrollo de las actividades económicas propias de los grupos indígenas es a través de la figuras asociativas y del sector solidario. Que de acuerdo con la información registrada en el Registro Único Empresarial y Social (RUES), a 11 de abril de 2017, en el departamento del Putumayo se encuentran inscritas 3.504 entidades sin ánimo de lucro (ESALES). Que, como resultado de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, es previsible que las actividades económicas en la zona impactada sufran una lenta recuperación afectando la activación del empleo, por lo que es necesario generar nuevas fuentes de empleo para absorber la demanda laboral. Que el artículo 124 de la Ley 6 de 1992 establece las tarifas a favor de las cámaras de comercio por concepto de matrículas, renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones. Que de acuerdo con esa disposición, "[e]1 Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor de las Cámaras de Comercio por concepto de las matrículas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones". Que según lo indica el inciso segundo de la norma, "[p]ara el señalamiento de los derechos relacionados con la obligación de la matrícula mercantil y su renovación, el Gobierno Nacional establecerá tarifas diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso. " Que dada la necesidad de incentivar la actividad económica en Mocoa, se estima necesario reducir a cero la tarifa para la obtención de la matrícula mercantil, y su renovación durante la vigencia 2018, para las empresas que se constituyan en jurisdicción del municipio, sin consideración al monto de los activos o el patrimonio del comerciante. Que, por otro lado, con el fin de promover la actividad turística y de facilitar la creación y expansión de proyectos turísticos que favorezcan el desarrollo de esta industria en la zona concernida, resulta necesario aliviar los costos de las empresas de turismo que se encuentren registradas o se registren en el futuro en el municipio de Mocoa. Esto, por medio del otorgamiento de beneficios tributarios a los aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo ubicados en el municipio, lo cual redundaría en la reactivación de la industria y en la generación de empleo asociado. Que, en tal sentido, con el fin de reducir los costos de los operadores de turismo en la zona amparada por la emergencia económica, se hace necesario excluirlos del pago de la contribución parafiscal de que trata la Ley 1101 de 2006. Que en mérito de lo expuesto, DECRETA: CAPÍTULO 1 DESARROLLO EMPRESARIAL PARA LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA. Artículo 1. Derechos por registro y renovación de la matrícula mercantil. La tarifa para la obtención de la matrícula mercantil y su renovación para los comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias que tengan su actividad económica en el municipio de Mocoa, será de cero por ciento (0%) a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto y hasta el 31 de diciembre de 2018. Parágrafo.1. La misma regla aplicará para las cooperativas (a excepción de las de ahorro y crédito y financieras) y demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en el Registro Único Empresarial y Social RUES. CAPÍTULO 2 MEDIDAS EN MATERIA DE TURISMO Artículo 2. Exclusión de liquidación y pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto y hasta el 31 de diciembre de 2018, los responsables de la contribución parafiscal para la promoción del turismo a que se refiere la Ley 1101 de 2006, ubicados en el municipio de Mocoa, quedarán excluidos de su liquidación y pago. Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación[1]. C. INTERVENCIONES Intervenciones de entidades públicas a. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[2] solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto 658 de 2017. 1. La norma objeto de revisión cumple los requisitos formales para su válida expedición. En primer lugar, el decreto se encuentra suscrito por el Presidente de la República y todos sus ministros, con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público, cuyas funciones por encontrarse en comisión de servicios fueron delegadas en la Viceministra General, según lo dispuso el Decreto 637 de 2017. Esta conclusión encuentra apoyo en lo dicho por la Corte en la sentencia C-1065 de 2002. En segundo lugar, el decreto se encuentra motivado en tanto allí se explican “los elementos jurídicos y fácticos que dan cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas legislativas proferidas”. De dicha motivación se siguen “las razones por las cuales las medidas ordinarias al alcance de las autoridades resultaban insuficientes para atender -con la inmediatez requerida- las necesidades que se pretenden satisfacer”. En tercer lugar, el decreto fue expedido en vigencia del estado de excepción declarado en el Decreto 601 de 2017 y fue publicado en el Diario Oficial, remitiéndolo oportunamente a esta Corporación en los términos indicados en el artículo 215 de la Carta. Finalmente, dado que el Decreto 658 de 2017 no implica una limitación al ejercicio de ningún derecho, no se requería dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994. 2. El Decreto 658 de 2017 tiene como propósito “estimular la creación de nuevos mercados que permitan que el ecosistema empresarial de la región esté en mejores capacidades para absorber la demanda laboral”. Al amparo de esa finalidad se adoptaron dos tipos de medidas. 2.1. En primer lugar, la exención del pago de la matrícula mercantil para los comerciantes, sucursales y agencias cuya actividad económica principal se desarrolle en Mocoa. La Ley 6ª de 1992 dispuso en su artículo 124 que el Gobierno está facultado para establecer las tarifas a favor de las cámaras de comercio por concepto de matrículas, renovaciones e inscripciones que deban hacerse en el registro mercantil. Prescribió además que para el efecto el Gobierno se encuentra habilitado para fijar tarifas diferenciales en función de los activos o del patrimonio del comerciante o asociados al establecimiento de comercio. Los actos de matrícula y renovación causan los derechos que se encuentran previstos en los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2002. La medida que se adopta en el artículo 1º del Decreto 658 de 2017 es acogida luego de experiencias exitosas anteriores, como aquella que tuvo lugar con la expedición de la Ley 1429 de 2010 en cuyo artículo 7º se estableció el pago de tarifas progresivas, empezando con una tarifa del 0% para las pequeñas empresas que iniciaran su actividad a partir del 29 de diciembre de 2010. A diferencia de lo señalado en esta ley, la regla examinada “solo operaría durante lo restante de la vigencia fiscal 2017 y 2018, y no estaría limitada a la calidad de pequeña empresa, en atención al número de trabajadores o de los activos del comerciante”, de manera que sea posible “atraer inversión en la región por parte de un universo empresarial más diverso”. Con la medida adoptada se busca “que al disminuir los costos de transacción asociados a la implantación, relocalización o formalización de una actividad empresarial se pueda incentivar la demanda agregada y generar nuevos puestos de trabajo de calidad”. A pesar de que no resulta factible establecer cuántas unidades empresariales podrán beneficiarse con la medida adoptada, se tiene la expectativa de “que la creación de empresas en la región conserve una dinámica similar a la observada durante la vigencia 2016 y lo corrido de la vigencia 2017”[3]. 2.2. La otra decisión contenida en el decreto, consiste en la exención del pago de la contribución parafiscal para la promoción y competitividad del turismo. La Ley 300 de 1996 o Ley General del Turismo dispuso crear en su artículo 40, luego modificado por el artículo 1º de la Ley 1101 de 2006, una contribución parafiscal que tiene como propósito la promoción y competitividad del turismo. Dicha contribución se encuentra a cargo de diferentes personas relacionadas con el desarrollo de actividades turísticas. De acuerdo con la información gubernamental proporcionada en la motivación del decreto examinado, en la actualidad 52 contribuyentes de dicho aporte parafiscal están ubicados en la ciudad de Mocoa. La medida adoptada “está encaminada a generar un estímulo para promover la actividad turística, a fin de facilitar la creación y expansión de proyectos turísticos que favorezcan el desarrollo de esta industria en la zona, a través de la exoneración del pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo hasta el 31 de diciembre de 2008”. En adición a ello, puede afirmarse “que medidas de esa naturaleza tienden a beneficiar en mayor grado a las MIPYMES como quiera que los costos de cumplimiento asociados a sus obligaciones tributarias (compliance costs) resultan ser mayores con respecto a aquellos correspondientes a sus pares de mayor tamaño”. 3. El decreto satisface los requisitos materiales de validez. En esa dirección (i) cumple la exigencia de conexidad en tanto si se examinan las razones de declaración del estado de excepción contenidas en el Decreto 601 de 2017, puede concluirse “que las medidas proferidas en el Decreto 658 de 2017 resultan conexas con las circunstancias subyacentes al estado de excepción, en la medida en que están orientadas a generar –de manera excepcional y temporal- incentivos pertinentes y conducentes para la reactivación de la actividad empresarial, con el fin de mejorar las condiciones socioeconómicas de la población que se ha visto afectada por las circunstancias que provocaron la declaratoria del estado de excepción”. También respeta el principio de finalidad conforme al cual se debe garantizar que las normas legislativas se encuentren orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. Los incentivos económicos pretenden “estimular el desarrollo de emprendimientos locales, de tal suerte que el tejido empresarial implantado en la zona esté en mejores condiciones para absorber la demanda laboral generada por aquellos que con ocasión del fenómeno natural perdieron su fuente de sustento”. Las reglas contenidas en el decreto se traducen: (i) en la reducción de costos de transacción y en el fomento de formalización y creación de empresas, (ii) en el aumento la demanda agregada y (iii) en la creación de incentivos para la actividad turística y la expansión de proyectos turísticos que favorezcan la zona. Las medidas adoptadas son necesarias en tanto existen restricciones legales para exonerar a las personas de su pago, considerando lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 6 de 1992 y el artículo 40 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 1 de la Ley 1101 de 2006. Si bien el artículo 124 de la Ley 6 de 1992 facultó al Gobierno nacional para fijar la tasa correspondiente a la matricula mercantil -estableciendo como parámetro los rangos diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del comerciante- ello no implica que cuente con la competencia “para establecer exenciones en el pago de dicha tasa, bien sea a manera de incentivo económico o como subsidio indirecto para apalancar determinados sectores industriales o geográficos, en atención a particularidades coyunturales”. No es posible, sin desconocer el principio de legalidad tributaria, adoptar tal determinación en ejercicio de las competencias administrativas. Cabe además destacar que, tal y como lo reconoció este Tribunal en la sentencia C-538 de 2002, pueden adoptarse incentivos tributarios como forma para superar situaciones excepcionales. Igual consideración cabe realizar respecto de la medida adoptada en relación con la contribución parafiscal con destino a la promoción y competitividad del turismo. En adición a lo expuesto, puede advertirse que las medidas contenidas en el Decreto 658 de 2017 no resultan excesivas y, por el contrario, se ajustan a los fines perseguidos que, como se sabe, consisten en incentivar la reactivación del aparato productivo de la zona afectada con la emergencia presentada. b. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[4] presentó escrito en el que señala que las medidas examinadas se ajustan plenamente a la Constitución. A pesar de que la DIAN no se encuentra habilitada para la administración de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, cabe advertir que la medida juzgada es “un beneficio fiscal que bien puede otorgar el gobierno nacional en momentos de crisis y con motivos fundados en el Estado de emergencia económica, social y ecológica en orden a ayudar al Municipio de Mocoa, Putumayo de la afectación que ha sufrido, y resultado de la libertad de configuración normativa del Gobierno Nacional (…)”. Las medidas juzgadas se ajustan plenamente a los principios que gobiernan el sistema tributario, dado que las circunstancias presentadas ameritan liberar de forma transitoria de la carga parafiscal a fin de conseguir, entre otras cosas, la promoción del turismo y la generación de empleo. Intervenciones académicas y gremiales a. Universidad Sergio Arboleda La Universidad Sergio Arboleda[5] solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad del Decreto 658 de 2017. 1. En el artículo 215 de la Constitución, se faculta al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley durante el estado de emergencia económica, social y ambiental para conjurar la crisis presentada e impedir la extensión de sus efectos. Esa facultad está sometida a varios límites, entre los que se encuentran los principios de proporcionalidad y necesidad. Esta última exigencia supone que los decretos de tal naturaleza deban referirse a asuntos que tengan una relación directa y específica con la situación que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia. 2. El Decreto 658 de 2017 fue expedido considerando el estado de excepción declarado en el Decreto 601 de 2017. Teniendo en cuenta los motivos que dieron lugar a dicha declaración, “se puede establecer que el Decreto 658 tiene relación directa y específica con el estado de emergencia y está destinado a conjurar la crisis que lo suscitó”. En efecto, “su propósito es incentivar la actividad económica en Mocoa que se vio afectada por la creciente de los ríos que generó la declaración del estado de emergencia”. En esa dirección, las normas bajo examen pretenden “eliminar los costos iniciales de creación de empresa y prestación de servicios turísticos”. Se trata entonces de medidas cuyo objetivo consiste en “ayudar a la región de Mocoa a salir del estado de indefensión en que se encuentra motivando que sea una región llamativa para los empresarios, buscando mover la economía regional y la creación de empleos”. Así mismo, se trata de instrumentos idóneos para alcanzar tal propósito si se considera que “[n]o es un secreto que la eliminación de costos de funcionamiento, hace las oportunidades de negocios más llamativas para los emprendedores”. b. Cámara de Comercio de Medellín La Cámara de Comercio de Medellín[6] solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 658 de 2017. 1. Conforme se desprende de las disposiciones que se encuentran vigentes, en particular el artículo 124 de la Ley 6 de 1992, los artículos 26 y 93 del Código de Comercio, el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012, así como el Decreto 393 de 2002 “el cobro de las tarifas de los ingresos ordinarios está regulado por la ley, por lo tanto, las Cámaras de Comercio en el recaudo de dichos valores deberán ceñirse a lo reglamentado expresamente, de lo contrario es una extralimitación de sus facultades en el desarrollo de sus funciones públicas lo que vulnera el principio de legalidad”. Dichos cobros corresponden a la categoría de tasas, los cuales además de constituir un ingreso ordinario de las Cámaras de Comercio, tienen por objeto cubrir los costos de la prestación del servicio público asignado. 2. El decreto examinado cumple los requisitos formales dado que (i) fue dictado en desarrollo del estado de excepción declarado en el Municipio de Mocoa, (ii) se encuentra firmado por el Presidente y sus ministros, (iii) se expidió en el término de vigencia del estado de excepción y (iv) se encuentra motivado con el señalamiento de las razones o causas que dieron lugar a su expedición. 3. Las medidas adoptadas en el decreto han sido consideradas admisibles durante los estados de excepción, tal y como ha ocurrido, por ejemplo, con la exención transitoria respecto del IVA que se encontró prevista en el Decreto Legislativo 1818 de 2015. En adición a ello, puede afirmarse (i) que existe una relación directa y específica entre las reglas tributarias adoptadas y los motivos que justificaron el estado de excepción. Igualmente (ii) se encuentran directa y específicamente vinculadas a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, (iii) son proporcionales a la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y (iv) dado que las exenciones no se encontraban previstas en la ley, resultaba necesario la adopción del decreto legislativo. Intervenciones ciudadanas a. Claudia Patricia Ramírez Barragán Solicita declarar exequible tal disposición en el entendido de que la tarifa cero de las renovaciones de la matrícula mercantil se aplicaría para aquellos comerciantes que hayan matriculado desde el 21 de abril de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2017. 1. Luego de plantear la interpretación del decreto en relación con la vigencia de la medida relativa al registro mercantil, indica que el decreto objeto de examen “al no delimitar las personas a quienes se cobraría tarifa cero en la renovación y al no delimitar el espacio por el cual será gratuita la renovación estaría contrariando la Constitución Política en el inciso tercero del artículo 215, toda vez que una persona que se matricule para ejercer las actividades en Mocoa desde el 01 de enero al 31 de diciembre de 2018 podría reclamar en el año 2019 que se le aplique la tarifa cero en su renovación, y para ese año las medidas tomadas por el Ejecutivo perderían efectos en la medida que los límites se extienden hasta la siguiente vigencia fiscal”. 2. La redacción del decreto permite considerar que la actividad de renovación de la matrícula es de tarifa cero para las renovaciones de matrículas existentes al 20 de abril de 2017 y para aquellas que se constituyan entre el 21 de abril de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, lo que implicaría una infracción del inciso segundo del artículo 215 de la Carta. En efecto, dicha medida excedería los propósitos de conjurar la crisis al establecer una cultura de no pago de las personas que deban el valor de la renovación de varios años. Dado que el vencimiento de la renovación ocurrió el día 31 de marzo, “aquellos que no renovaron a tiempo no pueden, so pretexto de estas medidas extraordinarias, valerse de ellas para renovar con tarifa cero su matrícula (…)”. Una medida que implicara premiar a quienes no han cumplido con su deber hasta el día 31 de marzo “sería un beneficio desproporcionado para aquellos comerciantes que sí cumplieron a tiempo su obligación legal de renovar en el período señalado por el artículo 33 del Código de Comercio, máxime cuando la tragedia ocurrió una vez fenecido ese plazo”. Ello vulneraría el principio de proporcionalidad aplicable al análisis de medidas adoptadas durante un estado de excepción. 3. Asimismo, la decisión de exonerar del pago de la tarifa a las entidades sin ánimo de lucro y las del sector solidario, suscita problemas puesto que el decreto indica que solo se aplicará a algunas cooperativas y a las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar la inscripción en el RUES. Ello implica excluir a las precooperativas, asociaciones mutuales y fondos de empleados así como a las corporaciones y fundaciones. D. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION Solicita que se declare la exequibilidad del Decreto 658 de 2017 en tanto cumple las condiciones formales y materiales requeridas por la Constitución. 1. Desde el punto de vista formal cumple el requisito de suscripción, pues se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos los ministros. En el caso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se indica que válidamente fue suscrito por la viceministra encargada de las funciones del despacho de dicho Ministerio. También respeta (ii) el requisito de motivación expresa explicando las razones por las cuales las medidas tributarias adoptadas pretenden enfrentar el impacto de los hechos que se presentaron en la ciudad de Mocoa en la actividad económica y laboral, (iii) el requisito de temporalidad en atención a que el decreto bajo examen se expidió encontrándose en vigencia el estado de excepción declarado en el Decreto 601 de 2017 y que se extendió hasta el día 5 de mayo de 2017 y (iv) el requisito de remisión a la Corte Constitución la por parte de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Los decretos legislativos dictados en desarrollo de un estado de excepción deben cumplir varias condiciones generales. Con ese propósito debe superar un juicio de conexidad material que supone, de un lado, la relación de las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y, de otro, el vínculo entre tales medidas y la motivación específica del decreto. Igualmente debe someterse a un juicio de ausencia de arbitrariedad que supone un examen dirigido a valorar el impacto de las medidas en los derechos fundamentales encaminado, en especial, a evitar la afectación de su núcleo esencial. Asimismo debe emprenderse un juicio de intangibilidad mediante el cual se asegura la prohibición de limitar los derechos intangibles previstos en la Ley 137 de 1994 y en las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Finalmente, debe verificarse la no desmejora de los derechos sociales de los trabajadores así como la no adopción de medidas discriminatorias. Tales decretos, adicionalmente, deben superar otras exigencias particulares. En primer lugar, el examen de finalidad dirigido a establecer que las medidas se encuentren dirigidas a conjurar la crisis así como a evitar la extensión de los efectos. Igualmente, debe superar un escrutinio de motivación suficiente que tiene por propósito determinar la pertinencia de las medidas adoptadas en relación con el estado de excepción declarado. Las medidas también deben superar un examen de necesidad dirigido a evaluar, de un lado, la utilidad de los medios empleados para enfrentar la situación excepcional y, de otro, la existencia o no de medios ordinarios para enfrentarlo. El contenido del decreto debe además verificar la proporcionalidad a fin de “evaluar el impacto de las medidas en los derechos fundamentales con relación a los hechos que pretende conjurar y la razonabilidad de las que imponen restricciones”. Finalmente, debe adelantarse un examen de no discriminación a fin de “impedir que la regulación adoptada establezca tratos diferenciados prohibidos por la Constitución”. El Decreto 658 de 2017 supera el juicio de conexidad. Las medidas que en él se contemplan tienen una relación directa con las consecuencias adversas que la situación excepcional tuvo en el mercado laboral. Se cumple la exigencia de conexidad externa “porque la exclusión de la cancelación de la tarifa del registro mercantil, el empresarial, y la exención del pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, buscan incentivar la creación de empresa y con ello reactivar el empleo (…)”.Igualmente se supera el examen de conexidad interna dado que “la disminución de los costos de transacción para la creación de empresa, tiene como propósito mitigar los efectos que la avenida torrencial tuvo en los diferentes sectores productivos de la economía de Mocoa”. El examen del decreto desde la perspectiva de la prohibición de arbitrariedad y el mandato de intangibilidad muestra que no tiene incidencia alguna en el núcleo esencial de los derechos ni implica una afectación de los derechos que se consideran intangibles. Se trata de medidas de naturaleza fundamentalmente económicas. Tampoco desconocen ninguna de las limitaciones específicas exigibles en este tipo de estados de excepción y, en particular, debe destacarse (i) que rigen hasta el 31 de diciembre de 2018, esto es, hasta la siguiente vigencia fiscal y no desmejoran los derechos sociales de los trabajadores. La regulación sometida al juzgamiento de la Corte cumple también el requisito de finalidad al encontrarse relacionados con la superación de la crisis. De igual forma supera el requisito de motivación suficiente dado que el Gobierno destacó los efectos de la avenida torrencial en la economía adoptando para el efecto medidas tributarias diferenciadas considerando la situación en la que se encuentra cada sector. No es posible tampoco adoptar las medidas juzgadas a través de los procedimientos ordinarios. En lo relativo a la tarifa para matrícula y renovación a la que se refiere el artículo 1º, se advierte que en atención a lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 conforme a la cual la tarifa en esta materia debe establecerse en función de los activos o patrimonio del comerciante así como de los activos que se vinculan al establecimiento, “el resultado de establecerla no puede ser del 0%” y “en consecuencia, se requiere de una medida de orden legal para excluir su pago”. La misma consideración debe realizarse, en general respecto de la exención relativa a la contribución parafiscal. Las medidas son además proporcionadas. En efecto se trata de medidas “que son razonables y no implican limitaciones a los derechos fundamentales, incluidas las libertades económicas, pues a través de ellas se busca propiciar la creación de empresas para reactivar los sectores productivos, y tampoco imponen restricciones a la libre competencia”. Por el contrario, la regulación asegura la libre iniciativa privada, la libertad de empresa, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y el pleno empleo, derechos y propósitos reconocidos en los artículos 333, 334 y 53 de la Carta. En último lugar, las medidas no resultan discriminatorias y, de hecho, establecer un régimen diferenciado para las cooperativas constituye “un mecanismo que busca recuperar la actividad económica de los grupos indígenas en la región”. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 1. La Corte es competente para adelantar la revisión oficiosa del Decreto 658 de 2017 “[p]or el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica para incentivar la actividad económica y la creación de empleo en el Municipio de Mocoa, departamento de Putumayo” en virtud de lo dispuesto en el artículo 241.7 de la Constitución. B. NATURALEZA Y ALCANCE DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA 2. El ejercicio de las competencias legislativas extraordinarias que se siguen de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, se encuentra sometido a lo dispuesto específicamente en la Constitución (art. 215), en las disposiciones que sobre el particular se integran al bloque de constitucionalidad (art. 93) y en la Ley 137 de 1994. Cabe precisar además que la Constitución de 1991 adoptó especiales medidas al respecto estableciendo, entre otras cosas: (i) un tipo especial de control de constitucionalidad caracterizado, no solo por la reducción de los términos para decidir, sino también por su naturaleza automática, posterior e integral; (ii) exigencias de naturaleza formal dirigidas a revestir de la más alta importancia jurídico-política las normas adoptadas por el Gobierno, y (iii) un conjunto de exigencias de orden sustantivo que tienen por objeto asegurar que las decisiones adoptadas, de un lado, se encuentren vinculadas a la situación de anormalidad y, de otro, no desconozcan las prohibiciones y mandatos constitucionales[7]. 3. En numerosas oportunidades, este Tribunal se ha ocupado de señalar las condiciones formales cuyo cumplimiento debe examinarse a fin de establecer la validez constitucional de los decretos legislativos dictados con ocasión de la declaración previa de un estado de emergencia económica, social o ecológica. Así, en la sentencia C-701 de 2015 este Tribunal sintetizó los requerimientos aplicables: “2.7. A partir de las reglas citadas, tal y como las mismas fueron desarrolladas por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, en el caso de las medidas adoptadas bajo el Estado de Emergencia, le corresponde a la Corte verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) que el decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de Emergencia; (ii) que el decreto lleve la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho, (iii) que hubiere sido expedido dentro del término de vigencia del Estado de Emergencia, y (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición”[8]. 4. En la sentencia C-723 de 2015 -en la que se juzgó la validez de un decreto legislativo que contenía varias medidas con un contenido normativo equivalente a las previstas en el Decreto 658 de 2017- la Corte caracterizó los requerimientos de naturaleza sustancial aplicables al control constitucional de este tipo de decretos. Por su pertinencia dichos criterios se reiteran integralmente en esta oportunidad: “9. A partir de esas fuentes normativas, la jurisprudencia de la Corte ha identificado un grupo de juicios, que sirven de estructura metodológica para el control material de los decretos de desarrollo del estado de emergencia, en particular, y de los estados de excepción, en general. Estos juicios son los siguientes: “9.1. Juicio de conexidad material: Este juicio implica la comprobación relativa a que las medidas contenidas en el decreto de desarrollo, estén referidas a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. Esta conexidad material es de carácter interno y externo. La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente. La conexidad externa consiste en la verificación acerca de la relación entre la medida y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. “El mismo precedente ha señalado que para el caso particular de los decretos de desarrollo del estado de emergencia, los criterios que sirven para acreditar el cumplimiento del requisito de conexidad material son (i) que la medida de que se trate tenga como finalidad exclusiva la superación del estado de emergencia e impedir la extensión de sus efectos, siendo inadmisibles medidas con finalidades diferentes; y (ii) que dichas medidas tengan una relación directa y específica con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia. Ello implica que disposiciones de excepción que carezcan de un vínculo de esa naturaleza o este resulte apenas mediato, son contrarias a la Constitución. “9.2. Juicio de ausencia de arbitrariedad: Este juicio refiere a la comprobación que en el decreto de desarrollo no se prevea alguna de las medidas prohibidas para el Gobierno en el marco de los estados de excepción. De acuerdo con el artículo 7º de la LEEE, estas prohibiciones están dirigidas a mantener la vigencia del Estado de Derecho a través de la garantía del núcleo esencial de los derechos fundamentales. “9.3. Juicio de intangibilidad: Las normas del bloque de constitucionalidad que sirven de parámetro para el control de los decretos dictados al amparo de los estados de excepción prevén un grupo de derechos intangibles, los cuales no pueden ser afectados en razón de dichas medidas excepcionales, so pena de contrariar el orden normativo superior. Estas garantías, de acuerdo con el artículo 4º de la LEEE, norma que enlista las salvaguardas que sobre ese particular ofrece el derecho internacional de los derechos humanos, son el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. “9.4. Juicio de no contradicción específica: Lo que exige este juicio es que las medidas concretas adoptadas por el Gobierno en virtud del estado de emergencia, no se opongan a las prohibiciones constitucionales y de derechos humanos, aplicables a los estados de excepción. En concreto, señala la jurisprudencia en comento que el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica, es el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. (…) Dentro de esas prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y reiterado por la legislación estatutaria, la de desmejorar mediante las normas de excepción los derechos sociales de los trabajadores. “10. Los requisitos anteriores son de naturaleza general y su incumplimiento genera una abierta contradicción entre el Texto Constitucional y el decreto legislativo correspondiente. A tales condiciones se suman otras, que van más allá de las comprobaciones fácticas y jurídicas antes expuestas y concentran el escrutinio judicial en un análisis sobre la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas por el decreto de desarrollo, conforme a los requisitos previstos en los artículos 8 a 14 de la LEEE. (…) Este análisis versa sobre las siguientes modalidades de juicio: “10.1. Juicio de finalidad: Conforme a este juicio, la Corte debe determinar si el objetivo buscado por el decreto de desarrollo está relacionado con la superación de la crisis que dio lugar a la declaratoria de la emergencia y/o a impedir la extensión de sus efectos. “10.2. Juicio de motivación suficiente: De acuerdo con este juicio, debe verificarse si el Presidente ha apreciado los motivos que llevan a imponer un régimen legal de excepción y, a su vez, ha presentado las razones que fundamentan las medidas adoptadas. “10.3. Juicio de necesidad: Este requisito tiene naturaleza compleja, puesto que contiene tanto un presupuesto índole fáctica como jurídica. Así, el juicio de necesidad apunta a que determinar si la medida adoptada es necesaria para conjurar los hechos que dieron lugar al estado de emergencia o a limitar sus efectos. Para ello, debe la Corte apreciar dos aspectos definidos: El primero, relativo a si el Presidente incurrió en error manifiesto en la apreciación de la necesidad de la medida, de modo que esta carecía de toda vocación de utilidad para superar el estado de emergencia y/o evitar la extensión de los efectos de los hechos que la motivaron. El segundo, relacionado con la evaluación acerca de la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad. “10.4. Juicio de incompatibilidad. Este juicio, que opera de manera correlativa con el juicio de subsidiariedad antes descrito, busca determinar si el Gobierno expuso las razones por las cuales el régimen legal ordinario, en el caso que la medida analizada lo suspenda, es incompatible con el estado de emergencia. “10.5. Juicio de proporcionalidad: El cumplimiento de este juicio exige de la medida dos cualidades particularidades. En primer término, la medida excepcional debe guardar proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos. En segundo término, dicha medida debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. “El análisis de proporcionalidad, según el precedente aquí sintetizado, se desarrolla mediante dos análisis diferenciados. Así, “… [e]l primero de ellos, consiste en estudiar la relación entre los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Por ejemplo, no sería aceptable la creación de un instrumento excepcional que restringe drásticamente los derechos constitucionales con el fin de contrarrestar marginalmente la crisis. El segundo juicio verifica que no existe una restricción innecesaria de los derechos, dado que esta limitación “sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad.” Por ejemplo, si existen un medio exceptivo menos lesivo en cuanto a las limitaciones a los derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la medida escogida, ésta última sería desproporcionada y por ende inexequible. La Corte ha establecido que el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (...).” (…)” (…) “10.6. Juicio de no discriminación. Este juicio, que se deriva de cláusulas particulares del derecho internacional de los derechos humanos, replicadas por los contenidos de la LEEE, está dirigido a verificar si la medida objeto de estudio no impone una discriminación injustificada por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar u opinión política o filosófica”[9]. C. PROBLEMA JURÍDICO Y MÉTODO DE LA DECISIÓN 5. De acuerdo con la naturaleza y alcance del control constitucional aplicable cuando se trata de juzgar la constitucionalidad de los decretos legislativos que se dictan al amparo de un estado de emergencia económica, social y ecológica (art. 215 C.P.), le corresponde a este Tribunal resolver las siguientes cuestiones constitucionales. 5.1. En primer lugar, debe definir si el Decreto 658 de 2017 cumple las condiciones formales para su expedición relativas (i) a la suscripción por el Presidente de la República y todos sus ministros (art. 215 inciso 2º), (ii) a las motivaciones de las medidas que contiene (art. 215 inciso 2º) y (iii) a la expedición en vigencia del estado de excepción declarado. 5.2. A su vez, en atención a los diferentes contenidos normativos del decreto mencionado, la Corte debe determinar si es compatible con los requerimientos sustantivos definidos por la Constitución, la Ley Estatutaria 137 de 1994 y la jurisprudencia de este Tribunal, a) Prescribir -inciso primero del artículo- que sea de cero por ciento (0%) la tarifa para la obtención de la matrícula mercantil y su renovación para los comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias que tengan su actividad económica en el municipio de Mocoa, a partir del día 21 de abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018. b) Prescribir -parágrafo del artículo 1º - que sea de cero por ciento (0%) la tarifa para la obtención de la matrícula mercantil y su renovación para las cooperativas –con excepción de las de ahorro y crédito- así como las demás asociaciones que deban inscribirse o renovar su inscripción en el Registro Único Empresarial y Social a partir del día 21 de abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018. c) Prescribir -artículo 2º- que quedarán excluidos de su liquidación y pago los responsables de la contribución parafiscal para la promoción del turismo a que se refiere la Ley 1101 de 2006, ubicados en el municipio de Mocoa a partir del 21 de abril de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018 6. Con el propósito de resolver los problemas jurídicos señalados, la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente se ocupará de caracterizar el contenido normativo del Decreto 658 de 2017 (Sección D). Seguidamente, establecerá si cumple las condiciones formales de validez (Sección E). Una vez verificado ello se ocupará de analizar las reglas fijadas por dicho decreto a fin de establecer el cumplimiento de las exigencias materiales o sustantivas anteriormente descritas (Sección F). D. LOS CONTENIDOS NORMATIVOS DEL DECRETO 658 DE 2017 a) Regla relativa a la tarifa aplicable al registro y renovación de la matricula mercantil 7. El inciso primero del artículo 1º del Decreto 658 de 2017 regula los derechos por registro y renovación de la matricula mercantil. Para ello prescribe que será del cero por ciento (0%) a partir de la entrada en vigencia del decreto (21 de abril de 2017) y hasta el 31 de diciembre de 2018, la tarifa que debe pagarse para obtener la matricula mercantil y su renovación para los comerciantes, los establecimientos de comercio, las sucursales y las agencias cuya actividad económica se desarrolle en Mocoa. 8. La obligación de la matricula mercantil de comerciantes y establecimientos de comercio, así como su renovación son objeto de regulación en el Código de Comercio. El numeral 1º del artículo 19 establece que es obligación de todo comerciante matricularse en el registro mercantil, mientras que los artículos 26 y 32 del mismo estatuto, prevén también el deber de matricular los establecimientos de comercio. A su vez, la responsabilidad de matricular las sucursales y agencias se desprende, entre otras disposiciones, de su condición de establecimientos de comercio, según se prevé en los artículos 263 y 264 del código mecnionado al prescribir, el primero, que las sucursales son los establecimientos de comercio abiertos por una sociedad, dentro o fuera de su domicilio, para el desarrollo de los negocios sociales o de parte de ellos, administrados por mandatarios con facultades para representar a la sociedad, y al señalar, el segundo, que son agencias de una sociedad sus establecimientos de comercio cuyos administradores carezcan de poder para representarla. A su vez, el artículo 33 del mismo Código prevé que la matrícula mercantil deberá renovarse anualmente dentro de los tres primeros meses de cada año[10]. 9. El cumplimiento de esta obligación constituye el hecho generador de pagar una suma de dinero comprendida por la especie tributaria denominada “tasa” (art. 338 C.P.). Tal conclusión se apoya en la jurisprudencia de la Corte Constitucional así como en algunos pronunciamientos del Consejo de Estado, según se precisa a continuación. 9.1. Este Tribunal ha sostenido que la administración del registro mercantil por parte de las cámaras de comercio constituye el ejercicio de una función pública a cargo de los particulares. Igualmente ha indicado que, para cubrir los costos asociados a la prestación de tal servicio, se prevé la existencia de una tasa cuyo recaudo corresponde a dichas entidades privadas. Así, en la sentencia C-144 de 1993 indicó este Tribunal: “A las cámaras de comercio la Ley confía la función de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos (C de Co art. 86). El origen legal del registro, la obligatori...