Sentencia C-408 de 2021

C-408-21 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-408/21 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO CON FUERZA MATERIAL DE LEY-Competencia de la Corte Constitucional DERECHO AL TRABAJO-Valor y principio orientador del Estado Social de Derecho TRABAJO-Derecho y obligación social/DERECHO AL TRABAJO-Protección en todas sus modalidades (…) el artículo 25 superior establece que el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Esta norma, como lo ha dicho esta corporación “implica la búsqueda de la efectividad de las garantías constitucionales en el ejercicio de cualquier tipo de trabajo. El mecanismo protector por excelencia es la expedición de normas generales que, además de regular los aspectos relativos a la prestación individual de servicios, le aseguren al trabajador una vida digna”. ESTATUTO DEL TRABAJO-Principios REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-Alcance PRINCIPIO DE IGUALDAD-Igual trato para idéntica situación/PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL-Alcance PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-Mantenimiento del poder adquisitivo (…) respecto del derecho a una “remuneración mínima vital y móvil”, esta Corte lo ha interpretado “como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, pese a que, ni del texto del artículo 53, ni de las discusiones en la Asamblea Constituyente se desprende un tal derecho.” Esto, en virtud de una interpretación sistemática de la Constitución que permite afirmar que con base en los fines previstos en el Preámbulo, los principios fundamentales de Estado social de derecho, la dignidad humana, la solidaridad y el mandato del Estado de intervenir para asegurar que todas las personas tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos, es posible fundamentar un derecho constitucional en cabeza de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario. PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-Lineamientos precisos CONGRESO DE LA REPUBLICA Y PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Competencia concurrente en definición de régimen salarial y prestacional de los servidores públicos CONGRESO DE LA REPUBLICA-Establecimiento de marco general para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos LEY MARCO-Objeto/LEY MARCO EN MATERIA SALARIAL Y PRESTACIONAL-Alcance de los reglamentos del Ejecutivo (…) la posibilidad de que el Gobierno fije el régimen salarial de los servidores del Estado, así como sus incrementos anuales, responde a la necesidad de facilitar cambios en esta materia, toda vez que una eventual pérdida del poder adquisitivo y el encarecimiento del costo de vida en una economía inflacionaria, iría en detrimento de los trabajadores. PRIMA PARA EMPLEADOS DEL SENA-Naturaleza (…) la prima de localización está prevista para aquellos servidores públicos que presten sus servicios de forma permanente en zonas en las cuales, por las condiciones geográficas, de vías y medios de transporte, de alteración del orden público, el ingreso a ellas, la permanencia y la movilización en las mismas exige un esfuerzo físico y económico para quienes pretenden cumplir con su labor. De manera que esta prestación puede entenderse como un incentivo económico para que los empleados públicos y trabajadores oficiales que la reciben puedan asumir la prestación del servicio en las regiones a las cuales alude la norma acusada. NORMA ACUSADA-Interpretación conforme a Constitución vigente De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, cuando la demanda de constitucionalidad recae sobre una disposición que fue promulgada durante la vigencia de la Constitución de 1886, ésta deberá ser analizada a la luz del nuevo diseño constitucional con el fin de establecer si existe una incompatibilidad material o sustancial entre la norma cuestionada y los principios que orientan el nuevo modelo fijado por la Constitución de 1991. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad leve DERECHOS ADQUIRIDOS-Intangibilidad no significa que la legislación deba permanecer petrificada indefinidamente PRIMA PARA EMPLEADOS DEL SENA-Incremento anual (…) la Corte Constitucional insistió en que la prima de localización en sí misma no había sido cuestionada y por lo tanto, la misma permanecía vigente, resaltando su finalidad y que el riesgo que asumen los funcionarios del Sena al trasladarse a estas zonas y prestar sus servicios en ellas, debía ser recompensado por el Estado. En segundo lugar, al mantener su vigencia dentro del ordenamiento jurídico, esta prima deberá ser objeto de los incrementos anuales correspondientes que realice el Gobierno y dentro de los parámetros específicos trazados por el legislador en la ley marco, garantizando así el carácter móvil del salario de estos funcionarios que la reciben. En este entendido, la supresión del aumento contemplado en la norma demandada, tampoco se constituye en una medida regresiva. Referencia: Expediente D-14252 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 del Decreto Ley 415 de 1979 (Por el cual se modifica la escala de remuneración de los empleos del Sena y se dictan otras disposiciones). Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Paola Andrea Meneses Mosquera, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, cumplidos todos los requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Miguel Ángel Sánchez Lara demanda el artículo 8 del Decreto Ley 415 de 1979 (Por el cual se modifica la escala de remuneración de los empleos del Sena y se dictan otras disposiciones). La demanda fue radicada con el número D-14252. 2. El demandante afirmó que la norma demandada vulneraba los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política de 1991 y el artículo 76 de la Constitución de 1886. Lo anterior, porque este incremento del 20% es muy superior al índice de inflación desde el año 1999 y con él no se protege de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, sino que se aumenta desproporcionadamente el valor de la prima de localización que pretende actualizar. Además, consideró que no existían razones para una diferencia salarial tan grande, entre los trabajadores ubicados en esos territorios a los que están en el resto del país. 3. Mediante auto del 24 de mayo de 2021, la magistrada inadmitió la demanda por considerar los argumentos expuestos por el demandante no cumplían con la carga de presentar razones pertinentes, específicas y suficientes para que la demanda fuera admitida. Además, respecto del cargo relacionado con la violación del artículo 76 de la Constitución de 1886, le recordó al accionante que el mismo perdió vigencia con la promulgación de la Constitución de 1991. Dentro del término concedido, el accionante presentó escrito de corrección. 4. En auto del 16 de junio de 2021, el despacho admitió la demanda en cuanto al cargo por desconocimiento de los artículos 1, 25 y 53 superiores. Por lo tanto, comunicó el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo para que conceptuaran, en caso de estimarlo oportuno. Del mismo modo, invitó a la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a las facultades de Derecho de la Universidad de Los Andes, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, la Universidad Sergio Arboleda, a la Corporación Excelencia en la Justicia, la Fundación para el Debido Proceso, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia-, así como a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuradora General de la Nación, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA 5. El texto de la norma demandada es el siguiente: “DECRETO 415 DE 1979 (febrero 26) Por el cual se modifica la escala de remuneración de los empleos del Sena y se dictan otras disposiciones El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 53 de 1978, decreta: (…) Artículo 8° La prima de localización constituye parte integral de la asignación básica mensual de los empleados del SENA. En consecuencia, los empleados públicos que presten sus servicios en el Centro Náutico Pesquero de Buenaventura, en la ciudad de Barrancabermeja, en el Departamento del Chocó y en la región de Urabá donde existen sedes permanentes del SENA, en los Departamentos del Cesar y la Guajira o en Centros Fijos de los Territorios Nacionales, percibirán una prima de un mil quinientos pesos ($1.500.00) mensuales, por concepto de esta prestación. En ningún caso se podrá recibir viáticos y prima de localización simultáneamente. Esta prima se incrementará en un veinte por ciento (20%) anualmente". III. DEMANDA 6. El accionante aclaró que la acción constitucional no tiene por objeto que la prima de localización “pierda su vigencia, o no permanezca en el ordenamiento jurídico, sino que el único aspecto que se cuestiona constitucionalmente de esa prima de localización en la demanda es el incremento ordenado para la misma por el Artículo 8 del Decreto Ley 415 del 26 de febrero de 1979.” 7. Estimó que sus afirmaciones estaban basadas y respaldadas en la información y las cifras elaboradas y suministradas por el mismo SENA en respuesta a una petición elevada por él. Cifras que, dijo, pueden verificarse fácilmente. 8. Señaló el actor, que acudía a la Corte para que se “analice y defina si es coherente con la constitución política, o contrario a la misma, que en Colombia una prestación social como la prima de localización del SENA se reajuste anualmente con el 20% fijo y constante por orden expresa del artículo 8º del Decreto Ley 415 de 1979”. 9. Respecto del desconocimiento del artículo 25 superior, señaló que el incremento de la prima de localización en un 20% anual “viola las condiciones de dignidad y justicia que deben caracterizar TODAS las relaciones laborales en Colombia, porque el incremento desproporcionado y automático que tiene esa prima con ese porcentaje anual, ha generado, como lo evidencian las cifras suministradas por el mismo SENA en respuesta a su derecho de petición, que se rompa en esa entidad esa proporción que debe haber por mandato constitucional entre lo que se le paga a los empleados (remuneración) y la cantidad y calidad de su trabajo, a la preparación, experiencia y conocimientos que deben tener los empleados para desempeñar esas funciones.” 10. En ese contexto, manifestó que existen empleos de los niveles más bajos de responsabilidad y requisitos, como los de auxiliar, oficinista, secretaria y técnico, que reciben mensualmente una remuneración superior a la que se le paga en la entidad a niveles de instructor, profesional e incluso directivo, y que por supuesto realizan funciones que requieren un mayor esfuerzo y una mayor preparación, experiencia y conocimientos. Además, indicó que la injusticia y vulneración de la dignidad que debe caracterizar toda relación laboral “será mayor y descomunal, cuando en el año 2029 esa prima de localización alcance un valor de $13.650,663 única y exclusivamente por efecto de su reajuste anual con el 20%, porque en ese momento un Auxiliar grado 01 del SENA con prima de localización, tendrá una remuneración mensual superior a la del Director General de esa entidad, únicamente por el incremento anual fijo de esa prima de localización con el 20%, no porque cambien las condiciones de empleo, ni las circunstancias en las que se presta el servicio; no lo digo yo, lo dicen las matemáticas y las cifras suministradas por el mismo Sena.” 11. Respecto de la vulneración del artículo 53, explicó que este reajuste anual creado hace más de 42 años “ya no está manteniendo el poder adquisitivo de la remuneración de esos empleados como lo señaló la misma Corte Constitucional al definir el alcance de aplicación del artículo 53 de la Constitución, sino que está generando un incremento exagerado e injustificado en su remuneración sin haber cambiado las condiciones del empleo, la cantidad de trabajo, ni las responsabilidades y requisitos de esos empleos. En voces del mismo artículo 53 de la Constitución, ese incremento exagerado de la prima de localización con el 20% anual no obedece a cambios en la cantidad y calidad de trabajo de los empleados que reciben la prima de localización, porque reitero, ellos realizan las mismas funciones de quienes no reciben esa prima, de acuerdo con el Manual de Funciones de esa entidad.” 12. Finalmente, alegó que el mencionado incremento violaba el artículo 1 de la Constitución “al permitir que existan en nuestro país empleados a los que se le reajusta anualmente sus salarios y prestaciones con los porcentajes que fija el Presidente de la República en los decretos salariales que expide de acuerdo con el costo de vida y la inflación, mientras que en el Sena hay unos empleados que reciben un reajuste anual, fijo y constante del 20%, muy por encima del resto de los empleados de la entidad y del país. IV. INTERVENCIONES 1. Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena 13. A través del director jurídico y dentro del término concedido, la entidad intervino para solicitar la inexequibilidad del porcentaje de incremento de la prima de localización. 14. Luego de recordar las funciones del Sena y las particularidades de esta prima de localización, entre ellas, su aplicación restrictiva, resaltó que el reconocimiento y pago de esta prima no se condiciona a la cantidad o calidad del trabajo que realizan sus beneficiarios ya que su causación depende del lugar desde donde se presten los servicios. 15. En ese escenario, señaló que desde su creación en el año 1978 se ha generado un incremento que en la actualidad y haciendo cálculos al año 2030, resulta desproporcionado e impacta nocivamente a los demás empleados y el presupuesto de la entidad. Por lo tanto, consideró que este incremento no es acorde con “la dignidad y justicia de las relaciones laborales que establece el artículo 25 de la Constitución Política ni con la proporcionalidad que señala el artículo 53 de la misma Carta superior, entre la asignación mensual del empleo, la cantidad y calidad del trabajo, los requisitos para su desempeño y el grado de responsabilidad, de acuerdo con el manual de funciones de la entidad; y menos aún en relación comparativamente con un cargo de iguales características y denominación de otras regiones del país que no se encuentran precisamente señaladas en la norma, sumado incluso a que legalmente tampoco debe existir una remuneración superior a la de quienes jerárquicamente se encuentran uno o dos escalones en razón de su subordinación”. 16. Para evidenciar esta situación, cita un análisis del Grupo de Salarios de la entidad, en el que se analiza la situación salarial de dos funcionarios en grado Auxiliar 01 en el año 2020. El que se beneficia con la prima de localización recibió la suma de $4.598.159. El que no, la suma de $1.952.570. 17. En todo caso, dejó claro que el problema de desigualdad no se presenta por la prima en sí misma sino por el porcentaje de incremento señalado en la norma, motivo por el cual, el estudio del caso debe enmarcarse, no en la naturaleza de la existencia de esta prima sino a la manera en que debe liquidarse año tras año, de conformidad con la realidad económica actual y con el impacto que se genera al presupuesto de la entidad. 2. Departamento Administrativo de la Función Pública 18. A través del Director Jurídico la entidad intervino con el propósito de rendir concepto de inconstitucionalidad del precepto demandado. 19. En primer lugar, resaltó la intervención del Director Jurídico del SENA, y particularmente las proyecciones presupuestales que sustentan la demanda de inconstitucionalidad promovida por el señor Miguel Ángel Sánchez Lara, las cuales dice, “son ciertas y fueron entregadas al hoy accionante en respuesta a los derechos de petición que elevó ante dicha entidad descentralizada, lo cual evidencia que el incremento del 20% introducido por el Gobierno Nacional a la prima de localización, por virtud del artículo 8 del Decreto 415 de 1979, demandado, no responde tampoco a los criterios de proporcionalidad ni de justicia social que proclama nuestra actual Constitución, más aun cuando las contingencias climáticas, de seguridad y de localización que dieron lugar a su consagración en el año de 1977 hoy resultan semejantes a las del resto del país”. 20. En cuanto a la situación actual de esta prima, señaló que este ajuste fijado en el artículo 8° del Decreto 415 de 1979, “no tuvo en cuenta que en el futuro la inflación del país podía bajar, incluso a un dígito, como ha venido ocurriendo de manera permanente desde el año 1.999 (cuando fue del 9,23%) hasta el 31 de diciembre de 2019, que fue del 3,8%. A pesar de este cambio en la variación del IPC anual en Colombia, las normas mencionadas que establecen la prima de localización en el SENA no fueron modificadas para conservar la intención inicial de la norma y seguir actualizando su valor con el IPC anual, por lo cual la entidad continuó ajustándola con el 20% anual. Este hecho ha generado que la prima de localización del SENA se venga incrementando anualmente de manera desproporcionada en relación con el índice de precios al consumidor del país”. 21. Por lo anterior, anexó una tabla para evidenciar el crecimiento exponencial que tendría la prima de localización en el presupuesto de la institución si continuara incrementándose su valor con el 20%, en contravía de la intensión inicial del artículo 8º del Decreto 415 de 1979, que fue solamente mantener actualizado anualmente su valor. Igualmente, expuso que este porcentaje genera para el SENA una carga presupuestal desproporcionada, teniendo en cuenta que el incremento del presupuesto anual de la entidad tiene como referencia la variación del índice de precios al consumidor del año anterior y las limitaciones de la política fiscal y macroeconómica del país. 22. De otra parte, expuso las razones por las que, en su criterio, el incremento de la prima de localización del SENA con el 20% anual está en contra de los criterios señalados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, señalando entre otros aspectos, que este incremento no está protegiendo a esta prestación de la pérdida del poder adquisitivo sino que se está incrementando su valor de manera desproporcionada e injustificada, en contravía de la intención que tuvo el Gobierno Nacional al crear está prima de localización. 23. Por lo anterior, consideró que existían elementos de juicio serios y razonados para eliminar del ordenamiento jurídico la norma demandada “con efectos retroactivos a la fecha de expedición de la Ley 53 de 1978, sin que ello comporte la devolución de lo recibido en exceso por sus destinatarios de la prima de localización, esto es, la diferencia entre el valor establecido en el artículo 20 del Decreto Ley 1014 de 1978 y el previsto en el artículo 8° del Decreto Ley 1014 de 1978, hasta la fecha de la ejecutoria del fallo que ponga fin al presente proceso, en tanto que han recibido tales sumas de buena fe.” 3. Ministerio del Trabajo 24. A través del apoderado jurídico, la entidad intervino para solicitar un pronunciamiento inhibitorio. Consideró que la demanda “no expresa las razones o argumentos jurídicos en concreto sobre los cuales basa su petitorio de declaratoria de nulidad de acto alguno proferido por el Ministerio del Trabajo, pues la argumentación que arrima refiere principalmente a comentarios y percepciones personales del actor en torno a la norma legal no expedida por el Ministerio del Trabajo.” 25. En ese contexto, alegó la excepción de “Falta de causa de falta petendi” pues la norma expedida no se refiere a ninguna de las expedidas por el Ministerio del Trabajo y la excepción “Innominada” en virtud de lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece: “(....) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada”. Por lo tanto, señaló que, si después de la valoración del proceso y de las pruebas aparece probada cualquier excepción, se debería declarar probada. 4. Universidad Externado de Colombia 26. El Director del Departamento de Derecho Laboral y una docente del mismo departamento intervinieron para solicitar la inexequibilidad de la norma demandada. 27. Luego de citar la norma, extrajeron los elementos principales de esta prima, señalando que (i) constituye parte integral de la asignación básica mensual de los empleados del SENA, (ii) tiene como destinatarios a los empleados públicos que presten sus servicios en el Centro Náutico Pesquero de Buenaventura, en la ciudad de Barrancabermeja, en el Departamento del Chocó y en la región de Urabá donde existen sedes permanentes del SENA, en los Departamentos del Cesar y la Guajira o en Centros Fijos de los Territorios Nacionales y (iii) tiene un incremento del veinte por ciento (20%) anual. Respecto de este último, señalaron que, para determinar la inconstitucionalidad del porcentaje de aumento, se debía tener en cuenta: - Determinación del aumento de la asignación básica de los empleados públicos. En el contexto actual, el porcentaje de aumento de la asignación salarial de los empleados públicos se basa en el IPC del año inmediatamente anterior más unos puntos porcentuales que, por regla general, se negocia con los sindicatos. Bajo esta perspectiva al ser la prima de localización parte de la asignación básica, debería correr la misma suerte que la asignación que fija el Gobierno Nacional. - Escala salarial. El régimen salarial y la fijación de escalas salariales, se realiza en atención a los cinco niveles que consagra la Ley 909 de 2004 para clasificar los empleos públicos de acuerdo con sus funciones y responsabilidades. Dentro de las escalas se establecen en los grados que buscan una equidad y proporcionalidad entre las funciones del empleo y responsabilidades con la remuneración que se recibe. En este sentido, la lógica al respecto implica que a mayor nivel, se debería recibir mayor grado salarial. De acuerdo con los anexos de la demanda, se evidencia que por el porcentaje de aumento planteado en la norma en cuestión, en este momento un empleo que se ubique en alguno de los sitios geográficos en el nivel asistencial devenga una asignación salarial mayor a la de un empleo del nivel técnico e incluso profesional. En ese sentido, la revisión de constitucionalidad de la norma es la oportunidad para que la brecha que se ha generado no se siga agrandando en cuanto a las asignaciones básicas de los empleos del SENA. 28. Finalmente, resaltaron que el cuestionamiento no es sobre la naturaleza o pago de esta prima, sino sobre el porcentaje de aumento. 5. Universidad de Cartagena 29. A través del Consultorio Jurídico, la Universidad intervino para solicitar a la Corte Constitucional que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, pues en su criterio, la demanda carece de los requisitos formales. 30. Consideran que los argumentos utilizados por el demandante no son claros, “pues argumenta injusticia de la norma y falta de proporcionalidad, criterios que no son suficientes para enjuiciar en sede de constitucionalidad un enunciado normativo. Así pues, el hilo conductor en la argumentación del demandante NO permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Lo anterior implica que la demanda no sea clara ni suficiente, pues no se observa una duda mínima de inconstitucionalidad”. 31. Señalaron que el accionante pretende la declaratoria de inexequibilidad del aparte demandado, porque la norma vulnera el derecho a la igualdad de otras personas. Sin embargo, dijeron, “no se precisa en la demanda a quiénes se refiere, ya que se limita a señalar que se trata de aquellos servidores públicos que laboran en condiciones similares a los destinatarios de la prima especial censurada, es decir en los Centro Náutico Pesquero de Buenaventura, en la ciudad de Barrancabermeja, en el Departamento del Chocó y en la región de Urabá donde existen sedes permanentes del SENA, en los Departamentos del Cesar y la Guajira o en Centros Fijos de los Territorios Nacionales. Así, la eventual protección del principio de igualdad frente a situaciones fácticas por virtud de lo cual se impugna el Decreto ley, debió señalarse claramente, pues las acusaciones se hacen sin objeto específico sino en forma general y abstracta, no permiten concretar la vulneración del principio de igualdad por una omisión legislativa dentro del juicio de constitucionalidad”. 32. Estimaron que no se hizo una explicación del presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas ni porqué este desproporcionado o irrazonable. 33. Finalmente, consideraron que la argumentación utilizada por el demandante carecía de pertinencia y especificidad, al utilizar argumentos indeterminados, generales y de carácter legal o doctrinal, al comparar recurrentemente la disposición demandada con otras normas legales que aplican al SENA. 6. Sindicato de Empleados y Trabajadores del Sena - Setrasena 34. A través de su presidente, el Sindicato intervino para solicitar la exequibilidad de la norma cuestionada. 35. Consideró que la norma, contrario a lo que argumenta el actor, garantiza el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas para los trabajadores que son beneficiarios de esta prima. Esto porque desarrollan sus labores o actividades en condiciones distintas, en lugares de difícil acceso, con condiciones de temperaturas exageradas e incluso en zonas de alto riesgo que impiden el normal acceso de estos trabajadores a realizar sus labores. 36.En ese escenario, señaló que el actor “funda su solicitud en circunstancias meramente subjetivas carentes de rigor probatorio, por cuanto circunscribe su ataque a la norma alegando la respuesta de un derecho de petición, que por lo que se observa es contentivo de unas cifras o valores solicitados que no dicen otra cosa que, los gastos por el pago de la prima sin ningún análisis objetivo”. 37. También consideró que esta prima no es otorgada al libre albedrío, sino que se paga a “los trabajadores que laboran en circunstancias diferentes a los demás, pueblos, veredas de difícil acceso e inclusive zonas con problemas álgidos de orden público, estas últimas incrementadas nuevamente por el actuar de los grupos irregulares en todo el territorio nacional.” 38. En su criterio, el actor pretende que se desconozca el principio de progresividad al disminuir el monto del reajuste de la prima de localización, situación que resulta contraria a la propia carta y a las normas y acuerdos, recomendaciones y convenios internacionales. 39. Finalmente, resaltó que esta norma condiciona el reconocimiento al pago de la prima a los empleados que no perciban viáticos concomitantemente con la prima. Sin que se pueda entender vulneración alguna por parte de esta norma pues “simple e inteligentemente busca cubrir una necesidad de un grupo de personas que por las diferentes razones no le es fácil acceder a su puesto de trabajo en condiciones normales, sin que ello traiga aparejado el sustento factico esgrimido por el accionante al pretender la inexequibilidad de parte de la norma acusada”. 7. Sindicato de Empleados Públicos del Sena - Sindesena[1] 40. A través del presidente y representante legal, el sindicato presentó intervención con la finalidad de defender la constitucionalidad de la norma demandada. 41. En primer lugar, cuestionó la competencia de la Corte para conocer de la demanda ya que la disposición cuestionada por el accionante, hace parte de un “Decreto expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la ley 53 de 15 de diciembre de 1978, que en su Artículo 1º, y con fundamento en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, lo revisten de facultades extraordinarias, pro tempore, para, entre otras cosas, fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleos de: a) la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, incluidas las unidades administrativas.” 42. Consideró que “desde el punto de vista técnico, se concluye que el Decreto Extraordinario, con naturaleza legislativa, cuya validez constitucional se cuestiona en la demanda que nos ocupa, no es susceptible de control constitucional por parte de la Corte Constitucional, porque no se encuentra contenido entre aquellas disposiciones enlistadas por la Constitución en su Artículo 241.” 43. En segundo lugar, señaló que el incremento no desconoce las normas superiores alegadas en la demanda y que la Constitución de 1991 permite que el Congreso otorgue facultades extraordinarias al Presidente de la República, en materia salarial y prestacional. 44. En tercer lugar, indicó que esta prima, reconocida a algunos empleados del Sena no viola principio Constitucional alguno y mucho menos el contenido en el artículo 53 superior. En su criterio, “es absurda la posición esbozada por el accionante, de pretender que haya una nivelación por lo bajo, en el caso que nos ocupa, pretendiendo mostrar una odiosa diferencia salarial entre quienes, siendo empleados del SENA, reciben una prima de localización con un incremento anual del 20%, y quienes, teniendo esta misma condición, no solo no reciben el incremento mencionado, sino que, ni siquiera tienen derecho a recibir la mencionada prima.” 45. En cuarto lugar, indicó que esta prima hace parte integral de la asignación básica mensual de quienes la reciben, pero no se considera factor salarial. Motivo por el cual esta prestación fue suspendida para aquellos funcionarios que se trasladaron a sus sitios de origen durante la pandemia para solo volver a reconocerla una vez los afectados regresaran a sus sitios habituales de trabajo. 46. En este sentido alegó que no se pueden comparar los ingresos de quienes perciben esta prima con los de los funcionarios que no lo hacen, por no laborar en los sitios enunciados en la norma. Y estimó desproporcionado y temerario argumentar que quienes reciben prima de localización con un incremento anual del 20%, llegarán a superar salarialmente, incluso al Director General del SENA. 8. Intervención ciudadana 47. Los ciudadanos Diana Rocío Fernández Díaz, Edgar Alfonso Navas Rojas y Constanza Nohemi Silva Forero presentaron escritos de intervención en los que solicitan la inhibición y en subsidio la exequibilidad de la norma cuestionada. 48. En primer lugar, alegaron que los funcionarios públicos beneficiarios de la norma en cuestión, “prestan un servicio en favor del Estado Colombiano, en zonas que hacen parte de la Colombia profunda; la mayoría en centros de formación, ubicados en la periferia del país, en donde es una realidad y no una suposición, los serios conflictos sociales, políticos y económicos en razón de estar alejados del nivel central y que han ido en aumento por la situación vivida con la pandemia Covid 19”. 49. En segundo lugar, coinciden en señalar que el actor fundamentó su demanda en aspectos meramente subjetivos, con razones superfluas, ambiguas y sin profundizar en por qué las disposiciones normativas demandadas violan la Constitución. Tampoco evidenciaron argumentos, “claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes” que se soporten en un verdadero estudio técnico avalado por el Departamento de la Función Pública – DAFP, que permita medir las cargas de trabajo de los funcionarios SENA, ubicados en los territorios señalados en el artículo 8 decreto ley 415 de 1979. Argumentos que desconocen en su criterio, la finalidad de la norma. 50. En tercer lugar, señalaron que la norma acusada no produce un efecto general, impersonal y abstracto, sino de manera particular, personal y concreta; al existir un gran grupo de personas con condiciones uniformes en el marco de los señalado en el Artículo 8 del Decreto 415 de 1979 demandado. Siendo claro que esta prestación es un derecho adquirido. 51. En ese escenario, consideraron que la demanda “desconoce el principio de favorabilidad y la prohibición en la retroactividad de la ley en materia laboral, ya que, para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, es necesario hacer lectura taxativa de lo dispuesto en la ley 4ª de 1992”. También, “el principio de la confianza legítima en materia laboral, considerando que la prima de localización y su incremento anual es un derecho adquirido, que ha entrado en el patrimonio del funcionario desde la existencia de este derecho, ya constituye parte integral de la asignación básica mensual; y de la cual es beneficiario, el funcionario público que labora en alguno de los centros de formación para el trabajo del SENA, ubicados geográficamente en los territorios que trata el art 8 del Decreto 415 de 1979.” 10. Sindicato de Empleados Públicos del Sena – Sindesena - Valle 52. Los trabajadores y trabajadoras del Centro Náutico Pesquero de Buenaventura, afiliados a SINDESENA VALLE, intervinieron para defender la norma cuestionada. 53. En primer lugar, iniciaron la intervención con una descripción de la situación demográfica y socioeconómica de Buenaventura, para señalar que “el ciudadano demandante, desconoce en su demanda el auto 005 del 2009, en el que la Corte Constitucional confiere el derecho de especial protección a los pueblos afrodescendientes en Colombia por las situaciones socioculturales que atraviesan, y la total condición de indefensión de los pueblos étnicos frente al accionar de los grupos y actores armados.” 54. Igualmente, señalaron que “ser instructor en Buenaventura, es vivir constantemente sometido a los riesgos de la población sujeto de especial protección. Los instructores del CNPB, somos en su mayoría pueblo afrodescendiente, comunidad negra y por tanto sujetos de especial protección a la luz de los convenios y el compendio legislativo afro. Las condiciones de desarrollo de la FPI en nuestra ciudad no son comparables, y constituyen una realidad inverosímil para con el resto del País, en especial con nuestros vecinos co-departamentales del Valle del Cauca, como Santiago de Cali, ciudad receptora desde el recrudecimiento de la violencia en el periodo 2002-2010, de personas desterradas de sus territorios ancestrales a causa de la presencia de actores armados desarrollando las conocidas masacres de 2001, 2002, 2004 y 2006, además de las escalofriantes cifras de desapariciones forzadas y más acciones de terror a que han sido sometidas nuestras poblaciones afros en el periodo 2006-2010.” 55. En ese contexto, consideraron que la demanda desconoce la realidad sociocultural, y las condiciones de desventaja histórica del puerto y pretende desmejorar las condiciones salariales de los funcionarios que laboran bajo estas condiciones. Por lo tanto, solicitan a la Corte constitucional, “declarar inexequible la demanda, toda vez que faltó al derecho constitucional a la consulta previa y al consentimiento libre, previo e informado, para con los pueblos étnicos sujetos del derecho a la educación y al libre desarrollo de su cultura. (…) El derecho a la prima de localización no se puede anular bajo argumentos que carecen de estudios en profundidad de la realidad de los pueblos que el SENA tiene que atender bajo el amparo del derecho a la educación.” V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 56. La Procuradora General de la Nación, solicitó la inexequibilidad de la expresión demandada del artículo 8 del Decreto Ley 415 de 1979. 57. En primer lugar, señaló que la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la remuneración no puede ser simbólica y debe adecuarse al esfuerzo que implica la tarea cumplida por el trabajador. De manera que la fijación del salario no puede ser arbitraria. 58. Además, indicó que la justificación de que la fijación del régimen salarial de los trabajadores del Estado se haga a través de reglamento, está en la necesidad de facilitar cambios normativos para que respondan a la pérdida del poder adquisitivo y el encarecimiento del costo de vida. Al respecto, resaltó que «el mandato constitucional de reajuste salarial fue desarrollado de manera general por el Congreso de la República en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1992, en el cual dispuso que el Gobierno Nacional anualmente deberá realizar los aumentos respectivos a las asignaciones de los servidores públicos, teniendo como criterios – además de la salvaguarda del poder adquisitivo de los ingresos -, la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal”, “la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad” y “el nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño”. 59. Ahora, respecto del control constitucional de normas que determinan el incremento de salarios y prestaciones de funcionarios públicos, anteriores a 1991, señaló que era necesario tener en cuenta: (i) el artículo 12 de la Ley 4 de 1992, que dispone que “todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”. Y (ii) si no está derogada la norma, constatar si los aumentos respetan los mandatos constitucionales, antes señalados que buscan optimizar el mandato de sostenibilidad fiscal. 60. De otra parte, señaló que en este caso se debe acudir al test de razonabilidad, con el fin de analizar la (i) idoneidad del precepto normativo para garantizar que los salarios mantengan en el tiempo su correlación con la cantidad y calidad de las labores encomendadas y (ii) la proporcionalidad de su contenido, es decir, la ponderación que se realiza del derecho de los trabajadores públicos al reajuste de sus remuneraciones con el equilibrio fiscal. 61. En ese contexto, señala que el incremento anual del 20% de la prima de localización de los trabajadores del Sena es inconstitucional al no superar el juicio de razonabilidad, por las siguientes razones: En primer lugar, si bien el incremento de la prima reprochado persigue la finalidad legítima de mantener el poder adquisitivo de los ingresos de los trabajadores del SENA que se benefician de ella en razón de las condiciones geográficas de su lugar de trabajo, lo cierto es que dicha prestación en la práctica no es adecuada para garantizar que los salarios mantengan en el tiempo su valor en relación con la cantidad y calidad de trabajo encomendado a los empleados. Específicamente, la fórmula acogida en la norma demandada, consistente en incrementar anualmente el 20% el valor de la prima de localización, cumple dicha finalidad cuando la inflación es cercana al referido porcentaje. Empero resulta desproporcionada en los casos en que el incremento del costo de vida anual difiere en gran medida a tal cifra, ya sea por defecto o por exceso. Ello, por cuanto permite que los trabajadores que se benefician de la prestación obtengan incrementos que, comparados con los aumentos de los demás empleados del SENA, generen escenarios de desigualdad en términos del ‘nivel de los cargos, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño’. Para ilustrar, teniendo en cuenta que la inflación desde hace 22 años es menor al 10%, el incremento contenido en la norma demandada ha generado que un profesional con prima de localización devengue más que un director regional, así como un auxiliar o un técnico con dicho beneficio reciban una asignación mayor que un profesional o asesor especializado. Igualmente, el aumento ha derivado en que un trabajador que goce de la mencionada prerrogativa obtenga un salario que supere el doble del salario de un empleado en el mismo cargo que no sea acreedor de esta. En segundo lugar, además de la falta de idoneidad del incremento, la Procuraduría estima que el mismo tampoco pondera el derecho de los servidores públicos al reajuste salarial con el equilibrio fiscal, porque de continuar vigente el aumento demandado la prima de localización, que en el año 2021 equivale a$3.174.707, en el 2030 alcanzará un valor de $16.380.790 por trabajador, afectando seriamente la estabilidad financiera del SENA y, con ello, la efectividad del cumplimiento de su objeto misional. Ciertamente, de seguir el incremento en los términos establecidos en el Decreto Ley 415 de 1979, los recursos para los diferentes programas que ofrece la institución a más de un millón de colombianos, deberán ser utilizados para garantizar las obligaciones laborales en favor de los 1.214 empleados de la entidad que en la actualidad gozan de dicho beneficio desproporcionado. Por lo anterior, se solicitará a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la expresión ‘esta prima se incrementará en un veinte por ciento (20%) anualmente’ contenida en el artículo 8 del Decreto ley 415 de 1979, con el fin de adecuar el aumento de la prima de localización a los parámetros de la Carta Política y de la Ley 4 de 1992. Finalmente, se deja constancia de que la inexequibilidad que se pedirá del incremento del 20% no deriva en la desprotección de los trabajadores del SENA, en tanto que la prima de localización, en virtud de las disposiciones generales de la Ley 4 de 1992, deberá ser reajustada anualmente por el Gobierno Nacional y, por consiguiente, se asegurará el poder adquisitivo de las asignaciones respectivas. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Corte 62. Uno de los intervinientes[2] alega que esta Corporación no es competente para conocer de la demanda contra el artículo 8 del Decreto Ley 415 de 1979 ya que “desde el punto de vista técnico” este decreto extraordinario no se encuentra contenido dentro de las disposiciones enlistadas por la Constitución en su artículo 241. 63. Al respecto se advierte que, el artículo 241 de la Carta, señala en el numeral 5 que esta Corporación es competente para “[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación”. 64. Si bien este decreto fue expedido bajo la vigencia de la Constitución de 1886, ello se hizo en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República, a través de la Ley 53 de 1978, al Presidente en ese entonces. Esta posibilidad, de que el Congreso le otorgue al Presidente facultades extraordinarias para expedir decretos con fuerza de ley se conservó en la Constitución de 1991, en el artículo 150. De manera que, aunque no se profirió bajo las directrices de la actual Constitución, la norma cuestionada sí reúne las características exigidas en la Carta Política para que la Corte pueda conocer de las demandas en su contra. Es decir, se trata de una norma que tiene contenido material de ley y, por lo tanto, su conocimiento le corresponde a la Corte Constitucional y no al Consejo de Estado cuya competencia se ejerce respecto de otro tipo de decretos que, como los reglamentarios, no son materialmente leyes. 65. Así, al tratarse de un decreto con fuerza de ley proferido por el Presidente de la República en virtud de las facultades extraordinarias a él otorgadas y que en la actualidad produce efectos jurídicos, hace parte de los establecidos en el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución. Por este motivo, la Corte es competente para conocer de la demanda en su contra. 2. Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda 66. De manera preliminar, la Corte analizará si la demanda cumple las condiciones establecidas en la jurisprudencia para propiciar un pronunciamiento de fondo, como se indica a continuación. 67. La Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia los requisitos necesarios para la admisión de la acción de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos. La Sala Plena de esta Corporación en el año 2001 estableció las reglas que fueron fijadas en los primeros diez años de funcionamiento de la Corte, en una sentencia que ha sido reiterada recientemente en numerosa jurisprudencia, en la cual se ha ido precisando y concretando, caso a caso, los alcances de la misma.[3] En tal decisión se puntualizó que las acciones de constitucionalidad requieren tres elementos fundamentales: “(1) debe referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto” (art. 2, Decreto 2067 de 1991).[4] El segundo de estos elementos (el concepto de la violación), debe observar, a su vez, tres condiciones mínimas: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas “(art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) “la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas”[5] y (iii) exponer las razones por las cuales las disposiciones normativas demandadas violan la Constitución, las cuales deberán ser, al menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.[6] 68. Dichas características, que debe reunir el concepto de violación formulado por quien demanda la norma, fueron definidas por la Corte. En cuanto al requisito de la claridad, indicó esta Corporación que el mismo se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación, que permita al lector la comprensión del contenido en su demanda.[7] La condición de certeza, por su lado, exige al actor presentar cargos contra una proposición jurídica real, existente y que tenga conexión con el texto de la norma acusada, y no una simple deducción del demandante.[8] La exigencia de especificidad hace alusión a que el demandante debe formular, al menos, un cargo constitucional concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan, pues exponer motivos vagos o indeterminados impediría un juicio de constitucionalidad.[9] En cuanto a la pertinencia, la Corte ha establecido que la misma se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontación del contenido de una norma superior con aquel de la disposición demandada, por lo cual no puede tratarse de argumentos de orden legal o doctrinario, o de puntos de vista subjetivos del accionante.[10] Con respecto a la suficiencia, ésta guarda relación con la exposición de los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición atacada, logrando así que la demanda tenga un alcance persuasivo.[11] 69. Para varios de los intervinientes como la Universidad de Cartagena, Setrasena y algunos ciudadanos, la demanda no es clara ni suficiente ya que el accionante argumenta la injusticia de la norma y su falta de proporcionalidad, criterios que, consideran, no son suficientes para enjuiciarla. Coinciden también en considerar que el accionante pretende la inexequibilidad del aparte demandado, en razón a la vulneración que la regulación censurada produce en el derecho a la igualdad de otras personas, sin que logre precisar los sujetos a comparar, el trato discriminatorio o la arbitrariedad del trato desigual. 70. Por su parte, el Ministerio del Trabajo considera que la demanda no es apta al no indicar las razones o argumentos jurídicos que permitan establecer la nulidad de actos o normas proferidas por dicha entidad. 71. En primer lugar, se deja claro que los cargos admitidos fueron los que se relacionan con la presunta vulneración de los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución de 1991, por parte del artículo 8 del Decreto Ley 415 de 1979. Además, que la demanda no cuestionó el principio de igualdad (artículo 13 superior) o norma alguna expedida por el Ministerio de Trabajo. 72. Para la Sala, el cargo relacionado con el artículo 53 de la Carta Política, contrario a lo indicado por los intervinientes, se expuso cumpliendo las exigencias antes indicadas, permitiendo generar una duda sobre la constitucionalidad del porcentaje de incremento contemplado en la disposición acusada. 73. Sobre el particular el actor explica por qué en la actualidad esta prima de localización no persigue mantener el poder adquisitivo de la remuneración de los empleados ubicados en algunos municipios del país y, por el contrario, está generando un incremento exagerado e injustificado en los salarios sin que sus condiciones de empleo, cantidad de trabajo o responsabilidades y requisitos hayan presentado una variación. Señala el actor que el incremento excede el porcentaje que representa en la actualidad el IPC, de manera que es exagerado que el aumento anual de la prima sea del 20%. 74. Igualmente, logró demostrar sumariamente que el pago de esta prima con el tiempo se hará inviable y pondrá en riesgo la estabilidad financiera de la entidad. 75. De esta manera, la Sala estima que el accionante edificó sus cargos con fundamento en reproches de naturaleza constitucional, objetivos y verificables, no simplemente deducidos por él. Estos argumentos son persuasivos, logran generar una duda mínima sobre la constitucionalidad del porcentaje de incremento de la prima de localización, es decir, del 20% anual señalado en la norma. En consecuencia, este cargo resulta apto para generar un pronunciamiento de fondo de la Corte, por lo que procederá a analizarlo. 76. No obstante, respecto del cargo por violación de los artículos 1 y 25 superiores, encuentra que no logran establecer de forma clara, cierta, específica, pertinente y suficiente por qué este incremento desconoce la dignidad humana, la solidaridad, el trabajo, el interés general y la justicia consagrado en las mencionadas normas. 77. Respecto del artículo 1, se puede advertir que el único argumento expuesto para sustentar el cargo va dirigido a reprochar el hecho de que algunos funcionarios del Sena, en virtud del incremento de la prima de localización, reciben un ingreso superior respecto de los demás empleados del Sena. Seguidamente, el actor refuerza esta afirmación en el hecho de que, en un futuro, los beneficiarios de esta prima devengarán un salario superior al de un directivo de la entidad. Argumentos también señalados para fundamentar los cargos contra los artículos antes mencionados. Finalmente, el demandante pregunta a esta Corte si es viable que la entidad tenga un grupo de empleados que recibirán ingresos que superan el que devengará un directivo. 78. Más allá de esta afirmación que, como lo sugieren algunos intervinientes, en el fondo parece relacionarse con un problema de igualdad – del cual no se cumplen los presupuestos jurisprudenciales-, no se advierten argumentos que puedan demostrar al menos de forma sumaria que el porcentaje de incremento de esta prima desconoce los principios antes señalados y contemplados en el artículo 1 superior. No se explica de qué manera se afecta o desconoce la solidaridad, la dignidad humana o el interés general, por ejemplo. 79. En cuanto al artículo 25, se advierte que el cargo no es específico ni pertinente. El demandante cuestiona que el incremento de la prima de localización quebranta el apartado referido a que “toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. Este cargo, sin embargo, carece de claridad y de suficiencia toda vez que no es claro el por qué se afecta la dignidad y la justicia con el reconocimiento del 20% de incremento anual de esta prima. 80. Si bien el actor anexa un documento expedido por el Sena y con base en él señala que el incremento es evidentemente superior a los porcentajes aplicables a los demás trabajadores de la entidad y de los funcionarios públicos en general, no logra una verdadera confrontación del contenido de esta norma superior con el de la disposición demandada. En ese escenario, no presenta argumentos que expliquen por qué este aumento o la diferencia de salario generada por aquel, desconoce el derecho a un trabajo digno de los trabajadores que no reciben la prima de localización ni por qué este aumento resulta injusto. Careciendo también de especificidad. 81. Igualmente, se observa que el actor para sustentar este cargo, acude a apreciaciones relacionadas con la desproporción que se genera en la remuneración de los funcionarios que no reciben la prima. Aunque el demandante no lo sustenta en el artículo 13 referido a la igualdad, sus razones sí se encaminan a resaltar la diferencia en el trato de los empleados del Sena que reciben la prima de localización de los que no la reciben. Sin que estos argumentos cumplan los presupuestos exigidos cuando se trata de un cargo por desconocimiento del principio de igualdad. 82. Bajo ese entendido, la Sala Plena se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de estos cargos. 4. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico 83. De conformidad con la demanda y su corrección, el ciudadano considera que el aparte demandado genera una desproporción en los ingresos recibidos por los funcionarios que reciben la prima de localización, toda vez que el incremento del 20% consagrado en la norma no se ajusta a los índices de inflación actuales. Situación que, en su criterio, desconoce los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución. 84. En ese contexto y en virtud de los cargos admitidos, es claro que en esta oportunidad no se cuestiona la prima de localización en sí misma. Es decir, no se controvierte su naturaleza, su creación, su vigencia o sus destinatarios. En este caso, la inconformidad del actor y lo que, según él, vulnera los preceptos superiores antes señalados, está relacionado con el porcentaje establecido en la norma – 20% anual – en el que se debe incrementar esta prestación económica anualmente. 85. Bajo este escenario, la Corte dará respuesta al siguiente problema jurídico: ¿El incremento del 20% anual contemplado en el artículo 8 del Decreto Ley 415 de 1979 para la prima de localización desconoce el artículo 53 en cuanto no materializa la obligación de mantener el poder adquisitivo del salario? 86. Para resolver este cuestionamiento, en primer lugar, la Corte reiterará su jurisprudencia sobre (i) el trabajo como principio y derecho dentro del Estado Social de Derecho en la Constitución de 1991, (ii) el derecho a una remuneración mínima vital, móvil y proporcional, (iii) la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de servidores públicos, (iv) la naturaleza de la prima de localización consagrada en el artículo 8 del Decreto 415 de 1979 y, finalmente, (v) analizará si en el presente caso se desconocen los artículos superiores alegados. 5. El trabajo como principio y derecho dentro del Estado Social de Derecho previsto en la Constitución de 1991. Reiteración de jurisprudencia. 87. El trabajo es uno de los elementos alrededor de los cuales gira la configuración del modelo de Estado Social de Derecho en Colombia. El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 es muy claro al señalar como uno de sus objetivos el de asegurar el trabajo de los colombianos. Al respecto, esta Corte ha indicado que “cuando el Constituyente de 1991 decidió garantizar un orden político, económico y social justo e hizo del trabajo requisito indispensable del Estado, quiso significar con ello que la materia laboral, en sus diversas manifestaciones, no puede estar ausente en la construcción de la nueva legalidad”[12]. 88. En ese contexto, el trabajo no solo es un principio fundamental necesario para la interpretación de la acción estatal y de los derechos y deberes incluidos en la Carta, sino que resulta indispensable para la integración social. Esta Corte ha expresado sobre el particular, lo siguiente: La Constitución es un sistema portador de valores y principios materiales. En su ´suelo axiológico´ se encuentra el valor del trabajo, que según el Preámbulo de la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la sociedad, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo. Por ello el Constituyente le otorgó al trabajo el carácter de principio informador del Estado Social de Derecho, al considerarlo como uno de sus fundamentos, al lado de la dignidad humana, la solidaridad de las personas que integran la sociedad y la prevalencia del interés general (artículo 1º de la Constitución). La persona es el sujeto de la Constitución y, como condición de la dignidad humana, la Carta es portadora de derechos y deberes (Título II). El trabajo es justamente uno de ellos (artículo 25), con un carácter de derecho-deber y, como todo el tríptico económico de la Carta -propiedad (art. 58), trabajo (art. 25), empresa (art. 333)-, cumple una función social. El trabajo es una actividad que goza en todas sus modalidades de especial protección del Estado. Una de las garantías es el estatuto del trabajo, que contiene unos principios mínimos fundamentales (artículo 53), cuya protección es de tal naturaleza, que es inmune incluso ante el estado de excepción por hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden social, económico y ecológico. El gobierno, con las facultades excepcionales que le otorga la declaratoria de dicho estado, no puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (artículo 215). El mandato constitucional de proteger el trabajo como derecho-deber, afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana (artículo 2º.)[13] 89. Ahora, el artículo 25 superior establece que el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Esta norma, como lo ha dicho esta corporación “implica la bús...