Sentencia C-407 de 2021

C-407-21 Sentencia C-407/21 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Amplia potestad del Legislador POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-Alcance LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-Límites ACCION DE GRUPO-Reglas jurisprudenciales que limitan la amplia potestad configurativa del Legislador (…) en el caso de las acciones de grupo el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa, el cual no es absoluto pues encuentra sus límites en: (i) los principios de razonabilidad y proporcionalidad, (ii) el respeto por la garantía del debido proceso, el acceso a la justicia y la primacía del derecho sustancial; (iii) el respeto por la naturaleza y finalidad de la acción de grupo; (iv) la garantía de que los procedimientos que no entorpezcan el procedimiento de la acción de grupo; y, (v) en propender por procedimientos que fortalezcan el acceso a la administración de justicia y la eficiencia judicial entre otros. ACCION DE GRUPO-Marco procedimental ACCION DE GRUPO-Definición y elementos ACCION DE GRUPO-Naturaleza y alcance Como la naturaleza de la acción de clase o de grupo es esencialmente indemnizatoria de los perjuicios provenientes de la afectación de un interés subjetivo, causados a un número plural de personas por un daño que se identifica en el hecho vulnerante y en el responsable, no es posible restringir el ejercicio de esa acción a una determinada categoría de derechos, por cuanto con ello se produciría una restricción consecuencial de los alcances resarcitorios que se pretenden lograr, con abierto desconocimiento del propósito de la norma superior al establecer que “[t]ambién regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas (...)”. ACCION DE GRUPO-Finalidad/ACCION DE GRUPO-Características (…) las acciones de grupo están consagradas en la Constitución como una forma de materializar el Estado Social de Derecho en desarrollo de sus principios de solidaridad, dignidad humana, acceso a la administración de justicia, economía procesal, seguridad jurídica y eficacia de los derechos e intereses colectivos; ii) su finalidad es la obtención del reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios, por lo que dicha finalidad indemnizatoria es una característica de la naturaleza de la acción de grupo, pues esta agrupa pretensiones de reparación de carácter individual y se entiende como una acción de carácter principal; y, iii) la acción debe tramitarse con observancia de los principios constitucionales, en particular el de la prevalencia del derecho sustancial. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Niveles de intensidad JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad leve ACCION DE GRUPO-Nulidad de acto administrativo (…) la medida es adecuada para alcanzar el fin identificado, al permitir la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter particular como parte de las pretensiones que puede estudiar el juez contencioso en una acción de grupo, con lo cual el legislador simplificó el procedimiento, de forma que relevó a los accionantes de la obligación de acudir uno por uno al medio de control de nulidad, para luego, como grupo, buscar el resarcimiento del daño causado por el acto administrativo inválido que los afectó. Esto contribuye con la celeridad en la solución de sus pretensiones, y evita la congestión de la jurisdicción contenciosa por este tipo de asuntos. Sumado a lo anterior, el hecho de que cualquiera de los afectados pueda promover la acción de grupo, siempre que haya agotado el recurso, maximiza el principio de solidaridad que, como se señaló en precedencia, inspira la acción de grupo, pues permite la protección de otros afectados que, aun cuando hayan sufrido un detrimento, no cuenten con los recursos necesarios para promover motu proprio la referida acción y esperar por años la solución del conflicto. Expediente: D-14186 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 145 (parcial) y 164 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política el 3 de marzo de 2021, el ciudadano Camilo Gómez Álzate presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2 del artículo 145 y la segunda parte del literal h) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Inicialmente, en el escrito de demanda se argumentó que dichos textos normativos son incompatibles con lo dispuesto en los artículos 2, 14, 16, 29, 38, 88, 209 y 229 de la Constitución Política. 2. Mediante Auto del 6 de abril de 2021, se resolvió inadmitir la demanda y conceder al actor el término de tres días para que procediera a corregirla. Se identificaron dos tipos de deficiencias: una de carácter formal, por no haberse acreditado la condición de ciudadano del señor Camilo Gómez Alzate y otra, de carácter sustancial, por considerar que el segundo cargo carecía de pertinencia y certeza y el tercer cargo no contaba con argumentos constitucionales pertinentes para el estudio de constitucionalidad. 3. Dentro del término otorgado para subsanar la demanda, que transcurrió entre los días 9, 12 y 13 de abril de 2021, el demandante presentó escrito de corrección[1]. 4. Mediante Auto de 28 de abril de 2021, la Corte aceptó que, prima facie, la demanda subsanada cumplía con las exigencias previstas en el Decreto Ley 2067 de 1991 para realizar un pronunciamiento de fondo, razón por la cual resolvió admitir el primer y tercer cargo formulado y admitir parcialmente el segundo cargo en lo relacionado con el artículo 209 de la Constitución y desestimar los argumentos presentados por el actor que no fueron corregidos dentro de la subsanación de la demanda. 5. En la misma providencia ordenó correr traslado a la señora Procuradora General de la Nación, comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Senado de la República, a la Presidencia de la Cámara de Representantes, al Ministerio del Interior y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Asimismo, dispuso la fijación en lista e invitó a las siguientes personas e instituciones, para que se pronunciaran sobre la demanda de inconstitucionalidad o suministraran insumos de análisis para la resolución de la controversia judicial: (i) al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; (ii) al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; (iii) a los Departamentos de Derecho Procesal de las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional, Libre de Bogotá́, Rosario, Antioquia, Pontificia Universidad Bolivariana y Norte de Barranquilla; (iv) a Aida Patricia Hernández Silva, (v) a Ruth Stella Correa Palacio, (vi) a Alier Eduardo Hernández Enríquez y (vii) a Mauricio Fajardo Gómez. 6. El 2 de agosto de 2021 se presentó escrito de recusación en contra de la Sala Plena de la Corte Constitucional y la Procuradora General de la Nación con fundamento en la causal prevista en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991 referente a “tener interés en la decisión”. En Auto del 5 de agosto de 2021, la Sala Plena decidió rechazar la solicitud de recusación por falta de legitimación y, por ende, de pertinencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. A. Norma demandada 7. A continuación, se transcriben los apartes de las disposiciones demandadas subrayados y en negrilla: “LEY 1437 de 2011 (enero 18) [2] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo El Congreso de Colombia, Decreta (…) ARTÍCULO 145. REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia. Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio. (…) ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda debe promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo;” B. La demanda 8. El actor considera que el inciso segundo del artículo 145 y el inciso segundo del literal h del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011, son inconstitucionales. Al respecto planteó tres cargos. 9. Primer cargo. Las disposiciones acusadas desbordan las características que el artículo 88 Superior le asigna a la acción de grupo y que definen su diseño constitucional. Esto por cuanto (i) permiten que se estudie la nulidad de un acto administrativo en sede de acción de grupo y por tanto se acuda a la acción sin que haya un hecho dañoso previo que la justifique; (ii) permiten la formulación contra actos administrativos que no generan condiciones uniformes; (iii) no garantiza a los afectados la elección entre distintos mecanismos de defensa; y, (iv) desconoce la finalidad puramente indemnizatoria de la acción de grupo. 10. Indica el actor que los actos administrativos son la manifestación de la voluntad legítima del Estado, y que son susceptibles de revisión por la administración atendiendo los procedimientos establecidos para tal fin, y su nulidad sólo procede de manera excepcional en el marco de un proceso judicial correspondiente. Por lo tanto, el legislador desbordó su margen de configuración al permitir que dentro de la acción de grupo se controvierta la legalidad de las actuaciones que, en principio, no constituyen hechos dañosos, sino que son una manifestación legítima del poder de la administración pública. Citó el auto del 11 de octubre de 2017 proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que estableció que “las demandas de grupo que cuestionan la legalidad de un acto administrativo corresponden materialmente a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, “toda vez que la decisión administrativa constituye la fuente presunta del daño causado a un grupo cuya reparación se reclama, por lo cual solamente es posible llegar a este escenario si prosperan, en sede judicial, los cargos de nulidad formulados en contra del acto y que desvirtúan la presunción de legalidad que lo ampara”.[3] 11. Así, las disposiciones acusadas permiten que se inicie la acción de grupo sin que sea antecedida por un hecho dañoso, o por hechos que no son necesariamente generadores de daño. A su juicio, esto desconoce una de las características constitucionales de la acción de grupo establecidas en el artículo 88, pues la presunción de legalidad de los actos administrativos impide que estos sean considerados generadores de daño. Para que esto ocurra es necesario que se realice previamente la declaratoria de nulidad del acto administrativo en cuestión. 12. Para sustentar este cargo, en segundo lugar, el accionante indicó que la norma también desconoce la exigencia constitucional de que haya condiciones uniformes de los accionantes. Para el actor, esta exigencia, se planteó en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998 y en el artículo 1437 de la Ley 2011, que desarrollan el segundo aparte del artículo 88 en donde se establece que le corresponde al legislador “regular las acciones originadas en los daños ocasionadas a un número plural de personas.” Así, al desarrollar un lineamiento expreso del artículo 88, se entienden como normas de dimensión constitucional. 13. Los actos administrativos pueden afectar de manera diferente a sus destinatarios. Para dilucidar su argumento, propone un ejemplo en el cual un acto administrativo otorga unos beneficios a un grupo de personas. Para el actor, el eventual daño se presentaría frente a los destinatarios que consideren que también deberían ser parte del grupo, pero no para los beneficiarios. Así, las diferentes personas cubiertas por un acto quedarían en posiciones procesales contrapuestas, algunos quisieran defender el acto mientras otros quisieran modificarlo. Concluyó diciendo que “la mera posibilidad de que pueda haber casos que llevan a que las personas cobijadas por un mismo acto administrativo terminen por tener posiciones procesales contrapuestas necesariamente implica que tales actos no reúnen las condiciones uniformes que indica el artículo 88 superior, que desarrollan los artículos 46 de la Ley 472 de 1998 y 145 de la Ley 1437 de 2011 en su inciso primero y que han sido reconocidas de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional.”[4] 14. En tercer lugar, afirmó que las disposiciones acusadas impiden que opere la alternatividad, entendida como la opción que tiene el ciudadano de escoger entre más de una acción para defender su interés, y esta es una característica que le atribuye el artículo 88 de la Constitución a la acción de grupo al establecer que el legislador deberá regular estas acciones “sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”. Indicó que cuando un acto administrativo es demandado por medio de una acción de grupo, el proceso afectará a todas las personas interesadas en hacer parte del grupo, tanto a los que reúnen los requisitos como a los que no. De manera que esto crea situaciones en las cuales no es posible garantizar el principio de alternatividad judicial. 15. Finalmente, como cuarto argumento dentro del primer cargo, para el actor las normas acusadas desconocen la naturaleza indemnizatoria de las acciones de grupo consagrada en el artículo 88 de la Constitución y reiterada en la Ley 472 de 1998 en desarrollo del artículo 88 de la Constitución. Agregó que la Corte Constitucional en las Sentencias C-241 de 2009 y C-304 de 2010 reafirmó lo anterior. Para el actor la naturaleza indemnizatoria se desconoce por las normas acusadas por cuanto, a su entender, alteran el problema jurídico que debe resolver el juez pues desplazan la controversia sobre el reconocimiento de la indemnización o no, a la validez o nulidad de los actos administrativos. Para el actor esto es problemático, pues la discusión sobre la validez de un acto discurre en la esfera de los textos normativos mientras que la discusión sobre la indemnización se atañe a la esfera fáctica. Para ese efecto, el juez debe primero estudiar si se configuró un daño y no confrontar un acto administrativo a la luz del resto del ordenamiento como ocurre con la acción de nulidad. Además, no se puede desconocer que la nulidad no siempre da lugar a una compensación monetaria. Por lo anterior, en este escenario, señala, el legislador excedió su margen de configuración al desconocer una característica básica de la acción de grupo. 16. Segundo cargo. Las disposiciones acusadas violan los principios generales de la función administrativa e impiden el ejercicio de los derechos de los particulares frente a la administración. Para sustentar su cargo, el accionante formula dos reparos: primero, indica que las normas demandadas violan el artículo 209 Superior, por cuanto desconocen la presunción de legalidad de los actos administrativos ya que permiten que estos se entiendan como el hecho dañoso que antecede la acción, lo cual desconoce un presupuesto esencial para el adecuado funcionamiento de instituciones públicas. Segundo, las normas demandadas incurren en una violación de los artículos 2, 14, 16, 29 y 209 de la Constitución Política, en tanto que el inciso segundo del artículo 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA impide que todos los afectados puedan agotar sus recursos y defender sus intereses en sede administrativa o puedan ejercer otras acciones en sede judicial. 17. Tercer cargo. Desconocimiento del artículo 29 Superior y vulneración del derecho de defensa de los órganos que integran la administración pública. A juicio del accionante, “mientras que para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el término empieza a correr a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo al individuo concernido, para la acción de grupo el término se cuenta a partir de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo a cualquiera de sus destinatarios”. Esta situación pone a las entidades públicas en una condición de inestabilidad jurídica que, según el accionante, es incompatible con el ordenamiento constitucional, que impone al legislador la obligación de prever estrictos términos de caducidad para garantizar los derechos fundamentales a la seguridad y certeza jurídicas en los que se fundamenta el Estado de Derecho. 18. Mediante Auto del 6 de abril de 2021, se resolvió inadmitir la demanda y conceder al actor el término de tres días para que procediera a corregirla. En concreto, en la citada providencia se identificaron dos tipos de deficiencias: una de carácter formal, por no haberse acreditado la condición de ciudadano del señor Camilo Gómez Alzate y otra, de carácter sustancial, por considerar que el segundo cargo carecía de pertinencia y certeza y el tercer cargo no contaba con argumentos constitucionales pertinentes para generar un estudio de constitucionalidad. 19. En el escrito de corrección de la demanda, el actor reformuló los cargos segundo y tercero. 20. En relación con el segundo cargo, el accionante reformuló sus argumentos y adujo que al permitir que se inicien acciones de grupo contra actos administrativos, las normas acusadas desconocen pilares básicos de la función administrativa, como es la presunción de legalidad. Sustentó que la presunción de legalidad deviene del artículo 209 de la Constitución Política, pues este establece que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales”. En su opinión, esto implica que para que el Estado pueda cumplir con la función administrativa sus actos deben gozar de la presunción de legalidad, y tener fuerza ejecutiva y ejecutoria, pues son el vehículo para que la función administrativa esté al servicio de los intereses generales[5]. 21. A juicio del accionante las disposiciones acusadas generan una contradicción, porque es “un imposible lógico que un hecho (en este caso, el acto administrativo) goce de presunción de legitimidad y simultáneamente se le pueda reputar como un hecho generador de daño.”[6] Por lo tanto, a su saber, el diseño constitucional de la acción de grupo es incompatible con las normas demandadas, con ellas el legislador desconoció su margen de configuración normativa y, por lo tanto, tanto deben ser declaradas inexequibles. 22. En lo que concierne al tercer cargo, formulado por la presunta vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, el demandante reiteró que las normas acusadas, en especial el literal h) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, desconocen el derecho de defensa de las entidades estatales por restarle efectividad a la figura de la caducidad. En sustento de tal apreciación citó la Sentencia C-241 de 2009. En esa oportunidad la Corte estudió el aparte del artículo 55 de la Ley 472 de 1998 que determina las condiciones para la integración del grupo y establece que las personas pueden acogerse al grupo sin haber participado en el proceso. En esa oportunidad se declaró la inexequibilidad de la expresión “y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes” al considerar que los requisitos de la caducidad constituían un obstáculo capaz de frustrar de manera definitiva el derecho a la indemnización de todas aquellas personas del grupo que, habiendo sido afectadas por el hecho dañoso común, no hubiesen ejercido de manera personal acción judicial alguna. 23. El demandante explicó que lo establecido por la Corte en la Sentencia C-241 de 2009 no es aplicable al presente asunto, dado que en aquella oportunidad el análisis se efectuó desde el punto de vista de la existencia de un hecho dañoso y no frente a los actos administrativos de carácter particular con un número plural de destinatarios. Pero insistió en que las consideraciones de esa providencia pueden tenerse como referente, pues “resulta irracional y desproporcionado que la notificación de los actos administrativos de carácter particular con un número plural de destinatarios cuente con una dimensión precaria y pueda desconocerse por la situación particular y posterior de terceras personas”. A su modo de ver, casos como este “dejan a la administración en una marcada situación de indefensión frente a los administrados a quienes se les ha hecho notificación del acto que luego pretenden controvertir”, pues “permite que se controvierta en sede de acción de grupo actos administrativos que ya no podrían ser materia de control en sede de acción de nulidad y restablecimiento del derecho”. 24. Mediante auto del 26 de abril de 2021 se admitió la demanda contra el inciso 2º del artículo 145 y la segunda parte del literal h) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) por los siguientes cargos: i) un primer cargo, por la aparente violación del artículo 88 de la Constitución Política; ii) un segundo cargo, por la presunta violación del artículo 209 de la Constitución Política, en relación con la vulneración de la presunción de legalidad de los actos administrativos; y, iii) un tercer cargo, por la aparente vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, por restringir de manera irrazonable y desproporcionada el ejercicio del derecho de defensa de las entidades públicas. 25. A manera de síntesis, lo decidido en los autos del 6 y del 26 de abril de 2021, se resume en el siguiente cuadro: Cargo Decisión Primer Cargo: Vulneración del artículo 88 Superior. Admitido, por cuanto las normas demandadas desbordarían el diseño constitucional de la acción de grupo. Segundo Cargo: Desconocimiento del artículo 209 Superior. Admitido por el primer argumento, consistente en la vulneración de la presunción de legalidad del acto administrativo y la contradicción al permitir la acción de grupo sobre actos administrativos. Rechazado por el segundo argumento porque no fue subsanado. Tercer Cargo: Violación del artículo 29 Superior Admitido, en tanto, según el accionante, las disposiciones demandadas permiten controvertir a través de la acción de grupo actos administrativos que ya no podrían ser materia de control en sede de acción de nulidad y restablecimiento del derecho por determinadas personas. 26. En la misma providencia se ordenó la fijación en lista de la demanda, y se ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Ministro del Interior y al Ministro de Justicia y del Derecho. Así mismo, se invitó a participar a las siguientes instituciones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; a los Departamentos de Derecho Procesal de las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional, Libre de Bogotá, Rosario, Antioquia, Pontificia Universidad Bolivariana y Norte de Barranquilla; igualmente se dispuso la invitación a Aida Patricia Hernández Silva, Ruth Stella Correa Palacio, Alier Eduardo Hernández Enríquez y Mauricio Fajardo Gómez, en su condición de expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso. Por último, se ordenó el traslado a la Procuradora General de la Nación, para que rindiera el concepto a su cargo, en los términos previstos en el artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991. C. Intervenciones 27. Dentro del término de fijación en lista, intervinieron el Ministerio del Interior y los ciudadanos Charimar Arenas y José Miguel Rueda en el sentido de apoyar las pretensiones del demandante. El ciudadano Jonatán Gómez Fajardo también solicitó que se declarara la inconstitucionalidad de la norma, pero por motivos diferentes a los planteados por el accionante. A su turno, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad Libre solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma demanda. Los ciudadanos Mauricio Fajardo Gómez y Harold Eduardo Sua Montaña solicitaron a la Corte Constitucional declararse inhibida o, en subsidio, que se declare la exequibilidad del inciso segundo del artículo 145 y de la segunda parte del literal h) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). En particular, los escritos se clasifican de la siguiente forma. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad Ministerio del Interior 28. El Ministerio del Interior estimó que las expresiones demandadas deben declararse inexequibles, y reiteró los argumentos de la demanda. En primer lugar, señaló que la acción de grupo tiene que fundarse en hechos dañosos y las disposiciones impugnadas asimilaron los actos administrativos a tales hechos, en contravía de la presunción de legalidad de dichos actos. Citó la jurisprudencia del Consejo de Estado para estimar que la indemnización por el daño, si se produce, está sometida a una etapa previa, que es la declaratoria de nulidad del acto administrativo. Asimismo, consideró que las normas acusadas desbordan la naturaleza indemnizatoria de las acciones de grupo previstas en el artículo 88 de la Constitución Política. 29. En segundo lugar, indicó que las normas acusadas violan los principios generales de la administración pública, pues al permitirse que la acción se inicie sin que haya un hecho dañoso, sin condiciones uniformes, donde no se garantiza el ejercicio de mecanismos alternativos de defensa, se impide el ejercicio de los derechos de los “administrados” frente a la administración. 30. En tercer lugar, agregó que los recursos en vía administrativa son actuaciones individuales, por lo que el inciso segundo del artículo 145 del CPACA vulnera el debido proceso al permitir que la actuación de uno solo de los afectados se extienda a los demás. Afirmó que los artículos 145 y 164 del CPACA convierten en provisionales los términos para interponer la acción, los cuales deben ser perentorios. Advirtió que en aplicación de esas normas se llegaría a permitir la viabilidad de pretensiones contra la administración pública, que ya habrían caducado para ciertos integrantes del grupo. Así, las normas acusadas crean una situación de inestabilidad jurídica para las entidades estatales. Ciudadanos Charimar Arenas y José Miguel Rueda 31. Los intervinientes Charimar Arenas Newball y José Miguel Rueda solicitaron a la Corte que declare la inexequibilidad de las normas demandadas; o, en su defecto, se declare que estas son exequibles en el entendido que la acción de grupo debe utilizarse con el propósito único que le otorga la Constitución. 32. Tras establecer el marco jurídico de las acciones de grupo, consideraron que los artículos 145 y 164 del CPACA “desconocen la existencia de un daño previo en condiciones uniformes, la alternatividad y la naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo” como elementos constitucionales de la referida acción. Citaron como soporte la Sentencia C-242 de 2012 que, a su juicio, señaló que la acción de grupo consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política tiene un carácter exclusivamente indemnizatorio, que excluye el estudio de la nulidad de los actos administrativos. Agregaron que, al equiparar el acto administrativo con un hecho generador de daño, las disposiciones demandadas incurren en una violación a los principios generales de la función administrativa que la Constitución reconoce en su artículo 209. 33. Por otra parte, afirmaron que el artículo 164 del CPACA crea un término indefinido para la caducidad, lo que conlleva a una situación de inseguridad jurídica, que transgrede el derecho al debido proceso de la administración pública. Explicaron que, bajo la lógica de las normas demandadas, los pertenecientes al grupo cuentan con la posibilidad de apegarse a la fecha de comunicación, notificación, ejecución o publicación del último destinatario al que se le ha dado a conocer el acto. También, observaron que se puede presentar la imposibilidad de comunicar, notificar, ejecutar o publicar el acto a alguna de las personas a las que va destinado, lo cual incidiría en la determinación del momento en que se empiece a contar la caducidad con la consecuencia de que el término puede llegar a ser ampliado sin una razón jurídica suficiente que lo respalde. Ciudadano Jonatan Gómez Fajardo 34. El ciudadano Jonatán Gómez Fajardo solicitó que se declare la inexequibilidad de las normas demandadas. Luego de presentar un recuento de la jurisprudencia sobre la acción de grupo, afirmó que las normas demandadas vulneran el artículo 88 y 229 de la Constitución Política – este último, no invocado en demanda admitida- porque impiden el acceso a la administración de justicia y la tutela efectiva de los derechos fundamentales, toda vez que, a su entender, en las disposiciones acusadas se acortó el término de caducidad de dos años a cuatro meses. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad Universidad Externado de Colombia 35. El Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia señaló que ninguno de los cargos está llamado a prosperar y, por tanto, solicitó que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para sustentar su solicitud, propuso las siguientes razones: i) el legislador cuenta con libertad de configuración legislativa para autorizar la nulidad de actos administrativos dentro de una acción de grupo;[7] ii) la demanda confunde la presunción de legalidad de un acto administrativo con el hecho de que los actos administrativos pueden ser la causa de un daño a un grupo de personas;[8] iii) las condiciones uniformes como requisito de las acciones de grupo no impiden su procedencia contra actos administrativos;[9] iv) la naturaleza indemnizatoria de las acciones de grupo no excluye la posibilidad de presentar una pretensión de nulidad del acto administrativo;[10] y, v) las acciones de grupo para la indemnización de los daños causados por un acto administrativo no limitan el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.[11] 36. No obstante, señaló que el cargo referente a la vulneración del artículo 29 de la Constitución debe inadmitirse, por cuanto no ataca la constitucionalidad de las normas sino una interpretación jurisprudencial frente a la forma de computar la caducidad de un acto administrativo de carácter particular y no presenta un desconocimiento a la Constitución. Universidad Libre 37. La Facultad de Derecho de la Universidad Libre, a través del Observatorio de Intervención Ciudadana, estimó que se debe declarar la exequibilidad de las normas demandadas. En primer lugar, al referirse al alcance de la acción de grupo y su definición normativa y objeto, señaló que la Corte Constitucional en la Sentencia C-241 de 2009 indicó que la finalidad de esta acción es permitir la reparación de daños ocasionados a un número plural de personas, “sin distinción de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma”.[12] 38. Destacó que, la Corte Constitucional ha advertido que “nada obsta para que eventualmente la causa de un daño sufrido por un número plural de personas sea un acto administrativo”[13] y que, una de las medidas de reparación puede llegar a ser la declaración de nulidad. En este orden, reseñó la jurisprudencia de la Corte, según la cual, “la interpretación que la Sala viene sosteniendo es acorde con la finalidad de la acción de grupo de permitir la reparación de daños ocasionados a un número plural de personas, sin distinción de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma”.[14] Sobre el primer punto concluyó que la acción de grupo no restringe el tipo de medidas de reparación que debe tomar el juez, el daño puede provenir de actos administrativos, se debe diferenciar entre la realización del daño y el reconocimiento de éste y sus responsables, las normas demandadas contribuyen a la celeridad, economía, eficacia y eficiencia procesal y también aseguran el derecho de acceso a la administración de justicia. 39. En segundo lugar, acerca de la legitimación por activa y la uniformidad requerida para interponer la acción de grupo, destacó que, de conformidad con la Ley 472 de 1998, el presupuesto de unanimidad en la causa que originó el daño no exige requisitos adicionales sobre la naturaleza de éste que excluya a los actos administrativos. Agregó que quien ejerza la acción también funge como representante de las personas que se adhieren a la misma; no obstante, si la persona no se quiere adherir a la acción, también puede acceder a las medidas que considere adecuadas. 40. En tercer lugar, sobre el plazo para la interposición de la acción, tratándose de acciones de grupo, advirtió que en la Ley 472 de 1998, la caducidad se fijó en dos años, pero al reconocer la viabilidad de entablar la acción contra actos administrativos, el artículo 164 del CPACA, en aras de evitar la contradicción, se acogió al mismo término de caducidad de cuatro meses que se establece para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los actos administrativos. Declarar la inexequibilidad de la norma implicaría que la restricción existente para iniciar acciones de grupo en donde se alegue que la fuente del daño es un acto administrativo, se pueda iniciar en el término de dos años generando una contradicción en el ordenamiento. 41. En cuarto lugar, según ha advertido la jurisprudencia, la acción se encuentra diseñada para el pago de indemnizaciones, más no de pagos resarcitorios como acreencias laborales. 42. En quinto lugar, indicó que la presunción de legalidad no significa que los actos administrativos sean incontrovertibles; observó que resulta posible que los actos administrativos generen daño mientras la presunción está latente, porque precisamente la presunción no implica que el acto no sea objetable. Agregó que la presunción de legalidad se descarta cuando el juez declara la nulidad y que, esperar a que se declare la nulidad y el daño para interponer la acción de grupo, implicaría que las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y de grupo no podrían proceder. 43. En sexto lugar, acerca del reconocimiento jurisprudencial de la acción de grupo como acción alternativa, destacó de dicha alternatividad se rompería si, como lo pretende el actor, se restringe el derecho a cuestionar las manifestaciones de la administración por intermedio de la acción de grupo. 44. Finalmente, afirmó que la lectura del accionante sobre la aplicación del término de caducidad “recae sobre premisas que pueden ser descartadas”. Para el interviniente, la Sentencia C-241 de 2009, contrario a lo que sostiene el demandante, sí es aplicable a este asunto pues en ésta se estudió el acceso a la acción de grupo en todo tipo de casos, incluyendo aquél cuando el daño es consecuencia de un acto administrativo. Indicó que “[N]o aplicar la Sentencia C-241 de 2009, vulneraría el derecho a la igualdad de las personas, en relación con otras fuentes de daño a quienes no se les aplicaría la regla de la caducidad, y en relación con las demás personas que en igual situación pudieron acceder a la acción y obtener resarcimiento de los daños.” Agregó que también se estaría ante una vulneración del derecho fundamental al derecho de acceso a la administración de justicia al impedir injustificadamente que las personas integran un grupo se acojan a la Sentencia. Intervención con petición de inhibición y, en subsidio, declaratoria de exequibilidad Ciudadano Mauricio Fajardo Gómez 45. En su escrito de intervención, el ciudadano Mauricio Fajardo Gómez, invitado a intervenir en calidad de experto, solicitó que la Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre los cargos propuestos por el accionante por carecer de relevancia constitucional o, en su defecto, se declare la exequibilidad de las normas acusadas. El experto señaló que “en el presente caso no se alcanza a advertir en modo alguno, de los cargos que formula la demanda, circunstancia o causal que permita entender que la cuestionada LEY hubiere violado o desconocido las normas constitucionales que se dicen vulneradas, y menos que el legislador hubiere transgredido o sobrepasado las facultades que la Constitución Política le atribuyó para que regule las denominadas ACCIONES DE GRUPO.”[15] 46. El artículo 88 de la Constitución dispone que la ley regulará las acciones populares y de grupo. De manera que, unido a las amplias reglas de competencia para expedir códigos en todos los ramos de la legislación (artículo 150-2 de la Constitución), el legislador tiene las facultades y competencias necesarias para que tenga una extensa libertad de configuración en diseño y regulación de las acciones de grupo. Al respecto citó la Sentencia C-569 de 2004 en la cual, dijo, la Corte estableció que la amplia libertad de configuración que tiene el legislador se encuentra encausada en velar por la finalidad constitucional de facilitar el acceso a la administración de justicia a favor de quienes se encuentran legitimados para acudir a la acción. Advirtió que los textos constitucionales referidos a la acción de grupo permiten establecer cuatro elementos concretos y puntuales acerca de dichas acciones y que la demanda presenta argumentos que van más allá de esos elementos o exigencias constitucionales. Los elementos que, a su saber, resultan esenciales a la acción de grupo, según la Constitución Política, son: “- Primero, que será La ley la que ‘regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas …’ -Segundo, que tales acciones serán las que se originen ‘en los daños ocasionados a un número plural de personas’. - Tercero, que la regulación acerca del ejercicio de esas acciones debe ‘realizarse’ sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares’. (…) - Cuarto, que esas acciones de grupo pueden encontrar como causa –esto es que podrán ejercerse frente a y/o con ocasión de– ‘la acción u omisión de las autoridades públicas’.”[16] 47. El experto señaló que el carácter indemnizatorio de la acción proviene de la ley y no de la Constitución. Al respecto, citó la Sentencia C-569 de 2004. Agregó que no se puede desconocer que un acto administrativo de carácter particular que afecte a más de 20 personas puede generar un daño antijurídico y, que el Estado está llamado a responder patrimonialmente en los términos del artículo 90 de la Constitución. Ahora, además, si ese acto administrativo es contrario a la ley o a la Constitución, deberá ser declarado nulo, siempre y cuando se cumpla con el proceso correspondiente. Agregó que: i) no todos los actos administrativos que generan un daño son contrarios a la Constitución o a la ley; en estos casos, no es necesario que se declare su nulidad; y, ii) en las acciones de grupo no sólo se protegen derechos subjetivos de origen constitucional o legal, sino que por medio de ésta se pretende amparar todo tipo de derecho e intereses, ya sean colectivos o individuales y lo que se pretende es proteger los perjuicios provenientes de la afectación de un interés subjetivo, por lo que la naturaleza de la acción, en términos legales y no constitucionales, no es únicamente indemnizatoria. 48. Frente al reparo sobre la falta de que se configure un hecho dañoso cuando la fuente es un acto administrativo, indicó que la demanda presenta las siguientes inconsistencias: i) la verificación del hecho dañoso no debe hacerse antes de interponer la acción, sino se hace al momento de dictar la sentencia; al momento de interponer la acción se hace una acusación sobre la configuración del daño; y, ii) la demanda no considera que el daño puede tener diferentes fuentes, incluyendo un acto administrativo; al respecto citó nuevamente la Sentencia C-569 de 2004 para sustentar que la fuente de origen del daño puede ocurrir en momentos diferentes, pero debe mantener unas condiciones uniformes según la ley. 49. La objeción del demandante según la cual el legislador desbordó el ámbito de configuración legislativa en materia de acciones de grupo al presuntamente permitir que en éstas se controvierta la legalidad de actos administrativos, desconoce que es la misma Constitución la que establece que el daño puede surgir de la acción u omisión de las autoridades públicas. Agregó que la presunción de legalidad puede ser desvirtuada dentro de los procesos judiciales establecidos para tal fin. A su saber, la norma demandada en realidad refleja un adecuado y técnico cumplimiento de la función legislativa, por cuanto contempla lo establecido en la Constitución respecto de que la responsabilidad patrimonial del Estado dependerá de la antijuridicidad del daño y no de la conducta del agente del Estado o de la nulidad o validez de los administrativos. Agregó que si bien el accionante argumentó que el Consejo de Estado ha dicho que las acciones de grupo que cuestionan la legalidad de un acto administrativo corresponden materialmente a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, esto en nada riñe con el ordenamiento, pues pretende salvaguardar el derecho al acceso a la justicia de los interesados y propender por la celeridad, eficacia, economía, igualdad y seguridad jurídica. 50. En relación con la alegada limitación a la alternatividad de la defensa, señaló que, a diferencia de lo señalado en la demanda, la acción de grupo busca garantizar, entre otros, el acceso a la justicia y propende por una justicia más célere, menos congestionada y con mayor seguridad jurídica. Además, el inicio de una acción de grupo no impide que el individuo que no quiera ser parte del grupo pueda excluirse del proceso y promover su propia acción individual. 51. Sobre la objeción por el presunto desconocimiento de que en las acciones de grupo debe haber condiciones uniformes en un número plural de personas, observó que en la demanda hay una confusión de conceptos y elementos, cuando del análisis de las acciones de grupo se trata. En efecto, la uniformidad de condiciones respecto de una misma causa o, la uniformidad de la fuente o de la causa, sin duda, es un presupuesto necesario para la estructuración y la procedencia de las acciones de grupo. Lo cual difiere de la uniformidad de los daños o de las afectaciones que puedan padecer los diferentes afectados. Para el interviniente la demanda se refiere a esto último para sostener que a partir de la diversidad de daños que un mismo y único acto administrativo podría generar entre sus destinatarios, impediría entonces que haya uniformidad de objetivos entre los integrantes del grupo. Esta última no se constituye como una exigencia para el ejercicio de la acción de grupo. 52. Así, entonces, ninguno de los puntos señalados en el primer cargo cuenta con relevancia constitucional pues se trata de reparos sobre interpretaciones legales. 53. Respecto del segundo cargo, el experto Fajardo Gómez reiteró lo dicho sobre la presunción de legalidad de los actos administrativos y añadió que el razonamiento que propone la demanda conllevaría a una clara vulneración de los principios constitucionales de igualdad, eficacia, economía y celeridad. Lo anterior, por cuanto exigiría que para que un individuo pueda solicitar la indemnización por un daño antijurídico ocasionado por un acto administrativo de carácter particular, debería iniciar dos procesos judiciales: uno para la declaratoria de nulidad y otro para la solicitud de la indemnización. De ser así, para el experto, esta misma lógica debería aplicarse para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Concluyó que “el cuestionamiento formulado no dice relación con una supuesta violación directa de la Constitución, sino que se limita a exponer lo que al parecer configura un problema lógico-puesto que se acusa a la norma de generar “un imposible lógico”-cuestión que se resuelve con facilidad al desentrañar la construcción del silogismo al cual se redujo la argumentación en mención.”[17] 54. Así, el segundo cargo está formulado en razón a la interpretación que hace el accionante de la norma, pues a su juicio, el artículo 88 de la Constitución no condiciona la procedencia de la acción de grupo a la configuración y acreditación del daño. Lo que se espera es que en el transcurso de la acción el daño sea acreditado atendiendo a las condiciones procesales que el legislador establezca. Desvirtuando esta premisa, el interviniente advierte que no existe una incompatibilidad entre el diseño constitucional de la acción de grupo y la norma demandada. 55. Respecto del tercer cargo, el experto Fajardo Gómez señaló que en la corrección de la demanda el actor, principalmente, pretendía demostrar que lo expuesto en la Sentencia C-241 de 2009 no era aplicable al caso, lo que, a su juicio, no puede ser entendido como un cargo de inconstitucionalidad. Frente a los demás argumentos presentados, el experto reiteró que la demanda no explica de qué forma la norma demandada vulnera el debido proceso de la administración, ni es clara en establecer cuáles son los elementos de este derecho que resultarían vulnerados. 56. Sin embargo, para el caso de que la Corte decida entrar en el fondo del asunto, el experto estimó que se debe declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas, salvo la que se refiere a la “ejecución” del acto administrativo, consagrada en el literal h) del artículo 64 del CPACA, como uno de los puntos de partida del cómputo para establecer la caducidad. Esto por cuanto, dicha expresión implica que el término de caducidad de cuatro (4) meses comenzaría a correr inclusive sin que el acto administrativo de carácter particular y concreto hubiese sido conocido por sus destinatarios determinados en los casos en los que la administración hubiese procedido a la ejecución del mismo. Ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña 57. El ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña consideró que la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la totalidad de los cargos, dada la falta de aptitud sustantiva de la demanda. Detalló que la demanda no entrega los elementos esenciales para que la Corte pueda pronunciarse sobre la vulneración de los artículos 29, 88 y 209 de la Constitución, por cuanto no sustenta de manera adecuada cómo las disposiciones acusadas violan (i) el derecho de defensa de las entidades de la administración pública, (ii) los elementos esenciales de procedencia de la acción de grupo y/o (iii) el principio de legalidad de los actos administrativos. Concepto del Ministerio Público 58. La Señora Procuradora General de la Nación solicitó que se declare la inexequibilidad de las expresiones acusadas de los artículos 145 y 164 del CPACA, pues éstas implican una mutación en la naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo que se deriva del artículo 88 Superior. A su juicio, ello desborda el margen de configuración normativa del legislador, toda vez que se ampliaron los elementos de la acción, al punto de desdibujar el mecanismo.[18] 59. Observó que la acción de grupo se concibió como la acción de reparación directa en la que primaba el criterio indemnizatorio, pero con la expedición del CPACA, al incluir la posibilidad de incluir pretensiones de nulidad de actos administrativos, se incorporó en el medio de control de indemnización de perjuicios a un grupo, la exigencia de un análisis de legalidad, para expulsar del mundo jurídico un acto administrativo, asunto que resulta incoherente con la noción constitucional. Sobre el particular afirmó: “En punto de ello, la Vista Fiscal considera que la determinación del legislador de permitir que por medio de la acción de grupo se cuestionen actos administrativos constituye un desarrollo incoherente y asistemático de su noción constitucional. Lo anterior, porque si bien permitir que dicho mecanismo se utilice como una especie de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho colectivo, atiende a la pluralidad que caracteriza el instrumento; lo cierto es que ello se realiza a costo de ignorar su carácter eminentemente indemnizatorio, pues se le adhiere un componente de control de legalidad que le resulta extraño.”[19] 60. Finalmente, advirtió que la ampliación del objeto de la acción de grupo genera una serie de inconvenientes teóricos y prácticos, los cuales, además de tener el potencial de derivar en la proliferación de controversias sui generis que congestionen injustificadamente el aparato jurisdiccional, pueden producir consecuencias contrarias para los interesados como: “(i) que se declare improcedencia del mecanismo grupal y no sea posible acudir a los instrumentos individuales en razón del corto plazo caducidad (4 meses); (ii) que se adopten fallos con efectos de cosa juzgada para todos los potenciales integrantes del grupo en los que se acceda a la nulidad pero no se decreten indemnizaciones, debido a la imposibilidad de comprobar la antijuridicidad del daño con ocasión de la presunción de legalidad de los actos administrativos; o (iii) que se extienda en el tiempo la posibilidad de cuestionar jurisdiccionalmente actos administrativos de carácter particular en perjuicio de la seguridad jurídica.” 61. Cumplido lo previsto en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 62. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la expresión acusada hace parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1437 de 2011. B. Cuestión previa. Aptitud de la demanda en el caso sub judice. Reiteración de jurisprudencia[20] 63. En la Sentencia C-623 de 2008,[21] la Corte Constitucional consideró que, aunque la oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda es el auto admisorio, la Sala Plena al momento de fallar puede hacer un examen más profundo y, de cara al principio pro actione, verificar el cumplimiento los requisitos para proceder al estudio de fondo,[22] a pesar de no encontrarse obligada a ejercer dicha potestad en la referida etapa del proceso. 64. La jurisprudencia constitucional ha explicado que si bien la acción pública de inconstitucionalidad es expresión del derecho de participación en una democracia para ejercer el control público[23] y constituye un instrumento de control ciudadano sobre el poder de configuración normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de Colombia,[24] su ejercicio no está desprovisto de exigencias. Si bien éstas no pueden constituirse en barreras para ejercitar el derecho de acción y de acceso a la administración de justicia, están orientadas a dar cuenta (i) de la presunción de corrección de las leyes, con mayor precisión e intensidad de aquellas proferidas por el Congreso, y de la pretensión de estabilidad del ordenamiento jurídico en beneficio de la seguridad que debe brindar a sus destinatarios; y, (ii) del ejercicio ponderado de la competencia del Juez Constitucional, que, por un lado, no debe asumir por sí mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe estudiar con imparcialidad; y, por el otro, le corresponde garantizar un escenario en el que el escrito de la demanda permita orientar la participación y el debate ciudadano.[25] 65. Bajo tal premisa y, partiendo del contenido del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha precisado que, para que exista demanda en forma, el ciudadano demandante, en el respectivo escrito debe: i) identificar de manera precisa las normas que acusa como inconstitucionales; ii) las disposiciones superiores que estima infringidas; y, iii) exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada, viola la Constitución, lo que se traduce, a su vez, en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad.[26] El demandante, por supuesto, también, debe explicar la razón por la cual estima que la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto (artículos 241 de la Constitución y 2 del Decreto 2067 de 1991). 66. En relación con el tercero de los anteriores requisitos, la exigencia se traduce en que la acusación presentada se apoye en razones: (i) claras, esto es, que la acusación formulada sea comprensible y de fácil entendimiento; (ii) ciertas, esto es, que la acusación recaiga directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor o sobre otras normas que no son el objeto concreto de la demanda; (iii) específicas, esto es, que defina o demuestre en forma diáfana la manera cómo la norma vulnera la Constitución; (iv) pertinentes, esto es, que utilice argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y, (v) suficientes, lo que significa que la acusación contenga todos los elementos fácticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.[27] 67. Cuando se satisfacen los requisitos atrás señalados, la Corte se encuentra en condiciones de adelantar el control de constitucionalidad con el objetivo de establecer si lo acusado “se somete o no al ordenamiento supralegal que se dice desconocido”.[28] De lo contrario, al juez constitucional le será imposible “entrar en el examen material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen o no a la Constitución”.[29] En tales circunstancias, no habrá lugar a darle curso al proceso o habiéndolo adelantado, él debe culminar con una sentencia inhibitoria, sin que en este caso pueda oponerse una primera decisión de admisión dado que es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus magistrados, en la cual recae la competencia de proferir un fallo, determinando, previa deliberación, si la demanda es apta o no.[30] 68. En el asunto sub judice, dos de los intervinientes estimaron que la Corte debe declararse inhibida para proferir una decisión de mérito, por cuanto, señalaron, ningún cargo cumple con los requisitos de claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia exigida por la jurisprudencia al precisar el alcance y contenido del Decreto 2067 de 1991. Específicamente señalan que en la demanda: (i) no se explica claramente como las normas acusadas vulneran los artículos 29, 88 y 209 de la Constitución; (ii) los cargos presentados obedecen a interpretaciones realizadas por el demandante que no corresponden a lo mencionado por la Constitución o la ley; y, (iii) los reparos no son de relevancia constitucional. La Universidad Externado, concretamente solicitó que la Corte se declare inhibida respecto del tercer cargo, al considerar que éste se fundamenta en interpretaciones jurisprudenciales y no en una vulneración del derecho al debido proceso. 69. Respecto del primer cargo, la Corte encuentra que dos de los cuatro argumentos presentados cumplen con los requisitos exigidos por la jurisprudencia para la formulación de un reparo constitucional y plantean un problema constitucional que amerita un pronunciamiento de fondo. Los restantes no cumplen con los requisitos de certeza y pertinencia. 70. Para el accionante, las normas acusadas transgreden el artículo 88 de la Constitución porque desconocen los atributos esenciales de la acción de grupo, ya que: i) autorizan que en ésta se declare la nulidad del acto administrativo que presuntamente generó el daño, lo que implica que no se requiera un hecho dañoso previo al inicio de la acción; (ii) autorizan que se formulen cargos contra actos administrativos que no generen condiciones uniformes; (iii) no garantizan que los afectados puedan escoger entre diferentes mecanismos de defensa; y, (iv) desconocen la finalidad indemnizatoria de la acción. 71. La Corte encuentra que el primer y segundo argumento plantean controversias de índole constitucional que requieren ser atendidas. El primer argumento señala que se desconoce el artículo 88 de la Constitución en tanto que se permite que se estudie la nulidad de un acto administrativo dentro de la acción de grupo, lo cual, a juicio del actor, no está contemplado en la citada norma superior y, como consecuencia de ello, permite que se inicie la acción de grupo sin que exista un daño. A su vez, la Sala considera que se debe proceder con el estudio de mérito sobre la posible inconstitucionalidad de la inclusión del estudio de nulidad en sede de la acción de grupo, toda vez, que, en principio, de la lectura del artículo 88 Superior no se evidencia dicha posibilidad, lo que plantea una inquietud clara y sustentada en términos constitucionales. Por lo tanto, se estima que este argumento del primer cargo cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia para proceder a su estudio de fondo. 72. Ahora, frente al desconocimiento del carácter indemnizatorio de la acción de grupo por las normas...