Sentencia C-406 de 2013

C-406-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-406/13 PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA, QUE MODIFICA EL NUMERAL 9 DEL ARTICULO 35 DE LA LEY 270 DE 1996, REFERIDO A LA REELECCION DEL AUDITOR GENERAL-Exequibilidad condicionada/POSIBILIDAD DE REELECCION DEL AUDITOR GENERAL DE LA NACION-No es aplicable para el periodo inmediato La Corte concluye que, por una parte, se cumplieron a cabalidad los requisitos de procedimiento exigidos por la Constitución y el reglamento del Congreso; y, por la otra, porque se aviene a la Carta el hecho de que el legislador haya sistematizado y contextualizado el marco de competencia del control fiscal a cargo del Auditor General de la República, siguiendo lo expuesto en la normativa preexistente (numeral 12 del artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000 y artículo 10 de la Ley 330 de 1996) y en la jurisprudencia constitucional sobre la materia (Sentencias C-110 de 1998 y C-1339 de 2000), pues se trata de un asunto que el Constituyente defirió al ámbito de configuración normativa del legislador, cuya razonabilidad subyace en la importancia de preservar un esquema armónico, unificado y sistemático de vigilancia fiscal. No obstante lo anterior, en lo que se refiere a la reelección inmediata del Auditor General de la República, la Corte considera que esta no es procedente, toda vez que va en contra de lo establecido por el constituyente de 1991, teniendo en cuenta que: (i) las funciones atribuidas al auditor son las predicables de los contralores, razón por la que debe aplicársele los mismos límites establecidos por la Constitución Política; (ii) lo que quiso desde un principio el constituyente fue establecer una instancia que fungiese como “contralor del contralor”, con el objetivo de ejercer la vigilancia fiscal del máximo órgano de este tipo de control, a saber: la Contraloría General de la República, por lo que, en consecuencia, deben aplicársele al Auditor, las mismas restricciones establecidos en los artículo 267 y 272 de la Constitución Política, en lo referente a la posibilidad de reelección de los contralores (iii) la Sala Plena de esta corporación, mediante la sentencia C-037 de 1996, tal y como correspondía, al efectuar un control integral de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, frente al artículo 35, numeral 9°, encontró que dicho precepto se ajustaba a la Carta, entendiendo que, así el artículo 274 CP, no establezca expresamente la prohibición sobre la reelección del Auditor, esta se infería a partir de un examen concatenado de las normas del Título X, Capítulo 1 del Texto Superior. Adicionalmente, estima la Corte que acceder a la posibilidad de reelección inmediata del Auditor General, teniendo en cuenta que se trata de una figura ubicada en el vértice del modelo del control fiscal, (iv) pondría en riesgo el efectivo ejercicio de la vigilancia fiscal, pues, precisamente, lo que pretende evitar el Texto Superior es que quienes encabezan los máximos órganos de la estructura estatal adelanten ejercicios encaminados a perseguir su propia reelección, (v) desvirtuando, a su vez, el derecho a la participación en condiciones de igualdad de los demás aspirantes, pues quien ocupa el cargo y busca su reelección, se encuentra en una posición privilegiada frente a ellos. Finalmente, esta Sala consideró que (vi) el legislador se excedió en sus competencias, al modificar la forma de elección del Auditor General introduciendo una reelección inmediata incompatible con el modelo de control fiscal previsto en la Carta, desconociendo así el principio de separación de poderes. Luego de descartar la posibilidad de que el legislador pudiera consagrar la reelección inmediata del Auditor General, la Corte optó por declarar la exequibilidad de la norma que claramente establece dicha posibilidad por una sola vez, pero bajo el entendido de que dicho funcionario no podrá ser reelegido para el periodo siguiente. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA, QUE MODIFICA EL NUMERAL 9 DEL ARTICULO 35 DE LA LEY 270 DE 1996, REFERIDO A LA REELECCION DEL AUDITOR GENERAL-Trámite legislativo El Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”, cumplió de manera satisfactoria con la totalidad de los requisitos y exigencias previstas en la Constitución y en el reglamento del Congreso para una iniciativa de esta naturaleza, pues, como ya se dijo: (i) su aprobación tuvo lugar en una única legislatura (CP art. 153); (ii) el proyecto fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo (CP art. 157.1); (iii) su trámite se promovió ante las comisiones de Senado y Cámara competentes conforme al reglamento (CP art. 142); (iv) las ponencias –tanto en comisiones como en plenarias– fueron divulgadas antes de dar curso a los respectivos debates (CP art. 160.4); (v) se verificó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación (CP art. 160.5); (vi) fue aprobado tanto en primer como en segundo debate en cada una de las cámaras que integran el órgano legislativo, con el quórum y las mayorías exigidas (CP arts. 145, 146 y 153); (vii) entre el primero y segundo debate realizado en cada cámara, así como entre la aprobación del proyecto en la plenaria del Senado y la iniciación del trámite en la Cámara de Representantes transcurrieron los plazos mínimos previstos en la Constitución (CP art. 160.1); (viii) las discrepancias fueron resultas por una comisión accidental de conciliación, conforme a las reglas de competencia y de publicidad previstas en el artículo 161 del Texto Superior; y finalmente, (ix) se respetaron los principios de reserva de ley estatutaria, unidad de materia, identidad flexible y consecutividad (CP arts. 152, 153, 158, 160 y 161). En consecuencia, como se deriva de lo expuesto, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996” debe ser declarado exequible, en lo que se refiere a su examen de forma. CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Competencia/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos ordinarios y especiales en trámite legislativo La Corte ha sistematizado los requisitos tanto ordinarios como especiales que se exigen en la tramitación de esta modalidad de ley. De esta forma se han reiterado los siguientes, a saber: (i) su aprobación debe tener lugar en una sola legislatura (CP art. 153), con independencia del trámite previsto para adelantar el control de constitucionalidad; (ii) la iniciativa debe haber sido publicada en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (CP art. 157.1 y Ley 5ª de 1992, art. 144); (iii) el proyecto de ley debe iniciar su trámite en la comisión constitucional que sea competente (CP. art. 142 y Ley 3ª de 1992); (iv) los informes de ponencia deben ser publicados antes de proceder a la discusión y aprobación de la iniciativa, tanto en comisiones como en plenarias (CP art. 160.4 y Ley 5ª de 1992, art. 156); (v) es necesario cumplir con el requisito del anuncio en sesión previa distinta de aquélla en la que ejerza el acto de votación. De igual manera, el proyecto debe ser sometido a votación en la oportunidad anunciada (CP art. 160. 5); (vi) la iniciativa debe ser aprobada tanto en comisión como en plenaria por mayoría absoluta (CP arts. 153 y 157); (vii) la votación debe realizarse de forma nominal y pública, salvo las excepciones que se establezcan en la ley (CP art. 133 y Ley 1431 de 2011); (viii) se deben respetar los plazos mínimos previstos en la Constitución entre el primero y segundo debate realizado en cada cámara, así como entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de su trámite en la otra (CP art. 160.1); (ix) en caso de haber existido discrepancias entre los textos aprobados por cada célula legislativa, se debe designar una comisión de conciliación con la competencia y atribuciones previstas en el artículo 161 del Texto Superior y; por último, (x) la iniciativa debe respetar los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad (CP arts. 157, 158, 160 y 161). CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Características El examen que se realiza en el caso de los proyectos de ley estatutaria reviste las siguientes características: (i) es jurisdiccional, por cuanto le está vedado a la Corte estudiar la conveniencia u oportunidad del proyecto de ley; (ii) es automático, en la medida en que no requiere la presentación de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) es integral, puesto que se debe examinar la iniciativa tanto en su contenido formal como material frente a la totalidad de las disposiciones de la Carta; (iv) es definitivo, en cuanto se debe decidir de forma concluyente sobre la exequibilidad del proyecto, por lo que la decisión que se adopte hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta; (v) es participativo, toda vez que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso y; finalmente, (vi) es previo, al comprender la revisión anticipada sobre la constitucionalidad del proyecto. PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA EL NUMERAL 9 DEL ARTICULO 35 DE LA LEY 270 DE 1996, SOBRE REELECCION DEL AUDITOR GENERAL-Reserva de ley estatutaria RESERVA DE LEY ESTATUTARIA FRENTE A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Jurisprudencia constitucional La jurisprudencia constitucional ha mantenido una posición uniforme sobre la materia, en el sentido de considerar que la reserva de ley estatutaria en materia de administración de justicia solo aplica respecto de aquellas disposiciones (i) que se relacionan con su estructura general, entre ellas las referentes a sus principales órganos y las competencias que ejercen; (ii) que establecen y garantizan la efectividad de los principios esenciales que guían la función judicial; (iii) o que desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público. RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Jurisprudencia constitucional en que se incluyen materias que no están sujetas a dicha categoría especial de ley/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva no implica prohibición de introducción de temáticas o asuntos propios del legislador ordinario En un principio la Corte sostuvo que las materias ajenas a la reserva de ley estatutaria no podían quedar sujetas a los formalismos propios de esta categoría de ley, ya que una decisión en dicho sentido no solo conducía a petrificar el ordenamiento jurídico, sino que a la vez despojaba al legislador ordinario de su competencia normativa. Por esta razón, este Tribunal declaró la inconstitucionalidad de varias regulaciones de carácter procesal contenidas en leyes estatutarias, con fundamento en que hacían parte de la competencia general del legislador ordinario para expedir códigos y demás normas procesales. Sin embargo, con posterioridad se produjo un cambio jurisprudencial, a partir del cual esta Corporación ha sostenido que –en principio– no se desconoce la cláusula de reserva de ley estatutaria, cuando en una regulación específica se incluyen materias que no están sujetas a dicha categoría especial de ley. Así, en la Sentencia C-713 de 2008, al pronunciarse sobre la reforma a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en la que se incluyen algunas disposiciones referentes al régimen procesal de las acciones constitucionales, como ocurre con el mecanismo de revisión eventual de acciones populares y de grupo, se dijo que: “Es la propia Constitución la que determina cuales son las materias sujetas a reserva de ley estatutaria, sin que le sea dable al legislador ampliar o restringir esa definición. Y ha puesto de presente la Corte que una misma ley, tramitada por la vía propia de las leyes estatutarias, puede contener disposiciones que estén sometidas a reserva de ley estatutaria y materias propias de la legislación ordinaria. Lo anterior plantea el siguiente interrogante: ¿Qué ocurre con aquellas materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias”. En este mismo sentido, en la reciente Sentencia C-862 de 2012, se expuso que: “[La] reserva del proyecto de ley se presenta en razón a que algunas de sus disposiciones crean y desarrollan los principales elementos de algunos mecanismos de participación de las y los jóvenes. El resto de las disposiciones, en cuanto regulan una materia ajena a las enumeradas en el artículo 152 de la Constitución, deben considerarse de carácter ordinario. Como ha reiterado la jurisprudencia constitucional, es acorde con la Constitución que un proyecto de ley estatutaria contenga normas de naturaleza ordinaria en razón a la regulación integral, coherente o sistemática que quiera hacerse de un tema. En cuanto el procedimiento de las leyes estatutarias es más exigente, no resulta contrario al principio democrático que aquellas sean aprobadas por este procedimiento; en este sentido, el examen de constitucionalidad que se haga sobre ellas tendrá el carácter de integral y definitivo, lo que, en todo caso, no implica que su naturaleza mute, pues, sin duda, seguirán siendo consideradas disposiciones de carácter ordinario.” Si bien la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de forma restrictiva, no por ello se encuentra prohibido introducir temáticas o asuntos propios del legislador ordinario en este tipo de leyes, en la medida en que respondan a un principio de integralidad en la regulación o que tengan una conexión teleológica, lógica y sistemática que justifiquen su inclusión en dicho cuerpo normativo. Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad que tiene la Corte de hacer las aclaraciones o precisiones sobre el carácter ordinario de algunas normas y de la viabilidad que se le otorga al legislador para proceder a su modificación en el futuro, sin tener que recurrir al procedimiento reforzado de reforma. ESTRUCTURA GENERAL DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función electoral/AUDITOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Función electoral del Consejo de Estado/FUNCION ELECTORAL A ORGANOS QUE INTEGRAN LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Constituye una manifestación concreta de los principios de colaboración armónica y separación de poderes/ELECCION DE AUDITOR GENERAL DE LA REPUBLICA POR PARTE DEL CONSEJO DE ESTADO-Jurisprudencia constitucional/CONCEPTO DE INELEGIBILIDAD-Jurisprudencia constitucional/FUNCION ELECTORAL A ORGANOS QUE INTEGRAN LA ESTRUCTURA DE LA RAMA JUDICIAL-Consagración no es ajena a la rigurosidad propia de una ley estatutaria/REELECCION DE AUDITOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Ambito competencial del Consejo de Estado AMBITO DE CONTROL FISCAL DEL AUDITOR-Reserva de ley estatutaria Según la doctrina expuesta en las Sentencia C-713 de 2008 y C-862 de 2012, esta Corporación considera que a pesar de que la ampliación del control no es un asunto sometido a reserva de ley estatutaria, por razón de su contenido tiene conexión lógica y sistemática con el cuerpo normativo sometido a revisión. De conformidad con lo expuesto, a juicio de la Corte, no existe ninguna irregularidad en el hecho de que este proyecto de ley haya sido tramitado con los requisitos propios de una ley estatutaria. REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la expresión “considerar” un proyecto de ley en la próxima sesión/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Inexistencia de vicio, cuando a pesar de la ruptura de la cadena de anuncios, en sesión anterior a la de aprobación del proyecto, éste fue anunciado para votación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional CONCILIACION DE VICIOS DE FORMA FRENTE A OCURRENCIA DE SIMPLES IRREGULARIDADES-Jurisprudencia constitucional/VICIOS QUE CONDUCEN A LA INEXEQUIBILIDAD DE PROYECTO DE LEY-Características según la jurisprudencia/BENEFICIOS DEL BICAMERALISMO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Importancia El principio de unidad de materia se encuentra plasmado en el artículo 158 de la Constitución Política cuando dispone que: “Todo proyecto de ley deberá referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Esta disposición, como en varias ocasiones lo ha admitido la Corte, pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios asuntos claramente relacionados entre sí. Por lo demás, el Texto Superior también preceptúa que el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (CP art. 169). La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, como también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la materia que constituye el eje temático de la iniciativa aprobada, y que, por dicho motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático en cada una de las cámaras legislativas. En este orden de ideas, este Tribunal ha dicho que “su debida observancia contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita el cumplimiento y aplicación de estas últimas al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere.” PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Elementos de juicio que permiten verificar el cumplimiento de este principio Se han identificado en la jurisprudencia los siguientes elementos de juicio que permiten verificar el cumplimiento de este principio, a saber: “el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte. CONTROL FISCAL-Contenido y alcance/CARGO DE AUDITOR-Importancia CONTROL FISCAL A CONTRALORIA GENERAL, CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES-Jurisprudencia constitucional REELECCION DE FUNCIONARIO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional Referencia: expediente PE-037 Revisión constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996” Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá DC, cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia en la revisión oficiosa de la Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”. Previamente, debe advertirse que el estudio del expediente de la referencia correspondió por reparto al magistrado Luís Guillermo Guerrero Pérez, pero el proyecto de sentencia presentado ante la Sala Plena, no fue aprobado en sesión efectuada el 4 de julio de 2013. La elaboración del texto de la providencia adoptada por la mayoría correspondió, entonces, por orden alfabético, a un nuevo ponente. La Sala Plena acogió en su integridad el análisis constitucional sobre el procedimiento de aprobación de un proyecto de ley estatutaria contenido en la ponencia original. En estos términos, el texto de la providencia que a continuación se adopta recoge literalmente, en lo fundamental, los antecedentes del proyecto de fallo originalmente presentado por el magistrado Guerrero Pérez, así como reproduce el análisis de forma correspondiente al estudio sobre el procedimiento de aprobación de la Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”. Frente al estudio material del proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”, la Sala estuvo de acuerdo con la ponencia original en lo referente a la competencia del Auditor General para ejercer el control fiscal sobre las contralorías departamentales, distritales y municipales, así como sobre lo dispuesto respecto a la exequibilidad del artículo 2º del proyecto de ley sometido a revisión, por lo que en dichos apartes la ponencia se conservó en su integridad. Consecuentemente, la parte adicionada sobre el juicio material que recoge la decisión de mayoría se refiere a la reelección inmediata del Auditor General. I. ANTECEDENTES El Presidente del Senado de la República, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 153 de la Constitución Política, 208 de la Ley 5ª de 1992 y 39 del Decreto 2067 de 1991, remitió a esta Corporación el Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”. En auto del 16 de julio de 2012, el despacho del Magistrado Sustanciador original asumió el conocimiento del presente asunto. Adicionalmente, en dicha providencia, solicitó a las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la remisión de los antecedentes legislativos del proyecto de ley en revisión y la certificación del quórum y del desarrollo exacto y detallado de las votaciones. Con posterioridad, mediante auto del 13 de noviembre de 2012, se requirió al Secretario General del Senado de la República para que enviara algunas certificaciones y Gacetas del Congreso faltantes, con el propósito de realizar el control integral que se ordena en el artículo 241.8 de la Constitución Política, en armonía con lo previsto en los artículos 39 a 41 del Decreto 2067 de 1991. Una vez allegados los mencionados documentos, a través de auto del 12 de diciembre de 2012, se ordenó la fijación en lista para efectos de permitir la intervención ciudadana y se dispuso la comunicación del presente proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Presidente de la Corte Suprema de Justicia, al Presidente del Consejo de Estado, al Fiscal General de la Nación, al Contralor General de la República, al Contralor de Bogotá, al Auditor General de la República, al Gerente General del Banco de la República, al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al Defensor del Pueblo, al Director de la Federación Nacional de Departamentos, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional, de los Andes, de Antioquia, Externado, Libre, Nariño, Javeriana, Santo Tomás, Sergio Arboleda, Rosario, Militar Nueva Granada, EAFIT y del Norte, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el presente proceso con el propósito de impugnar o defender las disposiciones sometidas a control. De igual manera, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia, en los términos previstos en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991. Una vez satisfechos todos los requisitos de trámite, procede la Corte a decidir sobre la exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”. II. TEXTO OBJETO DE CONTROL El proyecto de ley en mención fue remitido a la Corte por el Presidente del Senado de la República el 3 de julio de 2012, a través de comunicación radicada en la Secretaría General de esta Corporación el día 4 del mismo mes y año. El texto de la norma objeto de análisis es el siguiente: “LEY ESTATUTARIA No. Por medio de la cual se modifica el numera l 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA Artículo 1°. El numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 quedaría así: 9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia al Auditor encargado de la vigilancia de la gestión fiscal ante la Contraloría General de la República, las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales o a quien deba remplazarlo en sus faltas temporales o absolutas. El auditor podrá ser reelegido por una sola vez, siempre y cuando esté incluido en la terna de que trata el artículo 274 de la Constitución Política. Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación.” La norma modificada incorpora las competencias asignadas a la Sala Plena del Consejo de Estado. III. INTERVENCIONES 3.1. Intervención de la Auditoría General de la República 3.1.1. El Auditor Delegado para la Vigilancia de la Gestión Fiscal de la Auditoría General de la República solicita a la Corte declarar la exequibilidad del proyecto de ley sometido a revisión. En primer lugar, el interviniente señala que son dos los objetivos fundamentalmente de esta reforma: por un lado, permitir la reelección del Auditor General de la República y, por el otro, precisar que su función de vigilancia no se limita a la Contraloría General de la República, pues su ámbito de acción también comprende a las contralorías departamentales, distritales y municipales, tal y como lo ha establecido la Corte Constitucional en las Sentencias C-1339 de 2000 y C-1176 de 2004. En lo referente al primero de los citados objetivos, sostiene que este Tribunal en la Sentencia C-037 de 1996, al examinar la disposición que es objeto de reforma[1], no hizo ningún reparo sobre la prohibición de reelección que de manera sorpresiva introdujo el legislador, ya que la misma no había sido prevista de forma original y de manera expresa por el Constituyente. Por esta razón, considera que no existe razón o motivo alguno que permita excluir al Congreso de la República de la posibilidad de modificar dicha norma, con la finalidad de suprimir la aludida prohibición, pues la proscripción de la reelección “no guarda coherencia con el querer del Constituyente”. En este orden de ideas, afirma que la citada reforma se justifica –entre otras– por las siguientes razones: (i) “un período de dos (2) años, sin reelección, como lo establece la normatividad vigente, no es suficiente para poder ejecutar proyectos sólidos y a largo plazo para la mejora del control fiscal”; (ii) la eventual reelección del Auditor General de la República permitiría “que sus funciones se desarrollen en la forma requerida y arrojen los resultados esperados por la comunidad, garantizando que se ejerza una vigilancia adecuada para procurar que los recursos públicos asignados a las controlarías se administren de forma eficiente y que éstas cumplan, de manera adecuada, su misión de vigilar los recursos públicos”; (iii) un examen sistemático de los períodos para los cuales son elegidos las distintas autoridades públicas[2], permite concluir que el plazo de cuatro años, como parámetro común previsto por el Constituyente (al cual podría aspirar un Auditor que sea reelegido), no es un término caprichoso, “pues se considera que un lapso inferior no es razonable teniendo en cuenta que las políticas públicas requieren un [período amplio de tiempo] para que puedan alcanzar los resultados esperados”. Por lo demás, afirma que (iv) si se tiene en cuenta que los planes y programas proyectados por los contralores se desarrollan en un período de cuatro años, la lógica indica que sería prudente permitir que el seguimiento y evaluación a que están sometidas dichas actividades, pueda realizarse en un período de tiempo similar. A continuación señala que Colombia es el único Estado en el que se ha previsto un período tan corto para el ejercicio de las funciones de Auditor, lo que conduce a que las políticas en materia de auditoría estén sujetas a un criterio cortoplacista, el cual, en sus propias palabras, en nada contribuye “al desarrollo y mejoramiento de las contralorías como órganos de control que combaten la corrupción y [buscan] el resarcimiento del daño patrimonial del Estado”[3]. En conclusión, el interviniente considera que el contenido material de esta iniciativa no desconoce ningún mandato de la Constitución Política, pues el mismo, dentro del ámbito de configuración normativa del legislador, apunta a garantizar los fines de mejoramiento, progreso y profesionalización del control fiscal en Colombia. 3.1.2. En segundo término, el representante de la Auditoría General de la República sostiene que en lo referente al trámite legislativo se cumplieron, a cabalidad, con todas las exigencias previstas en la Constitución, por lo que el proyecto debe ser declarado exequible. En concreto, el interviniente se pronuncia sobre los siguientes aspectos: - En cuanto a la naturaleza de esta iniciativa, afirma que le asiste razón al Congreso de la República al surtir el trámite propio de una ley estatutaria, en consonancia con el principio universal del derecho, conforme al cual: “las cosas se deshacen como se hacen”. A continuación, cita la Sentencia C-713 de 2008, en la que la Corte consideró que, en lo que respecta a la administración de justicia (CP art. 152, literal b), solo están sujetas a reserva estatutaria cuestiones referentes a la estructura general de la rama judicial del poder público y los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento. Por lo demás, el interviniente resalta que no se desconoce la citada cláusula de reserva, “cuando en los asuntos regulados en una ley de este tipo se incluyen cuestiones que no están reservadas al legislador estatutario”, pues finalmente se “tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria”. En desarrollo de lo expuesto, precisa que “la aprobación de esta ley cumplió con los principios de reserva de ley estatutaria, puesto que tiene que ver con la administración y organización de justicia, en vista de que el artículo que dispuso modificar es justamente el relativo a las atribuciones de la Sala Plena del Consejo de Estado, quién tiene como función elegir al Auditor General de la República. Lo anterior en virtud de los artículos 150 literal b) y 152 de la Constitución Política de Colombia”. - En lo concerniente al principio de unidad de materia, se estima que el mismo se encuentra plenamente satisfecho, en la medida en que el legislador está modificando, a través de una reforma estatutaria, una ley de dicha naturaleza, como lo es la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). Esto significa que, en su opinión, el proyecto conserva un vínculo de conexidad próxima, directa, teleológica y sistemática con la temática dominante del proyecto, en especial, con las atribuciones del Consejo de Estado contenidas en la citada Ley. Finalmente, el interviniente destaca que se cumplieron con los términos, quórum, anuncios, reglas de publicidad y demás aspectos de trámite que se exigen tanto en la Constitución Política como en el reglamento del Congreso para proferir una ley estatutaria. 3.2. Intervención de la Contraloría de Bogotá DC 3.2.1. El Contralor de Bogotá solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad del proyecto de ley sometido a revisión. Inicialmente el interviniente recuerda que la Contraloría General de la República, como máximo órgano del control fiscal en Colombia, también administra, ejecuta y dispone de recursos públicos, por lo que su actuación debe ceñirse a las normas orgánicas y de presupuesto que al respecto se prevean en el ordenamiento jurídico. Esto significa que la gestión fiscal que se realiza con recursos públicos por parte de la Contraloría debe igualmente estar sometida a control fiscal. Dicha labor se realiza, en virtud de lo previsto en el artículo 274 del Texto Superior, por el Auditor General de la República, el cual es elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. A continuación manifiesta que esta Corporación, en la Sentencia C-1339 de 2000, extendió la citada facultad de control fiscal del Auditor sobre las contralorías departamentales, distritales y municipales, a partir del examen de constitucionalidad que se realizó al numeral 12 del artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000. Por esta razón, concluye que la norma aprobada no hace nada distinto que reiterar un precedente constitucional vigente sobre la materia. 3.3.2. No obstante, en lo que se refiere al ejercicio del control fiscal frente a la Contraloría de Bogotá DC, el interviniente advierte que el Distrito Capital se encuentra regulado por un régimen especial, el cual emana de los artículos 322 a 327 de la Constitución Política. De suerte que, en concordancia con lo anterior, el artículo 105 del Decreto 1421 de 1993 dispone que: “Artículo 105.- Titularidad y naturaleza del control fiscal. La vigilancia de la gestión fiscal del Distrito y de los particulares que manejen fondos o bienes del mismo, corresponde a la Contraloría Distrital. (…) La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría se ejercerá por quien designe el tribunal administrativo que tenga jurisdicción en el Distrito”. El interviniente, en desarrollo de lo expuesto, le solicita a esta Corporación que, dado que existe una norma expresa que señala a quién le corresponde la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría de Bogotá DC, aclarar si con la aprobación de este proyecto, “se presentaría una derogatoria tácita de la segunda de las citadas normas [esto es, el artículo 105 del Decreto 1421 de 1993] o si, por el contrario, se trata de la coexistencia de dos órganos competentes para el ejercicio del control fiscal [frente a dicha] Contraloría”[4]. 3.3. Intervención del Consejo de Estado 3.3.1. El Presidente del Consejo de Estado solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del proyecto de ley sometido a revisión, por las siguientes razones: - En primer lugar, considera que el legislador, a través de esta iniciativa, está reformando la Constitución Política de 1991, pese a que los mecanismos previstos para tal efecto son: el acto legislativo, el referendo y la asamblea nacional constituyente. En este sentido, afirma que la norma vigente prevista en el artículo 35, numeral 9°, de la Ley 270 de 1996, es una simple prolongación del artículo 274 del Texto Superior, sin que se altere o se modifique su contenido. En su opinión, lo que hace la reforma –en contravía del citado mandato constitucional– es otorgarle al Auditor la posibilidad de reelegirse, lo que se traduce en una ampliación del período para el que es elegido, es decir, más de dos años. En aras de profundizar en esta irregularidad, sostiene que “el texto constitucional señala que el período del Auditor será de dos años, y no habla de posibilidad de reelección. No la prohíbe, tampoco la habilita; simplemente hasta allí llega. El legislador con esta reforma está habilitando la posibilidad de reelección del Auditor y, en esa medida, está creando una situación jurídica no prevista por el Constituyente de 1991”. - En segundo lugar, señala que este proyecto igualmente desconoce el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 del Texto Superior. En criterio del interviniente, la Ley 270 de 1996 se refiere, de forma exclusiva, al funcionamiento del sector de la justicia en Colombia. En el caso concreto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se incluyen –por lo menos– dos tipos de disposiciones: (i) unas relevantes para el correcto y eficaz funcionamiento de dicha Jurisdicción y (ii) otras que se refieren exclusivamente a las atribuciones del Consejo de Estado, como ocurre, por ejemplo, con las que aluden al proceso de elección de altos dignatarios del Estado, incluida aquella que se refiere a la elección del Auditor General de la República. Desde esta perspectiva, aun cuando el numeral 9° del artículo 35 de la citada Ley 270 de 1996 se refiere al Auditor General, lo hace simplemente porque se trata de un funcionario que se elige por el Consejo de Estado. De ahí que, al establecer el legislador la posibilidad de su reelección, en palabras del interviniente, “está rompiendo con el principio de unidad de materia que debe evidenciarse en los textos de ley, pues en una norma que se refiere única y exclusivamente a la arquitectura de la justicia, está incluyendo un asunto propio de otro sector del poder público, esto es, el de los órganos de control, que es al que pertenece el funcionario en mención”. 3.3.2. En este sentido, el interviniente concluye que la posibilidad de reelección del Auditor General además de “alterar la Constitución”, constituye una clara violación del principio de unidad de materia, pues la temática propuesta no tiene conexidad con la administración de justicia. 3.4. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho 3.4.1. La apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho pide a la Corte declarar la exequibilidad del proyecto de ley sometido a revisión. En primer lugar, respecto del procedimiento de aprobación, el interviniente manifiesta que se cumplieron a cabalidad con todos los requisitos previstos en la Constitución para la aprobación de reformas estatutarias. 3.4.2. En segundo lugar, en lo que corresponde a los asuntos de fondo, inicialmente el Ministerio plantea que la posibilidad de extender el ejercicio del control fiscal a las contralorías territoriales, se reconoció por la Corte en la Sentencia C- 1339 de 2000. Se trata, en su concepto, de una decisión que la Carta Política dejó en manos del legislador, sin atribuirla expresamente a ninguna autoridad pública. Por otra parte, en cuanto a la posibilidad de reelección del Auditor, el interviniente afirma que la Corte, al adelantar el control previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que dio origen a la Ley 270 de 1996, solo hizo referencia a la función del Consejo de Estado de elegir al Auditor, sin hacer mención alguna al hecho de que en dicha ley se prohibiera la reelección de ese funcionario. Para el apoderado del Ministerio, al no estar expresamente prohibida en la Constitución Política la reelección del Auditor General de la República, “bien puede el legislador modificar una disposición contenida en una ley estatutaria que sí prohíbe tal reelección, en el sentido de permitirla”. Adicionalmente, considera que no se vulnera principio o derecho alguno con esta decisión, porque se respeta la autonomía de los órganos encargados de adelantar la elección y porque no se consagra ninguna disposición que le otorgue prebendas al Auditor que se encuentre en ejercicio del cargo, quien deberá aspirar en igualdad de condiciones con todos aquellos que participen en el proceso de selección. 3.5. Intervención de la Contraloría General de la República 3.5.1. La Contralora General de la República le solicita a este Tribunal declarar la exequibilidad del proyecto de ley sometido a revisión. En su criterio, el Constituyente de 1991 no abordó la prohibición de reelección del Auditor General de la República, sino que ésta fue posteriormente establecida por el legislador, a través de la Ley 270 de 1996. Por esta razón, no puede entenderse que el proyecto vaya en contravía de la Constitución, ya que corresponde a una materia sujeta al ámbito de configuración del Congreso de la República. 3.5.2. Para la Contralora General, el período del Auditor es insuficiente para ejecutar proyectos sólidos y de largo plazo destinados a mejorar el control fiscal. Precisamente, pone de presente que una de las situaciones que ha tenido que vivir es la de haber sido sometida a control fiscal por dos Auditores Generales distintos y que, a partir de este año, será vigilada por uno nuevo. En sus propias palabras, considera que ello no “guarda coherencia, ni objetividad, para la administración del órgano de control fiscal y sus vigilados y mucho menos para la trazabilidad en las políticas que adopten los Auditores de turno”. En su opinión, resulta loable que eventualmente se permita que un Auditor General de la República pueda cumplir su plan de trabajo hasta por un período de cuatro años, si llega a ser reelegido por las autoridades que tienen a su cargo dicho proceso de selección. 3.6. Intervención de la Universidad de Nariño 3.6.1. El Director de Consultorios Jurídicos y Centro de Conciliación de la Universidad de Nariño le pida a esta Corporación declarar la exequibilidad del proyecto sometido a revisión. En términos generales, afirma que la introducción de la figura de la reelección del Auditor no desconoce los principios esenciales del sistema democrático, uno de los cuales es la alternancia del poder, ya que el período constitucional establecido para el desempeño del cargo no sufre modificación y la posibilidad de continuar en el cargo se limita a una sola vez. 3.6.2. El interviniente considera que la reforma introducida no vulnera el principio fundamental de igualdad, ya que “no se consagra un eventual trato discriminatorio frente a los posibles candidatos al cargo”. Esta situación se infiere del marco de garantías que la misma norma propone, pues “el Auditor que pretenda ser reelegido deberá estar incluido en la terna que conformará la Corte Suprema de Justicia, de tal manera que si la terna elaborada por esta Corporación no contiene el nombre del Auditor en ejercicio, de contera, se descarta la posibilidad de reelección”. 3.7. Intervención del Representante Telésforo Pedraza Ortega 3.7.1. El Representante a la Cámara Telésforo Pedraza solicita a la Corte declarar inexequible el proyecto de ley sometido a revisión. En un primer momento, siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación, sostiene que las materias sometidas a reforma de ley estatutaria, en lo que hace referencia a la administración de justicia, son únicamente aquellas nomas que de una u otra manera: (i) afecten la estructura general de dicha rama del poder público, (ii) establezcan y garanticen la efectividad de los principios generales que rigen el acceso a la justicia; o (iii) desarrollen aspectos sustanciales de la misma. En este sentido, expresa que siendo el objeto principal del proyecto de reforma a la Ley 270 de 1996, facultar la reelección del Auditor General de la República por parte del Consejo de Estado, dicha disposición no cumple con los requisitos previamente enunciados para ser aprobada mediante esta tipología especial de ley. En este orden de ideas, sostiene que “este proyecto de ley no afecta la estructura general de la administración de justicia, tampoco establece ni garantiza la efectividad de los principios generales sobre el tema y mucho menos desarrolla aspectos sustanciales de la rama judicial del poder público”. 3.7.2. En seguida considera que el proyecto, en realidad, consagra una reforma a la Constitución, ya que, en su criterio, fue voluntad del Constituyente no permitir la reelección de este funcionario, como tampoco ella es posible frente al Fiscal General de la Nación o el Contralor General de la República. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 4.1. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad del proyecto de ley sometido a revisión. Para comenzar, la Vista Fiscal hace un recuento del procedimiento legislativo que se surtió para la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 104/11 (acumulado 109 de 2011) Cámara y 189/11 Senado, luego de lo cual concluye que no encuentra vicio alguno en su proceso de formación. 4.2. Con posterioridad, en lo referente al contenido del proyecto, destaca que no encuentra reparo alguno en la ampliación de las competencias del Auditor, ya que dicha atribución se deriva del ejercicio de la potestad de configuración normativa del legislador, prevista, no solo en los numerales 1 y 2 del artículo 150 del Texto Superior, sino, también, en el artículo 274, cuando dispone que: “la ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal”. A continuación se pregunta si esta reforma podía hacerse por medio de una ley estatutaria o si, por el contrario, la misma debía ser objeto de una ley ordinaria. Sobre este punto, afirma que: “si bien la Corte Constitucional inicialmente consideró que tales modificaciones tan solo podían ser hechas por medio de una ley ordinaria[5], posteriormente hizo la corrección doctrinal, y con muy buen sentido, entendió que dichas reformas también procedían por medio de leyes estatutarias, en virtud de las características especiales de esta clase de leyes”. Con fundamento en lo anterior, en el asunto bajo examen, concluyó que el legislador tan solo está regulando “una materia ya determinada por ley estatutaria que, como se ha anotado, está en el resorte de sus facultades. Es decir, la cuestión determinante en este caso consiste en que la disposición reformada hace parte de un cuerpo normativo que regula integralmente una materia propia de una ley estatutaria”. Por otra parte, en cuanto a la reelección del Auditor, el representante del Ministerio Público manifiesta que en la Constitución Política de 1991 existen hipótesis en las cuales se prohíbe expresamente dicha posibilidad, por lo que se hace necesaria una reforma a la Carta Política. Así ocurrió, por ejemplo, con el Presidente de la República y el Registrador Nacional del Estado Civil. En otras ocasiones, el Texto Superior no prohíbe dicha opción, tal y como ocurre para el cargo de Procurador General de la Nación. En este orden de ideas, como toda prohibición debe ser expresa, manifiesta y debe interpretarse de forma restrictiva, es claro que en el Texto Constitucional, en concreto, en el artículo 274, no se prohíbe la reelección del Auditor, por lo que habrá de entenderse que es válida la autorización que al respecto se establece en el proyecto sub examine. En conclusión, en criterio de la Vista Fiscal, el texto sometido a control se ajusta, en su integridad, al ordenamiento superior, pues no presenta ningún tipo de vicio que lo invalide. Por el contrario, como se explicó, el mismo subyace en el ejercicio del marco competencial que sobre la materia la Constitución le otorga al legislador, a través del uso de un instrumento que resulta adecuado y pertinente, como lo es la ley estatutaria. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 5.1. Competencia Esta Corporación es competente para efectuar la revisión constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”, de conformidad con lo previsto en los artículos 153 y 241.8 de la Constitución Política. 5.2. Generalidades sobre el control de constitucionalidad de las leyes estatutarias 5.2.1. Como previamente se señaló, los artículos 153 y 241.8 del Texto Superior, le asignan a la Corte Constitucional el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria. Esta modalidad de ley está supeditada, en su aprobación, a ciertos requisitos especiales de trámite, los cuales apuntan a otorgarle una mayor estabilidad y una superior jerarquía dentro del sistema jurídico, en virtud de la trascendencia de las materias que allí se regulan. En efecto, se trata de temas nucleares atinentes al desarrollo de los atributos que se reconocen como inherentes a la persona; del sistema de administración de justicia al que se han de someter los conflictos que surgen como consecuencia de la tendencia natural del hombre hacia la socialización; del régimen de los partidos y movimientos políticos, del sistema electoral y de los mecanismos de participación ciudadana que permiten la expresión permanente y continua de la democracia y; finalmente, de las condiciones bajo las cuales debe regir el derecho constitucional de excepción. Como se observa de lo expuesto, son materias tan trascendentes que distan de las labores que ordinariamente ocupan al legislador y cuya regulación está llamada a tener una profunda incidencia en el resto del ordenamiento jurídico[6]. Por esta razón, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha dicho que: “La Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad. La propia Carta ha diferenciado esta clase de leyes no solamente por los especiales asuntos de los cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el trámite agravado que su aprobación, modificación o derogación demandan”[7]. 5.2.2. Con fundamento en lo anterior, la Corte ha sistematizado los requisitos tanto ordinarios como especiales que se exigen en la tramitación de esta modalidad de ley. De esta forma se han reiterado los siguientes[8], a saber: (i) su aprobación debe tener lugar en una sola legislatura (CP art. 153), con independencia del trámite previsto para adelantar el control de constitucionalidad[9]; (ii) la iniciativa debe haber sido publicada en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (CP art. 157.1 y Ley 5ª de 1992, art. 144); (iii) el proyecto de ley debe iniciar su trámite en la comisión constitucional que sea competente (CP. art. 142 y Ley 3ª de 1992); (iv) los informes de ponencia deben ser publicados antes de proceder a la discusión y aprobación de la iniciativa, tanto en comisiones como en plenarias (CP art. 160.4 y Ley 5ª de 1992, art. 156); (v) es necesario cumplir con el requisito del anuncio en sesión previa distinta de aquélla en la que ejerza el acto de votación. De igual manera, el proyecto debe ser sometido a votación en la oportunidad anunciada (CP art. 160. 5); (vi) la iniciativa debe ser aprobada tanto en comisión como en plenaria por mayoría absoluta (CP arts. 153 y 157); (vii) la votación debe realizarse de forma nominal y pública, salvo las excepciones que se establezcan en la ley (CP art. 133 y Ley 1431 de 2011); (viii) se deben respetar los plazos mínimos previstos en la Constitución entre el primero y segundo debate realizado en cada cámara, así como entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de su trámite en la otra (CP art. 160.1); (ix) en caso de haber existido discrepancias entre los textos aprobados por cada célula legislativa, se debe designar una comisión de conciliación con la competencia y atribuciones previstas en el artículo 161 del Texto Superior y; por último, (x) la iniciativa debe respetar los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad (CP arts. 157, 158, 160 y 161). 5.2.3. Una vez un proyecto de ley sometido a reserva de ley estatutaria cumple con los citados requisitos, el Texto Superior ordena que el mismo debe ser enviado a la Corte Constitucional para que ésta adelante una revisión previa de constitucionalidad, para tal efecto debe adelantar un juicio de naturaleza integral, esto es, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (CP arts. 153 y 241.9). En cuanto al control de eventuales vicios de procedimiento, la Corte debe examinar el cumplimiento de las reglas relativas al trámite legislativo previamente expuestas; mientras que, en lo que se refiere al control material, este Tribunal debe examinar el contenido del proyecto de ley estatutaria a la luz de la totalidad de los preceptos consagrados en la Constitución, con el propósito de garantizar la supremacía del texto fundamental, en los términos previstos en el artículo 4° de la Carta Política. 5.2.4. Finalmente, y así lo ha reiterado la Corte[10], el examen que se realiza en el caso de los proyectos de ley estatutaria reviste las siguientes características: (i) es jurisdiccional, por cuanto le está vedado a la Corte estudiar la conveniencia u oportunidad del proyecto de ley; (ii) es automático, en la medida en que no requiere la presentación de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) es integral, puesto que se debe examinar la iniciativa tanto en su contenido formal como material frente a la totalidad de las disposiciones de la Carta; (iv) es definitivo, en cuanto se debe decidir de forma concluyente sobre la exequibilidad del proyecto, por lo que la decisión que se adopte hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta; (v) es participativo, toda vez que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso y; finalmente, (vi) es previo, al comprender la revisión anticipada sobre la constitucionalidad del proyecto. 5.2.5. De acuerdo con lo anterior, este Tribunal procederá a la revisión formal y de fondo del proyecto de ley estatutaria, a fin de determinar la observancia de cada uno de los requisitos mencionados. 5.3. Revisión formal del Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996” 5.3.1. Sobre la reserva de ley estatutaria en el proyecto de ley sometido a revisión 5.3.1.1. Contenido de la iniciativa y generalidades sobre la reserva de ley estatutaria 5.3.1.1.1. La primera exigencia que debe ser evaluada como consecuencia del control automático e integral de las leyes estatutarias (CP arts. 153 y 241.8), es el concerniente a la necesidad de que esta iniciativa se haya tramitado con los requisitos propios de esta modalidad de ley. La Corte observa que desde el inicio del proceso legislativo, los autores de este proyecto, consideraron que en este caso debía seguirse dicho procedimiento. Así las cosas, es pertinente que este Tribunal realice una breve consideración al respecto, siendo inicialmente indispensable referirse al contenido de la iniciativa y al objetivo buscado con su aprobación. 5.3.1.1.2. Como se deriva del texto aprobado y de los antecedentes legislativos, el Congreso de la República promovió este proyecto de ley, con el único propósito de modificar el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996, “Ley Estatutaria de la Administración de Justicia”. A continuación se presenta un cuadro que ilustra las diferencias entre el texto vigente y el contenido en el proyecto de reforma: NORMA VIGENTE PROPUESTA DE REFORMA “Artículo 35.- Atribuciones de la Sala Plena. La Sala Plena del Consejo de Estado tendrá las siguientes atribuciones administrativas: (…) Artículo 1°. El numeral 9 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 quedaría así: 9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, para períodos de dos años, al Auditor ante la Contraloría General de la República o a quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas, sin que en ningún caso pueda reelegirlo”. 9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia al Auditor encargado de la vigilancia de la gestión fiscal ante la Contraloría General de la República, las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales o a quien deba remplazarlo en sus faltas temporales o absolutas. El auditor podrá ser reelegido por una sola vez, siempre y cuando esté incluido en la terna de que trata el artículo 274 de la Constitución Política. Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación. Una comparación entrambos textos permite concluir que, por una parte, la iniciativa busca levantar la prohibición de reelección del Auditor y, en su lugar, permitirla, por una sola vez, siempre y cuando el funcionario que se encuentre ejerciendo el cargo sea “incluido en la terna de que trata el artículo 274 de la Constitución Política”; mientras que, por la otra, dado que por la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, se amplió el ámbito del control fiscal a cargo del citado funcionario, en esta iniciativa se materializa esa atribución y se establece que la elección que se realiza por parte del Consejo de Estado, le otorga al Auditor no solo la competencia para ejercer dicho control sobre la Contraloría General de la República, sino que la misma se extiende a las contralorías territoriales, en respuesta a la necesidad de preservar un orden armónico, integral y sistemático de vigilancia fiscal, acorde con lo previsto en el numeral 12 del artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000[11], así como en el artículo 10 de la Ley 330 de 1996[12]. Lo anterior fluye de los antecedentes legislativos de este proyecto, en los que se aclara que el período de dos años continua vigente en virtud del mandato consagrado en el artículo 274 del Texto Superior, conforme al cual: “La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la república se ejercerá por un auditor elegido para períodos de dos años (…)”. Precisamente, en el informe de ponencia para primer debate en el Senado de la República, se manifestó que era oportuno realizar una evaluación del tiempo de duración en el cargo por parte del Auditor, en atención a la importancia de...