Sentencia C-406 de 2004

C-406-04 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-406/04 COMISION NACIONAL DE VALORES-Carácter de Superintendencia a partir de la Constitución vigente CORTE CONSTITUCIONAL-Nuevo pronunciamiento de fondo frente a la Constitución vigente PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL AMBITO DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance Como ya lo ha determinado la Corte Constitucional, el principio de legalidad es inherente al Estado Social de Derecho, representa una de las conquistas del constitucionalismo democrático, protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial, asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal y actúa regulando el poder sancionatorio del Estado a través de la imposición de límites "al ejercicio de dicha potestad punitiva. Así, ha señalado que en virtud de este principio las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa”. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Integración Cabe recordar que el principio de legalidad está integrado a su vez por el principio de reserva legal y por el principio de tipicidad, que por supuesto guardan entre sí una estrecha relación. Por 10 tanto, sólo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter delictivo, contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su imposición. De acuerdo con el segundo, el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición”. POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO-Especies En relación con la potestad sancionadora del Estado, pueden distinguirse diversas especies, las cuales se diferencian entre sí por las materias reguladas, la determinación de los sujetos o las sanciones consagradas respecto de las conductas sancionables. Esta distinción ha sido reconocida de tiempo atrás por esta Corporación, acogiendo los criterios utilizados por la Corte Suprema de Justicia cuando ejercía el control de constitucionalidad, según los cuales "el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o "impeachment". PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance de la rigurosidad Debido a las particularidades de cada una de las normatividades sancionadoras, que difieren entre sí por las consecuencias derivadas en su aplicación y por los efectos sobre los asociados, el principio de legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate. Es por ello, que la Corte ha considerado que el principio de legalidad es más riguroso en algunos campos, como en el derecho penal, pues en este no solo se afecta un derecho fundamental como el de la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no solo no se afecta la libertad física sino que sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial, y por lo tanto en estos casos, se hace necesaria una mayor flexibilidad, como sucede en el derecho disciplinario o en el administrativo sancionador. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Posibilidad de flexibilización con excepción del derecho penal PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Posibilidad de flexibilización Posibilidad de flexibilización del principio de legalidad, que cobija al derecho administrativo sancionador, pues si bien es cierto, esta Corporación ha sido enfática en señalar que en el derecho administrativo sancionador también rige el debido proceso, de forma tal que se exige una tipicidad de las conductas reprochables, una sanción predeterminada y un procedimiento que asegure el derecho de contradicción, también ha considerado que en materia administrativa el principio de legalidad se aplica con una mayor flexibilidad, para asegurar la efectividad de la actuación de la administración pública, dada la naturaleza de su objeto y las sanciones para ella establecidas, que difieren frente a otros derechos sancionadores. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No es demandable el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal Ha reiterado la Corte, que en el derecho administrativo sancionador "aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuación administrativa, no es demandable en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal”, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las facultades sancionadoras en estos casos, hacen posible también una flexibilización razonable de la descripción típica, en todo caso, siempre erradicando e impidiendo la arbitrariedad y el autoritarismo, que se haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del Estado, y que se asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-No idéntica aplicación DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA-Finalidad DEBIDO PROCESO EN POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Carácter determinable de la forma típica Debido a que el derecho administrativo sancionador tiene adicionalmente más controles para evitar la mera liberalidad de quien impone la sanción, como por ejemplo las acciones contencioso administrativas, y dado que la sanción prevista no afecta la libertad personal de los procesados, la Corte ha aceptado que en el derecho administrativo sancionatorio, y dada la flexibilidad admitida respecto del principio de legalidad, la forma típica pueda tener un carácter determinable. Posibilidad que no significa la concesión de una facultad omnímoda al operador jurídico, para que en cada situación establezca las hipótesis fácticas del caso particular. Por ello, la Corte ha sido cuidadosa en precisar, que si bien es posible la existencia de una forma típica determinable, es imprescindible que la legislación o el mismo ordenamiento jurídico, establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar la hipótesis normativa, como ha sido reiterado con insistencia. ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Grado de movilidad PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aspectos mínimos que debe establecer el legislador directamente PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Función/PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Función INFRACCION ADMINISTRATIVA-Uso de conceptos indeterminados En el caso de las infracciones de carácter administrativo, según ya lo ha precisado la Corte, el uso de conceptos indeterminados es admisible, siempre y cuando ellos sean determinable s en forma razonable, esto es que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. Puede admitirse entonces, que para efectos de la concreción de los conceptos indeterminados, se acuda a las reglas que cada profesión tiene para su buen hacer o "Lex Artis", en su esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de experiencias y costumbres, y que marcan un especial modo de actuar y entender las reglas respectivas y propias de cada ejercicio profesional. Igualmente juega un papel importante al momento de hacer la correspondiente determinación de conductas sancionables la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su condición intrínseca o de común aceptación como regla adecuada de conducta comercial cuando es pública, uniforme y reiterada. Por el contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos. ACTIVIDAD BURSATIL EN POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA PODER SANCIONADOR DEL ESTADO-Manifestaciones SUPERINTENDENCIA DE VALORES-Ambigüedad y vaguedad de expresión “suficientemente” en relación con las operaciones no representativas del mercado/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Ambigüedad y vaguedad de expresión DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto indeterminado que puede ser determinable de manera razonable LEY-Remisión normativa DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto indeterminado que consagra una descripción típica determinable de manera razonable SUPERINTENDENCIA DE VALORES-Previamente al hecho o acto objeto de investigación establecerá de manera general los criterios técnicos y especializados con los cuales determinará qué es una operación no representativa del mercado ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Desarrollo en concreto mediante normas generales de entes administrativos o por actividades de control, inspección y vigilancia SUPERINTENDENCIA DE VALORES-Facultad reglamentaria y funciones de inspección, vigilancia y control Referencia: expediente D-4874 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 12, numeral 3, literal b) de la Ley 32 de 1979 “Por la cual se crea la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones”; 8º, numeral 4 del Decreto Ley 1172 de 1980 “Por el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa” y 6º, literal b) de la Ley 27 de 1990 “por la cual se dictan normas en relación con las bolsas de valores, el mercado publico de valores, los depósitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto” Actor: Ángela María Muñoz Carrillo. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, la ciudadana Ángela María Muñoz Carrillo solicita a la Corte declarar inexequibles los artículos 12, numeral 3, literal b) de la Ley 32 de 1979 “Por la cual se crea la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones”; 8º, numeral 4 del Decreto Ley 1172 de 1980 “Por el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa” y 6º, literal b) de la Ley 27 de 1990 “por la cual se dictan normas en relación con las bolsas de valores, el mercado publico de valores, los depósitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto” La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del dos (02) de octubre de 2003, admitió la demanda de la referencia por cumplir con los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En dicha providencia se ordenó fijar en lista las normas acusadas y dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto. Al mismo tiempo se resolvió comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. De igual forma, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó a participar a la Superintendencia de Valores, al Ministerio del Interior y de Justicia, a la Academia Nacional de Jurisprudencia y a los Departamentos de Derecho Público de las Universidades Los Andes, Javeriana, Rosario y Externado de Colombia, a fin de que emitieran su concepto en relación con la demanda de la referencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA Se transcribe a continuación el texto del artículo 12, numeral 3º, literal b) de la ley 32 de 1979; articulo 8º , numeral 4º del decreto 1172 de 1980 y el articulo 6º literal b) de la ley 27 de 1990. Se subrayan las partes demandadas. Ley 32 de 1979 “Por la cual se crea la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones” Articulo 12. en ejercicio de sus funciones la comisión nacional de valores podrá: 1) Suspender la inscripción de un documento en el registro nacional de valores cuando hubiere temor fundado de que con él se puede causar daño a sus tenedores o al mercado de valores, por el término necesario y hasta cuando se subsanen las irregularidades que hayan motivado la suspensión. 2) Cancelar la inscripción de un documento cuando: a) Sus emisores incumplan las obligaciones que les impone la presente Ley, o las decisiones de la Comisión o aquellas exigidas para la inscripción de un documento; b) El documento deje de satisfacer los requisitos necesarios para su inscripción. 3) Suspender la inscripción de un intermediario en el Registro Nacional de Intermediarios cuando: a) Incurra en violación de lo ordenado por esta Ley, sus disposiciones reglamentarias o las decisiones de la Comisión; b) Realice operaciones que no sean suficientemente representativas de la situación del mercado; c) En su actuación se presenten irregularidades que puedan comprometer la seguridad del mercado; Entratándose de sociedades, incurra en una causal de disolución que según el Código de Comercio pueda enervarse. En estos mismos casos la Comisión Nacional de Valores podrá obtener la intervención administrativa del intermediario hasta que desaparezcan las causas que motivaron dicha medida. 4) Cancelar la inscripción de un intermediario en el registro nacional de intermediarios cuando: a) Incurra en violaciones reiteradas a lo dispuesto en esta ley, en sus disposiciones, o las decisiones de la Comisión; b) Deje de satisfacer los requisitos exigidos para su inscripción; c) Injustificadamente incumpla las obligaciones que surjan de las operaciones contratadas; d) Entre en período de liquidación; e) Proporcione a la Comisión informaciones falsas o engañosas. Decreto Ley 1172 de 1980 “Por el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa” “Artículo 8º - Prohíbase a las sociedades comisionistas de Bolsa a sus socios y a sus administradores: 1. Representar en las asambleas generales de accionistas las acciones que se negocien en mercados públicos de valores, y recibir poderes para este efecto; 2. Negociar por cuenta propia, directamente o por interpuesta persona acciones inscritas en Bolsa, exceptuando aquellas que reciban a título de herencia o legado o las de su propia sociedad comisionista de Bolsa. 3. Cobrar comisiones o emolumentos no autorizados por la Comisión Nacional de Valores. 4. Realizar operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado, a juicio de la Comisión Nacional de Valores; y 5. Vincular laboralmente a los administradores de las sociedades comisionistas de bolsa que hayan sido sancionados con cancelación de la en la Bolsa o en el Registro Nacional de Intermediarios. Ley 27 de 1990 “por la cual se dictan normas en relación con las bolsas de valores, el mercado publico de valores, los depósitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto” Artículo 6º - De ciertas sanciones pecuniarias que puede imponer la Comisión Nacional de Valores. La Comisión Nacional de Valores, sin perjuicio de las facultades que le asignen la leyes vigentes, tendrá además las siguientes: Imponer, a quienes desobedezcan sus decisiones o violen las normas legales que regulen el mercado de valores o las entidades sujetas a su inspección y vigilancia, multas sucesivas hasta por cinco millones de pesos hasta por un monto igual al valor de la operación realizada, si este último fuere superior a cinco millones de pesos. Para efectos de determinar la sanción se tendrá en cuenta la gravedad de la infracción y/o el beneficio pecuniario obtenido; Imponer multas hasta de cinco millones de pesos cada una, según la gravedad de la infracción a quienes directamente o a través de interpuestas personas realicen operaciones que no sean suficientemente representativas de la situación del mercado. Parágrafo.- Las sumas establecidas en el presente artículo se ajustarán anualmente en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el Departamento Nacional de Estadística, DANE.” III. LA DEMANDA La ciudadana Ángela María Muñoz Carrillo demandó los artículos 12, numeral 3, literal b) de la Ley 32 de 1979 “Por la cual se crea la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones”; 8º, numeral 4 del Decreto Ley 1172 de 1980 “Por el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa” y 6º, literal b) de la Ley 27 de 1990 “por la cual se dictan normas en relación con las bolsas de valores, el mercado publico de valores, los depósitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto”. En primer lugar, advierte que la Corte Suprema de Justicia, en virtud del control de constitucionalidad que ejercía con anterioridad a la Constitución de 1991, había declarado la exequibilidad de la Ley 32 de 1979 y del artículo 8º, numeral 4º del Decreto Ley 1172 de 1980. Sin embargo, afirma que por el tránsito de Constitución, esta Corporación ha admitido acciones públicas de inconstitucionalidad contra este tipo de disposiciones, sobre las cuales la Corte Suprema ejerció control de constitucionalidad. Considera que el contenido de las disposiciones demandadas desconoce los artículos 6, 28 y 29 de la Constitución, que consagran el principio constitucional de legalidad. A su juicio, la hipótesis sancionatoria consagrada en los artículos demandados, "deja a la mera discrecionalidad del funcionario (decidir) cuándo una operación es o no suficientemente representativa del mercado público de valores, de cara a la imposición de sanciones a los ciudadanos, lo que constituye un verdadero desafío frente al principio democrático de la ´legalidad´". Haciendo alusión a la jurisprudencia constitucional, explica que el principio de legalidad le impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas. Por lo anterior considera que las normas son abiertamente inconstitucionales, al no consagrar un comportamiento antijurídico claro, explícito e inequívoco que describa la infracción. Así entonces, afirma que las normas cuestionadas vulneran este principio constitucional, en la medida en que los sujetos destinatarios de las mismas no pueden conocer de antemano cuáles son o no las "operaciones representativas del mercado", mucho menos cuando su calificación depende a posteriori de la autoridad administrativa competente. Según la demandante, al analizar las disposiciones acusadas se observa que la ley ha dejado en total libertad y discrecionalidad a la Comisión Nacional de Valores -hoy Superintendencia de Valores- en su calidad de operador jurídico, para definir en forma caprichosa cuándo una operación es o no suficientemente representativa del mercado público de valores. En virtud de lo expuesto, considera que debe ser directamente la ley, quien determine qué es una operación no representativa del mercado. Finalmente, asegura que las normas vulneran el principio de imparcialidad, porque permiten que sea la misma Superintendencia quien “a su juicio” determine qué es una operación no representativa del mercado y a la vez quien imponga la sanción por vulnerar esa conducta. A su parecer, esto permitiría que un funcionario público pueda en un caso concreto“por sí y ante sí definir el bien y el mal”, y no con base en disposiciones erga omnes, impersonales y abstractas. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Carlos Andrés Guevara Correa, obrando en calidad de apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita se declare la exequibilidad de las normas acusadas. Después de explicar, a la luz de la jurisprudencia colombiana y la doctrina creada por la Superintendencia de Valores, lo que debe entenderse por operación no representativa, afirma que por la dinámica del mercado, la calificación de la representatividad de una operación no puede considerarse a priori ni en abstracto, pues se trata de un ejercicio que se debe realizar en cada caso en concreto, teniendo en cuenta las condiciones específicas del mercado al momento de la realización de la operación cuestionada. Al respecto, señala que desde 1983, la Comisión Nacional de Valores, hoy Superintendencia de Valores, ha puesto de presente que "la representatividad de las operaciones registradas en rueda es cosa que no puede proclamarse a priori, con base en una visión formal e insular de la mismas". En relación con el numeral 4º del artículo 8º del Decreto 1172 de 1980, expresa que esta disposición no se configura como un tipo en blanco, tal y como lo sugiere la demandante. A su juicio, del texto de la misma se puede determinar qué conducta constituye una operación no representativa de las condiciones del Mercado, pues "una vez definido en términos económicos lo que se entiende por mercado, sus presupuestos, así como la dinámica del mismo, regida por las fuerzas de la oferta y la demanda, determinadas estas en forma libre y espontánea, resulta obvio que las operaciones ajenas a este contexto, no pueden ser consideradas como representativas del Mercado." Así las cosas, aduce que tipificar expresamente las múltiples conductas con las cuales pueden trasgredirse las operaciones del mercado público de valores impediría el propósito ulterior de esta normatividad, cual es proteger la transparencia, confiabilidad y el interés público en general. Anota que el artículo 317 del Código Penal y la Resolución 157 de 2002 emanada de la Superintendencia de Valores no completan el tipo administrativo consagrado en el numeral 4º del artículo 8º del Decreto 172 de 1980, ya que, a su juicio, esa norma no requiere de complementación, pues en sí misma consagra un tipo completo. En relación con este aspecto, explica que si bien la “manipulación fraudulenta de especies inscritas en el Registro Nacional de Valores e intermediarios” está consagrada en el mencionado artículo 317 del C.P. como un tipo penal, ello no excluye la posibilidad de que pueda ser infringido el numeral 4º del artículo 8º del Decreto 1172 de 1980, cuando por las especiales condiciones que rodean una operaciones, la misma conducta pueda ser calificada por la Superintendencia como no representativa del mercado. Con el fin de reforzar su argumento en relación con el artículo 8º de la Ley 27 de 1990, cita la doctrina que al respecto ha sentado la Superintendencia de Valores para así corroborar que dicha norma no puede ser clasificada como un tipo en blanco, sino como un tipo administrativo completo en la medida en que precisa la conducta reprochada: "realizar operaciones no suficientemente representativas del mercado". En su sentir, cualquier actuación en la cual se generen operaciones que no respeten la transparencia, la equidad, la publicidad y la seguridad del mercado público de valores, deberá ser cuestionada por la Superintendencia de Valores en uso de las funciones de policía económica administrativa que le asisten de acuerdo a la Constitución y la ley. Adicionalmente, señala que en materia penal, es válida la redacción de un tipo en el cual se consagra un resultado, sin ejemplificar las posibles modalidades que puedan utilizarse para llegar a éste. En efecto, explica que en materia de derecho administrativo sancionador, los principios de legalidad y tipicidad no tienen el mismo vigor; así como también indica que los derechos involucrados en el evento de una sanción penal son de mayor jerarquía que para el caso de una sanción administrativa. Fundamenta sus razonamientos con base en la sentencia del 25 de febrero de 1998, proferida por el Consejo de Estado, en la cual se consideraron ajustadas a la ley las Resoluciones No. 099 y 131 de 1983, por medio de las cuales el Presidente de la Comisión Nacional de Valores sancionó a la Sociedad Grancolombiana Administradora de Inversión -Graninversión S.A.-, por la realización de operaciones no representativas del mercado con base en una norma de idéntica redacción al literal b) del artículo 6º de la Ley 27 de 1990. Argumenta que allí se consagraron conductas que atentan contra cualquier postulado o principio que propenda por la existencia de un mercado confiable, transparente, organizado y seguro. Indica que, si bien la Superintendencia está obligada a ejercer sus competencias y atribuciones, haciendo uso de las herramientas normativas, también le está permitido hacer uso de la hermenéutica jurídica y demás elementos de juicio, a fin de esclarecer los hechos que se consideran irregulares, sin que por esta razón sea admisible afirmar que ha actuado a priori, definiendo conductas que arbitrariamente son, a su juicio, no representativas del mercado. Precisa que si bien la Resolución 157 de 2002 fue expedida con el ánimo de proteger los sanos usos y prácticas en el mercado de valores, ésta no pretende enunciar las conductas de manipulación que pueden presentarse. Afirma que dicha resolución debe entenderse como una colaboración reglamentaria en la tipificación de las disposiciones acusadas. En suma, expresa que la norma cuestionada por la demandante es un tipo completo que describe suficientemente la conducta típica que se reprochará a los administrados en caso de que éstos las desarrollen. 2. Intervención de la Superintendencia de Valores El ciudadano Javier Angarita Fonseca, actuando en calidad de apoderado y funcionario de la Superintendencia de Valores interviene con el fin de defender la constitucionalidad de los artículos acusados. En su sentir, las normas demandadas contienen elementos suficientes que permiten una adecuación típica de las operaciones no representativas del mercado. Con base en lo anterior, afirma que las normas no vulneran el debido proceso, pues éstas incluyen todos los elementos necesarios de un tipo completo, claro e inequívoco, de contenido técnico, cuyo único fin es preservar el orden público económico. En relación con el posible desconocimiento del principio de imparcialidad, indica que la expresión normativa "a juicio de la Comisión Nacional de Valores" no le confiere al funcionario facultades arbitrarias para crear tipos normativos según lo considere conveniente. Las facultades que en tal sentido se otorgan a esta entidad se limitan a adecuar la conducta de los vigilados dentro del contexto normativo existente, según las diferentes modalidades de operaciones que en últimas interfieran en el libre juego de la oferta y la demanda. Afirma que es claro que las disposiciones acusadas consagran de manera precisa la conducta reprochable y que del concepto de mercado se desprenden los elementos de cuya inobservancia se predica la infracción, en atención al principio de legalidad. Por ende, considera que a esta Superintendencia no le han sido conferidas facultades arbitrarias para crear tipos normativos según su conveniencia. Señala que el contenido normativo de las disposiciones demandadas "operaciones no representativas de las condiciones de mercado" abarca todas aquellas acciones u omisiones mediante las cuales se efectúe alguna negociación, transacción o contrato sobre valores, con la cual sea afectada la libre interferencia de la oferta y la demanda. Por lo anterior advierte que tipificar expresamente las múltiples conductas con las cuales pueden trasgredirse las operaciones del mercado público de valores impediría el fin último de esta normativa, que consiste en proteger la transparencia, confiabilidad y el interés público en general. 3. Intervención ciudadana. El ciudadano Juan Carlos Melo Santos interviene en el trámite del presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de los preceptos demandados. A su juicio, resulta equivocado afirmar que debido a que el legislador no describió íntegramente las conductas que dan lugar a operaciones no representativas del mercado, los textos impugnados son inconstitucionales. Sostiene que en el derecho comparado, la facultad preventiva de evitar que se produzcan este tipo de operaciones constituye una constante respecto de las autoridades de supervisión de las bolsas de valores. En su sentir, por tratarse de un asunto de derecho económico, su regulación requiere cierto margen de flexibilidad, ante la imposibilidad de definir en estrictos moldes legales, las variables exclusivamente económicas. Por ello, explica que el legislador facultó expresamente a la autoridad administrativa para que ésta definiera las situaciones que comportan una operación no representativa del mercado, atendiendo la cambiante realidad económica. No obstante, a pesar de expresar que las normas acusadas no son per se violatorias de la Carta, considera que la constitucionalidad de su aplicación estará atada a la existencia previa de un acto expedido por el Superintendente de Valores, mediante el cual se defina y se informe a los intermediarios del mercado bursátil, cuáles son las prácticas o conductas que constituyen "operaciones no representativas del mercado". Por lo anterior, solicita se declare la exequibilidad condicionada de las mismas, en el entendido de que éstas sólo serán aplicables cuando estén precedidas de un acto administrativo de carácter general expedido por el Superintendente de Valores, mediante el cual se definan claramente las "operaciones representativas del mercado", permitiendo el conocimiento previo de las conductas sancionables por parte del ciudadano, a fin de preservar el respeto a la legalidad y al debido proceso. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La Vista Fiscal rinde concepto, solicitando se declare la exequibilidad del literal b) del numeral 3º del artículo 12 de la Ley 32 de 1979, del numeral 4º del artículo 8º del Decreto 1172 de 1980 y del literal b) del artículo 6º de la Ley 27 de 1990. En primer término, hace referencia a la facultad reguladora del Estado en el mercado de valores, y a la delegación que de la misma hace el Presidente de la República a la Superintendencia de Valores. Lo anterior, para fundamentar las funciones que cumple la Superintendencia de Valores, respecto de los criterios indicativos para determinar la representatividad de una operación, de manera general y abstracta, por medio de circulares y resoluciones. Explica que la expresión "operaciones no representativas del mercado", al no estar definida por el Legislador o el Ejecutivo, deberá interpretarse por las autoridades y por los particulares, de la manera que lo señala el artículo 29 del Código Civil, el cual reza "Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso". Respecto a la posible vulneración del principio de imparcialidad, el Ministerio Público sostiene que la expresión "a juicio de la Superintendencia de Valores" no debe interpretarse como una facultad arbitraria. Comenta que es común que las autoridades administrativas realicen evaluaciones técnicas para determinar en un caso concreto la comisión o no de una conducta administrativa reprochable, sin que pueda por ello pensarse que se vulnera el principio de imparcialidad, ya que esto obedece al desempeño propio de su actividad, que responde al principio de especialización. Así mismo, indica que teniendo en cuenta la multiplicidad de conductas que pueden constituirse en operaciones no representativas del mercado y los diferentes grados de afectación al mercado de valores, corresponde a la autoridad administrativa aplicar este concepto técnico de acuerdo con los usos del lenguaje especializado, e imponer la respectiva sanción. Señala además, que los presuntos infractores cuentan con la oportunidad de aportar pruebas y controvertir las decisiones de la administración con argumentos igualmente técnicos. A su juicio las operaciones no representativas del mercado deben ser determinadas en cada caso por la autoridad competente, pues "sería imposible establecer de manera taxativa los casos en que una operación es o no representativa del mercado, por cuanto se trata de una evaluación con referencia a las circunstancias concretas y coyunturales del mercado en el momento de realizar la operación.” Considera además que consagrar reglas generales aplicables a las operaciones propias de esta actividad a cargo del legislador y del Ejecutivo y la facultad de inspección, control y vigilancia a cargo de la Superintendencia de Valores constituyen formas diferentes y complementarias de intervención del Estado en la economía, al tiempo que buscan asegurar prácticas sanas, garantizar que los oferentes y demandantes del mercado de valores puedan acceder a la negociación de valores en condiciones de transparencia y seguridad, garantizar la estabilidad y competitividad del mercado bursátil y prevenir las conductas que distorsionen las condiciones del mercado y afecten tanto el interés general como los intereses particulares de quienes intervienen en él. En conclusión indica que las normas acusadas no vulneran los principios de legalidad e imparcialidad. No obstante anota que para asegurar la observancia de las garantías propias del debido proceso y proteger los derechos del sancionado debe garantizarse la posibilidad de interponer los recursos de ley y recurrir la decisión de la Superintendencia de Valores ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. VI. CONSIDERACIONES. 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4 y 5º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra disposiciones que forman parte un decreto ley y de leyes de la República. 2. Asuntos previos: Vigencia de la Ley 32 de 1979 y aplicabilidad de ella a la Superintendencia de Valores. Ausencia de cosa juzgada constitucional. Una de las normas demandadas en esta oportunidad, hace parte de la Ley 32 de 1979. Como ya lo había considerado la Corte en anterior oportunidad[1], no obstante haber sido sustituída la Comisión Nacional de Valores por la Superintendencia de Valores, en virtud de lo dispuesto en el artículo 52 Transitorio de la Constitución, se expidió el Decreto 2739 de 1991 que dispuso en su artículo primero incorporar la normatividad de dicho estatuto al sistema jurídico que estructuró la citada Superintendencia en cuanto no fuera contrario a las nuevas normas. Además, debe tenerse en cuenta que la Corte Suprema de Justicia, tal y como lo afirma la actora, declaró exequibles algunas de las normas acusadas ahora nuevamente, cuando ejercía el control constitucional bajo la vigencia de la Constitución de 1886. En efecto, esa corporación en providencia del 15 de mayo de 1981, declaró exequible en su totalidad la ley 32 de 1979, porque consideró que “ella no ha violado los siguientes artículos: 31, 32, 55, 61, 63 76, 132, 135, y 206 ni ningún otro artículo de la Constitución.” Con posterioridad, sería demandado el ordinal b) del numeral 3 del artículo 12 de la Ley 32 de 1979, que hoy de nuevo se demanda, y la Corte Suprema de Justicia decidió en sentencia No 5 del 30 de enero de 1984 estarse a lo decidido en la sentencia de 15 de mayo de 1981, “mediante la cual se expresó lo siguiente “es constitucional la ley 32 de 1979 que creó y regula la Comisión Nacional de Valores”” De igual forma, en Sentencia No. 4 de enero 30 de 1984, declaró exequible el numeral 4º del artículo 8º del Decreto No. 1172 de 1980, que consagra la prohibición para las sociedades comisionistas de Bolsa, a sus socios y administradores “realizar operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado, a juicio de la Comisión Nacional de Valores”. En aquella ocasión, el demandante sostuvo que dicha disposición vulneraba los artículos 23 y 28 de la Constitución Nacional de 1886, al establecer una restricción a la libertad sin haber determinado previamente, de manera clara y precisa, qué se entiende por una operación no representativa del mercado, delegando a la Comisión Nacional de Valores el cumplimiento de tal función. En relación con la violación del artículo 23 constitucional, la Corte Suprema de Justicia manifestó lo siguiente: “Con respecto a la primera violación constitucional manifestada por el actor, vale la observación de que el organismo estatal al que la ley asigna la función de juzgar cuándo las sociedades comisionistas de Bolsa o sus socios o sus administradores realizan operaciones que no son representativas de las condiciones del mercado, es precisamente la Comisión Nacional de Valores, la cual por su composición, sus objetivos y sus labores ostenta el carácter de entidad altamente especializada en las actividades cuya vigilancia debe ejercer, sin que por otra parte, ni sus funciones generales, ni las específicas a las que se refiere la norma acusada, puedan ser desempeñadas de manera arbitraria, ya que para todas ellas existen estatutos legales que la enmarcan y las determinan. Además los actos de la Comisión Nacional de Valores necesarios para llegar a las determinaciones de que trata la norma impugnada son puramente administrativos, y, como tales, se hallan sujetos a los recursos propios de los de su especie, los cuales, están previstos, para el asunto actual, de manera particular en el artículo 14 de la Ley 132 de 1979. Es de advertir, de otra parte, que el artículo 23 de la Constitución, indicado por el actor como el objeto de lesión, se refiere muy específicamente a casos de la privación de la libertad de las personas, o de registro de su domicilio, sin que vea cómo la disposición de la norma acusada alcance a afectar la materia de que trata aquel artículo constitucional que se afirma ha sido violado.” (…) “Para el caso la referencia legal a las condiciones del mercado y la correspondencia con ellas de parte de las operaciones que realicen los comisionistas individualmente o asociados, no solo constituye un criterio para el juicio de la Comisión Nacional de Valores que es la encargada de analizar los hechos y calificarlos, por que su autoridad en la materia así lo recomienda, sino que ofrece abundantes elementos que permiten llegar a la determinación del comportamiento que se prohíbe, no de manera caprichosa, sino ajustándose a una realidad mercantil muy concreta, y señalada con claridad y precisión suficientes. Lo demás, es el margen indispensable para que la autoridad que ha de analizar y calificar los hechos lo haga por su propio criterio, con indispensable elasticidad y con la objetividad que según ya se dijo, debe garantizar su experiencia y su ciencia en estos menesteres de la economía financiera, como lo afirma acertadamente el Procurador, el principio de legalidad no supone la eliminación de todo ingrediente de apreciación o valoración del juzgador sino la suspensión de las valoraciones puramente subjetivas, caprichosas o arbitrarias.” A pesar de la existencia de pronunciamientos previos de la Corte Suprema de Justicia, en relación con la ley 32 de 1979 en general, su artículo 12 numeral 3 literal b) en particular y el numeral 4º del artículo 8º del Decreto 1172 de 1980, esta Corporación juzgará de nuevo la exequibilidad de éstas disposiciones, pues de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es viable un nuevo pronunciamiento a la luz de las normas de la Constitución de 1991. En efecto, en la sentencia C-397 de 1995[2], la Corte al decidir en esa oportunidad precisamente sobre la exequibilidad de una norma contenida en la Ley 32 de 1979[3] “por la cual se crea la comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones”, constató que la Corte Suprema de Justicia había declarado en su totalidad la exequibilidad de las normas integrantes de esa ley. Adicionalmente, verificó que estas normas seguían vigentes, por cuanto si bien la Constitución Política señaló en su artículo transitorio 52 que “a partir de la entrada en vigencia de esta Constitución, la Comisión Nacional de Valores tendrá el carácter de superintendencia” el Decreto 2739 de 1991 dispuso que esa normatividad fuera incorporada al sistema jurídico que estructuró la Superintendencia en cuanto no fuera contrario a las nuevas normas. De esta forma, concluyó lo siguiente: “En efecto, dicha disposición estableció que, en aplicación del mandato constitucional, todas aquellas normas en ese momento vigentes, que hacían referencia a la Comisión Nacional de Valores o al Presidente de la misma se entenderían hacerlo en adelante a la Superintendencia y al Superintendente de Valores, según el caso. Así las cosas, los preceptos acusados de la Ley 32 de 1979, siguen vigentes al momento de proferir este fallo, desde luego con las necesarias adaptaciones anotadas y sobre el supuesto, tan sólo verificable en torno a cada una de ellas en particular, de que no pugnan con el ordenamiento actual” Pero a pesar del pronunciamiento previo de la Corte Suprema de Justicia y dado que las normas seguían vigentes y producían efectos jurídicos, la Corte determinó que: “no obsta, sin embargo, para que la Corte Constitucional pueda efectuar el análisis que le compete sobre normas integrantes de esa normatividad, ya que la cosa juzgada se circunscribió al cotejo entre las disposiciones legales en mención y la Carta Política vigente en el momento del fallo, que lo era la de 1886 con sus reformas. Al respecto se reitera lo ya expresado por esta Corte en el sentido de que, en casos como el presente, el examen efectuado por la Corte Suprema de Justicia, cuando esa Corporación ejercía las funciones de control de constitucionalidad, se entiende que ha recaído únicamente sobre la acusación en su oportunidad formulada y, de todas maneras, frente a la Constitución Política de la época, motivo por el cual la cosa juzgada que amparaba la sentencia de exequibilidad se predicó y surtió la totalidad de sus efectos mientras tal Carta Política estuvo en vigor, sin posibilidad alguna de comprometer futuros cotejos de constitucionalidad de las mismas normas legales respecto de una nueva Constitución, como la de 1991.” Esta posición ya ha sido sostenida por la Corte en varias decisiones, como por ejemplo en la sentencia C-319 de 1996[4], en donde la Corte señaló: “Ahora bien, el hecho de que la Corte Suprema de Justicia haya declarado exequible el artículo 1o. del decreto 1895 de 1989, dentro de un marco jurídico distinto al de la Constitución de 1991, el de la Constitución de 1886, no impide un nuevo examen de constitucionalidad de la norma por vicios de fondo” E igualmente en la sentencia C-060 de 1994[5] en donde analizó la exequibilidad del decreto 196 de 1971, esta Corporación indicó: “La Corte Suprema de Justicia bajo la vigencia de la Carta Política de 1886, declaró exequibles, entre otros, los artículos 44, 62 y 63 del decreto 196 de 1971, que en esta oportunidad también se demandan, según consta en sentencia de fecha 23 de mayo de 1975, publicada en la Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, págs. 66 a 76; pronunciamiento que versó no solo sobre aspectos de competencia de las disposiciones acusadas, sino también de contenido. En efecto, al concluir el fallo dijo esa Corporación: "a) Los artículos del decreto número 196 de 1971, materia de la demanda, no exceden las facultades extraordinarias que al Presidente de la República le confirió la ley 16 de 1968"; "b) Igualmente, esas disposiciones no quebrantan los textos constitucionales indicados por el actor, ni otro alguno". Sin embargo ese hecho no impide que la Corte Constitucional se pronuncie nuevamente sobre éllos, en cuanto atañe a vicios de fondo exclusivamente, pues ante la existencia de un nuevo orden constitucional, corresponde a esta Corporación confrontar las disposiciones legales precitadas, frente a la Carta que hoy rige, con el fin de determinar si se ajustan o no a sus mandatos.” (Subrayado fuera de texto.) Por las anteriores razones, serán analizados de fondo, en esta oportunidad, los cargos planteados por la actora. 3. Cargos de inconstitucionalidad y problemas jurídicos que debe resolver la corte. La demandante afirma que las expresiones acusadas desconocen el principio de legalidad, porque no definen previa, taxativa e inequívocamente cuándo una actividad se constituye en una operación no representativa de las condiciones de mercado. A su juicio, tal situación no respeta el principio de legalidad, porque deja a la mera discrecionalidad del funcionario establecer qué debe entenderse por ésta expresión. Todos los intervinientes y la Vista Fiscal, si bien presentan algunas diferencias en cuanto a la interpretación de las normas acusadas, coinciden en afirmar que ellas se ajustan a la Constitución, por cuanto consideran que la calificación de la representatividad de una operación no puede considerar a-priori, en abstracto, y que las normas contienen elementos suficientes que permiten una adecuación típica a las operaciones que ellas sancionan. Le corresponde a la Corte resolver entonces, si las expresiones acusadas del artículo 12 n. 3 literal b) de la Ley 32 de 1979, del n. 4 del artículo 8 del Decreto Ley 1172 de 1980, y del literal b) del artículo 6 de la Ley 27 de 1990, en relación con las potestad sancionadora de la Comisión Nacional de Valores, hoy Superintendencia de Valores, vulneran los principios de legalidad y de imparcialidad. Para dilucidar estos asuntos y tomar una decisión al respecto, será necesario reiterar la jurisprudencia constitucional sobre la función del principio de legalidad y de tipicidad en los diversos derechos sancionadores, en especial en el derecho administrativo sancionador, y precisará si una facultad dada a una autoridad administrativa, en este caso a la Superintendencia de Valores, para señalar los criterios con los cuales determinar qué es una operación no representativa de mercado, afecta el principio de imparcialidad. 4. El principio de legalidad y su proyección especial en el ámbito de la potestad administrativa sancionadora. Como ya lo ha determinado la Corte Constitucional, el principio de legalidad es inherente al Estado Social de Derecho, representa una de las conquistas del constitucionalismo democrático, protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial, asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal y actúa regulando el poder sancionatorio del Estado a través de la imposición de límites "al ejercicio de dicha potestad punitiva[6]. Así, ha señalado que en virtud de este principio las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa”[7]. Cabe recordar entonces, que el principio de legalidad está integrado a su vez por el principio de reserva legal y por el principio de tipicidad, que por supuesto guardan entre sí una estrecha relación. Por 10 tanto, sólo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter delictivo, contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su imposición. De acuerdo con el segundo, el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición”[8]. En relación con la potestad sancionadora del Estado, pueden distinguirse diversas especies, las cuales se diferencian entre sí por las materias reguladas, la determinación de los sujetos o las sanciones consagradas respecto de las conductas sancionables. Esta distinción ha sido reconocida de tiempo atrás[9] por esta Corporación, acogiendo los criterios utilizados por la Corte Suprema de Justicia cuando ejercía el control de constitucionalidad, según los cuales "el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o "impeachment"[10]. Por lo tanto, debido a las particularidades de cada una de las normatividades sancionadoras, que difieren entre sí por las consecuencias derivadas en su aplicación y por los efectos sobre los asociados, el principio de legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate. Es por ello, que la Corte ha considerado que el principio de legalidad es más riguroso en algunos campos, como en el derecho penal, pues en este no solo se afecta un derecho fundamental como el de la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no solo no se afecta la libertad fisica sino que sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial, y por lo tanto en estos casos, se hace necesaria una mayor flexibilidad, como sucede en el derecho disciplinario o en el administrativo sancionador. Así lo ha reiterado la Corte[11], entre otras, por ejemplo en la sentencia C-827 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis: "Entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad fisica, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal. " (Subrayado fuera de texto) Esta posibilidad de flexibilización del principio de legalidad en los diversos derechos sancionadores, con excepción del derecho penal, ha sido sostenida últimamente por la Corte en una clara línea de precedentes, recogidos en la sentencia C-530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, en donde se señaló: ........ "Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad[12]. Y esto implica que los comportamientos sancionables por la administración deben estar previamente definidos, y en forma suficientemente clara, por la ley. Sin embargo, esta Corporación ha también señalado que el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal (C.P. art. 29)[13]. El derecho administrativo sancionatorio, a pesar de estar sujeto a las garantías propias de debido proceso, tiene matices en su aplicación y mal podría ser asimilado, sin mayores miramientos, al esquema del derecho penal.” Posibilidad de flexibilización del principio de legalidad, que cobija entonces al derecho administrativo sancionador, pues si bien es cierto, esta Corporación ha sido enfática en señalar que en el derecho administrativo sancionador también rige el debido proceso, de forma tal que se exige una tipicidad de las conductas reprochables, una sanción predeterminada y un procedimiento que asegure el derecho de contradicción[14], también ha considerado que en materia administrativa el principio de legalidad se aplica con una mayor flexibilidad, para asegurar la efectividad de la actuación de la administración pública[15], dada la naturaleza de su objeto y las sanciones para ella establecidas, que difieren frente a otros derechos sancionadores. Además ha reiterado la Corte, que en el derecho administrativo sancionador "aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuación administrativa, no es demandable en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal”[16], por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las facultades sancionadoras en estos casos, hacen posible también una flexibilización razonable de la descripción típica, en todo caso, siempre erradicando e impidiendo la arbitrariedad y el autoritarismo, que se haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del Estado, y que se asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas[17] Cabe recordar, que si bien es cierto que el debido proceso rige toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, ello no implica que el principio de legalidad tenga idéntica aplicación en todos los derechos sancionadores, pues "no significa que los principios del derecho penal se aplican exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. (..) la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.”[18]. Al respecto del derecho administrativo sancionador, ha considerado la Corte, que "En particular, la administración ejerce una potestad sancionadora propia, la cual constituye una importantísima manifestación de poder jurídico que es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines. Se trata de una potestad que se ejercita a partir de la vulneración o perturbación de reglas preestablecidas, pero que no obstante ese contenido represivo presenta una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de proponer un cuadro sancionador, junto al conjunto de prescripciones de una norma, lo cual implica una amenaza latente para quien sin atender pacífica y voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones las infringe deliberadamente. Por ello esta Corporación ha señalado que "la potestad administrativa sancionadora de la administración, se traduce normalmente en la sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas y constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas.”[19]. Igualmente esta Corporación ha expresado, que "La potestad administrativa sancionadora constituye entonces un instrumento de realización de los fines que la Carta atribuye a estas autoridades, pues permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la realización de sus cometidos. Pueden distinguirse entonces por lo pronto diferentes órbitas de acción sancionadora de la administración: así, frente a sus propios servidores opera el derecho disciplinario en sentido estricto, mientras que frente a la generalidad de los administrados se suele hablar en general de derecho correccional[20]”.[21] Se insiste entonces, en que si bien es necesario que las normas que facultan y regulan el poder administrativo sancionatorio deben adecuarse a los principios de configuración del sistema sancionador[22], es decir, a los principios de "legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios)”[23], y que, en sentencia C-127 de 1993[24], reiterada en la C-1490 de 2000[25] y en la C-099 de 2033, entre otras, la Corte haya considerado también que "Con la tipicidad se desarrolla el principio fundamental "nullum crimen, nulla poena sine lege", es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria, también debe tenerse en cuenta que esta Corporación ha reiterado, que respecto de actuaciones administrativas, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración -correctiva y disciplinaria-, las reglas del debido proceso se aplican co...