Sentencia C-401 de 2013

C-401-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-401/13 (Julio 3) PRACTICA DE PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO DISCIPLINARIO VERBAL, BIEN SEA DE OFICIO O COMO CONSECUENCIA DE LA REVOCACION DEL AUTO QUE LAS NIEGA-Configura una limitación razonable y proporcionada que no vulnera los derechos de defensa y de contradicción MEDIDA DE RESOLVER RECURSO DE APELACION DEL AUTO QUE NIEGA LA PRACTICA DE PRUEBAS, UNA VEZ PROFERIDO FALLO DE PRIMERA INSTANCIA DEL PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Materialización de principios en concordancia con el artículo 209 de la Constitución Política La medida de resolver el recurso de apelación del auto que negó la práctica de pruebas, una vez proferido el fallo de primera instancia del proceso verbal disciplinario, es constitucional porque: (i) el juez de primera instancia tiene la autonomía judicial suficiente para fallar con base en las pruebas que considere conducentes, pertinentes o relevantes, mediante auto motivado; (ii) el derecho de defensa del disciplinado – en el trámite del proceso en primera instancia – no se limita a que le sean aceptadas sus pruebas, pues también puede presentarse acompañado de un abogado, presentar descargos expresando libremente las razones por las cuales considera que no es responsable de la conducta que se le atribuye, controvertir las pruebas obrantes dentro del proceso, intervenir en todas las etapas del proceso, presentar alegatos de conclusión, recurrir el auto que niega pruebas y la sentencia de primera instancia; (iii) el recurso de apelación si va a tener una segunda instancia imparcial, la cual resolverá el asunto planteado; y (iv) con todo, el disciplinado cuenta con la jurisdicción contenciosa administrativa para cuestionar la validez jurídica del acto administrativo que resolvió su investigación disciplinaria. Con todo lo anterior, el legislador consigue el fin buscado con la implementación del proceso verbal disciplinario, materializando los principios de celeridad, concentración, eficiencia, economía procesal, entre otros, en concordancia con el artículo 209 Constitucional. IMPARCIALIDAD DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO DISCIPLINARIO VERBAL-No se pierde con el hecho de permitírsele decretar pruebas de oficio Para la Corte, la imparcialidad del juez de segunda instancia en el proceso disciplinario verbal, no se pierde con el hecho de permitírsele decretar pruebas de oficio. Una interpretación conforme al artículo 29, 31 y 230 de la Constitución conduce a afirmar que la posibilidad de decretar pruebas de oficio por el director del proceso de segunda instancia, se explica por el deber que tiene todo juez, en un Estado Social de Derecho, de buscar la verdad procesal. Mas aun cuando el disciplinado tiene la posibilidad de controvertir dichas pruebas, acorde con lo establecido en el inciso 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, el cual establece “En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicara. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción.” DECRETO DE PRUEBAS DE OFICIO EN SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Exequibilidad Para la Corte, la imparcialidad del juez de segunda instancia en el proceso disciplinario verbal, no se pierde con el hecho de permitírsele decretar pruebas de oficio. Una interpretación conforme al artículo 29, 31 y 230 de la Constitución conduce a afirmar que la posibilidad de decretar pruebas de oficio por el director del proceso de segunda instancia, se explica por el deber que tiene todo juez, en un Estado Social de Derecho, de buscar la verdad procesal. Mas aun cuando el disciplinado tiene la posibilidad de controvertir dichas pruebas, acorde con lo establecido en el inciso 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, el cual establece “En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicara. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción.” Por lo anterior, la Corte Constitucional declara la exequibilidad del inciso 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por el cargo analizado. ESTATUTO ANTICORRUPCION-Contexto normativo ESTATUTO ANTICORRUPCION-Objetivos PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Etapas El proceso verbal disciplinario desarrollado en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), modificado por la Ley 1474 de 2011, cuenta con sus etapas diseñadas para establecer la responsabilidad de los infractores del régimen disciplinario, en las que se destacan las facultades de la persona disciplinada para hacer valer las garantías que integran su derecho al debido proceso. Primera instancia: i) Citación a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a seguir, el funcionario competente, mediante auto motivado, ordena adelantar el proceso verbal y citar a audiencia al posible responsable. Este auto solo puede ser expedido cuando se cumplen los requisitos previstos en el artículo 162 del CDU, es decir, cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. El contenido de este auto deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento. ii) Audiencia. En desarrollo del principio de oralidad, el proceso verbal disciplinario se efectúa en audiencia, que se debe iniciar mínimo cinco (5) días después de la notificación de la citación y máximo quince (15) días contados a partir de esa notificación. En esta, la persona disciplinada cuenta con varias garantías tendientes a lograr la efectividad de su derecho de defensa: (i) puede asistir sola o acompañada de abogado; (ii) puede dar su propia versión de los hechos; y (iii) puede aportar y solicitar pruebas. iii) Práctica de pruebas. Las pruebas son practicadas en la misma diligencia dentro del término de tres (3) días. A fin de garantizar los derechos al debido proceso y de defensa del disciplinado, la norma dispone que si no fuera posible practicar las pruebas en dicho término, se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días; y que la negativa a decretar y practicar pruebas por inconducentes, impertinentes o superfluas, debe ser motivada. Proceden los recursos de reposición y apelación. Reposición: El director del proceso debe decidir sobre lo planteado en el recurso de reposición, de manera oral y motivada. Apelación: Debe presentarse y sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Su otorgamiento se decide de manera inmediata. iv) Intervención del disciplinado o investigado y su apoderado. Con el propósito de garantizar el derecho de defensa del sujeto disciplinado, el artículo 177 del CDU prevé la facultad de intervenir en cualquier etapa del proceso y de presentar alegatos de conclusión, para lo cual el director del proceso podrá ordenar un receso, el cual será mínimo de tres (3) días y máximo de diez (10) días. v) Decisión. Concluidas las intervenciones, se procede a adoptar la decisión en forma verbal y motivada. El director del proceso puede suspender su adopción por el término de dos días. La decisión, finalmente, deberá ser notificada en estrados y queda ejecutoriada a la terminación de la misma, si no es recurrida, según lo dispone el artículo 179 del CDU. Procede el recurso de apelación. Segunda instancia: i) Resolver auto que negó las pruebas. En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción. ii) Alegatos de conclusión. Antes de proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las partes pueden presentar alegatos de conclusión, para lo cual disponen del término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de un día. ii) Alegatos de conclusión. Antes de proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las partes pueden presentar alegatos de conclusión, para lo cual disponen del término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de un día. POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION -Naturaleza A través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas. DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto/DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad La Corte ha establecido que el derecho disciplinario es una rama esencial en el funcionamiento de la organización estatal, pues se encuentra orientado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas. La finalidad del derecho disciplinario es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores públicos. DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Relación El derecho disciplinario como parte del derecho punitivo del Estado, se caracteriza por su aproximación al derecho penal delictivo, por lo tanto el ejercicio de ius puniendi debe someterse, inicialmente, a los mismos principios y reglas constitutivos del derecho del Estado a sancionar. En relación con esta conexidad, esta Corporación ha precisado que: Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto a principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley que orientan el debido proceso PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Doble garantía Este principio comprende una doble garantía. La primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración. PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DISCIPLINARIA-Determinación mediante remisión a normas reglamentarias El principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Precisamente, la doctrina al referirse a los principios de legalidad y reserva de ley, en el ámbito del derecho sancionatorio, ha sostenido que: “Se da satisfacción suficiente al principio de legalidad y a esos otros principios del derecho penal, en el sentido con que los reconoce la Constitución de los Estados constitucionales, cuando la figura delictiva y su sanción pueden referirse a una ley , aunque ellas estén contenidas en otra fuente jurídica). Además de la terminación de la figura delictiva y de su sanción en forma legal, existe la posibilidad de que sólo el hecho o su sanción se funden inmediatamente en una ley o que ambos se apoyen en una fuente jurídica sublegal, pero conforme a la ley. Desde esta perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material. PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Exigencias Exige que la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad se desarrolla el principio fundamental nullum crimen, nulla poena sine lege, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria. PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Menor rigurosidad y mayor flexibilidad que en derecho penal Aunque el principio de tipicidad forme parte de las garantías estructurales del debido proceso en los procedimientos disciplinarios, no es demandable en dicho campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal. En efecto, la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad. PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONATORIO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL DELICTIVO-Diferencias Respecto de las diferencias principales que se encuentran entre la tipicidad en el derecho penal delictivo y en el derecho sancionatorio disciplinario, la jurisprudencia ha determinado básicamente las siguientes: (i) la precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud que goza el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios. REGIMENES SANCIONADORES-Tratamientos diferenciales de características específicas de cada uno LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Jurisprudencia constitucional LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE FORMAS Y TERMINOS PROCESALES-Límites LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES-Autonomía no es absoluta LEGISLADOR-Competencia para consagrar recursos TEST LEVE DE PROPORCIONALIDAD-Alcance/TEST LEVE DE PROPORCIONALIDAD-Materias objeto de aplicación por la Corte Constitucional De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el test leve, en principio, corresponde aplicar cuando se enjuician medidas que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve; 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión. TEST INTERMEDIO DE RAZONABILIDAD-Alcance/TEST INTERMEDIO DE RAZONABILIDAD-Medidas legislativas objeto de aplicación por la Corte Constitucional El test intermedio ha sido empleado por la Corte para analizar la razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia y 3) cuando la medida prime facie genera serias dudas respecto de la afectación del goce de un derecho fundamental. TEST ESTRICTO DE RAZONABILIDAD-Alcance/TEST ESTRICTO DE RAZONABILIDAD-Casos en que se aplica El test estricto ha sido aplicado en los siguientes casos 1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida prima facie afecta el goce de un derecho constitucional fundamental; 4) cuando se examina una medida que crea un privilegio. DOBLE INSTANCIA-Garantía aplicable en el derecho sancionador En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario. DOBLE INSTANCIA-Finalidad La doble instancia tiene múltiples finalidades relacionadas con el derecho de defensa, tales como permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales: “Su finalidad es permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía –lo que en principio es indicativo de mayor especialidad en la materia- con el fin de que decisiones contrarias a los intereses de las partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección. La doble instancia también está íntimamente relacionada con el principio de la “doble conformidad”, el cual surge del interés superior del Estado de evitar errores judiciales que sacrifiquen no sólo la libertad del ser humano, sino también importantes recursos públicos debido a fallos de la jurisdicción contenciosa que condenan al Estado bajo la doctrina del error jurisdiccional”. DERECHO DE DEFENSA-Concepto/DERECHO DE DEFENSA-Importancia Derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oíd[a], de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la Ley otorga. Esta Corporación ha destacado la importancia del derecho a la defensa en el contexto de las garantías procesales, señalando que con su ejercicio se busca impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 2º y 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011“Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. Referencia: Expediente D-9373. Demandante: Johanna Andrea Hernández López. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. I. ANTECEDENTES. 1. Texto normativo demandado. La ciudadana Johanna Andrea Hernández López, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad de los incisos 2 y 6 del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011. El texto normativo acusado es: “LEY 1474 de 2011 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. Artículo 59. Recursos. El artículo 180 de la Ley 734 de 2002 quedará así: (…) El recurso de apelación cabe contra el auto que niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre su otorgamiento. (…) En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción. (…) 2. Demanda: pretensión y cargos. 2.1 Pretensión. Sea declarada la inexequibilidad de los incisos 2º y 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011. Invoca como violados los artículos 29 y 31 de la Constitución. 2.2. Cargo 1: violación al artículo 29 de la Constitución. 2.2.1. Permitir que la apelación del auto que negó la práctica de pruebas se sustenten una vez proferido el fallo de primera instancia, cercena el derecho a la defensa del disciplinado porque el juez de primera instancia no tendrá como sustento para su fallo dichas pruebas. 2.2.2. Las reglas generales del derecho probatorio indican que los recursos deben tener inmediatez para ser enviados al superior jerárquico. Esperar que el juez emita un fallo, para sustentar el recurso que niega la práctica de pruebas, rompe con dicha regla. 2.3. Cargo 2: violación al artículo 31 de la Constitución. 2.3.1. El inciso 6º le otorgó facultades al juez de segunda instancia para decretar pruebas de oficio, lo que atenta contra el derecho fundamental a tener una segunda instancia imparcial, pues al practicar dichas pruebas de oficio y otorgar nuevamente alegatos de conclusión éste pierde objetividad, convirtiendo el proceso en uno de única instancia. 2.3.2. La doble instancia tiene como principio realizar un control de legalidad respecto de las decisiones que profieren sus subalternos, es decir, ésta solo puede basar sus decisiones en la revisión de las actividades procesales que ha realizado el fallador primario y en caso de yerros procesales sancionar con las decisiones propias de la segunda instancia como nulidades y revocatorias de las decisiones. El permitir que el juez de segunda instancia practique pruebas oficiosas, vulnera los derechos de quien esta siendo juzgado al ponerlo en desventaja frente al poder Estatal. 3. Intervenciones. 3.1. Cargo 1: violación al artículo 29 de la Constitución. 3.1.1. Departamento Nacional de Planeación: Solicitó estarse a lo resuelto en la sentencia C-315 de 2012 respecto del inciso 2º del artículo 59; o en subsidio, declarar la exequibilidad de los dos incisos demandados. El artículo acusado incorporó recursos frente a ciertas actuaciones que la legislación anterior no tenía previstos, es decir, amplió las garantías procesales. El hecho de que la argumentación y la decisión se realicen con posterioridad a la audiencia, es la consecuencia obligada del procedimiento verbal pero ello no implica que se desatienda el recurso o que el mismo tenga un menor valor dentro de la estrategia de la defensa. Con las normas enjuiciadas no se priva al ciudadano de recurrir tanto en reposición como en apelación; se incorpora al mismo en el debate y se preserva la segunda instancia. 3.1.2. Departamento Administrativo de la Función Pública y Ministerio de Justicia y de Derecho: solicitaron declarar la exequibilidad de los incisos demandados. Dentro del contexto del procedimiento verbal, las medidas adoptadas por las disposiciones acusadas, resultan racionales y proporcionadas. En dicho proceso el disciplinado tiene la posibilidad de controvertir las pruebas con base en las cuales se cita a audiencia, solicitar nuevas pruebas, presentarse acompañado de un abogado, expresar libremente las razones por las cuales considera que no es responsable de la conducta atribuida, intervenir en todas las etapas del proceso y sustentar las razones por las cuales controvierte una decisión adversa; etapas todas que garantizan su derecho de defensa y de contradicción. 3.1.3. Universidad del Rosario: Solicitó declarar la exequibilidad de la norma demandada. Al operador disciplinario le es claro que existe un momento independiente para decidir de la negativa de práctica de pruebas y otra la del fallo. En su concepto, son momentos diferentes, ya que hasta no resolver de la negativa de pruebas no se puede tomar decisión de fondo de primera instancia. Sí se decide de las dos actuaciones en un mismo momento procesal como lo señala la actora se estaría comprometiendo seriamente el derecho de defensa. 3.2. Cargo 2: violación al artículo 31 de la Constitución. 3.2.1. Departamento Nacional de Planeación: solicitó declarar la exequibilidad. La segunda instancia, vista como una instancia separada, esta plenamente preservada y el disciplinado puede encontrar un criterio nuevo en el examen que se realice. 3.2.2. Ministerio de Justicia y de Derecho: solicitó declarar la exequibilidad. La posibilidad de decretar pruebas en segunda instancia constituye plena garantía del derecho de defensa y contradicción. Se debe tener en cuenta el criterio sostenido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la Sentencia C-371 de 2011, en la cual se señala que el recurso de apelación no constituye un proceso autónomo o un nuevo juicio en el cual se debatan todos los temas del mismo, sino que es la oportunidad en que el superior controla una decisión adoptada en primera instancia, como garantía interna orientada a obtener una decisión justa, todo lo cual es garantía de imparcialidad y objetividad de la decisión. 3.2.3. Universidad del Rosario: solicitó declarar la exequibilidad. Otorgar facultad al juez de segunda instancia para decretar pruebas lo que garantiza es obtener un fallo justo y adecuado. 4. Concepto del Procurador General de la Nación. Solicitó declara inexequible las expresiones “una vez proferido y notificado el fallo en estrados” y “en caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicará”, contenidas en el inciso 2º y 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, respectivamente. 4.1. Inexistencia cosa juzgada. No existe cosa juzgada porque los cargos formulados contra el inciso 2º que dieron lugar a la sentencia C-315 de 2012, planteaban que el plazo estipulado para sustentar el recurso de apelación en la misma audiencia era insuficiente y no permitía preparar el recurso adecuadamente lo que, según se dijo en esa demanda, resultaba en una vulneración a los derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia. 4.2. Cargo 1: violación al artículo 29 de la Constitución. 4.2.1. Suspender la sustentación y la definición de la impugnación del auto que niega las pruebas solicitadas por el disciplinado, hasta que se haya proferido el fallo de primera instancia, genera serias dificultades jurídicas, teóricas y prácticas que pueden afectar el debido proceso y el derecho a la defensa del disciplinado. 4.2.2. El derecho de defensa y contradicción que se ejerce a través de la apelación sería inane respecto de la decisión de primera instancia, en el cual se debe agotar, en si mismo, el proceso disciplinario verbal y la definición de la responsabilidad, sin perjuicio de la instancia superior. 4.2.3. No puede considerarse que para el momento del fallo de primera instancia el proceso disciplinario esté inacabado o considerarse como si aún estuviese en una fase previa o preliminar. Por el contrario, este fallo verdaderamente concluye y perfecciona el procedimiento disciplinario, refleja un grado máximo de certeza judicial, y por lo tanto, debe estar fundado en las realidades probatorias obrantes como expresión esencial del debido proceso. 4.2.4. En la eventualidad de que el ad quem decida revocar el auto que negó las pruebas, lo que en el fondo ocurre es que aquella decisión pierde sustento probatorio, por lo menos, se pone en duda su adecuada fundamentación probatoria, es decir, su legalidad y juridicidad. 4.3. Cargo 2: violación al artículo 31 de la Constitución. 4.3.1. Cuando el ad quem revoca el auto que negó pruebas, genera un fenómeno extraño a la naturaleza y fines de la doble instancia, cual es que el juez de segunda instancia se convierte en único fallador, teniendo en cuenta que el estudio principal de la primera instancia quedaría incompleto, subsistiendo solamente una decisión íntegramente sustentada en el acervo probatorio: la del ad quem; decisión que, por su parte, carecería de recurso de alzada. II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para examinar la demanda de normas contenidas en la Ley 5 de 1992, atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución. 2. Cuestión de constitucionalidad. 2.1. ¿Vulnera el derecho al debido proceso y a la defensa, la disposición de la Ley 1474 de 2011, que ordena que la sustentación del recurso de apelación que niega la práctica de pruebas sólo pueda hacerse una vez proferido el fallo de primera instancia? 2.2. ¿Vulnera la garantía de una segunda instancia imparcial, la disposición de la Ley 1474 de 2011, que faculta al juez de segunda instancia, para que una vez recovado el auto que negó la práctica de pruebas en primer instancia, pueda solicitar las que él crea convenientes? 3. Cuestión previa: inexistencia de cosa juzgada respecto del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011. 3.1. El problema jurídico resuelto en la Sentencia C-315 de 2012, fue: ¿Desconoció el Legislador los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, previstos en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, que en ejercicio de su potestad de configuración en materia procedimental haya establecido en el inciso 2 del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 que el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia deberá sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados? 3.2. Los cargos presentados en la presente demanda son dos: (i) vulneración al debido proceso porque el momento procesal para resolver la apelación del auto que negó la práctica de pruebas, se debe realizar una vez proferido el fallo de primera instancia; y (ii) vulneración a una segunda instancia imparcial, porque el ad quem está facultado para decretar las pruebas que considere pertinentes, una vez revocado el auto que negó la practica de pruebas en primera instancia. 3.3. Los cargos analizados en la sentencia C-315 de 2012 y los planteados en esta demanda son diferentes. Si bien las dos demandas exponen que el inciso segundo vulnera el derecho al debido proceso, en la situación planteada en la sentencia C-315 de 2012 la presunta vulneración se genera porque en la misma audiencia en que se notifica la sentencia de primera instancia, se debe sustentar el recurso de apelación contra el fallo proferido por el ad quo; en cambio, en la situación planteada en esta demanda, se pone a consideración de la Sala Plena, si la sustentación del recurso de apelación una vez proferido el fallo de primera instancia, esta vez no contra la sentencia de primera instancia, sino contra el auto que negó la práctica de pruebas, vulnera el artículo 29 constitucional. Siendo, entonces, diferentes los supuestos normativos demandados en cada ocasión, la Sala concluye que no existe cosa juzgada. 4. Normatividad demandada y contexto normativo. 4.1. El marco de la Ley 1474/11. 4.1.1. La Ley 1474 de 2011, de la cual hacen parte los fragmentos acusados corresponde al nuevo Estatuto Anticorrupción que modifica el Estatuto General de Contratación Pública (Ley 80/93 y Ley 1150/07); el Código Único Disciplinario (Ley 734/02); el Código Penal (Ley 599/00); el Código de Procedimiento Penal (Ley 906/04); el Estatuto de Control Interno de las Entidades Públicas (Ley 87/93); la Ley de Acción de Repetición (Ley 678/01); el Régimen de la Administración Pública (Ley 489/98); y la Ley 43 de 1990, reglamentaria de la profesión de contador público y la reciente reforma a la salud (Ley 1438/11). 4.1.2. La finalidad de la Ley en sus objetivos más destacados puede concretarse en: (i) atender las principales causas que generan la corrupción; (ii) cerrar los espacios que se abren los corruptos para usar la Ley a su favor; (iii) mejorar los niveles de transparencia en las gestiones de la administración pública en general; y (iv) disuadir el accionar de los corruptos, pues la falta de sanción a los actos de corrupción posibilita una percepción de garantía de impunidad que incentiva la comisión de conductas corruptas. En relación al proceso disciplinario, la Ley 1474 de 2011 ajustó las normas del Código Único Disciplinario a las necesidades actuales, con el objetivo de controlar situaciones que desvirtúan la función pública. En la exposición de motivos al proyecto que se convertiría en la Ley 1474, se expresó lo siguiente: De acuerdo con lo analizado en la práctica diaria por la Procuraduría se tiene que existe una serie de obstáculos para llevar a cabo su labor en forma eficiente y oportuna. Entre tales obstáculos se observa que el inicio de las actuaciones disciplinarias, en muchos casos, no es coetáneo con la comisión de los hechos respectivos, dada la dilación existente a nivel territorial y/o municipal para dar traslado de su conocimiento a los órganos de control, o porque no hay un seguimiento preventivo de la labor de las autoridades públicas sino posterior y reactivo, que dificulta cumplir a cabalidad los términos de investigación y juzgamiento; aunado a que tales términos son muy cortos dadas las realidades nacionales anotadas. Es por ello que se deberá modificar los términos de investigación disciplinaria; de prescripción de la acción pública disciplinaria; actualizar el Código Disciplinario Único con decisiones de la Honorable Corte Constitucional sobre los institutos de la revocatoria directa, el traslado de alegatos de conclusión, incorporación de medios materiales de prueba y formas de notificación de las decisiones de cierre de investigación y alegatos previos al fallo, que se erigen en baluartes y garantismo para los intervinientes en el proceso disciplinario[1]. 4.2. El proceso verbal disciplinario[2]. 4.2.1. La Ley 1474 de 2011 introduce modificaciones al Libro Cuarto, Título XI, Procedimientos Especiales, específicamente, a la regulación del procedimiento verbal que se establece en los artículos 175 a 181 del Código Disciplinario Único -CDU-[3] (Ley 734 de 2002), previsto como un trámite abreviado, para aquellos asuntos cuya naturaleza permite un procedimiento más expedito. De acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011, son tres las hipótesis bajo las cuales se acude al proceso verbal disciplinario[4]: (i) cuando hay certeza sobre la ocurrencia de la falta y de la responsabilidad del sujeto disciplinable, independientemente de su gravedad o de la calidad del sujeto disciplinable, porque se trata de una situación de flagrancia o porque existe una confesión; (ii) frente a faltas leves; y (iii) frente a ciertas faltas gravísimas cuando en el curso del proceso ordinario esté demostrada objetivamente la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del disciplinado. 4.2.2. El proceso verbal disciplinario desarrollado en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), modificado por la Ley 1474 de 2011[5], cuenta con sus etapas diseñadas para establecer la responsabilidad de los infractores del régimen disciplinario, en las que se destacan las facultades de la persona disciplinada para hacer valer las garantías que integran su derecho al debido proceso. 4.2.3. Primera instancia: i) Citación a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a seguir, el funcionario competente[6], mediante auto motivado, ordena adelantar el proceso verbal y citar a audiencia al posible responsable. Este auto solo puede ser expedido cuando se cumplen los requisitos previstos en el artículo 162 del CDU, es decir, cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. El contenido de este auto deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento. ii) Audiencia. En desarrollo del principio de oralidad, el proceso verbal disciplinario se efectúa en audiencia, que se debe iniciar mínimo cinco (5) días después de la notificación de la citación y máximo quince (15) días contados a partir de esa notificación. En esta, la persona disciplinada cuenta con varias garantías tendientes a lograr la efectividad de su derecho de defensa: (i) puede asistir sola o acompañada de abogado; (ii) puede dar su propia versión de los hechos; y (iii) puede aportar y solicitar pruebas. iii) Práctica de pruebas. Las pruebas son practicadas en la misma diligencia dentro del término de tres (3) días. A fin de garantizar los derechos al debido proceso y de defensa del disciplinado, la norma dispone que si no fuera posible practicar las pruebas en dicho término, se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días; y que la negativa a decretar y practicar pruebas por inconducentes, impertinentes o superfluas, debe ser motivada. Proceden los recursos de reposición y apelación. Reposición: El director del proceso debe decidir sobre lo planteado en el recurso de reposición, de manera oral y motivada. Apelación: Debe presentarse y sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Su otorgamiento se decide de manera inmediata. iv) Intervención del disciplinado o investigado y su apoderado. Con el propósito de garantizar el derecho de defensa del sujeto disciplinado, el artículo 177 del CDU prevé la facultad de intervenir en cualquier etapa del proceso y de presentar alegatos de conclusión, para lo cual el director del proceso podrá ordenar un receso, el cual será mínimo de tres (3) días y máximo de diez (10) días. v) Decisión. Concluidas las intervenciones, se procede a adoptar la decisión en forma verbal y motivada. El director del proceso puede suspender su adopción por el término de dos días. La decisión, finalmente, deberá ser notificada en estrados y queda ejecutoriada a la terminación de la misma, si no es recurrida, según lo dispone el artículo 179 del CDU. Procede el recurso de apelación. 4.2.4. Segunda instancia: i) Resolver auto que negó las pruebas. En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción. ii) Alegatos de conclusión. Antes de proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las partes pueden presentar alegatos de conclusión, para lo cual disponen del término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de un día. iii) Decisión. El ad quem dispone de un término de diez (10) días para proferir el fallo de segunda instancia, el cual se ampliará en otro tanto, si debe ordenar y practicar pruebas. 5. Cargo 1º: vulneración del artículo 29 de la Constitución Política por el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011. 5.1. El proceso disciplinario como proceso sancionatorio. 5.1.1. A través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas[7]. En el derecho disciplinario, la administración tiene la facultad de imponer sanciones a sus propios funcionarios. Con esta potestad disciplinaria se busca particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209) (sentencia C-214 de 1994). La Corte ha establecido que el derecho disciplinario es una rama esencial en el funcionamiento de la organización estatal, pues se encuentra orientado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas[8]. En virtud de lo anterior, resulta indiscutible que la finalidad del derecho disciplinario es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores públicos[9]. Es precisamente allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables[10][11]. 5.1.2. El derecho disciplinario como parte del derecho punitivo del Estado, se caracteriza por su aproximación al derecho penal delictivo, por lo tanto el ejercicio de ius puniendi debe someterse, inicialmente, a los mismos principios y reglas constitutivos del derecho del Estado a sancionar. En relación con esta conexidad, esta Corporación ha precisado que: Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término derecho penal es impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del término "derecho criminal" para referirse al derecho de los delitos propiamente dichos”[12]. (Subrayado por fuera del texto original). Acorde con el Código Único Disciplinario, los principios rectores de la ley disciplinaria son: a. Titularidad de la potestad disciplinaria; b. Titularidad de la acción disciplinaria; c. Poder disciplinario preferente; d. Legalidad; e. Ilicitud sustancial; f. Debido proceso; g. Efecto general inmediato de las normas procesales; h. Reconocimiento de la dignidad humana; i. Presunción de inocencia; j. Gratuidad de la actuación disciplinaria; k. Ejecutoriedad; l. Celeridad de la actuación disciplinaria; m. Culpabilidad; n. Favorabilidad; ñ. Igualdad ante la ley disciplinaria; o. Función de la sanción disciplinaria; p. Derecho a la defensa; q. Proporcionalidad; r. Motivación; s. Interpretación de la ley disciplinaria; y t. Aplicación de principios e integración normativa. Para la Corte, entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes dado que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador. Reiterada jurisprudencia constitucional señala que en toda actuación que se adelante dentro del proceso disciplinario, debe darse plena vigencia a los principios que integran el derecho fundamental al debido proceso, en cuanto es aplicable tanto al procedo judicial como al administrativo. De tal manera, estas normas administrativas no pueden desconocer los principios de legalidad, autoridad administrativa competente, imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia, defensa y contradicción. Específicamente, la Corte ha sostenido que el derecho administrativo sancionador como expresión punitiva del Estado, se encuentra sujeto a los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley, que comparte con el proceso penal[13]. 5.1.2.1. Acorde con el principio de legalidad, el comportamiento sancionable, las sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar previa-mente definidos, en forma suficientemente clara, por la ley. Este principio comprende una doble garantía. La primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración[14]. En el campo disciplinario, el principio de legalidad se encuentra reconocido en varias disposiciones constitucionales. En primer lugar, en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores públicos no pueden “ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes”, y que “sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley”. En segundo término, al disponer los artículos 122 y 123 que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”. Y, finalmente, en el artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado. Esta última norma dispone que: “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”. 5.1.2.2. El principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Precisamente, la doctrina al referirse a los principios de legalidad y reserva de ley, en el ámbito del derecho sancionatorio, ha sostenido que: “Se da satisfacción suficiente al principio de legalidad y a esos otros principios del derecho penal, en el sentido con que los reconoce la Constitución de los Estados constitucionales, cuando la figura delictiva y su sanción pueden referirse a una ley (...), aunque ellas estén contenidas en otra fuente jurídica (...). Además de la terminación de la figura delictiva y de su sanción en forma legal, existe la posibilidad de que sólo el hecho o su sanción se funden inmediatamente en una ley o que ambos se apoyen en una fuente jurídica sublegal, pero conforme a la ley”[15]. Desde esta perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material[16]. 5.1.2.3. El principio de tipicidad, es una garantía del debido proceso disciplinario, porque exige que la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad “se desarrolla el principio fundamental ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria”[17]. En todo caso, aunque el principio de tipicidad forme parte de las garantías estructurales del debido proceso en los procedimientos disciplinarios, no es demandable en dicho campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal (Sentencia C-404 de 2001). En efecto, la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad. Respecto de las diferencias principales que se encuentran entre la tipicidad en el derecho penal delictivo y en el derecho sancionatorio disciplinario, la jurisprudencia ha determinado básicamente las siguientes: (i) la precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud que goza el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios. 5.1.3. Sin embargo, en la Sentencia C-244 de 1996 esta Corporación admitido la existencia de una singularidad en cada uno de sus procedimientos (penal, correccional, contravencional o disciplinario), en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídico[18]. Entonces, si bien es cierto el derecho disciplinario y el penal son especies del derecho punitivo, también lo es que tales disciplinas presentan claras diferencias. La jurisprudencia de la Corte[19], ha reconocido que entre los regímenes sancionatorios administrativos y el derecho penal delictivo existen características específicas que exigen tratamientos diferenciales, tales como: 5.1.3.1. El derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso, como lo es la segunda instancia. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. 5.1.3.2. En el derecho disciplinario y en el derecho penal delictivo se protegen intereses distintos[20]. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios. 5.4. Conclusión: 5.4.1. El derecho administrativo sancionador y el proceso penal, como expresiones de la facultad punitiva del Estado, se encuentra sujeto a los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley. Además, el proceso disciplinario debe garantizar la materialización del derecho fundamental al debido proceso, de tal manera, estas normas administrativas no pueden desconocer los principios de autoridad administrativa competente, imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia, defensa y contradicción, principalmente. 5.4.2. Sin embargo, entre el derecho sancionador y el derecho penal, existen ciertas diferencias que hace a cada uno de ellos independiente y con características propias. Estas diferencias radican, principalmente, en que: (i) el fallador es el juez disciplinario en un caso y el juez penal en otro; (ii) el sujeto es considerado de diferente manera: en un caso por su condición de servidor público, en el otro como posible agente de un hecho punitivo; (iii) la finalidad del proceso es parcialmente disímil: la buena marcha y el buen nombre de un lado y el bien jurídico de tutela contra el peligro del daño social en el otro; (iv) el rigor procesal es diferente: en el primero por tratarse de un proceso administrativo que no afecta la libertad del investigado y que tiene control contencioso administrativo, en el segundo por tratarse de un proceso judicial; (v) el tipo de sanción es diferente: en el primero inhabilidad, desvinculación, destitución, remoción, suspensión, multa, amonestación, todo en razón de la función pública, en el segundo pena privativa de la libertad, multas o penas accesorias[21]. 5.2. El proceso disciplinario como proceso administrativo. Por tratarse de un proceso administrativo, el proceso disciplinario cuenta con una garantía adicional a las mencionadas anteriormente. Se trata de una garantía posterior, que brinda la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de la decisión administrativa, mediante la jurisdicción contenciosa administrativa[22], la cual si bien no cumple la función de tercera instancia, sirve para verificar que la prueba recaudada en el tramite disciplinario, se haya ajustado a las garantías constitucionales y legales, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba producida con violación al debido proceso, o sea, para aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios básicos rectores de esa actividad fundamental para el ejercicio del derecho de defensa. Este mecanismo de defensa judicial, también es propicio para que el juez administrativo analice de legalidad del acto, y establezca si en el proceso se respetaron derechos de rango constitucional, como el debido proceso, la presunción de inocencia, el buen nombre, el honor y la dignidad, entre otros. Todo lo anterior implica que en la sede contenciosa administrativa, el debate discurre en torno a la protección de las garantías básicas, cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha fracasado en esa tarea, es decir, cuando el trámite impreso a la actividad correccional resulta intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, si la producción y la valoración de las pruebas se hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la ley. La jurisprudencia del Consejo de Estado se pronunciado en este sentido, estableciendo: La Corporación ha sostenido en diversos pronunciamientos que en materia disciplinaria[23], la revisión de legalidad de estas decisiones dadas las prerrogativas procesales propias de ese procedimiento, no debe repetir el debate agotado ante la autoridad administrativa competente. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad y restablecimiento, no es una simple extensión del trámite disciplinario, sino que es funcionalmente distinto. El control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración que la Constitución ha confiado a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, implica una especialidad y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba, como si se tratara de una tercera instancia. Empero, tampoco implica la intangibilidad de los actos de juzgamiento disciplinario, pues ellos están sometidos a la jurisdicción, aunque no de cualquier manera, sino con marcadas restricciones. Corresponde entonces a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, entre otras cosas, verificar que la prueba recaudada en el trámite disciplinario se haya ajustado a las garantías constitucionales básicas, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba, a condición de que dicha prueba sea manifiestamente ilícita o producida con violación al debido proceso o de las garantías fundamentales, o sea, aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios rectores de esa actividad imprescindible para el ejercicio del derecho de defensa[24]. También es pertinente el análisis de legalidad, cuando en dicho proceso se ven comprometidos derechos de rango constitucional, como el debido proceso, la presunción de inocencia, el buen nombre, el honor y la dignidad, entre otros. En suma, a la jurisdicción le corresponde proteger al ciudadano de la arbitrariedad, de la desmesura, de la iniquidad, de la ilegalidad, en fin, de las conductas de la administración que vayan contra la Constitución y la ley, pero dentro del marco señalado precedentemente. Todo lo anterior, brinda al legislador una mayor potestad configurativa para regular el proceso disciplinario, como se verá a continuación. 5.3. La potestad de configuración del Legislador en materia de procedimientos en el régimen disciplinario y los límites constitucionales para su ejercicio[25]. 5.3.1. El numeral 2º del artículo 150 de la Constitución Política, otorga competencia al Legislador, para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las inst...