Sentencia C-401 de 2005

C-401-05 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-401/05 UNIDAD NORMATIVA-No integración CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de su valor en el ordenamiento jurídico BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Noción BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO LATO-Concepto BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD STRICTO SENSU-Concepto CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Integración a la legislación interna No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Esto significa que, de manera general, todos estos convenios adquieren el carácter de normas jurídicas obligatorias en el derecho interno por el solo hecho de su ratificación, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para incorporar su contenido específico en el ordenamiento jurídico del país o para desarrollarlo. CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Determinación de los que hacen parte del bloque de constitucionalidad/CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Determinación de los que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto y en sentido lato Es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” -es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno- no todos los convenios forman parte del bloque de constitucionalidad, en razón a que algunos no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra índole no constitucional. Igualmente, es claro que algunos convenios deben necesariamente formar parte del bloque de constitucionalidad, puesto que protegen derechos humanos en el ámbito laboral. Adicionalmente, la Corte Constitucional puede, como ya lo ha hecho, de acuerdo con criterios objetivos, indicar de manera específica qué otros convenios forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, en razón a que son un referente para interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena efectividad al principio fundamental de la protección del trabajador y al derecho al trabajo. Cuando algún convenio prohíba la limitación de un derecho humano durante un estado de excepción o desarrolle tal prohibición, corresponde a la Corte señalar específicamente su pertenencia al bloque de constitucionalidad en sentido estricto, como también lo ha realizado en sentencias anteriores. CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Carácter normativo obligatorio impide que sean considerados como parámetros supletorios ante vacíos en las leyes De ninguna manera los convenios internacionales del trabajo pueden ser considerados simplemente como parámetros supletorios en el ordenamiento laboral. Independientemente de la definición acerca de cuáles son los convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad, es claro que todos forman parte de la legislación interna, lo que significa que no pueden ser relegados, por regla general, a parámetros supletorios de interpretación ante vacíos normativos en el orden legal. Adicionalmente, aquellos convenios que integran el bloque de constitucionalidad han de ser aplicados por todas las autoridades y los particulares para asegurarse de que las leyes nacionales sean interpretadas de manera acorde con la Constitución y tales convenios. Por lo tanto, al resolver “el caso controvertido” – en los términos del artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo acusado en el presente proceso-, tales convenios son norma aplicable de manera principal y directa, y han de incidir en la determinación del alcance de las normas legales que también sean aplicables. Adicionalmente, los convenios que integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto han de prevaler en el orden interno (C.P., art. 93, inc. 1). CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO RATIFICADO POR COLOMBIA-Aplicación en la resolución de controversias Los convenios de la OIT ratificados por Colombia son fuente principal y son aplicables directamente para resolver las controversias. Además, es importante recalcar que los convenios que integran el bloque de constitucionalidad en sentido lato orientan la interpretación de la norma suprema, y que aquellos convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto prevalecen en el orden interno. Así habrán de valorarlos especialmente los jueces y los funcionarios administrativos. Referencia: expediente D-5355 Demandante: Carlos Ernesto Molina Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo. Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., catorce (14) de abril de dos mil cinco (2005). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Ernesto Molina demandó el artículo 19 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA El texto de la disposición demandada es el siguiente: Código Sustantivo del Trabajo Decretos 2663 y 3743 de 1950, adoptados por la Ley 141 de 1961 como legislación permanente “Artículo 19. Normas de aplicación supletoria. Cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido, se aplican las que regulen casos o materias semejantes, los principios que se deriven de este código, la jurisprudencia, la costumbre o el uso, la doctrina, los convenios y recomendaciones adoptadas por la organización y las conferencias internacionales del trabajo, en cuanto no se opongan a las leyes sociales del país, los principios del derecho común que no sean contrarios a los del derecho del trabajo, todo dentro de un espíritu de equidad.” (se subraya la parte demandada) III. LA DEMANDA El demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “los convenios”, contenida en el artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo, por ser violatoria del preámbulo y de los artículos 1, 2, 5, 9, 25, 53 (inciso 4), 93, 228 y 230 de la Constitución. Asegura el actor que Colombia ingresó a la Organización Internacional del Trabajo – OIT – en el año 1920 y que al momento de entrar en vigencia el Código Laboral (1950) el país ya había ratificado 22 de los 98 convenios aprobados hasta entonces por la Conferencia Internacional del Trabajo. Anota que la OIT produce Convenios y Recomendaciones, y que mientras aquéllos tienen el carácter de tratados internacionales, “cuya obligatoriedad para los Estados opera una vez hayan entrado para ellos en vigor subjetivo”, las recomendaciones “no poseen la fuerza vinculante de los tratados, pero constituyen guías de acción para los Estados, en el terreno laboral.” Expresa que el Código Sustantivo del Trabajo fue proferido mediante los decretos 2663 y 3742 de 1950, los cuales fueron adoptados como legislación permanente a través de la ley 141 de 1961. Por eso, el mencionado Código respondió a los lineamientos de la Constitución de 1886, bajo la cual “el tema de la incorporación de los tratados internacionales al ordenamiento jurídico interno se entendió predominantemente bajo la denominada teoría dualista: es decir, los contenidos de un instrumento internacional perfeccionado (o sea, aprobados por el Congreso y ratificados por el Ejecutivo), no se consideraban elementos integradores de la normatividad hasta tanto ellos no fueran transpuestos a ésta mediante leyes en sentido material, posteriores a la respectiva ley aprobatoria del instrumento. Mientras ello no sucediera, dichas normas internacionales – aun en el caso de estar ratificadas por el gobierno colombiano -, podían tener existencia y validez ante los sujetos de derecho internacional involucrados, pero en el ámbito interno no tenían efectos, aún en contra de normas internas que les fueran contrarias.” Anota que los artículos 21 y 215 de la anterior Constitución sirvieron de base para la teoría dualista y que, a pesar de los amplios debates que se suscitaron entre las tesis monista y dualista, ésta última predominó durante la vigencia de la Constitución de 1886. Agrega que tanto los decretos que le dieron vida al CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO como la ley que los incorporó de manera definitiva a la legislación respondieron a la teoría dualista y que ello permite comprender “que el CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO en su artículo 19 considere a ‘los convenios’ de la OIT en sí mismos (se entiende que los ratificados por el Estado) como meras normas supletorias en la labor de aplicar el Derecho del Trabajo.” En efecto, bajo las tesis dualistas no se podía admitir que un tratado internacional del trabajo “constituyera, por sí mismo, ‘norma exactamente aplicable al caso controvertido’, aun en el caso de que hubiera sido perfeccionado. Por eso, según el artículo 19, el operador jurídico sólo puede recurrir a ese convenio luego de que haya agotado la analogía legis o iuris, los principios derivados del Código, ‘la jurisprudencia, la costumbre o el uso y la doctrina.” Afirma entonces que la Constitución de 1991 dejó atrás la concepción dualista para acoger la tesis monista, de tal manera que “los tratados internacionales en materia laboral (incluyendo desde luego los convenios de la OIT), una vez son ratificados y promulgados por Colombia, se erigen en normas internas válidas y obligatorias, sin que sea necesario cumplir con el requerimiento dualista de transponer sus disposiciones a una ley interna posterior.” Luego de lo anterior, el actor expone sus argumentos acerca de la vulneración de los distintos artículos de la Constitución que él destaca, así: - Violación de los artículos 53 (inciso cuatro) y 93 de la Constitución. Asevera el demandante que, de acuerdo con estas normas constitucionales, los convenios internacionales del trabajo que han sido ratificados por Colombia “no son simples normas de aplicación supletoria por parte de los operadores jurídicos. En efecto, las normas superiores atrás citadas ordenan que los instrumentos internacionales en materia laboral que hayan sido ratificados ‘hacen parte de la legislación interna’ (art. 53, cuarto inciso) o incluso pueden prevalecer sobre otras normas, es decir, pueden hacer parte del bloque normativo superior, con jerarquía de normas constitucionales (artículo 93). Por tanto, esos convenios ratificados (y añadimos nosotros, promulgados) constituyen normas directamente aplicables en Colombia al caso controvertido, contrariamente a lo dicho por el artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO.” Expresa que esta posición ha sido avalada por la Corte Constitucional en múltiples sentencias, “al declarar que los convenios de la OIT, debidamente ratificados por Colombia, son normas internas directamente aplicables y algunas de ellas hacen parte del bloque de constitucionalidad en stricto o en lato sensu.” Por lo tanto, concluye que “un convenio internacional del trabajo ratificado (y promulgado), es una norma jurídica válida y obligatoria, de carácter erga omnes, en el ámbito interno estatal.” Para el efecto introduce la diferenciación entre las normas autoejecutivas o autoaplicables – que son las que “una vez incorporadas al ordenamiento interno del país que las recibe, fundamentan directamente derechos subjetivos, es decir, pueden aplicarse de inmediato sin necesidad de emitir normas internas que las adopten, desarrollen o potencien (vale decir, sin necesidad de desarrollo reglamentario) – y las normas programáticas – que son aquellas que “[d]esde el punto de vista jurídico, exigen a los Estados que se obligan con los tratados que las contienen, efectuar un desarrollo legislativo o reglamentario interno de las mismas (ley, decreto, resolución), para que puedan aplicarse individualizada y directamente en sus ámbitos territoriales.” - Violación de los artículos 228 y 230 de la Constitución. Afirma que el art. 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO viola estos dos artículos al reconocer a los convenios internacionales del trabajo un simple carácter supletorio, “porque ‘la ley’ a la que están sometidos los jueces (artículo 230) debe incluir a los [tratados] ratificados, ya que éstos se incorporan al derecho sustancial que debe prevalecer en sus decisiones (artículo 228)...” - Violación del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 5 y 25 de la Constitución. Al respecto manifiesta que en todas estas normas constitucionales se cita el trabajo, como un principio cardinal y fundante, y como un derecho y un deber. De allí se deriva la obligación de todas las autoridades de “acogimiento sistemático de todas las fuentes válidas, de origen local o transfronterizo que busquen reconocerlo y reforzarlo.” Por lo tanto, el artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO vulnera todas las normas constitucionales mencionadas cuando le asigna un mero carácter supletivo a los convenios internacionales del trabajo, puesto que “priva al ordenamiento jurídico de toda la potencia de los aportes provenientes del ámbito internacional (...) En la práctica (...) los apartes atacados dentro de la citada norma del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO devalúan el trabajo como principio y derecho del Estado colombiano. Dentro de cualquier ordenamiento jurídico, los valores y principios que constituyen los cimientos del Estado, no pueden ser ignorados, minimizados o trivializados por la legislación. Esos valores y principios tienen, a fortiori, que ser acogidos por ella, con todo su vigor, y constituir parámetros obligatorios en la labor judicial.” - Violación del artículo 9 de la Constitución. Precisa que este artículo determina que las relaciones internacionales de Colombia se fundamentan en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. Anota que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados incorpora los principios del pacta sunt servanda y de la buena fe (art. 26) y la obligación de los Estados de no apoyarse en normas de su derecho interno, contrarias a lo dispuesto en los tratados, para justificar su incumplimiento (art. 27). Anota que este último deber obliga al Estado a “no mantener disposiciones en su ordenamiento que puedan ser contrarias a tales instrumentos.” Agrega que los tratados internacionales imponen a los Estados las obligaciones de respetar, proteger y cumplir sus normas y que estas obligaciones comportan exigencias de conducta y de resultados para el Estado. De allí deduce que “dentro de la obligación genérica de cumplir y, dentro de ella, la específica de obtener un resultado, se impone al Estado, entre otras acciones, adoptar las medidas legislativas necesarias para lograr la plena efectividad de los derechos contenidos en los tratados internacionales, mediante la adecuación de su ordenamiento interno con el objetivo y las disposiciones del respectivo instrumento internacional.” Por consiguiente, considera que la expresión demandada del artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO deja al Estado colombiano como transgresor de los principios de la Convención de Viena y de las obligaciones establecidas por la doctrina internacional para los Estados que han ratificado un tratado, con lo cual se vulneraría el artículo 9 de la Constitución. Con fundamento en todo lo anterior, el actor solicita que la Corte declare la inconstitucionalidad de la expresión “los convenios”, contenida en el artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO, “por constituir una transgresión objetiva y verificable a lo que manda la Constitución, al reconocer sólo carácter de derecho supletorio a normas que, según ésta, constituyen derecho sustancial y tienen, por tanto, plena fuerza vinculante interna.” IV. INTERVENCIONES 1. MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL El apoderado del Ministerio de la Protección Social, Jorge Ernesto Angarita Rodríguez, defendió la constitucionalidad de la norma demandada. Expone que en materia de “tratados internacionales ratificados por Colombia debe hacerse precisión sobre los relacionados en trabajo y en derechos humanos que prohíben su limitación en los estados de excepción, toda vez que los primeros hacen parte de la legislación interna (inciso 4, art. 53 de la C.P.) y los segundos prevalecen en el orden interno (art. 93 de la C.P.), fundamento suficiente para que estos últimos sean considerados por la Corte Constitucional parte integrante del bloque de constitucionalidad.” Con base en lo anterior, y haciendo referencia a la sentencia T-568 de 1999, expresa: “(...) existe una clara diferencia a nivel jerárquico entre los tratados que reconocen derechos humanos y que impiden su limitación en estados de excepción y los de trabajo, toda vez que estos una vez ratificados hacen parte de la legislación interna al margen de la Constitución, mientras que aquellos tienen una prevalencia respecto de la Constitución... “Así las cosas, yerra el demandante al decir con base en la teoría monista de los tratados internacionales ratificados por Colombia, que se deberá aplicar de manera directa los mismos sobre las demás normas de derecho interno, por cuanto la teoría monista lo que permite es que los tratados ingresen al derecho interno formando una unidad normativa que en todo caso no podrá serlo en desmedro del derecho escrito que emana de nuestras instituciones, al cual deberán acudir de manera directa los jueces de la República (...), a excepción de los tratados que hacen parte del bloque de constitucionalidad por prevalecer en el orden interno. “Respecto de los derechos laborales cabe señalar que internacionalmente son considerados como derechos humanos, lo cual no implica que todo Estado deba otorgarles el mismo tratamiento, es decir, que debe verificarse en cada tratado la integridad del mismo acogida por el Estado parte, en este caso Colombia, aunado a las reservas del caso que se hayan plasmado, así como también el impedimento del mismo en los estados de excepción, todo esto a fin de saber si hace parte o no del bloque de constitucionalidad...” A continuación manifiesta que, de acuerdo con el artículo 230 de la Constitución, los jueces están sometidos al imperio de la ley, concepto este último que la jurisprudencia de la Corte ha hecho equivalente a las expresiones “marco jurídico” y “ordenamiento jurídico”, tal como lo dispuso en la sentencia C-486 de 1993. De allí que afirme: “De manera concluyente se debe señalar que (...) los tratados internacionales ratificados por Colombia de carácter laboral pertenecen a un aparte integrante del orden jurídico interno, igualmente no dejan de tener una aplicabilidad por parte del juez, de manera supletiva, a manera de cubrir el vacío de la ley en caso de no existir norma exacta aplicable en un caso concreto. Esto sin dejar de tener en cuenta que el Código Sustantivo del Trabajo impide la aplicación de normas vigentes del trabajo en desmedro del trabajador (principio de favorabilidad –inciso 2, art. 53 de la C.P. y artículo 29 C.S.T.) “Es claro, entonces, que los tratados en comento conforme a lo dispuesto en el inciso 4º, art. 53 de la Constitución, forman parte de la legislación interna una vez son ratificados por Colombia, pero que bajo una interpretación armónica de la Constitución con el artículo 230 de la misma, no queda duda que, siendo el Código Sustantivo del Trabajo el que regula las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares (art. 3 C.S.T.) deberá aplicarse de manera primaria, y sólo de manera subsidiaria se acudirá a los criterios auxiliares a que hace referencia el artículo demandado, dentro de ellos los tratados internacionales de trabajo ratificados por Colombia, del cual se excluyen los tratados internacionales ratificados por Colombia, que reconocen derechos humanos y que impiden su limitación en estados de excepción por considerarse parte del bloque de constitucionalidad. “(...) “Una vez estando vigente un tratado, ajustado a la Constitución y existiendo una norma de orden interno aplicable al caso concreto, sólo habría lugar a excepcionar su aplicación en aras de un tratado, con ocasión de la favorabilidad del trabajador (...) o en aplicación del bloque de constitucionalidad “A contrario sensu, estando vigente un tratado, ajustado a la Constitución y no existiendo una norma de orden interno aplicable al caso concreto, se deberá apelar al respectivo tratado debidamente ratificado, aunado a los criterios auxiliares a que hace referencia el artículo 19, con o sin consideración de las dos razones expresadas, dependiendo el caso.” Por todo lo anterior, considera que el demandante realiza un examen constitucional errado, “sin atender a una interpretación armónica de la Constitución Política”, y, en consecuencia, solicita que se declare la constitucionalidad de la norma demandada. 2. INTERVENCIÓN DEL COLEGIO DE JUECES Y FISCALES DE ANTIOQUIA El ciudadano Juan Carlos Higuita Cadavid, coordinador del Comité de Estudios Políticos y Legislativos del Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia intervino dentro del proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada. En el escrito se afirma: “(...) dicho artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO se constituyó en un avance cuando fue emitido en vigencia de la Constitución de 1886, por cuanto permitió aplicar beneficios laborales en materia de protección a la maternidad, auxilio sindical y reintegro, entre otros eventos, siempre que los convenios adoptados por la organización y las conferencias internacionales del trabajo estuvieran ratificados. “Hoy día, vigencia de la Constitución de 1991, dicha norma no ha perdido vigencia a pesar que los CONVENIOS a que hace referencia la norma demandada ya fueron ratificados por Colombia, y por tanto se convirtieron en legislación vigente y aplicable de manera directa y no supletoria. “Y consideramos que es así por cuanto ello no implica de manera definitiva que nuestro país no vaya a adoptar otros convenios con las organización y las conferencias internacionales del trabajo, de tal manera que antes de ser ratificados no puedan ser aplicados como pautas interpretativas supletorias tal como lo indica el referido art. 19 del CST, en tal sentido es perfectamente viable la posibilidad de que la expresión ‘los convenios’ aún continúe en el lugar que aparece en la norma demandada, porque ellos no se agotan con los ya ratificados.” Por consiguiente, el interviniente manifiesta su desacuerdo con la solicitud de inconstitucionalidad elevada por el demandante, por cuanto considera que la expresión “los convenios”, contenida en el artículo 19 del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO “no está haciendo referencia a los ya ratificados por Colombia y que ahora son legislación interna, sino a los convenios que se adopten en un futuro por la organización y las conferencias internacionales del trabajo con Colombia; excluir esta palabra dejaría sin piso la posibilidad de que sean aplicados en nuestro país, antes de que sean ratificados y de tal forma convertidos en derecho sustancial aplicable.” 3. INTERVENCIÓN DE LA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA DE LA UNIVERSIDAD DEL ROSARIO El ciudadano Ricardo Abello Galvis intervino en el proceso en nombre de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario para abogar por la declaración de exequibilidad condicionada de la norma. Expone el interviniente que, de acuerdo con las Convenciones de Viena sobre el Derecho de los Tratados – las Convenciones de 1969 y 1986 -, de los tratados surgen dos tipos de obligaciones para los Estados. Así, si un Estado ha suscrito un tratado no debe realizar actos que vayan en contra de su objeto, es decir, en este caso tiene una obligación de “no hacer” frente al mismo. De otra parte, si un Estado ya ha ratificado un convenio tiene que cumplir con sus disposiciones, lo que significa que en este caso surge para el Estado una obligación de hacer. Luego, manifiesta su desacuerdo con lo manifestado por el actor acerca de que, por obra de la norma demandada, Colombia transgrede los principios del derecho internacional. Ello, por cuanto “hoy en día el Juez debe aplicar TODOS los tratados internacionales que se encuentren ratificados al ser parte del ordenamiento jurídico interno por vía de su ley aprobatoria. No podemos confundir la jerarquía de un tratado con su aplicabilidad.// En efecto, el hecho de que el artículo 93 de la Carta Política establezca que los tratados de derechos humanos debidamente ratificados por Colombia y que no pueden ser limitados en estados de excepción tengan rango constitucional, no implica de ninguna forma que los tratados en materia laboral que no cumplan con estos parámetros no deban ser aplicados por los Jueces de la República como una ley, no como norma constitucional.” Volviendo a los tipos de obligaciones que surgen para los Estados a partir de los tratados, afirma que “si lo que busca la norma demandada es aplicar un tratado que ha sido ratificado por Colombia, nos encontraríamos frente a una norma que se encuentra obsoleta frente a la Constitución Política, caso en el que el artículo 19 del C.S.T. debe ser considerado parcialmente inexequible...” Aclara, sin embargo, que “si el objeto y fin de la norma en mención es aplicar fuentes del derecho internacional en el derecho interno, el artículo 19 no tendría por qué ser declarado inconstitucional.” Al respecto manifiesta que si el artículo 19 del C.S.T. tiene por fin dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 9 de la Constitución - que prescribe que “[l]as relaciones exteriores del Estado se fundamentan en (...) el reconocimiento de los principios del Derecho Internacional aceptados por Colombia” -, y de esta manera persigue “aplicar los principios generales del derecho que se encuentren plasmados en diferentes tratados en materia laboral, no vemos por qué este artículo debe ser declarado inconstitucional por la Corte. Lo anterior siempre y cuando esta aplicación se haga en el interregno entre la suscripción y la ratificación del tratado y sea indispensable para evitar que el Estado incurra en responsabilidad internacional por ir en contra del objeto y fin del tratado.” De esta manera concluye: “1. Si aplicamos en forma exegética la Constitución en relación con el artículo 19 del C.S.T., debemos concluir que se debe declarar parcialmente inconstitucional el artículo demandado, ya que su aplicación se restringía en forma exclusiva a los tratados que regularan temas laborales que se encontraban debidamente ratificados por Colombia 2. Pero si, por el contrario, partimos de la evolución normativa y de la evolución de la interpretación del Derecho, el art. 19 del C.S.T. debe ser declarado Exequible para poder aplicar los principios generales del derecho que se encuentren en los tratados que regulen temas laborales y que hayan sido SUSCRITOS por Colombia y que AÚN NO HAYAN SIDO RATIFICADOS por el Presidente. Así Colombia estaría dando cumplimiento a sus obligaciones internacionales, aplicando los principios Pacta Sunt Servanda y buena fe. Es claro que la aplicación de estos principios se haría con el propósito de no violar el tratado al realizar actos que atenten contra el objeto y fin del mismo y sólo se cumpliría con el mismo en el interregno entre la suscripción y la ratificación.” 4. INTERVENCIÓN DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS DE LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA La coordinadora del área laboral de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, María Rocío Bedoya Bedoya, participó dentro del proceso para solicitar la declaración de inexequibilidad de la norma demandada, puesto que el hecho de que los convenios estén ratificados hace que ellos sean normas “de aplicación inmediata que hacen parte de la legislación interna como derecho sustancial, con plena fuerza vinculante.” La interviniente formula inicialmente algunas precisiones conceptuales acerca del derecho internacional público y los derechos humanos. Luego, se refiere a las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno de los Estados, para afirmar que la importancia de su análisis radica “en el hecho de que la eficacia real del primero depende en muy amplia medida de la fidelidad con que los derechos nacionales se conformen a las normas internacionales y les den efecto.” Los destinatarios por excelencia del derecho internacional son los Estados. A ellos les corresponde acatar y cumplir los convenios internacionales, a través de sus ramas del Poder Público. Por eso, es esencial “que el derecho nacional facilite el cumplimiento del derecho internacional y más aún que, en caso de conflicto, el derecho del Estado no sea obstáculo para la observancia de las normas internacionales. Porque hay que tener en cuenta que el derecho internacional no se aplica únicamente en el ámbito externo, también ha de observarse en el interior de los Estados, es decir, en las relaciones entre los Estados y los particulares sometidos a su jurisdicción; particulares que pueden incluso exigir judicialmente el respeto del derecho internacional. Es en este último plano donde cobra mayor importancia el problema de las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno.” Anota además, que dado que el derecho internacional carece de órganos propios para exigir el cumplimiento de sus disposiciones, esta tarea le corresponde a los órganos internos de los Estados, lo que explica la importancia de estos últimos para el derecho internacional. Después de referirse a las posiciones monista y dualista en el campo del derecho internacional, menciona que el derecho internacional positivo deja a los mismos Estados decidir qué postura asumen al respecto. Ello a pesar de que desde el punto de vista del derecho internacional es él el que prevalece en caso de conflicto con el derecho interno, pues el artículo 27 de la Convención de Viena dispone que “un Estado no puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de los tratados...” Manifiesta que el tipo de reconocimiento del derecho internacional que hacen los distintos Estados depende de si se trata del Derecho Internacional consuetudinario, del Derecho internacional derivado de los tratados o del derecho institucional internacional emanado de las organizaciones internacionales. En relación con el derecho internacional que surge de los tratados expresa que en la mayoría de los Estados el derecho constitucional no establece su adopción automática, sino que su integración en el derecho interno se verifica mediante un procedimiento especial de recepción, “que más que a la consideraciones teóricas de las doctrinas dualistas obedece a las exigencias de la técnica constitucional de la separación de poderes...” Luego, al referirse a los tratados internacionales de derechos humanos y al artículo 93 de la Carta explica: “Del análisis de esta norma [el artículo 93 de la Constitución] se infiere que los convenios internacionales sobre derechos humanos han alcanzado la categoría de derecho consuetudinario internacional, debiéndose adoptar en Colombia automáticamente dichas normas, proclamando además la superioridad del Derecho Internacional General sobre el derecho interno, siempre y cuando se trate de tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconozcan derechos humanos y que prohíban su limitación los estados de excepción. En tales casos deben prevalecer en el orden interno. Lo que significa que este queda subordinado al primero; y lo que es más importante desde el punto de vista práctico: la norma internacional no necesitaría de ninguna especie de acto de recepción para se aplicada en el ordenamiento interno colombiano y prevalecería sobre éste en caso de conflicto.” Manifiesta entonces “los convenios internacionales fueron incluidos en nuestra Carta política bajo la concepción monista”, afirmación que sustenta con distintos apartes de la sentencia C-225 de 1995 referidos al bloque de constitucionalidad. Concluye así: “En suma, los artículos 53-4 y 93 y 94 de la Constitución Política de Colombia constituyen el fundamento jurídico que nos abre la puerta para que el Derecho internacional en Colombia sea considerado (...) como fuente principal de aplicación inmediata, con fundamento básicamente en que la Carta Política de 1991 adoptó la concepción monista (ver art. 53.4); en materia de tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos concedió prevalencia a estas normas internacionales sobre el orden interno (ver art. 93); fue un poco más lejos al incorporar a la Carta Política todos los derechos y garantías inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes (ver art. 94); mediante algunas sentencias de constitucionalidad la Corte Constitucional ha integrado dichos convenios internacionales al bloque de constitucionalidad (ver sentencias C-225 de 1995 y T-568 de 1999), lo que sin duda les refiere (a los convenios) el carácter de fuerza principal en el ordenamiento jurídico colombiano, razones por las cuales son hay duda de que la expresión demandada prevista en el artículo 19 del C.S.T. resulta inconstitucional a la luz de la nueva Constitución Política de 1991 y de los desarrollos que de ella ha realizado esta Corte Constitucional en algunos fallos.” 5. INTERVENCIÓN DE LA ACADEMIA COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA El ciudadano Rafael Forero Contreras intervino en el proceso, en nombre y representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Concuerda con el actor en que el texto acusado vulnera la Constitución. Dice al respecto que “[l]a redacción del artículo atacado corresponde al querer de la antigua Constitución; la redacción del artículo mencionado no se compadece con el desarrollo del derecho internacional social ni de los tratados que en materias laborales y sociales se citan en esta demanda (...)// También estimamos que es menester acompasar nuestro desarrollo legal, normativo, jurisprudencial y doctrinario con la nuevas realidades del derecho que afrontan las órbitas de lo supranacional dentro de una sana política de cooperación y crecimiento, puesto que las normas internacionales del trabajo apuntan a una adecuación, más que a una estandarización normativa general.” De ora parte, expresa que “para todos es claro que las recomendaciones de la OIT no son sujeto de ratificación por los Parlamentos Nacionales de los países miembros, limitándose la fuerza de su aplicación a un consejo de autoridad competente. En efecto, ni las recomendaciones ni los convenios que no se encuentran ratificados tienen poder vinculante; pero es claro, y la H. Corte Constitucional lo ha manifestado en diversas oportunidades, que su sentido y alcance no es otro que el querer de la colectividad y un deber ser que deslinda la mera subjetividad para arrimarnos a lo deseable y deseado, como quiera que se trata de los mínimos apetecibles dentro de los postulados de la justicia social, la equidad, entre otros.” Lo anterior le sirve de sustento para solicitar que, en relación con el artículo 19 acusado, se declare la inconstitucionalidad “no sólo de la expresión los “convenios” citada en la corrección a la demanda, sino también [de la expresión] las “recomendaciones adoptadas por la organización y las conferencias internacionales del trabajo”, puesto que estas últimas no entran en la esfera de lo ratificable, por mandato de la misma OIT, del Derecho Internacional Público, así como tampoco estimamos de recibo mantener un texto legislativo en lo sustantivo laboral que relegue a la condición de aplicación supletoria los tratados, convenios, pactos y diversos documentos sociales y laborales ratificados por Colombia.” 6. INTERVENCIÓN DE LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE COLOMBIA – ANDI El representante legal de la ANDI, Luis Carlos Villegas Echeverri, participó dentro del proceso y solicitó que la norma demandada fuera declarada exequible “en el entendido de que únicamente son normas de aplicación supletoria los Convenios de la OIT que no han sido debidamente ratificados por Colombia.” Expresa que la norma acusada puede ser interpretada, por lo menos, de dos formas: i) que todos los convenios de la OIT, incluidos los ratificados por Colombia, son normas de aplicación supletoria en materia laboral; y ii) que todos los convenios de la OIT que no han sido ratificados por el país son normas de aplicación supletoria, dado que los ya ratificados hacen parte del ordenamiento interno. Anota que la primera interpretación no se ajusta a la Constitución, dado que el artículo 53 de la misma dispone que los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. En cambio, considera que la segunda lectura de la norma sí está en armonía con lo dispuesto por la Constitución, y especialmente, con el artículo 53. Esta interpretación debe entonces conducir a la declaración de constitucionalidad de la norma, en virtud del principio de conservación del derecho. 7. INTERVENCIÓN DE LA CONFEDERACIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DEMOCRÁTICOS – CGTD El Secretario General de la CGTD, Julio Roberto Gómez Esguerra, intervino dentro del proceso para solicitar que se declarara la inexequibilidad de la norma demandada y de otras más del mismo artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo. Expone que, al tenor del artículo 53 de la Constitución, “los Convenios Internacionales del Trabajo, debidamente ratificados por el Gobierno colombiano, pasan a integrar el bloque de constitucionalidad, y, en esa medida, hacen parte integrante de la misma, es decir, adquieren carácter superior, que no puede ser desconocido por una ley ordinaria, menos dejándolos como de aplicación supletoria para cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido.” Menciona que la Convención de Viena contempla el principio del Pacta Sunt Servanda, “es decir que los Estados no pueden incumplir las normas de carácter internacional so pretexto de aplicar una norma de estirpe interna.” Anota que si no se declara la inconstitucionalidad de la norma acusada se daría lugar a muchos despropósitos, “como por ejemplo que una norma consagre una limitación al derecho a la libertad sindical y desplace la aplicación del Convenio 87 de la OIT a carácter supletorio, así como el Convenio 95 que protege el salario y podría rebajarse el ingreso de los trabajadores a pesar de la existencia del convenio y la debida ratificación y su supremacía sobre las normas ordinarias.” Por todo lo anterior, solicita que se declara la inconstitucionalidad de la expresión “los convenios”. Además, considera que también se debe declarar la inexequibilidad de las frases “cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido...” y “(...) adoptados por la organización y las conferencias internacionales del trabajo”, para que no haya posibilidad de que se pueda considerar que los instrumentos internacionales del trabajo tienen carácter supletorio, en perjuicio del bloque de constitucionalidad que integran los convenios de trabajo de la OIT. 8. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN COLOMBIANA DE JURISTAS Carlos Rodríguez Mejía y Natalia López Ortiz participaron dentro del proceso, en representación de la Comisión Colombiana de Juristas. Afirman que la expresión demandada debe ser declarada inexequible. Además solicitan que la Corte amplíe el objeto de análisis dentro del proceso para lo cual habría de declarar que existe unidad normativa entre la expresión demandada y la frase que la sigue a continuación, que reza: “y recomendaciones adoptadas por la organización y las conferencias internacionales del trabajo.” Con respecto a esta frase, los intervinientes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “la organización y”. En relación con la solicitud de que se declare la unidad normativa con la frase anotada manifiestan que “[l]os convenios internacionales del trabajo y las recomendaciones de los órganos de control están íntimamente ligados, y un estudio respecto de la constitucionalidad de aquellos no puede omitir un pronunciamiento respecto de la obligatoriedad de éstas. Ese tipo de recomendaciones (las de los órganos de control) nacen de las obligaciones contenidas en los convenios, y a su vez los convenios necesitan de las recomendaciones para exigir a los Estados el cumplimiento de sus obligaciones en casos concretos.” Fundamentan su petición en lo dispuesto en la Sentencia C-320 de 1997. Concuerdan con el demandante en que los artículos 53 y 93 de la Constitución disponen que los convenios y los tratados internacionales ratificados por Colombia “que reconocen, desarrollan o establecen mecanismos para la garantía de los derechos humanos tienen fuerza vinculante en el orden interno; contienen normas jurídicas que deben ser cumplidas por el Estado y los particulares.” Al respecto refieren que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-225 de 1995, formuló la figura del bloque de constitucionalidad, a través de la cual se precisa la relación entre los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia y la Constitución. En relación con los tratados atinentes al derecho al trabajo expresan: “En cuanto a los derechos humanos relacionados con el trabajo, la Corte Constitucional señaló expresamente en la sentencia T-568 de 1999 que hacen parte del bloque de constitucionalidad la constitución de la OIT y los Convenios 87 y 98 sobre libertad sindical y los artículos pertinentes de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención Americana de Derecho Humanos. Y concluyó que la interpretación y aplicación de los derechos laborales en Colombia debe consistir en la integración de las normas constitucionales y los tratados internacionales ratificados sobre la materia. De conformidad con lo anterior, no queda duda alguna respecto de que los convenios son norma principal y no supletoria.” De allí deducen que la expresión demandada es claramente inconstitucional, razón por la cual solicitan que así sea declarado. A renglón seguido, los intervinientes exponen que existen también “obligaciones de derecho internacional imperativo o de ius cogens, que el Estado colombiano no puede desconocer bajo ninguna circunstancia.” En este punto mencionan que en la “Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento”, aprobada en 1998 por la Conferencia de la OIT, se precisa “el compromiso de los Estados miembros de respetar esos principios y derechos aun cuando no hayan ratificado los convenios que los consagran.” Esos principios, contemplados en el artículo 2 son: i) la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva; ii) la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio; iii) la abolición efectiva del trabajo infantil; y iv) la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación.” Anotan que la mencionada Declaración tuvo como antecedente la Cumbre Social Mundial de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Social, realizada en Copenhague, en 1995, en la que los delegados acordaron proteger los derechos básicos de los trabajadores. En el tercer acápite de su escrito, los representantes de la Comisión anotan que la OIT “produce, a través de dos de sus órganos, dos tipos de recomendaciones: la Conferencia Internacional del Trabajo adopta instrumentos normativos (convenios y recomendaciones), y el Consejo de Administración adopta las recomendaciones que somete a su consideración el Comité de Libertad, órgano de control de la OIT.” Las primeras recomendaciones no “tienen un carácter vinculante, y así lo determina la Conferencia misma desde el momento de su expedición.” En relación con las recomendaciones que emanan del Consejo de Administración, con base en la sugerencia formulada por el Comité de Libertad Sindical, expresan que ellas “resultan de la evaluación que hace la OIT del cumplimiento de algún Estado respecto de sus obligaciones en materia de derecho del trabajo. Ponen de manifiesto el incumplimiento de un Estado y lo instan a cumplir. Su obligatoriedad es clara, puesto que la fuente de esas recomendaciones son los convenios, que constituyen normas de obligatorio cumplimiento. En Colombia no puede haber ninguna duda respecto de la obligatoriedad de dichas recomendaciones, en la medida en que los convenios hacen parte de nuestra legislación.” Manifiestan que en la Sentencia T-603 de 2003 la Corte Constitucional estableció la diferencia entre los dos tipos de recomendaciones e hizo explícita la obligatoriedad de las emanadas de los órganos de control de la OIT. Con base en lo anterior, afirman que el artículo 19 del C.S.T. hace referencia a los dos tipos de recomendaciones y que, dado el carácter obligatorio de las recomendaciones formuladas por los órganos de control de la OIT, como lo ha expresado la misma Corte, debe declararse la inexequibilidad de la expresión “la organización y.” Dicen los intervinientes: “Teniendo en cuenta lo anterior, considerar las recomendaciones de los órganos de control de la OIT como normas supletorias resulta contrario a la Constitución Política. La obligatoriedad los convenios de la OIT implica que los pronunciamientos por medio de los cuales se exige el cumplimiento de las obligaciones contenidas en estos convenios tengan un carácter vinculante. La consagración constitucional de la obligatoriedad de los tratados y convenios, a partir de los artículos 53 y 93 de la Carta, confiere a los pronunciamientos de los órganos de control previstos en esos mismos tratados o convenios un carácter vinculante. Por otra parte, el derecho de los tratados (...) obliga a los Estados parte a cumplir con las obligaciones contenidas en ellos. Así lo ha entendido la Corte Constitucional al reiterar la obligatoriedad de las recomendaciones de los órganos de control de la OIT.” 9. INTERVENCIÓN DE LA ESCUELA NACIONAL SINDICAL El director de la Escuela Nacional Sindical, Luis Norberto Ríos Navarro, intervino dentro del proceso para coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad. Manifiesta que a partir de 1991 “se consolidó el proceso de internacionalización y constitucionalización del derecho social en Colombia, aunque no fue sino a partir del año de 1995 que la Corte Constitucional adoptó sin equívocos el concepto de bloque de constitucionalidad (...) como un mecanismo jurídico de incorporación de la normatividad internacional de los derechos humanos.” Agrega que los parámetros de adopción de las normas internacionales en el derecho interno lo fijan los artículos 9, 93, 94, 214-2, 53 y 102 de la Constitución. Menciona que la Corte Constitucional, en sus sentencias T-568 de 1999 y C-567 de 2000, “ha concluido que los convenios de la OIT hacen parte también del bloque de constitucionalidad (...) dado que los convenios internacionales del trabajo reconocen derechos laborales (que son verdaderos derechos humanos) que no pueden ser suspendidos en estados de excepción, y conforme al artículo 93 de la Constitución tienen jerarquía constitucional.” Considera que “uno de los avances más significativos de la Constitución de 1991 fue establecer con toda claridad y total precisión que los Convenios en materia laboral forman parte de la legislación interna (art. 53) adicionalmente, y por ello, los jueces de la república están obligados a tenerlos en cuenta y aplicarlos cuando sea pertinente (art. 230 CP) de forma principal y no simplemente supletoria como lo indica el artículo 19 del C.S.T.” Añade que la mayoría de los instrumentos internacionales de derechos humanos no precisan cómo deben ser incorporados a los ordenamientos internos y que el derecho internacional le permite a cada Estado que diseñe los mecanismos propios para ello. De todas formas, plantea, los Estados que ratifican los tratados internacionales deben tener en cuenta el principio del pacta sunt servanda y el que prohíbe a las partes invocar disposiciones de su derecho interno para justificar el incumplimiento de sus obligaciones internacionales (arts. 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados), al igual que su obligación de asegurar que la organización o la legislación local prevea mecanismos efectivos de protección de los derechos consagrados en los instrumentos.” En relación con los convenios de la OIT expone: “(...) el valor normativo de los convenios internacionales del trabajo adoptados por la OIT debe apreciarse en dos dimensiones: una, la de los convenios que consagran principios y derechos fundamentales, y otra la del resto de convenios internacionales del trabajo... “La declaración de principios y derechos fundamentales en el trabajo adoptada por la 86 Conferencia Internacional del Trabajo de OIT en 1988 destacó como principios y derechos fundamentales los relativos a: a) La libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, consagrados en los convenios 87 y 98; b) La eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio, consagrado en los convenios 29 y 105; c) La abolición efectiva del trabajo infantil, consagrado en los convenios 100 y 111; d) La eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación, consagrado en los convenios 100 y 111. “Estos se incorporan a nuestro ordenamiento jurídico como lo señala el artículo 93 de la Constitución Política, esto, es prevalecen en el orden interno haciendo parte del bloque de constitucionalidad. “Y el resto de convenios internacionales del trabajo se incorporan a nuestro ordenamiento jurídico como lo señala el artículo 53 de la Constitución Política, esto es, hacen parte de la legislación interna.” Por lo tanto, su conclusión es la siguiente: “Es lógica la argumentación del demandante que pide se (...) declare la inexequibilidad de la expresión contenida en el artículo 19 del C.S.T. (...), pues bajo la teoría dualista y la Constitución de 1886 esto era posible sin romper el principio de integralidad y unidad del sistema jurídico; pero después de 1991, la Corte Constitucional, interpretando a la luz de los nuevos principios y valores constitucionales y respetando la doctrina sobre el bloque de constitucionalidad creada por ella misma, no puede hacer otra cosa que declarar inexequible la expresión demandada. “Por tanto, asiste la razón a quien demanda la expresión contenida en el artículo 19 del C.S.T. ‘los convenios adoptados por la organización internacional del trabajo...’, en tanto estos se incorporan a nuestro ordenamiento jurídico como verdaderas normas jurídicas aplicables, unas, las que consagran principios y derechos fundamentales, como normas de rango constitucional, y las otras, como parte de la legislación interna. Así las cosas, no podría en ningún caso considerarse a los convenios adoptados por la organización internacional del trabajo como norma de aplicación supletoria cuando no exista otra norma aplicable.” 10. INTERVENCIÓN DE LOS CIUDADANOS EDGAR HERNÁN FUENTES CONTRERAS Y DIANA CAROLINA VÉLEZ POSADA Los ciudadanos Edgar Hernán Fuentes Contreras y Diana Carolina Vélez Posada intervinieron en el proceso para solicitar que se declare la constitucionalidad condicionada tanto de la expresión demandada como del vocablo “recomendaciones”, contenido en el mismo artículo 19 del C.S.T. Exponen que el interrogante básico en este proceso es el siguiente: “¿Cómo y en qué circunstancias se insertan en el derecho colombiano las convenciones, recomendaciones y declaraciones formuladas por la organización y las conferencias internacionales del trabajo, y en este sentido determinar su fuerza vinculante en el derecho interno?” A continuación se refieren a la figura del bloque de constitucionalidad y a la sentencia C-225 de 1995, para señalar entonces: “Entre las disposiciones normativas que se incorporan a la categoría de la Constitución se encuentran: . Convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados (inciso 3 art. 53 C.P.) .Convenios y tratados internacionales, ratificados por el Congreso, que reconocen derechos humanos (artículo 93 C.P.) . Derechos inherentes a la condición humana (artículo 94 C.P.) . Leyes orgánicas (artículo 151 C.P.) . Leyes estatutarias (artículos 152-153 C.P.) y . Leyes de convocatoria a Asamblea Constituyente y Referendo (artículos 376-378 C.P.)” Manifiestan entonces que la rama jurisdiccional colombiana “conforme al artículo 230 de la Constitución, al estar sometida al imperio de la ley no puede oponerse a la aplicación de aquellas normas conocidas como disposiciones internacionales, que ya están dentro del sistema normativo al ser ratificadas por el órgano legislativo, acorde al artículo 150 numeral 16 de la C.P., concordado con el artículo 189 numeral 2 de la misma.” A continuación se refieren a la distinción planteada por el actor acerca de las normas autoejecutivas y las normas programáticas. Al respecto mencionan que “[s]i bien entre los pronunciamientos de la OIT se cuenta con dictámenes precisos y concretos, una gran parte de ellos tienen como característica fundamental de su redacción la manifestación de aquello que se conoce en el ámbito lingüístico y de la filosofía analítica como ‘textura abierta.’ Sin embargo, dicha consagración de principios y valores, que en ocasiones resultan asemejarse a aspiraciones o fundamentos programáticos carentes de vinculación directa, no son, en realidad, una actitud meramente accidental, ya que el fin dispuesto es abrir un amplio margen de apreciación para los Estados miembros al momento de su ratificación y que éstos cuenten con la posibilidad de una interpretación acorde al ordenamiento interno. Resultan, de esta forma, como directrices que adquieren una ‘libertad’ en la interpretación para el logro de la efectividad real de los derechos fundamentales.” Aclaran que en el sistema jurídico colombiano existen por lo menos dos casos “que se acercan al modelo formulativo que poseen los pronunciamientos de la OIT: las leyes cuadro y la disposiciones constitucionales.” Sobre las primeras manifiestan que ellas se limitan a crear las reglas generales, mientras que los aspectos normativos restantes son confiados al Ejecutivo, quien los desarrolla a través de decretos reglamentarios ampliados.” Sobre las segundas exponen que “la optimización de los principios y de los derechos fundamentales, bajo la estructura de la eficacia, ha creado, como bien lo ha reiterado la Corte Constitucional, una nueva relación entre derechos fundamentales., principios y jueces, en la cual el logro de la eficacia de los derechos esta dada por el otorgamiento, de manera prioritaria, al juez, y no ya a la administración o al legislador de la responsabilidad de que ellos sean aplicados (...) es innegable que con la Constitución de 1991 los derechos son aquello que los jueces dictan a través de la sentencia de tutela.” Por lo tanto, afirman: “a. Queda claro que la ‘textura abierta’ de la normatividad, incluyendo en ella los convenios ratificados, no es impedimento, en gran parte de los casos, para la aplicación directa de ella (...), porque en principio las leyes deben entenderse como auto-aplicativas y sólo excepcionalmente como programáticas, es decir, inaplicables por necesidad de reglamentación. “(...) “d. Las Leyes Aprobatorias de Tratados o Convenios Internacionales comparten la característica de generalidad a los cuales las leyes marco se hacen acreedoras. En este sentido, la potestad reglamentaria estaría en cabeza del Presidente de la República, conforme al artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, cuando la normatividad allí transcrita tenga carácter programático. Sin embargo, esta afirmación no puede ser confundida con la pérdida total de la competencia legislativa, ya que las leyes aprobatorias no se incluyen en los temas pertenecientes a las leyes cuadro y su carácter especial al referirse a derechos laborales no pueden ser entregadas sin restricción al Jefe de Estado. Será, entonces, una legislación compartida en el sentido que el Primer Mandatario tiene la facultad de desarrollar la ley que ratifica los pronunciamientos internacionales, pero que el órgano legislativo, el Congreso, en cualquier momento podrá modificar la aplicación de dicha normatividad por medio de leyes interpretativas, a las cuales tendrán que supeditarse los decretos reglamentarios...” Así, concluyen que “se puede entender que las expresiones del artículo 19 del C.S.T. deben ser interpretadas de la siguiente forma: “a. En cuanto se refiere a los convenios, como fuente supletoria, serán todos aquellos que no han sido ratificados en materia laboral, sin que ellos sean necesariamente expedidos por la Organización Internacional y la Conferencia del Trabajo. “b. En materia de las recomendaciones, se entenderán que tienen fuerza vinculante, pese a no existir un procedimiento explícito para su inserción al derecho interno, cuando lo advertido se refiera a la normatividad vigente en el país con respecto a la cual se dirigen; mientras, serán fuente supletoria, en los demás casos restantes.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación solicitó que se declarara la exequibilidad de la norma demandada. Manifiesta la Vista Fiscal que la demanda parte de una interpretación equivocada de la norma. Afirma que en ningún momento el artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo le desconoce a los convenios internacionales del trabajo la condición que les reconoce la Constitución. Este artículo persigue simplemente llenar las lagunas que se presentan en la ley, a través de la aplicación de los convenios internacionales del trabajo a situaciones análogas a las que ellos regulan. Dice así. “Tal enfoque sería válido si la norma impugnada desconociera explícita o implícitamente la condición que ahora la Constitución le reconoce a los convenios internacionales del trabajo de norma perteneciente a la legislación interna aplicable a aquellos casos en que la situación a resolver por el operador jurídico fuera subsumible en ella, esto es, de norma aplicable al caso controvertido como cualquier norma legal originada en nuestro sistema legislativo, pero ello no es así. “En efecto, de la atribución del carácter de norma supletoria a los convenios internacionales del trabajo no necesariamente se deduce que con ello el legi...