Sentencia C-400 de 2013

C-400-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-400/13 CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Nulidad por inconstitucionalidad y efectos de la sentencia de nulidad de actos administrativos/CORTE CONSTITUCIONAL-Orbita de su competencia en materia de control abstracto de constitucionalidad de actos de contenido general/EFECTOS DE SENTENCIA QUE DECLARA NULIDAD DE ACTO QUE CORRESPONDE AL CONSEJO DE ESTADO-Resulta compatible con la Constitución Política, salvo en lo relativo a la cosa juzgada “constitucional”, que se declara inexequible Correspondió a la Corte determinar (i) si la atribución conferida al Consejo de Estado para conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional, vulnera las competencias asignadas por la carta política a dicha corporación y a la Corte Constitucional; y (ii) si los efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional de las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad que profiera el Consejo de Estado, son equiparables a los que emanan de las decisiones de la Corte Constitucional. Recuerda esta corporación que en el diseño del sistema jurídico colombiano no existen normas y actuaciones excluidas del control de constitucionalidad, cualquiera sea su modalidad, estando distribuidas las competencias entre la Corte Constitucional, órgano de cierre de la jurisdicción constitucional (art. 241superior), y el Consejo de Estado, tribunal supremo de lo contencioso administrativo (art. 237-2 ib.). En este último espacio, se encuentran los actos a que refieren los artículos 135 y 189 de la Ley 1437 de 2011, cuyo conocimiento, por su naturaleza, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, la cual ubica en el Consejo de Estado la nulidad por inconstitucionalidad, figura anclada en la competencia residual que cumple ese alto tribunal, dentro del propósito de velar por la supremacía de la Constitución, pero acorde a ciertos alcances y limitaciones. De esta manera, los actos generales que no son competencia de la Corte Constitucional, según las previsiones expresas de mandatos superiores, serán del ámbito del Consejo de Estado. Así, la disposición del legislador ordinario, prevista en el inciso 2° del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, respeta los principios y las reglas establecidas para el tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pero entendiéndose que corresponde a la Corte Constitucional el conocimiento de los actos de carácter general con contenido material de ley, esto es, con virtualidad de modificar, subrogar o derogar la ley, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. De otro lado, en virtud de los artículos 242, 243 y 244 superiores, que regulan los procesos que se promuevan ante la Corte Constitucional, entre ellos, los derivados de las acciones públicas de inexequibilidad que instaure cualquier ciudadano, no es posible trasladar los efectos de cosa juzgada constitucional al Consejo de Estado por carecer de la potestad de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional. Advierte entonces esta Corte que el efecto de cosa juzgada constitucional, expandido en el inciso 3° del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 a las sentencias de nulidad que profiere el Consejo de Estado, no se aviene a la Constitución, por cuanto la calidad “constitucional” únicamente está instituida, de manera orgánica y expresa, a los fallos que la Corte Constitucional profiera en ejercicio de su control jurisdiccional (inciso 1° del artículo 243 superior). Esta consecuencia, en manera alguna implica desmedro del control residual que ejerce el supremo tribunal de lo contencioso administrativo, ubicado en el referente funcional del control mixto de constitucionalidad, lo cual indica que las sentencias de nulidad de los actos proferidos en virtud del artículo 237-2 de la carta política, tienen efecto de cosa juzgada y, por lo general, a futuro. SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO QUE DECLARAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UN DECRETO DICTADO POR EL GOBIERNO NACIONAL-Efectos PARAMETROS PARA DETERMINAR EL VALOR CONSTITUCIONAL DE DISPOSICIONES SOMETIDAS A CONTROL-Jurisprudencia constitucional/REGLAS Y PRINCIPIOS INTEGRANTES DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONTROL CONSTITUCIONAL-Comparación con disposiciones de carácter supralegal que tienen relevancia constitucional LEY ESTATUTARIA Y LEY ORDINARIA-Constituyen parámetros de constitucionalidad CONFLICTO ENTRE LEY ORDINARIA Y LEY ESTATUTARIA-Procedencia de control constitucional PRINCIPIO DE PREVALENCIA O SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE INTEGRIDAD Y SUPREMACIA EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectividad El principio de prevalencia o supremacía de la Constitución se encuentra consagrado en el artículo 4 de ese mismo ordenamiento, en los siguientes términos: ‘La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’, y a él se ha referido la Corte en múltiples fallos fijando su sentido y alcance. Veamos:“La posición de supremacía de la Constitución sobre las restantes normas que integran el orden jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado. La Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto de los actos de los órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de producción de las normas que integran el ordenamiento y es por ello ‘fuente de fuentes”, norma normarum. Estas características de supremacía y de máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4.’ Las consecuencias que se derivan del principio de supremacía apuntan no sólo al reconocimiento de una norma jurídica como piedra angular filosófico-política que rige todas las actividades estatales y a la cual están subordinados todos los ciudadanos y los poderes públicos, sino que legitima además las normas jurídicas que se expidan congruentes con ella. Dicho de otro modo: la Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v. gr. establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la aplicación de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales como fines prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles de todo el ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su integridad. La integridad y supremacía de la Constitución ha sido considerada como ‘un derecho fundamental de las personas que bajo distintas formas se concede a ellas por la Constitución para vigilar su cumplimiento y obtener, cuando no sea así, que los poderes públicos ejerzan sus competencias dentro de los límites de la Constitución, se inspiren en sus valores y principios y respeten, en todas las circunstancias, los derechos y garantías de las personas. ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Democracia participativa/JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance La Carta política consagra, en forma expresa, el derecho que tiene todo ciudadano de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (art. 40-6), como una derivación del derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y señala los distintos instrumentos o acciones que se pueden ejercitar contra los actos jurídicos que atenten contra sus preceptos y principios, a saber: la acción pública de inconstitucionalidad (arts. 241 y ss C.P), la acción de nulidad por inconstitucionalidad (art. 237-2 C.P.) la acción de tutela (art. 86 C.P.) y, aunque no es considerada como una acción, también se puede incluir aquí la excepción de inconstitucionalidad, como un corolario del derecho a la supremacía de la Constitución. Sin embargo, no son éstas las únicas vías que existen para ejercer el control constitucional, pues en dicho ordenamiento también se establecen otras formas, vr. gr. la revisión automática u oficiosa de determinados decretos y leyes (art. 241 C.P.) que corresponde ejercer a la Corte Constitucional; el examen de las objeciones presidenciales a cargo de esa misma corporación cuando han sido rechazadas por las Cámaras Legislativas (art. 167); y el que realizan los Tribunales Administrativos cuando deben resolver las objeciones que, por motivos de inconstitucionalidad, presentan los Gobernadores contra los proyectos de Ordenanzas dictadas por las Asambleas Departamentales, y cuando deciden sobre la constitucionalidad de los actos de los Concejos Municipales, de los Alcaldes (art. 305-9-10 C:P.) y, en general de todos los actos de la autoridades departamentales y municipales. Como también en los casos a que alude la ley que regula las instituciones y los mecanismos de participación ciudadana. CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Contenido y alcance/PODER JUDICIAL DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ABSTRACTO-Titularidad La función de adelantar el control abstracto de constitucionalidad reposa principalmente en la Corte Constitucional, instituida como el órgano principal al que “se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, labor que debe ser desarrollada en “los estrictos y precisos términos” del artículo 241 superior, el cual prescribe de manera taxativa las funciones que le competen. Al Consejo de Estado, corresponde proteger la integridad y supremacía de la carta política a través de las “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, según el mandato del precepto 237-2 ib. Así, esta corporación siempre ha afirmado que la Corte Constitucional tiene la más amplia competencia sobre el control abstracto de constitucionalidad y que el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todos aquellos actos que no le hayan sido atribuidos. JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Integración y competencia/PRECEDENTE JUDICIAL CONSTITUCIONAL-Elemento inmanente y sustancial del ejercicio de la jurisdicción constitucional/FUERZA VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA -Jurisprudencia constitucional CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY-Criterios jurisprudenciales/PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY-Distinción RESERVA DE LEY-Modalidades especiales de la actividad legislativa La Corte ha identificado distintas modalidades de articulación del ejercicio de la potestad legislativa en materias reservadas y la competencia regulativa de las autoridades administrativas. 1. Una de esas modalidades es la posibilidad que las normas que desarrollan asuntos materia de reserva de ley hagan uso de lo que doctrinariamente se ha denominado como conceptos jurídicos indeterminados. En estos casos, se ha avalado la constitucionalidad de normas que prevén dispositivos de carácter abierto, compatibles con el principio de legalidad en tanto son expedidos por el Congreso, pero que solo logran concreción por parte de la autoridad administrativa, a través del uso de cierto margen de apreciación. 2. Otra modalidad es la de la remisión expresa al reglamento, la cual opera cuando en virtud del asunto que se regula, generalmente técnico y dinámico, no puede ser objeto de determinación exhaustiva por el legislador. Ejemplo de esta hipótesis es la facultad, amparada por la jurisprudencia constitucional, que la ley fije tipos penales en blanco, a través de la remisión de un criterio técnico objeto de definición concreta por la autoridad administrativa, como sucede con el delito de usura, en el que uno de los elementos que estructura la conducta punible, depende la certificación que sobre los intereses haga la Superintendencia Financiera. 3. Finalmente, la jurisprudencia ha establecido que otra modalidad constitucionalmente válida de remisión consiste en la definición, por parte del legislador, de normas abiertas respecto de instancias propias del Estado regulador. En este caso, se ha considerado que si bien la Constitución establece que las funciones de inspección, vigilancia y control que ejerce el Estado en distintos ámbitos es una asunto que está sometido a la reserva de ley, no por ello se opone a la Carta que el legislador prevea fórmulas amplias, las cuales permitan ejercer las competencias propias del Estado regulador, por parte de la autoridad administrativa a quien la ley le ha conferido esas funciones. Esta posibilidad, por supuesto, está supeditada a que la normatividad correspondiente ofrezca claros criterios orientadores, que impidan que la autoridad administrativa ejerza sus competencias de forma arbitraria. Sobre el particular, en la sentencia C-265/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), se señaló que es posible que ‘... que la rama legislativa con la utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los supuestos definidos en la ley con el propósito de concretar la aplicación de ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho’.” CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control Aun cuando en términos generales, la competencia de la Corte Constitucional se encuentra definida en el artículo 241 superior, esta corporación ha explicado que no siempre resulta fácil determinar cuándo un decreto o acto expedido por el Gobierno Nacional, se encuentra comprendido o no dentro de esa preceptiva, dado que “puede ocurrir que sea una norma con fuerza jurídica equivalente a la de una ley a pesar de que no haya sido emanada formalmente del Congreso sino del Ejecutivo”. Teniendo presente que en un Estado de derecho no caben competencias por analogía o por extensión, la Corte ha recurrido a los criterios orgánico, formal y material para establecer la autoridad encargada del control constitucional, denotando la función principal que cumple esta corporación como garante de la supremacía e integridad de la Constitución frente a la competencia residual asignada al Consejo de Estado. Cabe aclarar que el criterio orgánico, por obvias razones, no resulta útil en el presente asunto, tratándose de decretos o actos emanados del Gobierno Nacional. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto o acto del Ejecutivo está determinada por los fundamentos señalados al momento de su expedición, de manera que si se trata de una norma jurídica frente a la cual expresamente el artículo 241 de la Constitución Política le otorga competencia a la Corte Constitucional, es claro que su control le corresponde a esta corporación. Sin embargo, puede acontecer que el decreto o acto gubernamental no señale las facultades que le sirven como soporte, o sea impreciso, ambiguo o contenga varios fundamentos jurídicos, de modo que dificulte determinar la autoridad judicial a la cual le corresponde adelantar el control de constitucionalidad. En tales circunstancias, por resultar insuficiente el criterio formal, debe acudirse al criterio material, según el cual la naturaleza del decreto o acto determina la autoridad competente para asumir el juicio constitucional. De manera que si es una norma con fuerza o contenido material de ley, encuadrada en el artículo 241 superior, conocerá la Corte Constitucional, pero si concierne a una disposición que carece de magnitud legislativa, su examen atañera al Consejo de Estado con fundamento en el artículo 237-2 ib. A partir de los criterios expuestos, la Corte Constitucional también ejerce control de exequibilidad sobre decretos o actos atípicos o especiales, diferentes a los indicados en los artículos 241 y 10° transitorio de la Constitución, que por mandato de la carta política también contienen fuerza material de ley, como los del siguiente listado, que no pretende ser taxativo sino meramente enunciativo: (i) Decretos con fuerza de ley, expedidos con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991; (ii) decretos compilatorios de normas con fuerza de ley; (iii) decretos que declaran un estado de excepción; (iv) decretos expedidos con base en disposiciones constitucionales transitorias diferentes al artículo 10° transitorio; (v) decretos que corrigen yerros de normas con fuerza de ley; etc.. Adicionalmente, esta corporación también ha reconocido su competencia para conocer, en específicas circunstancias de control, la exequibilidad de (i) decretos de ejecución de la convocatoria a referendo; (ii) acto electoral que determina el censo en el marco de una reforma constitucional mediante referendo; (iii) acto electoral que declara la aprobación de un referendo; (iv) actos de gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley que convoca a referendo; (v) decretos de convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias; (vi) decretos o actos adoptados en cumplimiento de un acto legislativo; y (vii) acuerdos internacionales simplificados reguladores de materias propias de un tratado internacional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Calificado por la doctrina como un sistema mixto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO-Contenido y alcance/CONSEJO DE ESTADO-Competencia residual en el control constitucional POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional El legislador tiene una amplia discrecionalidad en la regulación de los procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal encuentra su límite en la Constitución. En la sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indicó: “… esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria. “…Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización.” Igualmente, en sentencia C-314 de 2002 se precisó que la potestad de configuración del legislador es una competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la Carta Política, la cual debe estar justificada en un principio de razón suficiente, en donde si la decisión del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento jurídico. Uno de esos límites es precisamente no hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa. En esa misma línea, en la sentencia C-662 de 2004, se adujo que “al juez constitucional le corresponde garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse conforme a los límites que impone la misma Carta”. Esta postura fue recientemente reiterada en la sentencia C-372 de 2011, en la que se sostuvo que la libertad de configuración del legislador además de estar limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, también lo está por los principios de progresividad y no regresión teniendo en cuenta que los derechos fundamentales también tienen una faceta prestacional que alcanzada, se convierte en un límite para aquella. Las medidas legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y razonables. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL CONTENIDA EN ARTICULO 243 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No puede acogerse de manera igual para el Consejo de Estado No puede acogerse de manera igual para el Consejo de Estado el tránsito a cosa juzgada constitucional previsto en el artículo 243 de la carta política, salvedad que, sin embargo, no enerva, de parte de ese tribunal contencioso, la aplicación efectiva de ese carácter básico del Estado social de derecho: “La Constitución es norma de normas” (artículo 4° ib.). DECISIONES ADOPTADAS POR EL CONSEJO DE ESTADO-Hacen tránsito a cosa juzgada, mas no “constitucional” Las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado hacen tránsito a cosa juzgada, mas no “constitucional”, nominación exclusiva de las sentencias de la Corte Constitucional, sin perjuicio del reconocimiento del control mixto de constitucionalidad propio del ordenamiento jurídico colombiano. De manera general y concordante, la doctrina y la jurisprudencia, locales y foráneas, han considerado la cosa juzgada como una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, que las hace inmutables, intangibles, inimpugnables y obligatorias, por lo que el asunto decidido no puede variarse en el futuro, constituyendo garantía de seguridad y estabilidad jurídica; de lo contrario los conflictos serían interminables e irresolubles, en desmedro de los derechos ciudadanos. Aun cuando no existe un precepto constitucional que, aparte de lo estatuido en el artículo 243 y sin el apelativo “constitucional”, consagre esta connotación, la cosa juzgada es consecuencia directa de cardinales disposiciones superiores, especialmente las que consagran la prevalencia del interés general (art. 1°), la vigencia del orden justo que posibilite la convivencia pacífica (art. 2°), el debido proceso (art. 29) y el acceso a la administración de justicia (art. 229), que no puede entenderse únicamente como el derecho a que se reciba una demanda o una denuncia, sino a que se obtenga una pronta y cabal decisión en firme, las cuales podrían considerarse carentes de sentido si los procesos iniciados y adelantados ante los jueces no tuvieran una previsible y definitiva culminación y las sentencias no fueran de obligatorio cumplimiento. Resulta claro entonces que la cosa juzgada es objetivo de común consecución y aplicación en todas las áreas judiciales, sin que se halle circunscrita a solo sus tradicionales matices (formal y material), sino por su caracterización, denominación y ubicación, y en razón a la naturaleza de la autoridad u órgano judicial que produce la providencia, según lo instituido en el sistema normativo superior. De esta manera, tendrán connotación de cosa juzgada las decisiones emanadas de autoridad judicial diferente a aquella que la Constitución Política ha querido expresamente calificar de otra forma, como precisamente ocurre con los fallos de la Corte Constitucional, en su condición de órgano principal de defensa de la supremacía e integridad de la carta política, función que no por ello desconoce o mengua la tarea constitucional asignada al tribunal supremo de lo contencioso administrativo en las materias de su competencia, razón válida y suficiente para que las sentencias que dicte en virtud de lo establecido en el artículo 237-2 superior, tengan consecuencias de cosa juzgada, a futuro, a no ser que se disponga efecto diferente. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha precisado que de acuerdo a lo establecido en el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional gozan de fuerza de cosa juzgada. Ello implica que las decisiones judiciales tomadas por la Corporación en cumplimiento de su misión de garantizar la integridad y la supremacía de la Constitución, adquieren valor jurídico y fuerza vinculante. En ese sentido, la cosa juzgada constitucional, además de proteger la supremacía normativa de la Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, ya que por medio de esta figura, se garantiza que el órgano encargado del control constitucional sea consistente con las decisiones que ha adoptado previamente. La cosa juzgada constitucional ‘se predica tanto de los fallos de inexequibilidad como de los de exequibilidad, vincula a todas las autoridades -incluida la misma Corte Constitucional- y se extiende, por igual, al continente de la norma como a su contenido material - precepto o proposición jurídica en sí misma considerada’. No obstante, es la misma Corte quien determina los efectos de sus fallos, en razón a su labor de intérprete directa y autorizada de la Carta. El alcance de la cosa juzgada constitucional ha sido desarrollado de manera amplía en la jurisprudencia, a través de la definición de categorías independientes con diferencias claras. De esta forma, se han establecido distinciones conceptuales y prácticas entre lo que se entiende por cosa juzgada absoluta y por cosa juzgada relativa, y entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición La cosa juzgada constitucional se puede definir como el carácter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional, cuyo principal efecto es que una vez esta Corporación se ha pronunciado de fondo sobre la exequibilidad de un determinado precepto, no puede volver a ocuparse del tema. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración La Corte ha explicado que existe cosa juzgada absoluta, “cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Configuración La cosa constitucional relativa se presenta “cuando el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Excepciones al alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA IMPLICITA-Configuración/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Configuración/DOCTRINA DE LA CONSTITUCION VIVIENTE-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN SENTIDO ESTRICTO-Configuración La doctrina constitucional ha previsto tres (3) excepciones al alcance de la cosa juzgada constitucional: a. La cosa juzgada relativa implícita, frente a la cual esta Corporación ha señalado: “Puede suceder que la Corte haya declarado la exequibilidad de una disposición legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la cosa juzgada operará en relación con este aspecto quedando abierta la posibilidad para presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad por su contenido material; o bien puede acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su decisión a un aspecto constitucional en particular o a su confrontación con determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en la respectiva sentencia”. b. La cosa juzgada aparente, que se presenta “si pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados preceptos constitucionales”. c. Por su parte, la doctrina de la Constitución viviente consiste en “una posibilidad, en todo caso excepcionalísima, de someter nuevamente a análisis de constitucionalidad disposiciones sobre las cuales existe un pronunciamiento de exequibilidad, en la que dicha opción concurre cuando en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, - que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma”. La situación es más compleja cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró exequible la disposición acusada. En estos casos, como ha indicado esta Corporación, para que pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo de la misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior. La identidad de cargos implica un examen tanto de los contenidos normativos constitucionales frente a los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de la argumentación empleada por el demandante para fundamentar la presunta vulneración de la Carta; mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar el contexto normativo en el que se aplica la disposición desde el punto de vista de la doctrina de la Constitución viviente. Referencia: Expediente D-9392 Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos segundo del artículo 135 y tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” Demandante: Franky Urrego Ortíz Magistrado ponente: NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D. C., (3) de julio de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública estatuida en los artículos 40-6 y 242-1 de la carta política, el ciudadano Franky Urrego Ortíz presentó acción pública de inconstitucionalidad, contra los incisos segundo del artículo 135 y tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, que conciernen a la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional y los efectos de las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2° del artículo 237 de la Constitución. La demanda fue admitida mediante auto de noviembre 22 de 2012, informándose la iniciación del proceso a los Presidentes de la República y del Congreso. También se comunicó la decisión a la Ministra de Justicia y el Derecho y se invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional y al Consejo de Estado, así como a las facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana, de Antioquia, Industrial de Santander, del Norte y Nacional de Colombia para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, pertenecientes a la Ley 1437 de 2011, publicada en el Diario Oficial N° 47.956 de enero 18 del mismo año, bajo las cuales se subraya lo impugnado: “Artículo 135. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales. … … … Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes. La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor. Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso, cuando resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria. De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez (10) días, término durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el auto que la señale solo será susceptible de recurso de reposición.” III. LA DEMANDA Considera el actor que los incisos segundo y tercero de los artículos 135 y 189 de la Ley 1437 de 2011, respectivamente, vulneran los preceptos 121, 237-2, 241 y 243 de la Constitución, así como los artículos 43 y 49 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido amplio. En primer lugar, estima que el inciso segundo del artículo 135 ib., amplió los fines de la acción nulidad por inconstitucionalidad sin autorización del constituyente, desbordando el criterio fijado por éste, realizada su comparación con las preceptivas 237-2 de la carta política y 49 de la Ley 270 de 1996, en materia de jurisdicción, competencia y objeto de escrutinio. Afirma que el único objeto de control superior es “el decreto dictado por el Gobierno Nacional cuya competencia para su revisión no corresponda a la Corte Constitucional”, y no otro tipo de actos que incluidos por el legislador, como “resoluciones, circulares, instrucciones, memorandos, etc.”, expedidos por entidades y órganos públicos, puesto que el artículo 237-2 superior no los contempla. Recuerda que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-037 de 1996, al revisar y declarar la exequibilidad del artículo 43 del proyecto de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, destacó que la norma no había hecho otra cosa que describir lo definido por el constituyente, providencia que a su vez declaró la inconstitucionalidad de los textos que pretendieron incluir el control de actos no previstos en ese precepto superior. En segundo lugar, observa que el atacado inciso tercero del artículo 189 otorga efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional a los fallos de nulidad que declaren la inexequibilidad de un decreto dictado en los términos de la preceptiva 237-2 de la carta, cuando “en el sistema jurídico colombiano el Constituyente diferenció la inexequibilidad que tiene efectos hacia el futuro y genera cosa juzgada constitucional (art.243 superior) de la nulidad, cuyos efectos son hacia el pasado y de mera cosa juzgada (art.237 ídem)”. Advierte que ese mandato legal desquicia el modelo mixto de control de constitucionalidad, al atribuir al Consejo de Estado función que solo ostenta la Corte Constitucional por virtud de lo dispuesto en el artículo 241 superior, equiparación que en la citada sentencia C-037 de 1996 se declaró inexequible, “en tanto que, en el sistema normativo no se admite más de un órgano que ostente dicha condición, dado que es, a si vez, el órgano de cierre del mismo”. Finalmente, señala que un estudio sistemático de la carta política “permite inferir que las únicas providencias que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional son los fallos que dicte la Corte Constitucional (arts.121, 241 y 243 C.P.)”, en la medida que no se entregó al legislador esa facultad de regulación y menos aún llegar a “cambiar la voluntad del Constituyente”. IV. INTERVENCIONES 4.1. Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional Un miembro del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional pide que la Corte declare exequibles las disposiciones acusadas, a partir de la siguiente argumentación sintetizada: (i) Conforme al artículo 237 superior, la nulidad por inconstitucionalidad busca que “ninguna actuación administrativa del orden nacional que produzca efectos jurídicos de alcance general, impersonal y abstracto para los administrados, escape al respeto inexorable de la suprema de la Carta Política”, lo cual, junto con el control que ejerce la Corte Constitucional a leyes y tratados internacionales, hace parte del sistema mixto de control de constitucionalidad existente en Colombia. (ii) De ataño, jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido los requisitos precisos para el ejercicio de la acción que pretenda la nulidad por inconstitucionalidad, exigiendo “que el acto general demandado por dicha vía judicial debe ser atacado mediante confrontación directa de su contenido con las disposiciones constitucionales y su expedición no debe provenir del desempeño de función administrativa alguna”. (iii) No es cierto que la carta política haya fijado al Consejo de Estado conocer únicamente los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, por cuanto “se haría nugatorio el principio del efecto útil de las normas, se coartaría de forma desproporcionada la libertad de configuración normativa del legislador en materia procesal, se restringiría de manera irrazonable el acceso a la administración de justicia, y encima, se incumpliría la garantía básica de supremacía de la Constitución Política misma”, dado que los ciudadanos pueden solicitar el control superior de decisiones administrativas que “no provienen del ejercicio de función administrativa alguna y cuyo contenido quebrante los mandatos constitucionales” (iv) Mediante la sentencia C-037 de 1996, la Corte Constitucional censuró propiamente que por vía de reglamentación se buscara restringir el alcance de numeral 2° del artículo 237 superior y de la acción de inconstitucionalidad, “estableciendo eventos taxativos para su ejercicio y sujetándola al procedimiento de la declaratoria de inexequibilidad, en el cual no se contemplaba la suspensión provisional de los actos administrativos como medida cautelar”. (v) No repara el actor en el hecho de que el efecto de cosa juzgada de la sentencia de nulidad de acto administrativo es erga omnes, haciendo tránsito a cosa juzgada material, hacia el futuro, únicamente a partir de su ejecutoria, y en este sentido, como principio, la sentencia de exequibilidad produce los mismos efectos, a menos que la Corte Constitucional la module. (vi) La jurisdicción de lo contencioso administrativo ha reconocido la semejanza entre los efectos de las sentencias de nulidad y de exequibilidad, “en virtud de que los actos administrativos de carácter general tienen el mismo efecto material de las leyes, los efectos de la sentencia de fondo sobre la validez del reglamento enjuiciado en el contencioso objetivo u subjetivo de anulación se asimilan a los de una sentencia de exequibilidad”. (vii) El actor confunde la cosa juzgada material de las sentencias de nulidad en los procesos contenciosos administrativos, particularmente las dictadas con ocasión de una demanda de nulidad por inconstitucionalidad, respecto de la cosa juzgada constitucional absoluta. (viii) Los efectos “ex nunc” que confiere el artículo 189 de la citada ley a la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad para darle el carácter de cosa juzgada constitucional, como la facultad del Consejo de Estado de modular las sentencias de este tipo, “no riñen en manera alguna con las atribuciones constitucionales de uno y otro alto Tribunal ni con la institución de la ‘res iudicata’ en una y otra especialidad jurisdiccional”. (ix) La norma enjuiciada consagró de forma positiva lo que han venido decantando las altas cortes, de manera que “las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado en ejercicio de la nulidad por inconstitucionalidad gocen plenamente de los efectos de cosa juzgada, sin duda, con el fin de superar la aparente disparidad entre los efectos formales y materiales naturales de las cosas juzgadas de una y otra especialidad, lo que propugna por la plenitud hermética del ordenamiento jurídico”. (x) Tampoco desconoce la voluntad del constituyente, puesto que pone en pie de igualdad la eficacia jurídica de las decisiones del Consejo de Estado con aquellas de la Corte Constitucional, “optimizando la seguridad jurídica y permitiendo la realización de la justicia”, no obstante la competencia residual de control constitucional. 4.2. Presidencia de la República Un abogado asesor de la Secretaría Jurídica de esa superioridad presenta escrito para coadyuvar la demanda respecto del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, defendiendo la exequibilidad del 189 del mismo cuerpo normativo. Primero, estima que el inciso segundo del artículo 135 acusado “rompe la regla de competencia residual fijada por la Carta” en el artículo 237-2, al establecer que únicamente el Consejo de Estado podrá adelantar el estudio de exequibilidad de los actos de contenido general expedidos por las autoridades públicas instituidas en la carta política, lo que dejaría sin piso jurídico la reserva hecha por la Corte Constitucional en la sentencia C-1191 de 2008, respecto del estudio de “otras disposiciones que por razón de su contenido material pudieran ser expedidas por autoridades públicas en ejercicio de función legislativa”, en tanto la regla de definición de competencias prevista en el artículo acusado no corresponde al legislador ordinario. Agrega que la citada norma choca también con la sentencia C-037 de 1996, puesto que “ni siquiera el legislador estatutario es competente para enunciar las normas que deben ser examinadas por el Consejo de Estado, pues la competencia de éste es residual, carácter que excluye el señalamiento taxativo de competencias”. En cuanto al artículo 189, observa que reconocido por la carta política el control de constitucionalidad compartido, el Consejo de Estado al vigilar los actos administrativos dictados por el Gobierno Nacional que no son de competencia directa de la Corte Constitucional, “ejerce un verdadero control constitucional, por lo que los fallos hacen tránsito a cosa juzgada constitucional en los mismos términos en que lo hacen las sentencias de la Corte Constitucional que resuelven la exequibilidad de las leyes”. Así, considera que los fallos del máximo tribunal de lo contencioso administrativo producen los mismos efectos enunciados en la sentencia C-820 de 2006, de manera que “es posible concluir que aquellos hacen tránsito a cosa juzgada constitucional” y “producen efectos erga omnes”. Destaca que el artículo 237 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo acarrea la misma previsión del artículo 243 de la Constitución, en cuanto a los fallos proferidos por la Corte Constitucional, (“Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”), lo que ratifica la coincidencia de los efectos de las decisiones de uno y otro tribunal. En punto a tal semejanza, no obstante los diversos criterios sobre cosa juzgada absoluta y relativa, según haya cotejo total o parcial con las normas superiores, que pudieran desmerecer tal convicción, advierte que como las decisiones del Consejo de Estado son definitivas y “la norma analizada no puede demandarse de nuevo por los cargos estudiados y, adicionalmente, su contenido material no puede reproducirse por las autoridades públicas mientras subsistan los fundamentos que dieron pie a la decisión, los efectos de dichas providencias, en tanto que se refieren a la compatibilidad del acto administrativo con la Constitución, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, tal como lo hacen los fallos de la Corte Constitucional”. Finalmente, frente a los efectos en el tiempo de los fallos, opina que aunque en principio, conforme al artículo 241 superior, las sentencias que profiera la Corte Constitucional obligan hacia el futuro, no es regla absoluta, puesto que también la norma dispone que la corporación puede dar un efecto distinto a la decisión, lo que, en sentido contrario, ocurre con las providencias del Consejo de Estado en sede de nulidad por inconstitucionalidad que, si bien generan efectos retroactivos por vía jurisprudencial, ese tribunal ha definido y defendido su proyección hacia futuro. Además, “la defensa de la seguridad jurídica y estabilidad del sistema social impide reconocer efectos retroactivos inmediatos y erga omnes a los fallos de nulidad de los actos administrativos de contenido general, por lo que los efectos de la decisión deben reflejarse hacia el futuro, con el reconocimiento de validez provisional de los actos de contenido particular generados durante su vigencia y la posibilidad de demandarlos individualmente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. En suma, considera que los efectos en el tiempo del fallo, “no inciden en el carácter constitucional de la cosa juzgada a que hacen tránsito”. 4.3. Ministerio de Justicia y del Derecho Por intermedio de apoderada, ese Ministerio pide declarar exequibles los apartes acusados de los artículos 135 y 189 de la Ley 1437 de 2011. Respecto del inciso 2° del artículo 135, estima que la lectura constitucional efectuada por el demandante aparece descontextualizada, puesto “no es cierto que el diseño de la acción de nulidad por inconstitucionalidad haya sido determinado de manera acabada por el Constituyente”, en tanto que, en virtud del artículo 237-2 superior, constituye un conducto procesal cuya restricción obedece al hecho de que la revisión de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, únicamente puede hacerse por vía de esa acción a través del Consejo de Estado, “pero no se limita la acción a esos únicos decretos”, al ser norma superior abierta y no taxativa. Observa que el artículo 237 superior dispone las atribuciones del Consejo de Estado, entre ellas, una acción de nulidad que “al tener como propósito determinar la constitucionalidad de un decreto, se le llamó ‘nulidad por inconstitucionalidad’”, pero no limitada a estos únicos decretos, dado que no todas las acciones están reguladas en la carta política, que “no contempla una fórmula acabada de acciones judiciales como en cambio si contempla el principio de supremacía de la Constitución y abre la posibilidad para que no solo la Corte Constitucional conozca de la constitucionalidad de todas las normas jurídicas sino que reparte para el efecto a la Corte las que tienen fuerza material de ley y al Consejo de Estado las que tienen fuerza material de decreto administrativo (actos administrativos generales)”. Agrega que la declaratoria de inexequibilidad de algunos apartes del artículo 49 de Ley 270 de 1996, no es aplicable en el presente caso por cuanto su propósito no fue exceder el objeto de nulidad por inconstitucionalidad sino limitarlo a decretos específicos del Gobierno Nacional, siendo que la Constitución no lo contempla, luego no es válido afirmar que la acción de nulidad por inconstitucionalidad excluya cualquier otro acto de carácter general distinto a los decretos del Gobierno Nacional. De otro lado, destaca que corresponde al Consejo de Estado ejercer “las demás funciones que determine la ley” (art. 237 ib.), de manera que el mismo constituyente abrió la posibilidad de determinar las funciones señaladas en el inciso acusado, “máxime si, en primer lugar, no está asignada al organismo que por excelencia le corresponde el control constitucional de gran parte del ordenamiento jurídico, como es la Corte Constitucional y que, como la misma Corte lo ha dicho, no puede haber norma alguna que no esté sujeta al control constitucional. (Sentencia C-802 de 2002)”. Bajo esta misma óptica, reseña lo dispuesto en la sentencia C-049 de 2012 para relievar que no existe norma superior que atribuya privativamente a la Corte Constitucional el control de los actos generales expedidos por autoridades nacionales distintas del Gobierno Nacional y de aquellos respecto de los cuales la Corte ha considerado que tiene una competencia “atípica”, razón por la que la Constitución en su artículo 237-6 autoriza al legislador “para atribuirle al Consejo de Estado el control de constitucionalidad de tales actos, por vía de la acción de nulidad por inconstitucionalidad”. En cuanto al inciso 3° del artículo 189 de la citada ley, considera que los efectos hacia futuro de la sentencias de nulidad por inconstitucionalidad se justifican por los motivos que ha expresado la Corte Constitucional en relación con las sentencias de inconstitucionalidad, específicamente en la sentencia T-389 de 2009, en tanto que “por recaer la sentencia de nulidad por inconstitucionalidad sobre contenidos normativos y por la regla general de la irretroactividad de la ley (“ley” en sentido amplio), e igualmente por el efecto de cosa juzgada erga omnes, que impide reproducir el contenido de la norma que ha salido del ordenamiento jurídico, es que estas sentencias, acorde con los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, entre otros, tienen efectos hacia futuro”. Por último, respecto al efecto de cosa juzgada constitucional, advierte que la acción de inexequibilidad, al tener la virtud de concretar la constitucionalidad de una norma jurídica, arroja precisamente esa consecuencia, que no recae sobre preceptos objeto de control por la Corte Constitucional, sino aquellos asignados por ley al Consejo de Estado, sin que por ello esté obrando como tribunal constitucional, “pues no se trata de un efecto dado en virtud del órgano que emite la sentencia, sino del referente normativo frente al cual se efectúa el control de la norma, que en este caso es el referente constitucional”. 4.4. Consejo de Estado El Presidente y un Consejero de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esa corporación, solicitan, previa inhibición para emitir pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 43 y 49 de la Ley 270 de 1996, desestimar los cargos formulados contra los segmentos acusados de los artículos 135 y 189 de la Ley 1437 de 2011 y, por consiguiente, declarar su constitucionalidad. A partir de lo dispuesto en las sentencias C-337 de 1993; C-225, C-423 y C-578 de 1995; C-191 de 1998; C-582 y C-708 de 1999; y C-067 de 2003, estiman que los artículos 43 y 49 de la Ley 270 de 1996 “no constituyen desarrollo de remisión alguna efectuada directamente por el Constituyente en relación con los elementos, presupuestos o características de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, mecanismo procesal éste respecto del cual la Carta Política prevé algunas -las más importantes, quizá- de sus particularidades, pero sin deferir a la ley de especial naturaleza alguna -estatutaria u orgánica- la confección de los demás, razón por la cual no cabe colegir cosa distinta que, de un lado, el desarrollo de esta materia entra en la órbita del legislador ordinario y, de otro, los asuntos que a este respecto contiene la Ley 270 de 1996 no forman parte del llamado bloque de constitucionalidad y mal podrían ser utilizadas por la Corte Constitucional como parámetro de fiscalización de exequibilidad de los enunciados normativos demandados…”. Manifiestan además que el actor interpreta erróneamente la sentencia C-037 de 1996, pues si bien el Consejo de Estado, desde el punto de vista orgánico, no ocupa un lugar específico al interior de la jurisdicción constitucional, la carta política “le atribuyó al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a la altura del artículo 237, expresas, precisas, claras e importantes funciones en materia de control abstracto de constitucionalidad” y, de otro lado, la declaratoria de inexequibilidad del listado de decretos incluidos en el proyecto del artículo 49 obedeció a que “se estaban introduciendo restricciones no previstas en el referido canon constitucional, en punto del objeto de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad”. Con explicación detallada de la evolución del sistema de control de constitucionalidad en el derecho colombiano, según el cual, finalmente, de acuerdo a lo delineado por el constituyente de 1991, compete a la Corte Constitucional “ocuparse de impedir que el Congreso irrumpa ilegítima e inconstitucionalmente en el ámbito de competencia normativa que la Carta Política ha reservado para ciertos reglamentos”, y al Consejo de Estado “guardar que el reglamento no discipline asuntos que vayan más allá de las precisas materias cuya regulación el Constituyente ha decidido sustraer de la cláusula general normativa del Congreso”, observan que corresponde al Consejo de Estado conocer las demandas de inconstitucionalidad formuladas contra todo acto administrativo de carácter general y no solamente respecto de los decretos proferidos por el Gobierno Nacional excluidos del examen de la Corte Constitucional. Exponen en síntesis las siguientes razones: i) El principio del Estado social de derecho “constituye el punto de partida de partida y, a la vez, condicionante, formal y sustancial, de la totalidad de la actividad y de las funciones del Estado cuyo desarrollo, en consecuencia, debe cumplirse atendiendo a los elementos cardinales de la noción de Estado de Derecho, vale decir, los principios de legalidad, prevalencia del interés general, de responsabilidad de las entidades públicas, de prevalencia y respecto de los derechos fundamentales, de división de los poderes y de control -de diversa índole pero, fundamentalmente jurisdiccional- de los poderes públicos”. ii) En un Estado de derecho no es permisible la existencia de decisiones de autoridades públicas que escapen de la posibilidad de fiscalización por alguna autoridad jurisdiccional, resultando imperativo “determinar el órgano judicial competente para conocer de los procesos instaurados con el propósito de enjuiciar la constitucionalidad de reglamentos proferidos por órganos autónomos e independientes, de control, o, en general, ubicados fuera de la Rama ejecutiva en la estructura del Estado”. iii) La noción formal u orgánica de competencias asignadas a la Corte Constitucional, se complementa con la introducción expresa y taxativa de algunas excepciones por parte del constituyente, las cuales devienen del artículo 241 superior, que “atribuyó al Consejo de Estado conocer procesos de constitucionalidad relacionados con algunos decretos del Gobierno que no tienen carácter formal pero sí material de ley”. iv) Sostener que el control de leyes en sentido material se ubica únicamente en la Corte Constitucional, supondría vaciar la competencia asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues “toda manifestación unilateral de voluntad de la administración –o de otras Ramas u órganos del Poder...