Sentencia C-397 de 2011

C-397-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-397/11 EXENCION TRIBUTARIA ESTABLECIDA PARA LAS PENSIONES EN LA PARTE DE LA MESADA QUE EXCEDA 1000 UVT-No vulnera el derecho a la igualdad ESTABLECIMIENTO DE TRIBUTOS Y ESPECIFICAMENTE EN DETERMINACION DE EXENCIONES-Libertad de configuración legislativa LEGISLADOR-Es competente para establecer exenciones tributarias LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA IMPOSITIVA-Límites El legislador cuenta con una amplia libertad de decisión en materia impositiva, la jurisprudencia ha considerado que esa facultad debe ejercerse dentro de los límites consagrados en la Constitución. En la Sentencia C-1060A de 2000, la Corte consideró que esos límites están concebidos de dos formas: (i) el deber constitucional de contribuir a la financiación de los gastos públicos, dentro de criterios de justicia y equidad (art. 95.9 C.P.) y (ii) se limita al legislador porque se le ordena construir un sistema tributario donde predominen los principios de equidad, eficiencia y progresividad, sistema que en ningún caso puede ser retroactivo en sus disposiciones ni en su aplicación (art. 363 C.P.). PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN DEBERES CONSTITUCIONALES-Contribución al financiamiento de gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad De acuerdo con lo previsto en el artículo 95-9 de la Constitución, con el objeto de lograr una convivencia social conforme a los valores y principios contenidos en la misma Carta Política y lograr los fines del Estado, es deber de los ciudadanos contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad. Este deber ciudadano tiene como fundamento “el principio de reciprocidad que rige las relaciones de los ciudadanos con el Estado y entre éstos y la sociedad, a fin de equilibrar las cargas públicas que estructuran y sostienen la organización jurídico-política de la cual hacen parte, para armonizar y darle efectividad al Estado Social de Derecho. SISTEMA TRIBUTARIO-Se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad/SISTEMA TRIBUTARIO EN SU CONJUNTO Y NO SOBRE IMPUESTOS PARTICULARES-Ámbito de referencia de los principios constitucionales tributarios De acuerdo con el artículo 363 de la Constitución, el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, los cuales constituyen el marco general que guía la imposición de las cargas fiscales a través de las cuales el Estado obtiene los recursos necesarios para su consecución y funcionamiento. Es importante tener en consideración que los principios de equidad, eficiencia y progresividad son predicables del sistema tributario en su conjunto y no de un impuesto en particular. En estos términos, para la Corte tales principios “constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular”. El principio de equidad tributaria ha sido definido por la Corte como una manifestación específica del principio general de igualdad y comporta la proscripción de formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados injustificados, ya sea porque se desconozca el mandato de igual regulación legal cuando no existan razones para un tratamiento desigual, o porque se desconozca el mandato de regulación diferenciada cuando no existan razones para un tratamiento igual. El principio de progresividad tributaria dispone que los tributos han de gravar de igual manera a quienes tienen la misma capacidad de pago (equidad horizontal) y han de gravar en mayor proporción a quienes disponen de una mayor capacidad contributiva (equidad vertical). En cuanto al principio de eficiencia, también ha considerado la Corte, que “resulta ser un recurso técnico del sistema tributario dirigido a lograr el mayor recaudo de tributos con un menor costo de operación; pero de otro lado, se valora como principio tributario que guía al legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo). EXENCION TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional/EXENCION TRIBUTARIA-Competencia del legislador/EXENCION TRIBUTARIA-Facultad legislativa siempre que lo haga por iniciativa del Gobierno/DETERMINACION DE EXENCION TRIBUTARIA REALIZADA POR EL LEGISLADOR-No es de por sí inconstitucional siempre que para ello exista una razón válida para el trato diferencial/LEGISLADOR-Puede conceder exenciones que estime convenientes siempre que no se desconozcan derechos fundamentales PROTECCION ESPECIAL DE LAS PENSIONES COMO MANDATO DEL CONSTITUYENTE-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Importancia/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental que encuentra su sustento en el artículo 48 de la Constitución y en los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad/PENSION DE VEJEZ-Definición DERECHO A LA PENSION-Goza de especial protección por parte del Estado PODER ADQUISITIVO DE LAS PENSIONES-Jurisprudencia constitucional CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para expedir normas en materia impositiva sobre exenciones de impuestos nacionales TRABAJADORES Y PENSIONADOS-Si bien se encuentran dentro de los supuestos de hecho del estatuto tributario y deben declarar renta, ello no significa que su situación sea comparable SALARIO Y PENSION-Tienen naturaleza jurídica diversa SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Características CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-No es el único principio a tener en cuenta cuando se está en presencia de una exención LEGISLADOR-Competencia para examinar la conveniencia, oportunidad y bondad de los tributos y apreciar los eventos en los cuales sea admisible su exoneración Referencia.: expediente D- 8304 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5, del artículo 206 del Estatuto Tributario. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., dieciocho (18) mayo de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo –quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Carlos Sandoval Navas, demandó la constitucionalidad del numeral 5 del artículo 206 del Estatuto Tributario, por se manifiestamente contrario a los artículos 13, 95 y 363 de la Constitución Política. Mediante Auto del veintinueve (29) de octubre de dos mil diez (2010), fue admitida la demanda presentada por el ciudadano Luis Carlos Sandoval Navas por cumplir con los requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación. El despacho consideró pertinente poner en conocimiento de la demanda al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Central Unitaria de Trabajadores - CUT – y a las Facultades de Derecho y Jurisprudencia de las Universidades del Rosario, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda y Javeriana, para que, si lo consideraban pertinente, intervenieran en el debate constitucional. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. 1.1. NORMAS DEMANDADAS Del numeral 5º del artículo 206 del Estatuto Tributario - Decreto 624 del 30 de marzo de 1989, modificado por el artículo 96 de la Ley 223 de 1995 y subrogado por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006, "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales". El texto de los apartes demandados es el siguiente (se subraya lo acusado): “ARTÍCULO 206. Rentas de trabajo exentas. Están gravados con el impuesto sobre la renta y complementarios la totalidad de los pagos o abonos en cuenta provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria, con excepción de los siguientes: 5. Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos profesionales, hasta el año gravable de 1997. A partir del 1º de enero de 1998 estarán gravadas solo en la parte del pago mensual que exceda de 1.000 UVTs.” (subrayado y negrilla fuera del texto) 1.2. DEMANDA En criterio del ciudadano Luis Carlos Sandoval Navas, el aparte demandado contenido en el artículo 206 numeral 5 del Estatuto Tributario, desconoce en forma manifiesta los principios constitucionales a la igualdad frente a la leyes, a la justicia, a la equidad, a la prevalencia del interés general, y, a la obligación de contribuir con las cargas públicas que recae sobre todos los ciudadanos; así como los de proporcionalidad y progresividad que deben regir la tributación, contenidas en los artículos 13, 95 y 363 de la Constitución Política; por tanto, solicita la declaración de inexequibilidad por las siguientes razones: 1.2.1 En primer lugar, afirma el demandante que el artículo 206 produce una vulneración del derecho a la igualdad, en razón a que el legislador en el caso de los trabajadores activos gravó con el impuesto a la renta el pago del salario con un límite de 240 UVT, es decir, cinco millones ochocientos noventa y dos mil, ($5.892.000), para el año 2010, mientras que en el caso de las pensiones el tope de la exención es de 1000 UVT, es decir, veinticuatro millones seiscientos sesenta mil pesos ($24.660.000). En su concepto ello se traduce en que las rentas derivadas de pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos profesionales que reciban sus beneficiarios, hasta por un monto de 1.000 UVT (Unidades de Valor Tributario) mensuales, equivalentes para el año 2010 en $24.555.000 mensuales (aprox. 50 salarios mínimos mensuales), están exentas de impuesto, es decir, no contribuyen al fisco en grave detrimento de las finanzas públicas. Por el contrario, para los trabajadores activos, quienes financian parcialmente con sus aportes esas pensiones, dispuso una exención del 25% de sus ingresos, limitada a 240 UVTs mensuales. Es decir, frente a una misma clase de rentas (las dos se derivan de una relación laboral) existen dos tratamientos fiscales desiguales, y desproporcionados e injustificadamente inequitativos. 1.2.2 Agrega que Colombia es un Estado Social de Derecho con un gobierno democrático, fundado en el respeto por la dignidad humana, “… en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” En la misma forma, el artículo 13 señala que todas las personas son iguales ante la ley y reciben la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos. Y, concluye la norma, “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva…”. Estos principios constitucionales se ven desconocidos por la norma acusada, en razón a que los pensionados con capacidad de pago no aportan para las expensas del Estado mientras que sí lo hacen los trabajadores en la misma posición económica. 1.2.3 Agrega que las pensiones se encuentran altamente subsidiadas con cargo al presupuesto público y por tanto, la exención de las personas a que se refiere el legislador, se constituye en un verdadero beneficio, que resulta injusto y profundiza la inequidad y regresividad, no sólo del sistema tributario, sino en el gasto público. 1.2.4 Sin embargo, advierte que la presente acción no tiene el propósito de que absolutamente todas las pensiones, incluyendo las mínimas, que son más del 85% de los pensionados, sean gravadas, y menos, en su totalidad. Manifiesta, que por el contrario “de reconocerse la inconstitucionalidad de la norma demandada, todos los pensionados, incluyendo aquellos que reciben pensiones altas, quedarían cobijados por la exención general del 25% previstas para las rentas laborales, que no pueden ser menor de $2.333.000.oo mensuales, así como la posibilidad de descontar de la base impositiva el valor del aporte obligatorio a salud, que es del 12%, con lo cual, el porcentaje exento de impuesto sería del 37%. Lo anterior implica, que siguen siendo exentas de impuestos las pensiones hasta $2.693.000.oo.” 1.2.5 Argumenta que la exención de las pensiones no tiene relación de causalidad con la actividad que las genera, y es, además, absolutamente desproporcionada. Fundamenta lo anterior en el entendido de que toda renta es un ingreso susceptible de producir un incremento patrimonial neto, lo que supone que se incurre normalmente en una serie de costos o gastos. Sin embargo, “puede suceder que se reciban rentas sin incurrir en costos ni gastos, y aún sin que medie actividad productiva alguna, como cuando se recibe una herencia o legado, o un premio de lotería, o como en el caso de los jubilados cuando se está cesante, es decir, no se desempeña o se deja de desempeñar la actividad laboral por cumplimiento de las condiciones previstas en la ley.” Manifiesta que en todos los demás casos, “lo normal es que en desarrollo de la actividad productora de renta, se incurra en costos o gastos, que, sin embargo, y para efectos de que se reconozcan fiscalmente, deben ser necesarios, normales y proporcionales a la actividad que la genera”. Sostiene que en el caso de los trabajadores activos, “su actividad supone incurrir necesaria y obligatoriamente en una serie de costos o gastos para cumplirla, sin los cuales no sería posible recibir la renta que se deriva de dicha prestación; es decir, como condición sine qua non para percibirla, como la de alimentarse, ropa, alojamiento, vivienda, condiciones óptimas de salud tanto físicas como mentales, etc.”. En otras palabras, en todos los sistemas fiscales del mundo se encuentra prevista la deducción de parte de su ingreso, en la medida en que está destinada a sufragar los gastos mínimos vitales o de subsistencia de los trabajadores, razón por la cual no tiene la posibilidad de incrementar su patrimonio. Ese costo mínimo se conoce como “Mínimo Exento”, “Mínimo Vital”, o “De Subsistencia”; y el legislador lo estima como una suma fija de dinero que, en teoría, cubre tales gastos. Sin embargo, manifiesta el demandante, en Colombia se optó por un sistema mixto, esto es, porcentual y nominal. Así, el “Costo Mínimo” o “Mínimo Exento” atribuible a la actividad generadora de renta de los trabajadores colombianos se fijó, por disposición del legislador, entre un mínimo de $2.230.412.oo y un máximo de $5.892.000.oo mensuales, siendo un marcadísimo contraste, para los jubilados que devengan $24.555.000.oo mensuales, se dispuso una “exención” de 1.000 UVTs mensuales.” El demandante presenta como ejemplos los sistemas tributarios de Estados Unidos, en donde las pensiones está gravadas en igual forma que el salario y agrega que en Colombia, los pensionados ya son de hecho privilegiados y por tanto, exonerarlos de una pensión es “un nuevo privilegio que recae sobre sujetos que ya son objeto de varios beneficios, igualmente desproporcionados e inequitativos”. Compara el sistema de prima media con las pirámides, aduciendo que el subsidio que les presta el Estado desvía el dinero que debería invertirse en otros gastos sociales, y pese a ello, ahora se quiere exonerarlos de la carga pública de tributar. Lo mismo puede considerarse frente al régimen de ahorro individual por cuanto “en ambos está exento del pago de impuestos, tanto el aparte obligatorio como el ahorro voluntario de hasta el 30% del ingreso del trabajador” 1.2.6 La norma acusada implica una clara violación del artículo 95 de la Constitución Política, es decir, el deber de contribuir a los gastos públicos, según el cual dice: “El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución Implica responsabilidades” y “deberes” entre otros el de “Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.” Sostiene que en un verdadero Estado de Derecho no pueden establecerse únicamente derechos, sin que, de otro lado, y correlativamente, deben establecerse las correspondientes partidas u obligaciones. En este sentido señala que no se considera “justo ni equitativo, que los ciudadanos que reciben una renta subsidiada hasta el 80%, no paguen nada de impuestos, a pesar de que un porcentaje creciente de los mismos, debe destinarse al pago de sus mesadas.” Agrega que esa inequidad es producto de la actividad de legislativa, es decir, del mismo Estado que a través de la Constitución Política, obliga a “promover la prosperidad general” y “la prevalencia del interés general”, y no el de unos pocos, así como “la vigencia de un orden justo.” 1.2.7 Sostiene que viola el artículo 363 de la norma Superior al no responder a los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Lo anterior, al reiterar que “resulta absolutamente inequitativo que se haya dispuesto exencionar totalmente de impuestos a las pensiones de hasta cincuenta salarios mínimos legales mensuales, porque dichas rentas son subsidiadas, hasta casi el 80% con cargo al presupuesto público, es decir, de los impuestos pagados por los ciudadanos, en detrimento, especialmente de los más necesitados.” La medida también es ineficiente por cuanto “se destina un monto creciente de recursos públicos, al pago de aproximadamente 1.200.000 de pensionados, que equivale al total del Gasto Público Social destinado a más de 23 millones de personas; éstas, se exoneran del pago de impuestos, con lo cual, de mantenerse esa exención en el monto fijado, terminará colapsando las finanzas públicas, en detrimento, no solo de los propios beneficiarios actuales y futuros del sistema, sino del grueso de la población, ubicada por debajo de la línea de pobreza.” Por lo anterior, el régimen pensional resulta ser abiertamente regresiva y viola el principio de progresividad, tanto por el lado del gasto (presupuesto público), como del ingreso (impuestos). Referente del gasto, manifiesta que “el Estado debe destinar una porción creciente de sus ingresos públicos, para beneficiar a un grupo pequeño de privilegiados, en detrimento de los más necesitados; y, por el lado del ingreso, por estar exentos de pago en un monto tan desproporcionadamente alto.” 1.2.8 Solicita entonces que la Corte Constitucional disponga que las pensiones sean gravadas por el impuesto a la renta en los mismos términos que el salario o abonos en cuenta provenientes de la relación laboral, legal y reglamentaria. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Dentro del término concedido, el doctor Enrique Manosalva Afanador, en su calidad Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervino en el proceso y solicitó a la Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD de la disposición atacada, por las siguientes razones: 1.3.1.1 En primer lugar, el interviniente afirma que la situación del trabajador no es comparable con la del pensionado, aunque los ingresos de ambos tengan origen en el contrato de trabajo. El primero, lo obtiene de prestar un servicio, y, mientras lo hace, aporta un dinero destinado al pago de su futura pensión. El segundo, se encuentra laboralmente inactivo y la pensión que recibe, representa un reintegro de los aportes realizados en su vida laboral. Por lo anterior, se justifica el trato diferente respecto a que la exención laboral general del 25% sobre los ingresos del primero no sea la misma respecto del segundo. 1.3.1.2 Se pregunta el interviniente que si se aceptara que la pensión constituye un reintegro de lo ahorrado en el fondo y que se formó con aportes tomados de ingresos que no se computaron dentro de la base gravable del impuesto de la renta del beneficiario en los años en que estuvo activo, “¿qué parte gravar de ella, no exonerar del impuesto?” Señala que una opción sería exonerarla en un todo, por provenir de un activo que el beneficiario formó. La otra “sería gravarla en la medida que sus aportes fueron deducibles de su renta durante los años en que prestó los servicios, o en proporción a lo que no constituya reintegro por no provenir toda la pensión de ahorros hechos para que se le pagara.” Para escoger la opción, “se tendrá que medir el efecto que el consiguiente gasto tributario tenga en los planes financieros estatales, por lo menos en el mediano plazo y en los presupuestos anuales de gastos que sean necesarios para su cumplimiento.” 1.3.1.3 Advierte que al retirársele del ordenamiento la norma especial en estudio, la exención para las pensiones no quedaría regida por la general del 25%, sino gravada según la regla del artículo 206. Por último manifiesta que el monto de las pensiones exentas a la que se refiere la demanda, no puede resultar de compararlo con el de la exención establecida para las demás rentas laborales; y es, al legislador a quien corresponde señalarlo directamente. 1.3.2. Central Unitaria de Trabajadores de Colombia CUT. El doctor Tarciso Mora Godoy, actuando en su calidad de Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia CUT, emite su concepto solicitando a la Corte Constitucional que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada. Los argumentos presentados se resumen en lo siguiente: 1.3.2.1 La situación para los trabajadores del país es cada vez más gravosa caracterizándose por altos índices de desempleo, la informalidad, la precariedad de los empleos con bajos ingresos y la falta de protección social en salud, riesgos profesionales y pensiones. Desde los años 90 se han impulsado reformas legales bajo el argumento de generar empleos formales, las cuales no han conseguido su cometido y por el contrario, ha crecido la informalidad y el desempleo, los derechos a los trabajadores ha disminuido con graves implicaciones en materia de seguridad social. Para el año 2009, sólo el 44% de los trabajadores estaban afiliados al régimen contributivo, el 31% a un Fondo de Cesantías, el 29% a una Caja de Compensación y el 35% a un Fondo de Pensiones. En esta medida, los trabajadores colombianos se están empobreciendo, de cada 100 trabajadores el 42.8 tienen ingresos inferiores a un salario mínimo y el 6.8 apenas si alcanza el mínimo. Esta precariedad se manifiesta también en el tema pensional. Así, en el año 2009 la población adulta mayor en Colombia era de 6.050.552 y solamente 956.154 mayores de 55 años, es decir el 15.8% recibían algún tipo de pensión. El resto de personas “están obligadas a seguir en el mercado laboral en condiciones precarias e inhumanas, mientras que otros se ven reducidos a la indigencia después de muchos años de trabajo porque no cotizaron lo suficiente”. Además, existe un “85.4% de pensionados que reciben mesadas inferiores a cuatro salarios mínimos, que en conjunto representan el 61.1% de este presupuesto”. 1.3.2.2 Estas cifras muestran que un porcentaje muy reducido de la población adulta mayor en Colombia recibe pensiones altas, y la mayoría de este reducido grupo son devengadas por los “altos funcionarios del Estado”. En esos términos señala que “la equidad debe ser el factor primordial en un sistema tributario de un Estado Social de Derecho y para ello, se requiere que los que ganan más, no estén privilegiados con exenciones, sino que contribuyan a generar recursos para los servicios sociales.” Sobre el particular considera que la diferencia en la tributación entre los pensionados y los asalariados es “extrema”. 1.3.2.3. Pese a que coadyuva la petición del actor, advierte que ello no implica que se deba gravar a todos los pensionados. Por el contrario, de “reconocerse la inconstitucionalidad de la norma demandada, los pensionados quedarían cobijados por la “exención” general del 25% de sus rentas, así como sobre el aporte obligatorio a salud.” 1.3.3. Intervención de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. En el término previsto, la doctora Sandra Patricia Moreno Serrano, como apoderada judicial de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, interviene dentro del proceso de la referencia para solicitar la EXEQUIBILIDAD de las normas acusadas con base en los siguientes argumentos: 1.3.3.1Inicialmente, resalta la incongruencia que presenta la demanda entre los argumentos y pretensiones de la misma, “toda vez que por una parte, solicita se declare la inconstitucionalidad de la norma y, por otra parte, solicita se modifique la norma en los términos por él sugeridos.” Refuta lo señalado por el demandante en el sentido que las pensiones son financiadas por el Estado. En efecto, “en la medida que los dineros que cubren los pagos pensionales no provienen directamente del erario público sino de las Administradoras de Pensiones en los términos que establece la Ley 100 de 1993.” Aduce que el actor pretende dar un igual tratamiento a situaciones diversas. En este sentido, sostiene que se trata de rentas de naturaleza no equiparable y, que precisamente, en prevalencia del interés general y en virtud de claros mandatos constitucionales se debe mantener un tratamiento especial a las pensiones. Lo anterior, con el fin de mantener su poder adquisitivo. 1.3.3.2Expone que la norma demandada no vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, en tanto que todos los ciudadanos, en igualdad de condiciones, gozan del mismo derecho a la exención de impuestos en los términos de la ley. En este orden, considera que no se puede pretender igualdad entre asalariados y pensionados, habida cuenta que los pensionados deben asumir costos adicionales a los que no se encuentran obligados los asalariados de manera plena, como lo son los relacionados con los aportes a las E.P.S., y todos los gastos que su situación de vejez, enfermedad o calamidad generan. 1.3.3.3 Por otra parte, en relación con el deber de contribuir con las cargas públicas (Art. 95 CP), indica que la norma demandada impone una medida de carácter especial que se otorga en virtud de la especial protección estatal otorgada al pensionado en razón a sus condiciones de vulnerabilidad y en razón de la especial importancia que imprime la Constitución a las pensiones. 1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el numeral 5, del artículo 206 del Estatuto Tributario. Esto, con base en las siguientes consideraciones: 1.4.1 En primer lugar, señala el Procurador que la norma acusada establece un límite máximo para lo cual las mesadas pensionales de igual valor o inferiores a ella, están exentan de impuesto a la renta, en tanto que las superiores, están sometidas al pago del tributo. De igual forma, están cobijadas las pensiones sustitutivas y la devolución de ahorros en materia pensional. En este sentido, para el Ministerio Público los pensionados y los trabajadores no se encuentran en una misma situación fáctica. Esto, por cuanto las bases gravables de los impuestos provienen de diferentes fuentes, una de la relación laboral y la otra del subsistema de pensiones, que hace parte del Sistema General de Seguridad Social. 1.4.2 En este orden de ideas, los pensionados han realizado aportes a través de su vida laboral con el fin de garantizar su derecho a la pensión en razón a la ocurrencia del fenómeno de la vejez, la invalidez, la viudez, la orfandad o el riesgo profesional. En tanto que los segundos, lo están haciendo en el transcurso del ejercicio laboral. 1.4.3 El Ministerio Público recuerda que los artículos 48 y 53 de la Constitución Política garantizan que la seguridad social será equitativa y financieramente sostenible. De igual forma, sostiene que el Acto Legislativo 01 de 2005, modifica el artículo 48 de la Norma Superior, en el sentido de reforzar la sostenibilidad del sistema pensional, de reducir los regímenes especiales, como la de fijar topes de ingreso pensional y la de asegurar los derechos adquiridos. 1.4.4 Dice además que dentro de los mandatos constitucional están los de adoptar los mecanismos necesarios para mantener el poder adquisitivo de los ingresos a pensiones, así como el deber del Estado de garantizar la provisión y adecuada inversión de dichos recursos. Así, la protección especial a las pensiones es prioritaria y se erige en un pilar del Estado Social y Democrático de Derecho, ya que el subsistema está organizado para proteger a un grupo especialmente vulnerable como es el de los pensionados, que por sus condiciones especiales, no están en la misma situación de los trabajadores. 1.4.5 El Ministerio Público considera que, por ejemplo, la diferencia entre las pensiones y el salario, “es que las mesadas pensionales están sometidas a un límite máximo de 25 salarios mínimos mensuales a partir del 31 de julio de 2005, más no así sucede con los salarios de los trabajadores.” 1.4.6 Respecto a que si los pensionados contribuyen al sostenimiento del Estado, al ser sujetos de cargas públicas, el artículo demandado es claro al determinar que las pensiones que superen las mil unidades de valor tributario tienen el deber de tributar. De igual forma, la norma establece que los trabajadores que devengan hasta un determinado salario o tengan un patrimonio de valor límite, están obligados a declarar renta. Ello no quiere decir que en ambos casos, los que devenguen menos de esos montos, no contribuyan a sostener el Estado. 1.4.7 Afirma el Procurador que este deber de contribución al Estado no es absoluto. Al respecto agrega que “Para imponer las cargas tributarias o establecer excepciones o exenciones a ellas, la capacidad de pago no es, ni puede ser, el único factor a tener en cuenta. En el caso de los pensionados, su mesada debe ser proporcional a los aportes que, con mengua de su patrimonio, hicieron durante toda su vida laboral.” 1.4.8 Igualmente sostiene que el numeral demandado tampoco vulnera los principios del sistema tributario, sino que lo preserva, en razón a que ordena que pensiones de determinado monto se encuentran obligadas a pagar el impuesto. 1.4.9 Por último, manifiesta que la pretensión del actor de reducir la exención para todas las mesadas pensionales al 25% sin importar su cuantía, no corresponde a un debate judicial sino al político porque la acción de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6 y 242-1 Superiores, tienen como propósito de impugnar la validez de las normas de rango constitucional y jerarquía de ley, más no su conveniencia. 1.4.10 Esto por cuanto, en el evento de declararse inexequible la norma demandada, “no se sigue per se que los ingresos pensionales queden incluidos dentro de lo previsto por el numeral 10 del artículo 206, como se pretende en la demanda; y porque aplicar a las pensiones el mismo régimen impositivo de los ingresos laborales derivados de las rentas de trabajo, vulneraría el derecho a la igualdad, al equiparar dos situaciones que no son equiparables.” 1.4.11 Concluye que es al Congreso, a quien le compete en el ejercicio del principio de libre configuración de la ley, establecer los tributos, sus bases y sus exenciones, dentro de los límites establecidos en la Carta, en especial en los artículos 150.12 y 363 Superiores. 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de las expresiones acusadas contenidas en el numeral 5 del artículo 206 del Estatuto Tributario, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley. 2.2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde determinar a la Sala si el legislador, al establecer como renta exenta la mesada de los pensionados, cuando sea igual o inferior a mil unidades de valor tributario, y las indemnizaciones sustitutivas de pensiones o las devoluciones de ahorro pensional, vulnera el derecho a la igualdad, la obligación de contribuir con los gastos del Estado y los principios del sistema tributario. Específicamente, considera el actor que el tratamiento dado por el legislador es radicalmente distinto al dado a la renta asalariada, razón por la cual solicita que la Corte ordene que las pensiones sean gravadas de la misma forma que los trabajadores. El Ministerio Público, el Instituto de Derecho Tributario y la DIAN solicitan a la Corte se declare la constitucionalidad de la norma. Lo anterior, en razón a que los pensionados y los trabajadores se encuentran en situaciones diversas, y por tanto, resulta válido que el legislador les brinde diferente tratamiento tributario. Agregan que la exención tiene un fin constitucional y es dar un especial tratamiento a las pensiones y por tanto, proteger a un grupo vulnerable, teniendo en cuenta, además, que el monto de la pensión depende de los ahorros hechos por el pensionado a la largo de su vida laboral. La Central Unitaria de Trabajadores- CUT- solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la disposición, aduciendo que muy pocos pensionados reciben pensiones altas, y por tanto, este pequeño grupo debe contribuir en forma equitativa con los gastos del Estado. 2.3 Libertad de configuración del legislador en el establecimiento de tributos y específicamente en la determinación de las exenciones 2.3.1 El artículo 150, numeral 12 de la Constitución Política, en concordancia con el 154 y 338, señala que el Congreso tiene una amplia competencia para establecer impuestos, para determinar quienes habrán de pagarlos y para decidir, según su libre apreciación, cuáles serán los casos de exención o exclusión aplicables. Sobre el particular la disposición señala “Art. 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 12) Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales.” 2.3.2 Por su parte, la jurisprudencia ha señalado que esta facultad es lo bastante amplia y discrecional “como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal.”[1] La Corte también ha considerado que esta atribución implica el ejercicio de todas las competencias inherentes a ella, tales como determinar la clase de tributo a imponer, los sujetos activos y pasivos de la obligación, el señalamiento del hecho y la base gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciará su cobro, así como la forma de recaudo y las condiciones en que ello se llevará a cabo. Sobre el particular ha afirmado la Corporación: “Así, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo. (...) “Si un principio jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes (Artículos 150-12 y 338 C.P.).” [2] 2.3.3 Como consecuencia de lo anterior, el legislador es también el competente para establecer exenciones tributarias. En efecto, si el legislador tiene la facultad para crear tributos, también está autorizado para modificarlos, suprimirlos, aumentarlos o para señalar los casos en que, por razones de política fiscal o económica, algunos sujetos o bienes queden eximidos de su pago o de la proporción de la exención[3] 2.3.4 No obstante, el legislador cuenta con una amplia libertad de decisión en materia impositiva, la jurisprudencia ha considerado que esa facultad debe ejercerse dentro de los límites consagrados en la Constitución. En la Sentencia C-1060A de 2000[4], la Corte consideró que esos límites están concebidos de dos formas: (i) el deber constitucional de contribuir a la financiación de los gastos públicos, dentro de criterios de justicia y equidad (art. 95.9 C.P.) y (ii) se limita al legislador porque se le ordena construir un sistema tributario donde predominen los principios de equidad, eficiencia y progresividad, sistema que en ningún caso puede ser retroactivo en sus disposiciones ni en su aplicación (art. 363 C.P.). De acuerdo con lo previsto en el artículo 95-9 de la Constitución, con el objeto de lograr una convivencia social conforme a los valores y principios contenidos en la misma Carta Política y lograr los fines del Estado, es deber de los ciudadanos contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad. Este deber ciudadano tiene como fundamento “el principio de reciprocidad que rige las relaciones de los ciudadanos con el Estado y entre éstos y la sociedad, a fin de equilibrar las cargas públicas que estructuran y sostienen la organización jurídico-política de la cual hacen parte, para armonizar y darle efectividad al Estado Social de Derecho, siempre dentro de los conceptos de justicia y equidad[5]. 2.3.5 De acuerdo con el artículo 363 de la Constitución, el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, los cuales constituyen el marco general que guía la imposición de las cargas fiscales a través de las cuales el Estado obtiene los recursos necesarios para su consecución y funcionamiento. 2.3.6 Es importante tener en consideración que los principios de equidad, eficiencia y progresividad son predicables del sistema tributario en su conjunto y no de un impuesto en particular. En estos términos, para la Corte tales principios “constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular[6]”. El principio de equidad tributaria ha sido definido por la Corte como una manifestación específica del principio general de igualdad y comporta la proscripción de formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados injustificados, ya sea porque se desconozca el mandato de igual regulación legal cuando no existan razones para un tratamiento desigual, o porque se desconozca el mandato de regulación diferenciada cuando no existan razones para un tratamiento igual[7]. El principio de progresividad tributaria dispone que los tributos han de gravar de igual manera a quienes tienen la misma capacidad de pago (equidad horizontal) y han de gravar en mayor proporción a quienes disponen de una mayor capacidad contributiva (equidad vertical). Sobre la relación existente entre los principios de equidad y progresividad ha considerado la Corporación que: “Existe concurrencia entre los principios de equidad y progresividad, ya que ambos aluden a la distribución de las cargas en el sistema tributario, así como a los beneficios que se establecen dentro del mismo, diferenciándose, sin embargo, en que el principio de equidad es un criterio más amplio e indeterminado de ponderación que atañe a la manera en que determinada disposición tributaria afecta a los diferentes destinatarios a la luz de los valores constitucionales, en tanto que el principio de progresividad atañe a la manera en que determinada carga o beneficio tributario modifica la situación económica de un grupo de personas en comparación con las demás”[8]. En cuanto al principio de eficiencia, también ha considerado la Corte, que “resulta ser un recurso técnico del sistema tributario dirigido a lograr el mayor recaudo de tributos con un menor costo de operación; pero de otro lado, se valora como principio tributario que guía al legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo).[9]” 2.3.7 En materia de exenciones, la Corporación ha señalado que el Congreso puede decretar las exenciones que considere convenientes bajo la condición de que la iniciativa provenga del Gobierno (art. 154 C.P.) y no podrá concederlas en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales (art. 294 C.P.). Por otro lado, ha señalado la Corporación que la exclusión que el legislador haga respecto de la carga tributaria, no es de por sí inconstitucional siempre que para ello exista una razón válida para el trato diferencial. La Corporación ha dicho: “... en relación con los tributos nacionales establecidos, es el Congreso el ente facultado por la Constitución para contemplar exenciones, siempre que lo haga por iniciativa del Gobierno (art. 154 C.P.). A él corresponde, entonces, con base en la política tributaria que traza, evaluar la conveniencia y oportunidad de excluir a ciertos tipos de personas, entidades o sectores del pago de los impuestos, tasas y contribuciones que consagra, ya sea para estimular o incentivar ciertas actividades o comportamientos, o con el propósito de reconocer situaciones de carácter económico o social que ameriten la exención: "Quien está autorizado por la Constitución para establecer un impuesto goza necesariamente de la competencia para disponer quiénes habrán de pagarlo y para decidir, según su libre apreciación, cuáles serán los casos de exención o exclusión aplicables". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-587 del 7 de diciembre de 1995). “Desde luego, las exenciones implican que quienes encajan en los supuestos normativos que las conceden se sustraen, por voluntad del legislador, de la obligación tributaria, que en cambio cobija a todos los demás sujetos pasivos de los gravámenes en cuestión. “Sin embargo, la norma que consagre una exención tributaria puede resultar contraria a la Carta Política si, al ejercer su atribución, el Congreso desconoce alguno de los postulados del orden jurídico básico del Estado, uno de los principios que informan el sistema tributario (equidad, eficiencia y progresividad, según la enunciación del artículo 363 C.P.), o uno de los derechos o de las garantías fundamentales. “Podría ser demostrado, entonces, que en el caso específico de una exención tributaria se vulnerase el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), aquí invocado por el actor, y ello comportaría la ruptura de la equidad y de la justicia (arts. 95-9 y 363 C.P.), y la consiguiente inexequibilidad del precepto que la hubiese configurado. “Pero tal vulneración no podría deducirse de la sola diferencia de trato entre los contribuyentes, ya que toda exención la supone en cuanto es de su esencia distinguir entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a unos y excluyendo a otros del pago de determinado gravamen. La ruptura del equilibrio constitucionalmente previsto debería partir, para ser suficiente como fundamento de la inexequibilidad, de la absoluta ausencia de un motivo válido, objetivo y razonable basado en circunstancias especiales. De no ser sustentada la exención en elementos que la justifiquen, la Corte no podría hacer nada distinto de declarar su inconstitucionalidad, por violación del artículo 13 de la Carta Política. A la inversa, si, desde la perspectiva de las diferencias existentes, el juez de constitucionalidad corrobora que la exención se funda en razones que ameriten exonerar del tributo a algunos de aquellos que en principio, por reunir las características de ley, deberían ser sujetos pasivos del impuesto, la disposición que la consagra no lesiona el principio de igualdad y es exequible en la medida en que tampoco desconozca otros principios o mandatos constitucionales”.[10] (Resaltado fuera de texto) Esta misma postura fue sostenida en la Sentencia C-925 de 2000[11] en donde se consideró que cuando una norma tributaria impone una carga y excluye de ella a un sujeto o sector determinado no puede tachársele de inconstitucional por ese sólo hecho, sino que debe analizarse si existe una razón constitucionalmente admisible que la justifique. En efecto, “las exenciones son medidas fiscales que por sí mismas constituyen una excepción al principio de igualdad, pero que forzosamente no implican su desconocimiento. Para su validez es necesario que se encuentren fundadas en razones objetivas, y el juez constitucional debe analizar en cada caso si la diferencia es razonable pues la igualdad “no significa la ausencia de distinciones ni es sinónimo de ciego igualitarismo, sino que responde a la necesidad de otorgar el mismo trato a quienes se encuentran en semejantes o iguales condiciones y de adoptar medidas distintas para quienes se hallan en hipótesis diversas, mediante la razonable búsqueda, por parte de la autoridad, del equilibrio y la ponderación” (Subrayado fuera del texto)[12]. De igual manera, en sentencia C- 261 de 2002[13], la Corte se refirió a los límites que debe respetar el Congreso de la República en materia de otorgamiento de beneficios tributarios, en los siguientes términos: “Por lo anterior, se puede concluir que la previsión de un determinado beneficio tributario por parte del legislador en favor de cierto sector de contribuyentes es constitucional siempre y cuando no implique el desconocimiento o negación de los principios constitucionales y en especial los que conciernen a la materia tributaria, pues al legislador es a quien corresponde evaluar las circunstancias socio-económicas que ameritan de manera justificada el establecimiento de dicha medida.” (Resaltado fuera del texto). Posteriormente la Corte, en sentencia C-250 de 2003[14], estimó que “La validez constitucional de las exenciones y otros beneficios está, de este modo, supeditada a la justificación que los mismos puedan tener a la luz del ordenamiento constitucional”. 2.3.8. Por otro lado en materia tributaria y en virtud de las amplias facultades otorgadas al legislador, no se requiere una justificación especial para el ejercicio de la facultad impositiva, sino tan sólo la existencia de una justificación aceptable desde el punto de vista constitucional o de la absoluta ausencia de un motivo válido. En estos eventos, la vulneración del derecho a la igualdad no puede tan sólo basarse en la diferencia de trato entre los contribuyentes, por cuanto la exención supone distinguir entre los distintos sujetos pasivos del tributo, ya sea por las condiciones en que cada uno se encuentra, por la necesidad de redistribuir los ingresos o en aras de hacer efectivo el principio de equidad, de manera que si sobre alguno o algunos pesa con anterioridad una carga tributaria de la cual el otro está excluido, se justifica por ese sólo motivo el trato divergente. Al respecto la Corte ha manifestado: “...toda exención la supone en cuanto es de su esencia distinguir entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a unos y excluyendo a otros del pago de determinado gravamen. La ruptura del equilibrio constitucionalmente previsto debería partir, para ser suficiente como fundamento de la inexequibilidad, de la absoluta ausencia de un motivo válido, objetivo y razonable basado en circunstancias especiales. De no ser sustentada la exención en elementos que la justifiquen, la Corte no podría hacer nada distinto de declarar su inconstitucionalidad, por violación del artículo 13 de la Carta Política. A la inversa, si, desde la perspectiva de las diferencias existentes, el juez de constitucionalidad corrobora que la exención se funda en razones que ameriten exonerar del tributo a algunos de aquellos que en principio, por reunir las características de ley, deberían ser sujetos pasivos del impuesto, la disposición que la consagra no lesiona el principio de igualdad y es exequible en la medida en que tampoco desconozca otros principios o mandatos constitucionales” (Resaltado fuera del texto)[15]. Así, por ejemplo, la Corte ha considerado que el legislador no puede imponer un trato diferente a dos grupos, cuando tal medida no se adecua a ningún propósito constitucional o legal, es decir, cuando la medida no es razonable, porque el fin que se busca al imponer el trato diferente ni siquiera es legítimo. Según esta Corporación, "[s]i el legislador grava con un impuesto un hecho, acto o negocio, por ser precisamente indicativos de riqueza actual o potencial, no puede dejar de hacerlo ante situaciones semejantes o equiparables, salvo que militen razones poderosas de política fiscal o fines extra-fiscales relevantes, siempre que, en este último caso, los mismos estén al servicio de bienes protegidos por la Constitución o de metas ordenadas por ella. La Corte no excluye que algunas exenciones o beneficios fiscales tengan una justificación atendible y puedan por lo tanto adoptarse. Lo que se quiere significar es que sólo pueden introducirse como instrumentos dirigidos a configurar materialmente la carga tributaria de manera técnica, justa y equitativa. Por el contrario, cuando la exención o beneficio fiscal, no tiene razón de ser distinta de la mera acepción de personas, ella se presenta contraria a la generalidad del tributo y, frente a los obligados que se encuentran en la misma relación con el hecho imponible, como clara afrenta al principio de igualdad en la carga tributaria. El deber cívico de contribuir con el erario, con arreglo a la capacidad económica y en los mismos términos fijados por la ley, se predica por igual de las personas que se encuentran en la misma situación contemplada por la norma. En este caso, el indicio de inequidad surge de limitar el alcance de una exención a un concepto que también cabe predicar de otro sujeto que, sin embargo, se excluye del beneficio fiscal. La Corte debe precisar si la exclusión del mencionado beneficio tiene una razón de ser que la haga admisible. De lo contrario, será patente la violación del principio de igualdad en la carga tributaria"[16]. 2.3.9En la Sentencia C-397 de 1994[17], la Corte declaró inconstitucional el artículo 135 de la Ley 100 de 1993, parágrafo tercero, parte final–, que establecía a la Nación como único sujeto exonerado de retención en la fuente en relación con los pagos efectuados por concepto de cesantía. Para la Corporación ello implicaba un trato discriminatorio frente a las entidades territoriales y no se adecuaba a ningún propósito constitucional o legal. “No obstante la existencia de estas disposiciones tributarias que facultan al Gobierno Nacional para establecer retenciones en la fuente, ello no le permite consagrar un tratamiento desigual para unos agentes retenedores frente a otros. No entiende la Corte cómo la disposición acusada pueda permitir un trato más favorable y benéfico en favor de la Nación frente a otros entes territoriales. Por ello, al excluir los pagos efectuados por concepto de cesantía de retención en la fuente por parte de la Nación, vulnera el artículo 13 constitucional, cuyo objetivo primordial es lograr garantizar una igualdad real y efectiva, de manera que se eviten tratamientos discriminatorios por parte de la ley en favor de determinadas personas, sectores, etc. Diferencia de trato, que en el caso que ocupa la atención de la Corte, no se adecúa a ningún propósito constitucional o legal No hay pues razón jurídicamente atendible que demuestre la razonabilidad del argumento conforme al cual la variación en el régimen de retenciones únicamente tiene lugar en el sector público y en éste, cuando la Nación como empleador sea quien pague las cesantías. Diferencia que a juicio de la Corte es discriminatoria, por lo que se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia la inexequibilidad de la expresión "por parte de la Nación". En los mismos términos, en la Sentencia C-349 de 1995[18] la Corte encontró que "la exención de impuestos que se establece sobre algunas transacciones comerciales, cuando se realizan con una entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, implica un trato preferente en relación con el que se da a las personas jurídicas que están sometidas a control de entidades distintas, cuyas operaciones comerciales sí aparecen gravadas con el impuesto a las ventas, sin que existan justificaciones razonables y objetivas para establecer la diferenciación, pues lo que en esencia se hace es tratar en forma diferente la misma actividad. El supuesto de hecho sobre el que se establece la discriminación: que la entidad esté sometida a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria o que no lo esté, es irrelevante para adoptar un diferencia de trato, y en consecuencia, la norma demandada viola también el artículo 13 de la Constitución". La Corte Constitucional ha controlado exenciones tributarias que no incluyeron recursos que al ser gravados, conllevaban consecuencias, prima facie, inequitativas. En la Sentencia C-828 de 2001[19], la Corte estudió la constitucionalidad de la disposición contemplada en el literal 10 del artículo 879 del Estatuto Tributario, según la cual se encuentran exentos del GMF “[l]as operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, del Sistema General de Pensiones a que se refiere la Ley 100 de 1993, de los Fondos de Pensiones de que trata el Decreto 2513 de 1987 y del Sistema General de Riesgos Profesionales, hasta el pago a la entidad promotora de salud, a la administración del régimen subsidiado o al pensionado, afiliado o beneficiario, según el caso” (Resaltado fuera del texto). La Corporación decidió que la norma era contraria a la equidad al no incluir dentro de la exención los pagos realizados por las Empresas Prestadoras de Salud, las Administradoras de Régimen Subsidiado y las Instituciones Prestadoras de Salud, pues estos son recursos del sistema de seguridad social, con destinación específica, que no pueden ser gravados, en especial, cuando comprometen la viabilidad financiera de las EPS y las IPS.[20] La Corporación también ha declarado inexequibles exenciones de impuestos propios de las entidades territoriales. Así, en la Sentencia C-333 de 2010[21], la Corporación analizó el artículo 77 (parcial) de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones Ley de Reforma Financiera”, que establecía condiciones especiales de pago en relación con ciertos impuestos territoriales. Al respecto señaló: “La Corte encuentra también que, en lo que atañe a su contenido, las disposiciones demandadas son inconstitucionales, por cuanto la decisión legislativa de ofrecer a “los contribuyentes y responsables de los impuestos territoriales” la posibilidad de “conciliar” las controversias sobre tales impuestos que se encuentren pendientes de resolución judicial, lesiona el principio de autonomía territorial, e infringe el contenido de los artículos 1°, 287 y 294 de la Constitución Política, pues permiten a los sujetos pasivos de los tributos territoriales lograr una reducción del valor total a pagar por concepto de impuestos y de las sanciones e intereses derivados de ellos, con sólo expresar su voluntad de desistir del proceso contencioso administrativo previamente iniciado, y sin que la entidad territorial acreedora tenga manera de impedirlo, amén de que no obstante la claridad con que la jurisprudencia ha resaltado que la autonomía territorial se enmarca dentro de un Estado de forma unitaria, no puede soslayarse que la carta política estableció ciertas salvaguardas mínimas de tal autonomía, que en cuanto tales, no podrán ser franqueadas por el legislador, y una de ellas es precisamente la contenida en el artículo 294, que proscribió toda medida de carácter legal a través de la cual la Nación pueda disponer o decidir sobre el destino de recursos pertenecientes a las entidades territoriales, mediante el otorgamiento de exenciones o tratamientos preferenciales, restricción que sólo es aplicable frente a la disposición de recursos propios de las entidades territoriales, que la jurisprudencia ha considerado como fuentes endógenas, y no lo es para recursos cedidos o trasladados desde la Nación, los que en la misma línea se han denominado fuentes exógenas. En el presente caso, la posibilidad de relevarse del pago de una parte de las sumas discutidas por concepto de impuestos territoriales, sanciones e intereses, configura un tratamiento preferencial para ciertos contribuyentes, que perjudica el patrimonio de las entidades territoriales y limita el derecho que ellas tienen para administrar sus recursos propios.” 2.3.10 Ahora bien, cuando sí existen razones que justifiquen un trato diferente, sobre la base de un criterio objetivo y razonable, la jurisprudencia constitucional ha sido respetuosa del margen de configuración del legislador para crear exenciones tributarias como crea conveniente. Así, en la sentencia C-188 de 1998[22] la Corte consideró que no es contraria a la Constitución una norma del Estatuto Tributario que establece una exención al impuesto a la renta, únicamente para las empresas de servicios públicos domiciliarios que tienen capital estatal y no para las privadas que cumplen la misma actividad, cuando existen razones que constitu­cionalmente lo justifican.[23] En este caso, la Corte consideró que el criterio de distinción –tener capital estatal– era razonable, por cuanto era un medio que permitía alcanzar el fin constitucional propuesto –brindar a las entidades oficiales condiciones económicas que les permitieran mejorar la calidad de los servicios ofrecidos y ampliar su cobertura en atención al interés público–.[24]” De igual forma, la Corte ha considerado constitucionales las exenciones que promueven un trato diferente a un sector específico de la economía, por ejemplo, cuando tal medida tiene por fin la defensa de un derecho constitucional. Así, en la Sentencia C-108 de 2000[25], se declaró constitucional la exención del impuesto a las ventas a la conexión o acceso al satélite para los concesionarios del servicio de televisión, en razón a que se justificaba en la defensa del televidente. “El legislador en desarrollo de...