Sentencia C-397 de 2010

C-397-10 Sentencia C-397/10 Sentencia C-397/10 INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Vicios formales en trámite de ley de convocatoria son insubsanables En el trámite de la Ley 1327 de 2009, “Por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”, se cometieron dos vicios formales de carácter insubsanable, que se relacionan con principios sustanciales consagrados en la Constitución de 1991, uno derivado de la presentación extemporánea, informal y ante una sola de las Cámaras del Certificado expedido por el Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de todos los requisitos constitucionales y legales dispuestos en los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, que constituye una violación de un requisito sustancial del procedimiento de formación de la ley, pues dicho certificado debió ser allegado al comenzar el trámite legislativo y no al final del proceso de aprobación de la Ley, y su ausencia inhibe la iniciación del trámite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la República; el otro derivado de los cambios sustanciales en el contenido de la propuesta original durante el proceso del trámite en el Congreso que viola los principios de identidad flexible y de consecutividad de las propuestas de referendo, por cuanto se modificaron expresiones y se incluyó un nuevo parágrafo, con efecto y sentido diversos a los establecidos en la propuesta de iniciativa ciudadana CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Competencia de la Corte Constitucional LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Naturaleza del control ejercido por la Corte Constitucional LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Control automático de constitucionalidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Características Las características del control que ejerce la Corte Constitucional sobre los actos reformatorios de la Constitución son las siguientes: (i) por la oportunidad en que se presenta, ese control es posterior a la sanción y promulgación de la ley que incorpora el texto que se somete a referendo, pero previo al pronunciamiento popular; (ii) automático, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Política; (iii) concentrado, dado que la competencia para examinar la constitucionalidad de la convocatoria compete exclusivamente a la Corte Constitucional; (iv) reforzado, como quiera que este tipo de actos puede ser objeto de acción de inconstitucionalidad; (v) definitivo, dado que la sentencia de control automático hace tránsito a cosa juzgada y obliga a todas las autoridades del Estado, sin perjuicio de que se ejerza contra ellos la acción pública de inconstitucionalidad por vicios ocurridos en su proceso de formación dentro del año siguiente a su promulgación; (vi) integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley; (vii) específico, por cuanto la Corte sólo puede examinar los vicios de procedimiento y de competencia ocurridos en su formación, ya que no le corresponde estudiar su contenido material y (viii) participativo pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR VIA DE REFERENDO-Parámetros normativos para su ejercicio CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR VIA DE REFERENDO-Propósito El examen constitucional de la iniciativa ciudadana y de la ley de referendo está orientado a proteger la supremacía de la Constitución y la libertad del elector, pero igualmente a favorecer y potenciar el principio democrático y la soberanía popular que se expresan por este mecanismo de democracia participativa. Es por ello que la Corte no puede permitir que la iniciativa ciudadana se realice sin el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales fijados para el ejercicio de este mecanismo de participación ciudadana, ni que la ley de referendo sea irregularmente aprobada o contenga preguntas que estén presentadas en forma tal que no garanticen la libertad del elector. De ahí que si la Corte constata que en la formación de la iniciativa o en la aprobación de la ley que convoca al referendo hubo un vicio en el procedimiento de formación, o se desconocieron los límites competenciales que tienen tanto los ciudadanos como el Congreso para reformar la Constitución, o comprueba que la formulación de la pregunta no asegura la libertad del elector, no puede permitir que ésta sea sometida al pueblo. LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la Corte en tratándose de un acto jurídico complejo Dado que el procedimiento de formación de una ley de iniciativa ciudadana que convoca a un referendo constitucional es un acto complejo, por cuanto en su formación se requiere de la intervención de diversas autoridades públicas cuyas actuaciones concurren a la conformación final del acto reformatorio de la constitución y constituyen pasos necesarios del trámite de reforma constitucional vía referendo, que abarca tanto la etapa de formación de la iniciativa ciudadana, el trámite legislativo seguido en la adopción de la ley que incorpora el proyecto de reforma constitucional que se someterá al pueblo, como la campaña que se realice para que el pueblo decida si aprueba o rechaza dicha iniciativa y la decisión que adopta el pueblo al votar la iniciativa, la competencia de control de la Corte recae sobre todas y cada una de esas etapas, y en esa medida, hacen parte del marco de referencia que debe ser tenido en cuenta por la Corte Constitucional las disposiciones constitucionales que rigen el proceso de formación de las leyes y las que garantizan la igualdad, el pluralismo y la transparencia políticos, la Ley 134 de 1994 o Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación (LEMP), la Ley Orgánica 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso, y la Ley 130 de 1994, o Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos. REFERENDO-Constituye un mecanismo de reforma de la Constitución sujeto a controles judiciales LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Combinación de formas de democracia representativa y democracia participativa DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PLURALISMO-Características CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Límites al poder de reforma constitucional PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Restricciones asociadas con el grado de expresión pluralista y democrática de los mecanismos previstos Cada mecanismo de reforma constitucional previsto en la constitución, permite en mayor o menor grado una expresión plural y democrática de ese poder constituyente, y en esa medida hay mayores restricciones al poder de reforma entre menos garantías de pronunciamiento plural ofrezca el mecanismo. Así, entre menos posibilidades haya de prefijar la agenda sobre la cual se puede pronunciar ese pueblo o menor participación de ese pueblo constituido en el proceso de reforma, mayores limitaciones hay al poder de reforma. Por eso la Corte ha señalado que a través de acto legislativo o de referendo constitucional, el poder de reforma es limitado. REFERENDO-Agenda prefijada por gobierno o ciudadanos impide desarrollo de debate plural/REFERENDO-Mecanismo de reforma con limitaciones/REFERENDO-Participación de la ciudadanía como poder constituido y no como constituyente primario En el referendo constitucional previsto en los artículos 378 y 155 de la Carta, de acuerdo con el origen de la iniciativa, la agenda la prefija o el gobierno o un grupo de ciudadanos, y en la medida en que la decisión se reduce a aprobar o rechazar el texto sometido a su consideración, no siendo posible que posiciones intermedias modifiquen sustancialmente el texto predefinido, o que introduzcan a esa agenda temas nuevos, no hay posibilidad de un debate plural, sino solo la posibilidad de contestar sí o no a la agenda prefijada por ese grupo que promueve la iniciativa, de donde se concluye que en la etapa de formación de la iniciativa ciudadana para convocar un referendo constitucional, los ciudadanos que apoyan la iniciativa, están ejerciendo su derecho a participar a través de uno de los mecanismos constitucionales de participación democrática, pero no están actuando como constituyente primario ni adoptando una decisión. LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Imposibilidad de introducir nuevos temas una vez fijado marco temático REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA CIUDADANA-Sujeto a límites competenciales y procedimentales El referendo para la reforma de la Constitución por iniciativa popular previsto en el artículo 378 de la Constitución P olítica, se establece como un mecanismo que refuerza el principio de democracia participativa del artículo primero de la Constitución y no puede considerarse que de lugar a una manifestación del poder constituyente primario, y si bien el pueblo actúa activamente en la etapa de la elaboración de la propuesta, la recolección de firmas y en la etapa de aprobación o desaprobación de la propuesta de modificación de la Constitución, lo hace como parte de un proceso complejo, en donde se regula y limita su actuación teniendo en cuenta unas reglas específicas establecidas en la Constitución y la ley, razón por la que dicha actuación será una manifestación del poder de revisión, del poder de reforma o del poder constituyente constituido y no de una expresión del poder constituyente, primario u originario. PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Titulares REFORMA DE LA CONSTITUCION-Mecanismos REFERENDO-Concepto REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Requisitos generales y especiales de la etapa previa a la tramitación de la ley de convocatoria La ley de referendo es una ley convocante que incorpora un proyecto de reforma constitucional que debe ser sometido a consideración de la ciudadanía, cuyo proceso de formación comienza con la presentación del proyecto y su exposición de motivos ante la organización electoral al momento de inscribir la iniciativa ciudadana, siendo sus requisitos establecidos en el artículo 378 de la Constitución, que con relación a la ley de referendo de iniciativa ciudadana, precisa: (i) la reserva de iniciativa en favor un número de ciudadanos equivalente a por lo menos el 5% del censo electoral existente a la fecha respectiva, (ii) la aprobación por mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras, (iii) la presentación del texto sometido a votación popular para garantizar la libertad del elector, y (iv) que los proyectos de reforma constitucional que dicha ley contenga no reformen per se las disposiciones de la Carta como tampoco pueda sustituirse la Constitución. En cuanto a los requisitos particulares que determinan el procedimiento que debe revisar la Corte en la conformación de la iniciativa ciudadana se debe analizar: (i) la inscripción de la iniciativa ciudadana, (ii) el trámite que se da con posterioridad a la inscripción de la iniciativa ciudadana, (iii) los aspectos relacionados con la certificación del cumplimiento de requisitos constitucionales y estatutarios por parte de la organización electoral, y (iv) lo relacionado con la financiación de las campañas de los mecanismos de participación ciudadana. REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Aspectos que comprende el examen de la inscripción de la iniciativa y trámite La Ley 134 de 1994 determina las exigencias que debe cumplir toda iniciativa popular, desde su contenido y redacción que comprende un texto articulado redactado como proyecto de ley con título y exposición de motivos hasta los requisitos en materia de respaldos y publicidad a través de medios de comunicación, el control de las contribuciones y la fijación del monto máximo de dinero privado para las compañas de los distintos mecanismo de participación, por lo que el procedimiento que debe examinar la Corte Constitucional comprende todos los pasos seguidos en la formación de esa iniciativa popular, a saber: (i) la conformación del comité de promotores; (ii) la inscripción del Comité ante la organización electoral, previo respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral; (iii) la verificación de los requisitos para la inscripción del Comité Promotor por parte del Registrador Nacional del Estado Civil; (iv) la entrega del formulario de suscripción de apoyos por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil; (v) la recolección de apoyos exigidos (5% del censo electoral vigente); (vi) la verificación del cumplimiento de los requisitos en relación con los apoyos suscritos, incluido el respeto de las normas electorales que fijan los topes para las campañas de los mecanismos de participación; y (vii) la expedición de las certificaciones de que tratan los artículos 24 y 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación. SOLICITUD DE INICIATIVA POPULAR-Desistimiento VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS E INSCRIPCION DE SOLICITUD DE INICIATIVA CIUDADANA-Trámite y procedimiento en la Registraduría VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO-Aspectos que comprenden las dos certificaciones que expide la Registraduría Sobre el tema de la certificación de los requisitos constitucionales y estatutarios que deben cumplir las iniciativas ciudadanas para convocar a un referendo constitucional, la Corte ha dicho que interpretando los artículos 24 y 27 de la LEMP se tienen que certificar por parte del Registrador Nacional del Estado Civil varios aspectos. En primer término se tiene que certificar el número y la autenticidad de los apoyos ciudadanos necesarios para conformar el Comité de Promotores (cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral); en segundo lugar se tiene que certificar la autenticidad y número de firmas que apoyan la iniciativa popular, que corresponden al 5% del Censo Electoral vigente; y en tercer lugar se tiene que certificar por parte de la registraduría que se cumplieron con los topes máximos de financiación en la campaña para la recolección de firmas. Estas comprobaciones dan lugar a que el Registrador Nacional del Estado Civil emita un certificado final en donde indique que se han cumplido con todos los requisitos constitucionales y legales para poder así llevar a cabo el trámite en el Congreso. CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Requisito para la iniciación del trámite legislativo/CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Ausencia en trámite legislativo afecta la validez del trámite El cumplimiento material de los requisitos constitucionales y legales y su certificación por el Registrador y por la Organización Electoral, se constituye en paso necesario para la iniciación del trámite legislativo de la ley que convoca a un referendo. INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Financiación de la campaña tiene relevancia constitucional La exigencia de topes a la financiación privada para el caso de la iniciativa ciudadana para convocar un referendo constitucional cumple una función fundamental: garantizar que no se distorsione el interés ciudadano frente a un tema específico, solo porque se es capaz de mover un número ilimitado de recursos, siendo claro que la existencia de límites a los aportes además de ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde con el principio democrático: preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y sea utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales. Además hay que tener en cuenta que el establecimiento de topes a la financiación de los mecanismos de participación, también garantiza el principio de libertad que debe orientar la participación ciudadana, pues tanto el poder económico como la coacción a través del uso de la fuerza les impiden a los ciudadanos decidir u opinar libremente. CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Carencia en trámite del proyecto de ley de iniciativa popular constituye un vicio insubsanable El certificado sobre el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales que debe ser expedido e incorporado por el Comité Promotor en el momento de la presentación de la iniciativa ciudadana para la tramitación de la ley que convoca a la reforma por referendo, debe incluir la certificación de que no se sobrepasaron los topes máximos de financiación de la campaña de la recolección de firmas, que cada año fija el Consejo Nacional Electoral. Este es un requisito sustancial para dar trámite a la iniciativa ciudadana que convoca al referendo, que salvaguarda el principio de democracia participativa y que tiene como finalidad preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular para evitar que este mecanismo sea instrumentalizado por intereses particulares de distinta índole como los plutocráticos o los ilegales. INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Certificación del Registrador sobre cumplimiento de requisitos se expidió a cuatro meses de iniciado el trámite legislativo La Corte pudo constatar que en relación con la iniciativa ciudadana para establecer la pena de prisión perpetua por delitos contra menores, el certificado del cumplimiento de todos los requisitos constitucionales y legales que establecen los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994 se expidió el día 18 de junio de 2009, cuatro meses después de haberse comenzado el trámite de la iniciativa en el Congreso, siendo leído en la plenaria de la Cámara de Representantes en la aprobación de la Comisión de Conciliación, y expedido una vez que el Consejo Nacional Electoral emitiera la Resolución 0457 de junio de 2009, en donde determinó que se cumplieron, “con las normas legales en punto de financiación y en los montos máximos de contribuciones privadas, que pueden ser invertidas en los mecanismos de participación” CONTROL DE LA LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Control estricto de las reglas que rigen las actuaciones adelantadas LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Vicios en trámite legislativo La Corte tiene establecido que los procedimientos del referendo del artículo 378 de la C.P, tanto en la etapa previa a la presentación de la iniciativa popular como en la etapa de tramitación de la ley de referendo en el Congreso, se deben respetar de manera estricta las reglas que ordenan este tipo de procedimientos como condición necesaria para la validez de toda la actuación adelantada, sobre todo, si se tiene en cuenta el propósito final que esta persigue: modificar la Constitución Política. Es así como en este tipo de reformas se debe verificar el cumplimiento de los requisitos procedimentales previstos en las normas sobre democracia participativa, en especial las reglas previstas para su implementación, las cuales a su vez le otorgan validez tanto al procedimiento inicial, cuya finalidad es concitar el apoyo ciudadano a una propuesta de reforma, como la actuación final que pone término del proceso de reforma, en la cual están llamados los ciudadanos a participar mediante la votación del texto sometido a su consideración. Es así como ante las posibles irregularidades que se pueden presentar en el trámite ante el Congreso la Corte ha diferenciado dos tipos vicios que pueden dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley por violación de los procedimientos en el trámite legislativo. Por una parte, los llamados vicios insubsanables que se refieren a aquellas irregularidades que por su gravedad no se pueden remediar, y en segundo lugar los llamados vicios subsanables, en donde la irregularidad no es lo suficientemente gravosa para declarar la inconstitucionalidad de la ley o del acto legislativo. LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Subsanabilidad de vicios en trámite legislativo La Corte ha identificado cuatro eventos distintos en materia de subsanabilidad de los vicios en trámite legislativo: (i) que se trate de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio o valor constitucional, ni afecta el proceso de formación de la voluntad democrática del Congreso; (ii) que se trate de un vicio que haya sido convalidado en el mismo proceso de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger o que la irregularidad haya sido subsanada expresamente por una autoridad con competencia para hacerlo; (iii) que se trate de un vicio de procedimiento que pueda ser subsanado durante el tiempo de revisión que haga la Corte, devolviéndolo al Congreso; y (iv) que se trate de vicios que pueda subsanar la misma Corte Constitucional LEY QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Iniciación de trámite legislativo con pretermisión de requisitos constituye un vicio insubsanable Los artículos 155 y 378 de la Carta, reconocen iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional al gobierno y a los ciudadanos; y en el caso de las iniciativas ciudadanas, es el cumplimiento material de los requisitos constitucionales y legales lo que permite determinar que la voluntad ciudadana en torno a tal iniciativa se conformó de manera legítima, y por lo tanto válida. De ahí que el Congreso no puede dar trámite a un proyecto de ley de referendo constitucional de iniciativa ciudadana, sin el cumplimiento material de los requisitos constitucionales y legales exigidos por la Constitución, por la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación y por el Estatuto Orgánico de los Partidos y Movimientos Políticos, y su omisión constituye un vicio en el procedimiento de formación de la ley que convoca a un referendo constitucional, y no se trata de exigencias meramente formales, sino de requerimientos constitucionales y legales. LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Inició trámite legislativo sin certificación del Registrador sobre cumplimiento de requisitos/LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Presentación extemporánea de certificación del Registrador no subsana vicio La Corte considera que el no haberse adjuntado al inicio del trámite legislativo la certificación sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales emitida por el Registrador Nacional del Estado Civil, prevista en los artículos 24 y 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana, da lugar a que se configure un vicio de trámite insubsanable, pues la ausencia de esta certificación inhibe la iniciación del trámite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la República, ya que dicho requisito se constituye en un elemento fundamental en la legitimación del proyecto de iniciativa ciudadana que salvaguarda la democracia participativa y la transparencia del proceso. La presentación extemporánea, de manera informal y ante una sola de las Cámaras de dicho certificado, como en efecto ocurrió, no puede ser subsanado por la Corte Constitucional en el proceso de revisión constitucional. La imposibilidad de la subsanación de dicho requisito se da por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque si la Corte avala la presentación extemporánea de la certificación en las etapas procedimentales no previstas, haría nugatorio la labor de las entidades electorales en su labor de control; y en segundo término, porque de acuerdo con el principio de razonabilidad no es constitucionalmente válido presentar como “subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo” lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley – o de los actos legislativos – que no se surtieron. Así, la presentación extemporánea, informal y ante una sola de las Cámaras del Certificado expedido por el Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de todos los requisitos constitucionales y legales dispuesto en los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, hace que todo el trámite de la ley 1327 de 2009 se encuentre viciado y por ende su aprobación definitiva tiene que ser declarada como inconstitucional. LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Fijación de marco temático e imposibilidad de introducir temas nuevos/CONGRESO-Competencia para introducir modificaciones a proyecto de ley de referendo de iniciativa ciudadana/PROYECTO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-No es intangible y puede ser modificado por el Congreso bajo ciertas condiciones Si bien la iniciativa legislativa constituye el primer acto en el proceso de formación de una ley, en el caso de las iniciativas de origen ciudadano, la reserva de iniciativa se agota con la facultad de presentar el proyecto para activar el debate democrático, como quiera que ni el vocero ni el Comité Promotor están autorizados para introducir modificaciones al proyecto de ley inscrito ante la organización electoral y avalado por los apoyos ciudadanos. Es así como ni durante la etapa de formación de la iniciativa, ni durante el trámite legislativo, pueden el vocero o el comité introducir modificaciones o asuntos nuevos al proyecto de ley, lo que significa que con la presentación del proyecto quedan fijados los límites y el marco temático del referendo. No obstante, y dado que el diseño constitucional de la figura del referendo supone la participación de todas las ramas del poder público y de la ciudadanía, no resulta acorde con tal diseño que se restrinja la participación del Congreso a la de un convidado de piedra que se limite a votar el proyecto de ley de referendo, por lo cual, el hecho de que la Carta haya otorgado a los ciudadanos un poder de iniciativa legislativa para que el proyecto presentado pueda ser debatido por el Congreso, no implica que las cámaras no puedan modificar el proyecto presentado, derivado de la cláusula general de competencia radicada en el Congreso que le da a las Cámaras la libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitución misma le impida abordar esa materia específica, y en razón a que la Carta no prohíbe al Congreso modificar el proyecto de referendo presentado por los ciudadanos, debe entenderse que las cámaras tienen competencia para introducir esos cambios, pero sin que tales modificaciones conlleven la modificación sustancial del proyecto inicial por parte del Congreso de la República, transformando la iniciativa ciudadana en una iniciativa congresorial no autorizada por la Carta. PROYECTO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Identificación de modificaciones que constituyen cambios sustanciales/PROYECTO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Cambios sustanciales transforman iniciativa ciudadana en iniciativa del Congreso Conforme los criterios jurisprudenciales desarrollados para examinar problemas relativos al respeto de los principios de unidad de materia, identidad relativa y consecutividad, un cambio sustancial puede identificarse de varias maneras: (i) porque introduce un tema nuevo, no relacionado con la propuesta original y sin relación teleológica con el tema original; (ii) porque los efectos generados por el cambio introducido son totalmente diferentes o incluso opuestos a los que surgen del texto original; (iii) porque el sentido de la norma propuesta después de la modificación sustancial es totalmente distinto u opuesto a la original; y (iv) porque los cambios introducidos transforman la propuesta en otra totalmente diferente, de tal manera que no es posible identificarla materialmente con la original PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Se vulnera por cambios sustanciales en proyecto de ley/PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Vulneración El principio de identidad relativa consiste en que, en los debates que se surten se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto. De ahí que el contenido material de la propuesta referendaria debe ser mantenido durante el trámite legislativo y por ende no se puede modificar de manera sustancial, aún en los casos en que el contexto de elaboración y respaldo de la propuesta varíe durante el trámite legislativo. En el caso concreto del referendo constitucional por iniciativa ciudadana que dio lugar a la promulgación de la Ley 1327 de 2009, si bien se presentaron modificaciones que no implicaron cambios sustanciales a la propuesta de iniciativa ciudadana, también fueron introducidos cambios que si constituyeron modificación sustancial como el cambio de “mal trato severo” por “lesiones personales agravadas”, que aunque desde el lenguaje común las expresiones pueden guardar semejanzas, desde el lenguaje jurídico los efectos que se presentan hacen que el sentido de la norma varíe de manera ostensible; y la de “procederá la pena de prisión perpetua” por la de “se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua” que varió el sentido de la voluntad popular de imponer la prisión perpetua de manera directa y sin condicionamientos a los sujetos que incurrieran en la comisión de dichos delitos. Encuentra la Corte que con la modificación de la propuesta original, se presentó un cambio sustancial que vulnera el principio de identidad flexible. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad El principio de consecutividad exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales, e impone, que tanto a las comisiones como a las plenarias de las Cámaras, la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual no les es permitido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto. Así, el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Vulneración Si bien el principio de consecutividad se relaciona con el principio democrático y el principio de publicidad, ya que lo que se pretende es que las modificaciones que se hagan durante el trámite legislativo sean discutidas y conocidas por todos los miembros del Congreso en cada una de las etapas, los cambios que se pueden introducir en las discusiones en el Congreso en consonancia con el principio de identidad flexible, tienen que conservar la unidad temática del proyecto discutido en cada una de las etapas de aprobación de la ley. En el trámite de la ley 1327 de 2009, se constata que algunas modificaciones no fueron discutidas ni conocidas en el primer y segundo debate del proyecto ante la Cámara de Representantes y no obstante los cambios fueron aprobados posteriormente en la Comisión Accidental de Conciliación y en la Plenaria con la aprobación final del informe de Conciliación, dicha aprobación no subsana el requisito de consecutividad y por consiguiente considera la Corte, que en dicho trámite se configuró un vicio formal de carácter insubsanable por violación del principio de consecutividad. COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Objeto/COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE DE PROYECTO DE INICIATIVA CIUDADANA-Límites Ha establecido la Corte que como consecuencia del trámite legislativo, los textos de los proyectos aprobados por las Cámaras pueden variar, siempre que se respete el principio de identidad flexible y de consecutividad propio de los proyectos de iniciativa ciudadana. Cuando como resultado de ello se presentan discrepancias, es decir, diferencias entre uno o varios de los artículos de los textos aprobados por las dos Cámaras, la jurisprudencia ha señalado que “estas discrepancias deben producirse necesariamente durante el segundo debate, que se hizo precisamente para zanjar las diferencias que pudieran surgir entre comisiones”. Cuando ello sucede, la Carta autoriza la conformación de comisiones accidentales. Pero si bien puede suceder que un artículo sea aprobado en una Cámara y no en la otra, se estaría ante una discrepancia susceptible de conciliación, sí y solo sí, el asunto o materia a que se refiere el texto del artículo, fue objeto de debate y aprobación en las dos Cámaras. En el caso de los proyectos de iniciativa ciudadana, esa regla general debe ser precisada, porque sólo es posible conciliar cambios que además respeten la orientación y sentido de la iniciativa ciudadana. No se trata de conciliar fórmulas distintas frente al mismo asunto, sino de conciliar textos que habiendo sido aprobados por ambas cámaras, respeten la orientación del proyecto original y la fórmula de solución original, y siempre y cuando los textos agregados no constituyan un asunto nuevo o una fórmula que sea contraria a la iniciativa ciudadana. REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios jurisprudenciales para determinar la existencia y validez del anuncio PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Instrumento de racionalización y tecnificación del proceso legislativo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Refuerza el principio de seguridad jurídica/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE REFERENDO-Sentido particular El principio de unidad de materia constituye un instrumento de racionalización y tecnificación del proceso legislativo que a su vez garantiza que las leyes sean resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento, siendo su exigencia un mecanismo para lograr la organización sistemática y la coherencia interna de la legislación vigente, que garantiza la seguridad jurídica, la libertad de las personas y facilita el cumplimento de las normas. En tratándose de leyes que convocan un referendo constitucional, el principio de unidad de materia adquiere un sentido particular, dada la posibilidad de referendos multitemáticos, de donde el respecto de la regla de unidad de materia no significa que el proyecto de reforma constitucional sólo pueda estar referido a un único tema constitucional, pero por tratarse de una ley convocante la unidad de materia está dada por el hecho de que sólo puede incluir los contenidos destinados a convocar al pueblo para aprobar una reforma constitucional y no puede incorporar reformas legales, ni contenidos extraños a la convocación a la ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma constitucional. Así, la unidad de materia de ley convocante no excluye sin embargo que el referendo pueda versar sobre distintos asuntos constitucionales. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance LIBERTAD DEL ELECTOR-Protección constitucional/LIBERTAD DEL ELECTOR-Protección implica doble exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto La Corte ha resaltado la importancia de la libertad del elector y ha explicado que ella constituye un elemento integrante del núcleo esencial del derecho fundamental al voto. El carácter esencial de la protección de esa libertad de los sufragantes explica la importancia del derecho al voto en un estado democrático y el reconocimiento del voto secreto. VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Afecta la libertad del elector/VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Inexequible por cuanto la Constitución Política sólo prevé voto afirmativo o negativo/LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Inexequibilidad de pregunta de voto en blanco En la sentencia C-551 de 2003, la Corte encontró que los encabezados de contenido plebiscitario, la exigencia de votación en bloque cuando se trata de referendos multitemáticos y la incorporación de la posibilidad de votar en blanco un referendo, atentaban contra la libertad del elector. Sobre la posibilidad de incorporar una casilla por el voto en blanco en los referendos constitucionales, dijo al tenor del artículo 378 de la Carta, que la norma constitucional habla exclusivamente de voto positivo y negativo, lo que significa que las posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo constitucional son el “sí” y el “no”, pero en ningún caso el “voto en blanco”, y que conforme a la LEMP, el voto en blanco no opera en los referendos constitucionales, pues la Constitución ha querido que el ciudadano que participa en dichos referendos manifieste claramente si apoya o rechaza la reforma propuesta. Adicionalmente, la admisión del voto en blanco pretendería atraer ciudadanos para que participen en el referendo, con el fin de que el umbral de participación mínima exigido por el artículo 378 superior sea sobrepasado, con lo cual se introduciría una discriminación frente a aquellos ciudadanos que han optado por la abstención, como un mecanismo para combatir la aprobación de esas reformas, precisamente buscando que ese umbral de participación no sea satisfecho. LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Omisión de fecha de realización no invalida trámite legislativo/GOBIERNO-Competencia para fijar fecha de realización del referendo Si bien la Constitución no exige que la ley, además de convocar al referendo y de establecer sobre qué textos versa la convocatoria, indique anticipadamente la fecha en que habrá de realizarse el referendo, lo que resulta razonable dado el proceso complejo que debe seguirse en la adopción de la ley de convocatoria que supone tanto el trámite en el Congreso como la revisión previa al pronunciamiento popular por parte de la Corte Constitucional, que hace imposible determinar de antemano la fecha de votación. Así, en razón de esta contingencia, la ley puede fijar una fecha específica o trazar parámetros para determinarla, y si no lo hace, en todo caso, el gobierno tiene la obligación, dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia, de dictar el decreto que fije la fecha para la realización del referendo. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Competencia de la Corte Constitucional/LEY DE REFERENDO-Examen de la Corte no excluye estudio de eventuales vicios de competencia La Corte Constitucional tiene la competencia para revisar la constitucionalidad de la ley que convoca a un referendo constitucional “solo por vicios de procedimiento en su formación”, pero el examen de la Corte sobre los vicios de procedimiento en la formación de la ley no excluye el estudio de los eventuales vicios de competencia en el ejercicio del poder de reforma, dado que la Constitución de 1991 no establece ninguna cláusula pétrea o inmodificable, pero ello no significa que el poder de reforma no tenga límites, pues por ser un poder constituido, tiene límites materiales, ya que la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos del ámbito de control JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Concepto CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para fijar la premisa mayor en juicio de sustitución de la Constitución REFORMA Y SUSTITUCION CONSTITUCIONAL-Diferencias MALTRATO INFANTIL-Definición/MALTRATO INFANTIL-Categorías LESIONES PERSONALES-Definición/LESIONES PERSONALES-Concepto más restrictivo LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Congreso introdujo modificaciones de carácter sustancial que varió la propuesta en la iniciativa ciudadana Referencia: expediente CRF-002* Revisión de constitucionalidad de la Ley 1327 de 2009, “Por la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”. Magistrado Ponente: Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diez (2010). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, mediante oficio recibido por el Presidente de la Corte Constitucional el veinticuatro (24) de julio de 2009, remitió a esta Corporación la Ley 1327 de 2009, “Por la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional.” *Esta ponencia fue elaborada a partir del proyecto presentado originalmente por el despacho de la Magistrada María Victoria Calle Correa, a quien se le agradece su generosidad de ponerlo a disposición del actual Magistrado ponente. Mediante Auto del tres (3) de septiembre de 2009, la entonces Magistrada _ense_tadotes María Victoria Calle, avocó conocimiento del asunto de la referencia y decretó la práctica de algunas pruebas, para lo cual ordenó oficiar a los Secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y a los Secretarios de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, al Registrador Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral, con el fin de que remitieran los documentos necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad[1]. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre el asunto de la referencia. II. EL TEXTO BAJO REVISIÓN A continuación se transcribe el texto de la Ley 1327 de 2009, bajo revisión, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.411 de 15 de julio de 2009: “LEY 1327 DE 2009 (julio 15) “Por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional. “EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: “ARTÍCULO 1º. CONVOCATORIA. Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente “PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO “El pueblo de Colombia “DECRETA: “El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un tercer inciso que quedará así: “En relación con los delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones personales agravadas y secuestro cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o mental, se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley. “PARÁGRAFO. El Estado, a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, formulará y aplicará una política de prevención tendiente a evitar la Comisión de Delitos contra Menores de Edad. “Aprueba usted el anterior inciso: “Sí ( ) No ( ) Voto en blanco ( ) “ARTÍCULO 2º. La presente ley regirá a partir de la fecha de su promulgación”. El Presidente del honorable Senado de la República, HERNÁN ANDRADE SERRANO. El Secretario General del honorable Senado de la República, EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD. El Presidente de la honorable Cámara de Representantes, GERMÁN VARÓN COTRINO. El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes, JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO. REPUBLICA DE COLOMBIA GOBIERNO NACIONAL Publíquese y ejecútese. Dada en Bogotá, D. C., a 15 de julio de 2009. ÁLVARO URIBE VÉLEZ El Ministro del Interior y de Justicia, FABIO VALENCIA COSSIO. III. INTERVENCIONES VI. Comisión Colombiana de Juristas La Comisión Colombiana de Juristas intervino en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que declarara inexequible la Ley 1327 de 2009 por considerar que el Congreso de la República excedió la competencia que le fue otorgada por el constituyente primario para reformar la Constitución, sustituyéndola con la expedición de la Ley 1327 de 2009. Las razones de la solicitud se resumen a continuación. En primer lugar, la Comisión Colombiana de Juristas se refiere a la competencia de la Corte Constitucional para examinar una reforma constitucional promovida a través de una ley que convoca a un referendo. Luego de hacer una breve referencia a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el control de constitucionalidad de actos reformatorios de la Constitución concluye que “los parámetros que determinan las posibilidades de la Corte para analizar si una reforma constitucional contiene vicios de procedimiento también otorgan a la Corte la facultad de examinar si el Congreso incurrió en un vicio de competencia, esto es, si el Congreso excedió las facultades que le fueron otorgadas por el constituyente primario para reformar la Constitución.” A continuación la Comisión se ocupa de demostrar por qué en su opinión, el Congreso incurrió en un vicio de competencia al aprobar la Ley 1327 de 2009. Para ello recuerda la jurisprudencia sobre sustitución de la Constitución y en particular las reglas sintetizadas en las sentencias C-551 de 2003 (MP: Eduardo Montealegre Lynett); C-1200 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil; C-816 de 2004, MP: Jaime Córdoba _ense_t, C-970 de 2004 (MP: Rodrigo Escobar Gil), C-971 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa y C-1040 de 2005, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, que resume de la siguiente manera: “a. Que el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales. “b. Que por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la Constitución. “c. Que para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad. “d. Que la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello. “e. Que el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución. “f. Que solo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.” Según la Comisión Colombiana de Juristas, “estas reglas jurisprudenciales, definidas a propósito de la revisión de constitucionalidad de una ley que convocaba a un referendo, evidencian un aspecto importante para la revisión (…) de reformas constitucionales que pretendan ser introducidas por la vía de una ley que convoque a un referendo, quien actúa es el constituyente derivado, no el primario. Por consiguiente, toda reforma introducida por los canales estipulados en la Carta Política es obra del constituyente derivado.” En esa medida afirma que conforme al principio democrático de la soberanía popular, el poder originario para darse una Constitución radica exclusivamente en el pueblo. De ahí que el constituyente derivado solo tiene la capacidad de modificar la Constitución dentro de los parámetros preestablecidos en la misma, y por ello, señala la Comisión, la Corte Constitucional ha reconocido que el poder de reforma de la Constitución no es una acto de soberanía sino de revisión. A continuación, la Comisión Colombiana de Juristas recuerda la metodología de análisis empleada por la Corte Constitucional para determinar cuándo una reforma constitucional constituye una sustitución de la Carta, resaltando que tal metodología no implica “un examen de fondo que contraste la reforma con la Constitución, sino de un juicio sobre la competencia del constituyente derivado, que pretende establecer si el órgano que expidió la reforma era competente para hacerlo. (…) [La] premisa mayor del análisis de sustitución de la Constitución debe componerse por aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Carta Política que se supone han sido sustituidos, para establecer los parámetros normativos que se aplicarán en el examen de constitucionalidad a realizar. (…) En segundo lugar, de acuerdo con la Corte, procede examinar el acto acusado para establecer su alcance jurídico en relación con los elementos definitorios de la Constitución que se identificaron como parámetros normativos de control. Finalmente, se deben contrastar las anteriores premisas verificando si la reforma remplaza “un elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente”. De ser afirmativa la respuesta se habrá incurrido en un vicio de competencia.” Clarificada la metodología de análisis, la Comisión pasa a mostrar que la introducción de la figura de la cadena perpetua para sancionar el homicidio doloso, la violación y la explotación sexual, las lesiones personales agravadas y el secuestro cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o mental, sustituyó uno de los aspectos fundamentales de la Carta de 1991: la dignidad humana. Según la Comisión Colombiana de Juristas, la Ley 1327 de 2009 sustituyó el principio de dignidad humana que opera a favor de todos los ciudadanos, en un principio distinto que desatiende los derechos en cabeza de los presos, quienes tiene un derecho fundamental a que la limitación de sus derechos fundamentales no sea indefinida como consecuencia de la internación penal. Para la Comisión, el acto legislativo que se pretende someter a consideración del pueblo, desconoce los principios de retribución justa, prevención y resocialización que deben cumplir las sanciones penales. Afirma también que la imposición de la prisión perpetua, constituye un desconocimiento de normas internacionales de ius cogens, que prohíben los tratos crueles, inhumanos y degradantes y que establecen que las penas privativas de la libertad deben tener como finalidad esencial la reforma y readaptación social de los condenados. Sobre este punto afirma lo siguiente: “Si bien en el ordenamiento constitucional vigente no existe una consagración específica sobre las garantías otorgadas por las funciones de la pena, su estrecha e inescindible relación con la cláusula de la dignidad humana permite deducir, la no obstinada afirmación, que por conexidad con este principio rector y su relación intrínseca con el sujeto (Art. 94 constitucional) estos lineamientos para la imposición y ejecución de penas son principios básicos y fundamentales dentro de la Constitución y el Estado Social del Derecho. (…) “De permitirse la aplicación de la prisión perpetua se desvirtuarían las finalidades de la pena en el marco del Estado Social de Derecho, cuyo principio rector es la dignidad humana, pues se estaría negando al delincuente la posibilidad de reincorporarse a la sociedad. El establecimiento de una pena sin límite en el tiempo anula el fin resocializador de la pena, el cual se ubica dentro de las doctrinas de prevención de la pena que buscan la resocialización o corrección del individuo, la reafirmación de la cohesión social y la adhesión de los ciudadanos a ciertos valores y, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, está ligado a los principios humanistas que orientan el Estado constitucional fundado en el respeto de la dignidad humana. (…) “La prisión perpetua desconoce el principio de proporcionalidad de la pena como elemento esencial de un Estado Social de Derecho “Una de las características esenciales del Estado moderno o del Estado de derecho, es el monopolio de la coacción legítima del Estado, que consiste en “detentar exclusivamente los medios de coerción, con lo cual se garantiza que las reglas de derecho sean cumplidas por todos los asociados”[2] Sin embargo, esta potestad no justifica la imposición de medidas por parte del Estado que no sean proporcionales o que atenten contra la dignidad humana, por lo que, si bien la intensidad de las medidas debe tener una correspondencia con la gravedad del delito, la imposición de una medida sin límite en el tiempo iría en contra del principio de proporcionalidad de las penas, una de las características inherentes al castigo como medida en el marco del sistema penal, derivada de la aplicación de la cláusula de la dignidad humana. “La doctrina ha señalado que la calidad y cantidad de la pena debe adecuarse al delito, en aras del principio de proporcionalidad, el cual “es en suma un corolario de los principios de legalidad y de retributividad, que tiene en estos su fundamento lógico y axiológico.”[3] Ferrajoli explica que esto surge con el principio moral del respeto a la persona humana en oposición a la inhumanidad de las penas, y con la máxima de que cada ser humano, inclusive el condenado, no debe ser tratado nunca como un medio o cosa, sino siempre como fin o persona.[4] (…) “Lo anterior significa que la medida que responde al delito se deriva del respeto de la dignidad humana, y en este sentido, frente a un hecho cruel, inhumano o degradante nunca se justifica una respuesta de la misma entidad por parte del Estado, pues por un lado se podría llegar al punto de equiparar el castigo legítimo con la venganza y por otro, se desvirtuarían las finalidades de la pena, que orientan la potestad del Estado de detentar de manera exclusiva los medios de coerción. (…) “Si bien es cierto que el legislador, en concordancia con lo dispuesto por las normas internacionales relativas a la protección de los derechos de las niñas y niños abusados sexualmente, debe establecer medidas que refuercen la prevención y la sanción de tales conductas, dichas medidas deben estar ajustadas al principio de dignidad humana, por lo que no pueden ser irreversibles ni imprescriptibles, pues de ser así se estaría sustituyendo nuestro régimen jurídico y estableciendo uno diferente. En este sentido, podría pensarse en establecer medidas orientadas a suprimir rebajas en las penas y beneficios penales; establecer un tratamiento psicológico adecuado orientado a la eliminación de las causas de la desviación y a no reincidencia; e incluso en establecer políticas públicas encaminadas a prevenir el delito, que resulten más eficaces que las medidas eminentemente represivas. (…) “No se cuestiona que los delitos sexuales cometidos contra niños y niñas, por su gravedad y las secuelas que producen, deben ser sancionados severamente para que nunca se vuelvan a cometer. Sin embargo, dichas sanciones no pueden llegar a sustituir el régimen político y jurídico establecido por la Constitución de 1991. Por otra parte, la propia exposición de motivos de la ley cuestionada en esta intervención reconoce que el problema no es la proporcionalidad de las penas existentes, sino su funcionamiento defectuoso, por cuenta de la utilización de subrogados penales y por las dificultades probatorias derivadas de la falta de denuncia y tolerancia social. “De modo que, una política criminal que incluya penas altas, la no aplicación de subrogados penales y la investigación de los delitos, puede ser la solución al problema planteado por los promotores del referendo “Firmemos por nuestros niños.” Solución que no implica la sustitución de nuestra Carta Política. “Por último, cabe resaltar que si bien el Estatuto de Roma, que estableció la Corte Penal Internacional, señaló la prisión perpetua como sanción a los crímenes de su competencia, como señala la exposición de motivos de la ley cuestionada en esta intervención, esto se debió a una negociación con ciertos países que pedían la pena de muerte. Sin embargo, acogiendo el reclamo de países como Colombia, que rechazaron la pena de prisión perpetua, se incluyó en el Estatuto una disposición que dejó a salvo la legislación de los Estados que no autorizan la cadena perpetua.” La anterior intervención también fue suscrita por los representantes de las siguientes organizaciones: Corporación Sisma Mujer, Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, Corporación Mujeres Católicas por el Derecho a Decidir, y la Corporación Casa de la Mujer. 2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio del Interior y de Justicia, intervino en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la Ley 1327 de 2009. En cuanto al alcance de la revisión de constitucionalidad que debe hacer la Corte cuando se trata de un referendo aprobatorio de carácter constitucional, la apoderada del Ministerio recuerda que, “según el artículo 241 numeral 2 de la Constitución Política, la Corte Constitucional, como guardián de la integridad y supremacía de la Constitución, cumple la función de: “Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación.” (Énfasis agregado por la interviniente). Recuerda que en la sentencia C-551 de 2003, la Corte precisó que “el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la ley mediante la cual se convoca un referendo constitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la naturaleza del órgano que lo lleva a cabo; automático, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Política; integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley; específico, por cuanto la Corte sólo puede examinar los vicios de procedimiento de la ley ya que no le corresponde estudiar su contenido material; participativo, pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el texto sometido a control no podrá volver a ser objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional; y delimitado por la propia Constitución en los artículos 379 y 241 ord 2º.” (Énfasis agregado por la interviniente). De lo anterior concluye que, “en principio, la ley que en este proceso se revisa sólo podrá ser declarada inconstitucional si se violaron los requisitos establecidos en el Título XIII, sobre Reforma de la Constitución, el cual comprende los artículos 374 a 380 (…) sin embargo, como lo precisara la Corte Constitucional en sentencia C-551 de 2003 (…) “puede afirmarse que el trámite propio de la reforma constitucional no se agota en lo dispuesto en el artículo 37...