Sentencia C-395 de 2012

C-395-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-395/12 OBLIGATORIEDAD DE LA CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS SOBRE MEDIDAS QUE LOS AFECTAN DE MANERA DIRECTA-Lineamientos jurisprudenciales EXPLOTACION DE MATERIALES DE CONSTRUCCION-Contenido y alcance EXPLOTACION DE MATERIALES DE CONSTRUCCION-Concepto/EXPLOTACION DE MATERIALES DE CONSTRUCCION-Competencia para otorgamiento de licencia ZONAS DE MINERIA RESTRINGIDA-Contenido y alcance CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA EN EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES DE ZONA MINERA-Contenido y alcance COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Configuración DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Jurisprudencia constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/TRAMITE LEGISLATIVO-No toda omisión puede ser sometida a control constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Condiciones La Corte, en reiterada jurisprudencia, ha identificado algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa. Así, en la Sentencia C-185 de 2002 se expresó: “(...) para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.”. Esta Corte también ha precisado que el control constitucional de la omisión procede en casos excepcionales, cuando (i) sea claro que la omisión produce un resultado contrario a la Constitución, de manera que sea posible que, (ii) el juez constitucional subsane el vacío aplicando directamente la Constitución. Sin embargo, este desarrollo jurisprudencial, en virtud del cual se permite que el juez constitucional intervenga frente a concretos contenidos normativos, que tienen la peculiaridad de su signo negativo, porque resultan precisamente de una omisión que conduce a un precepto implícito de sentido contrario a aquel que era constitucionalmente exigido en el caso, no puede convertirse en un expediente para que el juez constitucional sustituya al legislador en la adopción de las decisiones que le corresponden, ni puede tomarse como omisión la ausencia completa de desarrollo legislativo, ni es de recibo, ni puede alentarse, la pretensión de que, ante tales déficits de regulación, se busque construir omisiones legislativas relativas, refiriendo el asunto a alguna disposición de algún modo relacionada con el mismo, para propiciar una definición de la materia por parte del juez constitucional, el cual asumiría, así, la labor que es propia del legislador. DERECHO DE LAS COMUNIDADES ETNICAS A LA CONSULTA PREVIA-Jurisprudencia constitucional PROTECCION DE LA DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL DE COMUNIDADES DIFERENCIADAS Y APROVECHAMIENTO DE RECURSOS MINEROS EN TERRITORIOS QUE OCUPAN-Relación intrínseca PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMICO EN LA CONSTITUCION-Tensión/NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos/ENTIDADES TERRITORIALES-Ambito de autonomía/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad En la Sentencia C-149 de 2010 la Corte Constitucional hizo un amplio recuento de su jurisprudencia en relación con la tensión entre los principios unitario y autonómico en la Constitución. Señaló la Corte que, de acuerdo con la modalidad de estructuración territorial consagrada en la Constitución Política, el Estado colombiano se construye a partir del principio unitario, pero garantizando, al mismo tiempo, un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales. Agregó que, tal como se ha señalado de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional, dentro de ese esquema, y con sujeción a la estructura fijada directamente por la Constitución, la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales. Para la Corte, ese diseño constitucional implica la necesidad de armonizar los principios de unidad y de autonomía, que se encuentran en tensión, y, en la Sentencia C-579 de 2001, señaló que la naturaleza del Estado unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional. Precisó la Corporación que del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad. Agregó que, a su vez, al tenor de lo dispuesto en el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, “… la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.” De todos modos, la jurisprudencia constitucional ha remarcado que el principio de autonomía tiene unos contenidos mínimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios, es decir, aquellos que solo a ellos atañen. Para la Corte, “el núcleo esencial de la autonomía está constituido, en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar, encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan.” El equilibrio entre ambos principios se constituye a partir de unas definiciones constitucionales que establecen unos límites entre uno y otro, no disponibles por el legislador. De este modo, la Corte ha precisado que, “por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última.” Sobre esta materia, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1258 de 2001, hizo unas precisiones en relación con el papel que le corresponde cumplir al legislador en la configuración de los ámbitos de la autonomía regional. Señaló la Corte en esa sentencia que la autonomía de los entes territoriales se desenvuelve dentro de unos límites mínimos y máximos y que el límite mínimo de la autonomía territorial, que se encuentra garantizado por la Constitución “…está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo.” En cuanto al límite máximo, expresó la Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario. En ese esquema, para la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador deberá tener en cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en la posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior, hace parte del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador. No obstante lo anterior, es claro que, para preservar el interés nacional y el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones básicas de la autonomía y definir, respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional que deberán desarrollarse conforme al principio de coordinación, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de acción que, sin vaciar de contenido el ámbito de autonomía territorial, permitan una armonización de funciones. En la Sentencia C-89 4 de 2003 la Corte expresó que la autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. De tal modo, puntualizó la Corte, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. Dentro de esa línea jurisprudencial se ha fijado el criterio conforme al cual las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un interés superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según sea el caso. Para la Corte, ello equivale a decir que las limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas. Desde otra perspectiva, la Corte ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del Legislador y que su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad misma de la Carta, dado que es expresión de dos principios constitucionales de la mayor significación, como son la consagración del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad (CP arts 288 y 311). Por esa razón, la jurisprudencia ha puntualizado que la Constitución ha establecido una garantía institucional para la autonomía de las entidades territoriales por virtud de la cual se fija en la materia un núcleo o reducto indisponible por parte del legislador. Así, ha dicho la Corte, “… si bien la autonomía territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado.” En la citada Sentencia C-149 de 2010, la Corte también se refirió al hecho de que, de acuerdo con el artículo 288 de la Constitución, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deberán ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. Para la Corte ello implica que, para los asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia. Dijo la Corte: El principio de concurrencia parte de la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad. (ii) El principio de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas. El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades. Como se ha dicho, la distribución de competencias que se haga con base en los anteriores criterios tiene el alcance de una garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales, de manera que medidas legislativas que tengan un alcance restrictivo de esa autonomía deben responder a un principio de razón suficiente. EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES EN TERRITORIO INDIGENA-Protección constitucional y en convenios internacionales a las comunidades CONSULTA PREVIA EN EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES EN TERRITORIO INDIGENA-Jurisprudencia constitucional ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS-Autonomía dentro de los límites de la Constitución y la Ley DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Carácter fundamental COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Habilitación para solicitar caución por eventuales labores de prospección CONCESIONARIOS DE MINAS-Regulación de actividades propias de la fase de exploración/EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES EN TERRITORIOS DE COMUNIDADES ETNICAS-Debe hacerse compatible con la protección que el Estado debe dispensar a la intregridad social, cultural y económica MINERIA-Actividad de utilidad pública e interés social EXPLOTACION DE RECURSOS MINEROS-Margen de configuración legislativa para que se disponga la prevalencia del principio unitario orientado a establecer un régimen único Estima la Corte que en el marco que la Constitución ha previsto para la explotación de los recursos naturales, cabe que el legislador, al resolver para el caso concreto la tensión entre los principios unitario y autonómico, dé prelación al primero, en razón a los objetivos de interés público, plasmados en el mismo ordenamiento Superior, que están presentes en la actividad minera. Cabe, así, que dentro del margen de configuración que la Constitución le otorga al legislador se disponga en esta materia la prevalencia del principio unitario, orientado a establecer un régimen único para la explotación de los recursos mineros, y a evitar las decisiones aisladas que limiten o excluyan la explotación de unos recursos que son del Estado y que proveen de medios para la financiación de los fines que le son propios. Esa posibilidad está en consonancia con la jurisprudencia constitucional que, como se ha visto, ha previsto que, en función del interés nacional, es posible restringir las competencias de regulación de las entidades territoriales, e, incluso excluirla de determinados ámbitos. Así, la Corte ha dicho que la naturaleza del Estado unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional. Y ha señalado la Corporación que del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que, de ordinario, se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.. Referencia: expediente D–8821 Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 11 (parcial), 35, 37, 41, 48, 59, 78, 79, 122 (parcial) y 131 de la Ley 685 de 2001 y el artículo 76 de la Ley 99 de 1993. Actor: Manuel Alejandro Iturralde Sánchez y otros Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil doce (2012). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Manuel Alejandro Iturralde Sánchez, junto con otras personas, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 (inciso 3°), 35, 37, 41, 48, 59, 78, 79, 122 (inciso 2°) y 131 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones” y contra el artículo 76 de la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. Mediante Auto del 8 de noviembre de 2012, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó, además, comunicar la demanda al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Minas y Energía y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada. Además invitó al presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las facultades de Derecho de las Universidades del Atlántico, del Norte y Javeriana, para que, si lo consideraban conveniente, interviniesen dentro del proceso con el propósito de rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS A continuación se trascribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en los Diarios Oficiales No. 44.545 de 8 de septiembre de 2001 y No. 41146 de 22 de diciembre de 1993, destacando en negrilla y subrayado los apartes acusados, cuando la demanda es parcial: “LEY 685 DE 2001 (Agosto 15) “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. El Congreso de Colombia Decreta: Artículo 11. Materiales de construcción. Para todos los efectos legales se consideran materiales de construcción, los productos pétreos explotados en minas y canteras usados, generalmente, en la industria de la construcción como agregados en la fabricación de piezas de concreto, morteros, pavimentos, obras de tierra y otros productos similares. También, para los mismos efectos, son materiales de construcción, los materiales de arrastre tales como arenas, gravas y las piedras yacentes en el cauce y orillas de las corrientes de agua, vegas de inundación y otros terrenos aluviales. Los materiales antes mencionados, se denominan materiales de construcción aunque, una vez explotados, no se destinen a esta industria. El otorgamiento, vigencia y ejercicio del derecho a explorar y explotar los materiales de construcción de que trata este artículo, se regulan íntegramente por este Código y son de la competencia exclusiva de la autoridad minera Artículo 35. Zonas de minería restringida. Podrán efectuarse trabajos y obras de exploración y de explotación de minas en las siguientes zonas y lugares, con las restricciones que se expresan a continuación: a) Dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados, señalado por los acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas legales sobre régimen municipal, salvo en las áreas en las cuales estén prohibidas las actividades mineras de acuerdo con dichas normas[1]; b) En las áreas ocupadas por construcciones rurales, incluyendo sus huertas, jardines y solares anexos, siempre y cuando se cuente con el consentimiento de su dueño o poseedor y no haya peligro para la salud e integridad de sus moradores; c) En las zonas definidas como de especial interés arqueológico, histórico o cultural siempre y cuando se cuente con la autorización de la autoridad competente; d) En las playas, zonas de bajamar y en los trayectos fluviales servidos por empresas públicas de transporte y cuya utilización continua haya sido establecida por la autoridad competente, si esta autoridad, bajo ciertas condiciones técnicas y operativas, que ella misma señale, permite previamente que tales actividades se realicen en dichos trayectos; e) En las áreas ocupadas por una obra pública o adscritas a un servicio público siempre y cuando: i. Cuente con el permiso previo de la persona a cuyo cargo estén el uso y gestión de la obra o servicio; ii. que las normas aplicables a la obra o servicio no sean incompatibles con la actividad minera por ejecutarse y iii. que el ejercicio de la minería en tales áreas no afecte la estabilidad de las construcciones e instalaciones en uso de la obra o servicio. f) En las zonas constituidas como zonas mineras indígenas siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código; g) En las zonas constituidas como zonas mineras de comunidades negras siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código; h) En las zonas constituidas como zonas mineras mixtas siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código. Una vez consultadas las entidades a que se refiere este artículo, los funcionarios a quienes se formule la correspondiente solicitud deberán resolverla en el término improrrogable de treinta (30) días, so pena de incurrir en falta disciplinaria. Pasado este término la autoridad competente resolverá lo pertinente Artículo 37. Prohibición legal. Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo. Artículo 41. Caución. El titular minero y los propietarios, poseedores o tenedores de los predios donde se realicen labores de prospección, podrán pedir por medio del alcalde que quien lleve a cabo las aludidas tareas de prospección constituya caución para asegurar los daños y perjuicios que les pueda ocasionar. Esta caución será fijada con base en las reglas y criterios del Capítulo XVIII de este Código y teniendo en cuenta la temporalidad e índole de los trabajos correspondientes. Artículo 48. Permisos adicionales. El concesionario de minas para proyectar, preparar y ejecutar sus estudios, trabajos y obras, no requerirá licencias, permisos o autorizaciones distintas de las relacionadas en este Código o en las disposiciones legales a que éste haga remisión expresa, sin perjuicio de la competencia de la autoridad ambiental. Artículo 59. Obligaciones. El concesionario está obligado en el ejercicio de su derecho, a dar cabal cumplimiento a las obligaciones de carácter legal, técnico, operativo y ambiental, que expresamente le señala este Código. Ninguna autoridad podrá imponerle otras obligaciones, ni señalarle requisitos de forma o de fondo adicionales o que, de alguna manera, condicionen, demoren o hagan más gravoso su cumplimiento. Artículo 78. Trabajos de exploración. Los estudios, trabajos y obras a que está obligado el concesionario durante el período de exploración por métodos de subsuelo, son los necesarios para establecer y determinar la existencia y ubicación del mineral o minerales contratados, la geometría del depósito o depósitos dentro del área de la concesión, en cantidad y calidad económicamente explotables, la viabilidad técnica de extraerlos y el impacto que sobre el medio ambiente y el entorno social puedan causar estos trabajos y obras. Artículo 79. Técnicas y especificaciones aplicables. Los estudios, trabajos y obras propios de la exploración se ejecutarán con estricta aplicación de los criterios y reglas de orden técnico, propios de las ciencias y prácticas de la geología y la ingeniería de minas, así como con las normas y guías adoptadas por el Gobierno. Artículo 122. Zonas Mineras Indígenas. La autoridad minera señalará y delimitará, con base en estudios técnicos y sociales, dentro de los territorios indígenas, zonas mineras indígenas en las cuales la exploración y explotación del suelo y subsuelo mineros deberán ajustarse a las disposiciones especiales del presente Capítulo sobre protección y participación de las comunidades y grupos indígenas asentados en dichos territorios. Toda propuesta de particulares para explorar y explotar minerales dentro de las zonas mineras indígenas será resuelta con la participación de los representantes de las respectivas comunidades indígenas y sin perjuicio del derecho de prelación que se consagra en el artículo 124 de este Código. Artículo 131. Zonas Mineras de Comunidades Negras. Dentro de los terrenos baldíos ribereños, adjudicados por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria como propiedad colectiva de una comunidad negra, a solicitud de ésta, la autoridad minera podrá establecer zonas mineras especiales, y establecerá la extensión y linderos de dichas zonas. Dentro de estas zonas la autoridad concedente a solicitud de la autoridad comunitaria otorgará concesión como titular a la aludida comunidad y no a sus integrantes individualmente considerados. LEY 99 DE 1993 (Diciembre 22) “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones” Artículo 76º.- De las Comunidades Indígenas y Negras. La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades. III. LA DEMANDA 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Manuel Alejandro Iturralde Sánchez, Carolina Ángel Botero, Luis Leonardo Martínez Izquierdo, Lukas Montoya Burgos, Sebastián Rubiano Galvis, Giselle Margarita Herrera Kheneyzir, Ana Sabina Rodríguez Van Der Hammen, Félix Eduardo Torres Penagos y Diana María Ramírez Daza, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 (inciso 3°), 35, 37, 41, 48, 59, 78, 79, 122 (inciso 2°) y 131 de la Ley 685 de 2001[2] y el artículo 76 de la Ley 99 de 1993,[3] porque considerar que sus previsiones son contrarias a lo dispuesto en los artículos 1, 2, 4, 7, 8, 13, 40, 93, 286, 287, 288, 300, 311, 313, 330 y 360 de la Constitución Política. 2. Los demandantes solicitan a la Corte declarar la inconstitucionalidad o, subsidiariamente, la constitucionalidad condicionada, de las disposiciones acusadas. La demanda tiene dos componentes separados: Por un lado, un conjunto de disposiciones se demandan a partir de la consideración de que las mismas vulneran los derechos fundamentales de las comunidades indígenas y negras; por el otro, un conjunto diferente de disposiciones se cuestiona por desconocer las prerrogativas constitucionales atribuidas a las entidades territoriales en relación con los usos del suelo y la toma de decisiones que afectan a sus poblaciones y planes de desarrollo. 3. Admisibilidad de la demanda Después de hacer la presentación de la demanda, los accionantes se refieren a la admisibilidad de la demanda señalando que, no obstante que en relación con algunas de las disposiciones acusadas existen previos pronunciamientos de exequibilidad, no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por cuanto, por un lado, los cargos que ahora se presentan son distintos de los que han sido considerados por la Corte, y, por otro, existe un nuevo contexto fáctico y normativo a partir del cual es posible un nuevo pronunciamiento de la Corte. En este acápite, los demandantes hacen una pormenorizada consideración de las distintas disposiciones acusadas en relación con los previos fallos de la Corte, para mostrar que, en su criterio, en relación con ellas solo hay cosa juzgada relativa. 4. Concepto de la violación Los actores presentan, de manera general, el concepto de violación en relación con los dos componentes de la demanda, que tienen que ver con los derechos de las comunidades indígenas y afrodescendientes, por un lado, y las atribuciones de los entes territoriales, por el otro, para señalar, después, los cargos concretos de la acción de inconstitucionalidad. 4.1. En primer lugar, los demandantes presentan una serie de consideraciones sobre el hecho de que la minería, como actividad de utilidad pública e interés social, definida en el Código de Minas, tiene como límite los derechos fundamentales y las prerrogativas de las comunidades indígenas y afrodescendientes. 4.1.1. En este acápite se realiza un desarrollo sobre los límites constitucionales de la definición legal de la minería como un asunto de utilidad pública e interés social, para mostrar cómo, en criterio de los actores, tales límites no fueron respetados por las disposiciones demandadas. Señalan los accionantes que esto es así a partir de los artículos 7, 8, 63 y 329 de la Constitución Política, que indican que el Estado está en la obligación de proteger la riqueza cultural y natural, de ahí que deban respetarse las formas tradicionales de vida de las comunidades y proteger la diversidad étnica, cultural y de subsistencia de grupos minoritarios que habitan el territorio. Añaden que la jurisprudencia constitucional,[4] ha señalado que “la minería es un asunto de interés general, el cual tiene como límite principal el respeto por los derechos fundamentales, que hacen parte de dicho interés. Ponen de presente, además, que en las sentencias de la Corte Constitucional T-188 de 1993, SU-039 de 1997, T-652 de 1998, C-891 de 2002, T-769 de 2009 y T-129 de 2011, y en las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos de la Comunidad Mayagna Awas Tingni v. Nicaragua, del 31 de agosto de 2001, y en el caso de la Comunidad Indígena Xákmok Kásek v. Paraguay del 24 de agosto de 2010, se ha dicho que el Estado tiene la obligación de proteger a estas comunidades. 4.1.2. En segundo lugar, los demandantes hacen un recuento de los que denominan derechos fundamentales a la consulta previa y al consentimiento libre previo e informado en la jurisprudencia constitucional colombiana y en el bloque de constitucionalidad. 4.1.2.1. Los accionantes, a partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, definen y caracterizan el derecho fundamental a la consulta previa; hacen algunas consideraciones sobre su alcance, así como sobre las consecuencias de no aplicarlo y, finalmente, definen el concepto de consentimiento libre, previo e informado, para señalar que no obstante que el mismo se deriva del derecho a la consulta previa, posee una entidad y unas características propias, en tanto no se trata de una simpe etapa o requisito adicional del procedimiento de la consulta, sino que constituye una garantía de protección adicional que supone una obligación independiente de igual o mayor valor constitucional que el de la consulta previa. 4.1.2.2. A renglón seguido, los demandantes incorporan un desarrollo sobre los derechos a la consulta previa y a que, en ciertos supuestos, se obtenga el consentimiento previo, libre e informado, en el bloque de constitucionalidad. Para ello, presentan unas consideraciones generales sobre el bloque de constitucionalidad en el ordenamiento jurídico colombiano, que luego aplican, de manera particular, a la consulta previa y al consentimiento previo, libre e informado. En ese contexto, se refieren a las obligaciones internacionales contraídas por Colombia, al ratificar el Convenio 169 de la OIT, y realizan un recuento detallado de los pronunciamientos sobre la materia de los órganos de monitoreo de los diversos tratados de derechos humanos, entre los cuales están los de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT; del Comité de Derechos Humanos; del Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, y del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Aluden también a sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y a otras interpretaciones y desarrollos del derecho internacional sobre consulta previa y sobre consentimiento libre, previo e informado, entre los cuales están los de la relatoría Especial de la ONU para los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas; el Foro Permanente para Cuestiones Indígenas del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. 4.2. Exponen los demandantes, de otra parte, que la minería, como actividad de utilidad pública e interés social, tiene como límite las atribuciones de los entes territoriales en la definición de los usos del suelo y de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). 4.2.1. En este acápite se refieren, en primer lugar, a la tensión constitucional entre la autonomía de las entidades territoriales y el principio de república unitaria. 4.2.2. Los accionantes hacen luego un recuento en torno a los principios constitucionales que guían la actuación administrativa y la distribución de competencias entre los entes territoriales, con especial referencia a los principios de coordinación y de concurrencia. 4.3. Cargos concretos 4.3.1. Cargos por omisión legislativa relativa 4.3.1.1. Los demandantes señalan que la Corte Constitucional ha definido la figura de la omisión legislativa relativa, de esta manera: “cuando se vincula con un aspecto puntual dentro de una normatividad específica; pero aquella se vuelve constitucionalmente reprochable si se predica de un elemento que, por razones lógicas o jurídicas -específicamente por razones constitucionales-, debería estar incluido en el sistema normativo de que se trata, de modo que su ausencia constituye una imperfección del régimen que lo hace inequitativo, inoperante o ineficiente. De lo anterior se deduce, entonces que las omisiones legislativas relativas son susceptibles de control constitucional”.[5] A partir de lo anterior, para los actores, resulta evidente que la jurisprudencia acerca de la omisión legislativa relativa gira principalmente alrededor de los principios de igualdad y debido proceso. De igual forma indican que la Corte ha establecido los siguientes tres supuestos para identificar una omisión legislativa que, como tal, es constitucionalmente cuestionable: (i) Que el legislador regule un asunto particular; (ii) Que la regulación la hace de forma parcial pues excluye algunos casos análogos; (iii) Que esa exclusión vulnera el derecho a la igualdad y, en esa medida, que la omisión legislativa relativa adolece de un vicio de constitucionalidad. Sin embargo, agregan que desde una perspectiva más amplia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que una omisión legislativa relativa también puede darse aún cuando ello no implique un problema de igualdad.[6] Concluyen que, de este modo, basta con acreditar que, en relación con la materia objeto de regulación, era imperativo a la luz de la Constitución regular también el supuesto que se considera omitido.[7] Con el fin de exponer la omisión legislativa relativa que presentan los artículos demandados de la Ley 685 de 2001, señalan que deben tenerse en cuenta los cinco requisitos para que se presente la omisión, previstos en la Sentencia C-185 de 2002: “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.” Para los demandantes, la omisión legislativa relativa que presentan los artículos demandados es tan evidente que, aun aplicando un criterio riguroso, cabe declarar su inconstitucionalidad. 4.3.1.2. Las normas sobre las que recae la omisión legislativa alegada son los artículos 35, 41, 78 y 79 de la Ley 685 de 2001. 4.3.1.2.1. Para los demandantes, el artículo 35 de la Ley 685 de 2001 omite incluir dentro de la categoría de “zonas de minería restringida” aquellas áreas de los resguardos indígenas y de los territorios colectivos de las comunidades negras que no se han constituido como zonas mineras. Esa omisión, en criterio de los demandantes, implica que se deja de proteger, de manera injustificada, los derechos de las comunidades étnicas, en la medida en que no tiene en cuenta la obligación de realizar la consulta previa y de obtener su consentimiento libre, previo e informado, en los casos en los que resulte necesario, antes de adelantar proyectos mineros en sus territorios. En la demanda se apunta a demostrar que en los literales f), g) y h) del artículo 35 del Código de Minas, se cumplen los requisitos de una omisión legislativa inconstitucional, toda vez que el legislativo ejerció sus facultades constitucionales para restringir la minería en territorios indígenas y afrocolombianos constituidos como zonas mineras, pero no incluyó aquellos territorios étnicos y ancestrales que no tienen esta calificación. Así mismo, señalan que esta disposición deja a las comunidades étnicas, como único mecanismo de protección, el ejercicio del derecho de preferencia, para optar por la actividad minera, pues, para proteger el territorio, se deben constituir en zonas minera indígena, de comunidades negras o mixtas. De este modo, sostienen, la norma acusada impone una carga desproporcionada a las comunidades que no quieren realizar extracciones mineras, porque van en contravía de sus creencias y costumbres tradicionales, o que ni siquiera quieren que un tercero las realice, por ser una actividad ajena a su modelo de vida. El hecho de que los territorios no constituidos como zonas mineras se sometan al procedimiento ordinario de concesión, representa para las comunidades que allí habitan una desigualdad injustificada que no permite brindar mayor protección a aquellas comunidades étnicas que deciden ejercer la minería frente a aquéllas que deciden no hacerlo. Para los demandantes es preciso que la minería se vea restringida en todos los territorios indígenas y afrocolombianos, en el sentido de exigir siempre la realización de la consulta previa y, en algunos casos, la obtención del consentimiento previo, libre e informado, en adelante CPLI, de dichas comunidades, como única manera de garantizar la supervivencia de las mismas y de adoptar un modelo que abarque las distintas concepciones de desarrollo que ostentan tales colectividades, muchas de las cuales son incompatibles con la minería. Reiteran que frente al artículo 35 del Código de Minas se da una exclusión de casos asimilables que deberían estar contenidos en la misma norma, porque la protección allí consagrada no debe brindarse únicamente a la parte de los territorios ancestrales constituida como zonas mineras sino que debe extenderse a la totalidad de tales territorios. Agregan que, además, en el artículo acusado no se precisa que la consulta, y cuando sea del caso el CPLI, se deben obtener no solo en relación con todo el territorio de las comunidades étnicas, sino que debe darse desde antes de la etapa exploratoria. Expresan que, no obstante que se podría sostener que la jurisprudencia constitucional, a través de sentencias como la C-418 y la C-891 de 2002, ya ha reconocido que el derecho fundamental a la consulta previa resulta exigible en todo el territorio de las comunidades étnicas y no únicamente en las zonas mineras, consideran necesario que la Corte se pronuncie sobre la necesidad de obtener el CPLI en proyectos mineros de alto impacto en territorios étnicos, dado que la experiencia muestra, que al amparo del vacío normativo que se cuestiona, numerosas actividades mineras de exploración y de explotación se vienen adelantando en los territorios de las comunidades étnicas sin que las mismas sean consultadas y sin que se obtenga su consentimiento cuando éste sea necesario. Señalan que la omisión acusada carece de una razón suficiente y que da lugar a una desigualdad negativa, en cuanto impone a las comunidades indígenas y afro descendientes que no tienen o que no desean tener zonas mineras en sus territorios una carga desproporcionada, porque las sustrae de la protección especial prevista en la ley para las zona mineras y las somete al procedimiento ordinario de concesión. 4.3.1.2.2. Para los demandantes, teniendo en cuenta que el artículo 286 de la Constitución dispone que los territorios indígenas son entidades territoriales y el artículo 330 otorga a las comunidades la posibilidad de conformar sus propios gobiernos y estar gobernadas por sus propias normas, lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 685 de 2001, que permite a los Alcaldes solicitar a los exploradores y a los explotadores una caución para los daños que se puedan presentar en las tareas de prospección, resulta contrario a la Constitución, puesto que vacía de competencias a las entidades territoriales indígenas y de las comunidades negras al otorgarle al alcalde, y no a la autoridad indígena, la posibilidad de solicitar la caución. Expresan que en el caso de la prospección en los territorios indígenas, la máxima autoridad administrativa no es el alcalde municipal, sino los consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de las comunidades, tal como lo preceptúa el artículo 330 de la Constitución y que lo mismo puede decirse con respecto a las autoridades de las tierras comunitarias de los afrocolombianos. Expresan que prescindir de la potestad de estos pueblos de solicitar la caución no tiene un motivo válido, evidencia el desconocimiento de su autonomía territorial y funcional y demuestra que la exclusión en la que se incurre no obedece a un principio de razón suficiente. Adicionalmente, precisan que, dejar a las comunidades y pueblos étnicos sin ese mecanismo de protección de sus territorios, configura un trato desigual negativo que puede eliminarse si la norma contemplara la posibilidad de que la caución sea exigida a través de las autoridades indígenas y afro. 4.3.1.2.3. En criterio de los demandantes, los artículos 78 y 79 de la Ley 685 de 2001, al regular lo atinente a la exploración de recursos naturales, omitieron sujetar los estudios, trabajos y obras de exploración a los requisitos del derecho de consulta previa y a la obtención del consentimiento libre, previo e informado en los casos en los que éste resulte necesario. Sostienen que al prescindir de la consulta previa y del consentimiento libre, previo e informado en los trabajos de exploración de recursos naturales, se infringe la Constitución Política en su artículo 330, que dispuso la participación de las comunidades indígenas y que, aunque el texto constitucional únicamente alude a la explotación de los recursos naturales en territorios indígenas, tanto el desarrollo jurisprudencial constitucional en materia de consulta previa, como los contenidos del bloque de constitucionalidad, señalan la obligación de adelantar la consulta previa con ocasión medidas legislativas y administrativas que afecten directamente a las comunidades. Consideran que de no efectuar la consulta en la fase de exploración minera, se estarían incumpliendo las obligaciones contraídas por el Estado colombiano al suscribir el Convenio 169 de la OIT. Expresan que la no exigencia de la aplicabilidad del derecho fundamental a la consulta previa, en adelante DFCP, y el CPLI en los artículos censurados, no encuentra justificación en el ordenamiento jurídico colombiano, razón por la cual se evidencia una omisión legislativa relativa que vulneran los artículos 1, 2, 7, 8, 40, 93 y 330 de la Carta. Para los actores, se configura, además, una desigualdad negativa frente a otros sectores de la población, ya que se priva a los grupos indígenas y afrodescendientes (que son grupos vulnerables, particularmente frente a la minería) de un mecanismo de protección de sus derechos fundamentales que pueden ejercer por mandato constitucional, y por medio del cual se plasma el principio de igualdad material que rige el ordenamiento colombiano, pues se omite, en la etapa de exploración, la garantía de los mecanismos más importantes para asegurar la permanencia e integridad de las comunidades. 4.3.2. Cargos por violación directa de la Constitución, derivada del hecho de no establecer la consulta previa y el consentimiento previo, libre e informado, como requisitos obligatorios para la realización de proyectos mineros que tengan gran impacto sobre las comunidades y sobre su territorio. 4.3.2.1. Según los demandantes, se debe declarar la inexequibilidad o, subsidiariamente, la exequibilidad condicionada de los artículos 122, inciso 2º, y 131 de la Ley 685 de 2001, en tanto violan los artículos 1, 2, 7, 8, 13, 93 y 330 de la Constitución Política, por cuanto al regular el ejercicio de la actividad extractiva dentro del territorio de las comunidades negras, no contemplan el mecanismo de la consulta previa. 4.3.2.2. Para los accionantes, los artículos 122, inciso 2º, y 131 de la Ley 685 de 2001 y 76 de la Ley 99 de 1993 desconocen los últimos desarrollos del bloque de constitucionalidad y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la obligación de incluir el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades indígenas y negras en los escenarios en que éste resulta procedente. De igual forma, expresan que el inciso 2° del artículo 122 y el artículo 131 de la Ley 685 de 2001 desconocen el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas, al no contemplar este mecanismo de participación como requisito para la ejecución de labores de exploración y explotación minera por parte de terceros. Por último, presentan los cargos en contra del artículo 76 de la Ley 99 de 1993, afirmando que debe ser declarado inexequible, porque no obliga a consultar previamente a las comunidades étnicas las tareas mineras en la etapa de exploración. 4.3.3. Cargos por vulneración de la autonomía de las entidades territoriales. 4.3.3.1. Los demandantes expresan que los artículos 11, inciso 3º, 37, 48 y 59 de la Ley 685 de 2001, vulneran la autonomía reglamentaria de las entidades territoriales y los principios de coordinación y concurrencia, al no permitirle a dichas entidades participar en la regulación de actividades mineras que se desarrollen en sus territorios, por cuanto se le entregó a la Nación, sin tener en cuenta que las autoridades locales son la que deben velar por la protección de los derechos e intereses de sus habitantes y además, son las encargadas de regular los usos del suelo, por ello, consideran que las disposiciones acusadas transgreden el orden constitucional. 4.3.3.2. Para los accionantes, los artículos 48 y 59 de la Ley 685 de 2001 no les permiten a las entidades territoriales participar en la regulación de las actividades que se desarrollen en los territorios que desde el nivel central se destinen a la minería, lo cual desconoce el principio de coordinación que debe existir entre las competencias de uno y otro de los niveles de la administración. Del mismo modo, en su criterio, con estos artículos se desconoce el principio de concurrencia, por cuanto despojan a las autoridades locales y seccionales de la potestad de imponer las obligaciones y requisitos relacionados con la actividad minera que sean necesarios para el cabal cumplimiento de las competencias que les corresponden dentro de sus territorios, de acuerdo con las necesidades locales. 4.3.3.3. Expresan los demandantes que los artículos 11, inciso 3º, y 37 de la Ley 685 de 2001, atentan contra el principio de coordinación en tanto no permiten a las entidades territoriales participar en la determinación de los lugares donde se pueden realizar actividades mineras cuando se trata de zonas rurales y de expansión, pues a pesar de que son las encargadas de regular los usos del suelo tal competencia se ve vaciada por el legislador al dar total y exclusiva primacía a la autoridad minera para determinar el uso del suelo dondequiera que se vayan a realizar las actividades de minería. Para los demandantes en el desarrollo adecuado de la actividad minera lo que procedería es la actuación simultánea y armónica entre la Nación y los entes territoriales. Así mismo, los accionantes consideran que estos artículos violan el principio de concurrencia, en la medida en que las entidades territoriales, por expresa disposición constitucional, tienen la facultad de regular determinados asuntos, tales como los usos del suelo, la planeación y el desarrollo económico, y la construcción de obras públicas, entre otras. Añaden que, el legislador, al regular la actividad minera, ha impedido a las entidades territoriales exigir licencias, permisos o autorizaciones distintas a las relacionadas en la Ley 685 de 2001, y les prohíbe intervenir en los procesos de autorización de exploraciones y explotaciones de los materiales de construcción. Consideran que lo anterior atenta contra su potestad de regular los usos del suelo, así como de decidir de forma autónoma cuáles son los planes de desarrollo social y económico más adecuados para sus poblaciones. Agregan los demandantes que, como tampoco se puede despojar al legislador de la facultad que tiene de regular un asunto de interés nacional como lo es la minería, es viable concluir que es indispensable aplicar el principio de concurrencia, con el fin de que la Nación y los entes territoriales ejerzan sus funciones simultáneamente y en armonía, garantizando la puesta en marcha de acuerdos (en lugar de mandatos impuestos autoritariamente por el nivel central) que permitan el desarrollo adecuado de la actividad minera, pero respetando, en todo momento, las atribuciones y competencias de las entidades territoriales. IV. INTERVENCIONES 1. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales El apoderado de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, intervino para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas. Inicia afirmando que respecto de los cargos formulados por los actores contra los artículos 78 y 79 de la Ley 685 de 2001, es claro que en el artículo 330 de la Constitución Política, el constituyente solo se refirió a las labores de explotación de los recursos naturales, pero que por vía jurisprudencial, en sentencias como la T-769 de 2009 y la T-129 de 2011, se ha hecho la protección de las comunidades étnicas respecto de las labores de exploración, lo que igualmente procedería por vía del bloque de constitucionalidad, según lo dispuesto en el artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, aplicable con fundamento en el artículo 93 de la Constitución Política. Señala, por otra parte, que en esta materia es preciso tener en cuenta que la consulta previa se desarrolla en el marco de una actuación administrativa o legislativa tendiente a la toma de una decisión que puede afectar a las comunidades étnicas, pero que en materia de exploración minera nuestra legislación no contempla el adelantamiento de un procedimiento administrativo ambiental, sino la aplicación directa de las guías Minero-Ambientales adoptadas por los Ministerios del Medio Ambiente y de Minas y Energía, mediante la Resolución 18-0861 de 2002, sin necesidad de que tales labores deban ser aprobadas por autoridad alguna, salvo en los casos contemplados en el artículo 205 del Código de Minas, en los que se exige la obtención de licencia ambiental. Arguye que en materia de licenciamiento ambiental, el numeral 11, del artículo 1º y el artículo 57 de la Ley 99 de 1993, el artículo 204 de la Ley 685 de 2001 y el artículo 5º del Decreto 1320 de 1998, establecen que la obligación de elaborar los estudios ambientales, en especial, el de impacto ambiental, que es importante para tomar la decisión de otorgar o negar la licencia ambiental a un proyecto sujeto a este requisito, en el caso de la minería, corresponde al peticionario o interesado en ese instrumento de manejo y control ambiental y no a las autoridades ambientales que actúan a petición de parte, evaluando dichos estudios. Expresa el interviniente que, la obligación de que la autoridad ambiental sea quien realice los estudios ambientales tendientes a identificar los impactos ambientales que generará el proyecto minero fue una decisión equivocada de la Sentencia T-769 de 2009, por cuanto trasladó los costos que debería sufragar la persona natural o jurídica al Estado, erogaciones que en ningún caso benefician a las comunidades que se pretende proteger y, por el contrario, las empresas mineras pueden dar por finalizada la fase de exploración, ya que el Estado lo hizo por ellas, y entrar directamente a solicitar la Licencia Ambiental para la explotación. De esta forma las autoridades ambientales se convirtieron en juez y parte. Considera la entidad que al no existir actividad administrativa de las autoridades ambientales en esa fase, salvo las excepciones consagradas, mal puede iniciar la fase de consulta previa en la etapa de exploración de un proyecto. En relación con el cargo contra el artículo 35 de la Ley 685 de 2001, en sus literales f), g) y h), por omitir incluir dentro de la categoría de “zonas de minería restringida” aquellas áreas de los resguardos indígenas y de los territorios colectivos de las comunidades negras que no se han constituido como zonas mineras, considera que estas disposiciones deben entenderse en el sentido de que las restricciones allí establecidas se aplican considerando la efectividad de los derechos fundamentales de las comunidades étnicas en todas las situaciones de prospección, exploración y explotación de los recursos mineros en sus territorios y no solo en los que han sido señalados y delimitados como zonas mineras. Respecto de los cargos contra el artículo 41 de la Ley 685 de 2001, que establece que la caución para labores de prospección debe pedirse por medio del Alcalde y que según los demandantes desconoce la autoridad de las entidades territoriales indígenas, expresa que es una apreciación que no tuvo en cuenta el artículo 39 de...