Sentencia C-393 de 2007

C-393-07 LEY 1031 DE 2006 Sentencia C-393/07 PRINCIPIO DE IGUALDAD EN SUBSIDIO DE DESEMPLEO-Diferenciación que estableció la Ley 789/02 SUBSIDIO DE DESEMPLEO-Trato diferenciado a desempleado con base en afiliación anterior a caja de compensación familiar El actor considera que es inconstitucional que se establezca un trato diferenciado en la atención al desempleado, con base en su afiliación anterior a una caja de compensación familiar. Afirma que todas las personas desempleadas deben recibir el mismo trato y que, por consiguiente, el conjunto de los recursos destinados a la atención directa al desempleado deberían estar a la disposición de todos, sin hacer ninguna diferenciación. La Corte no comparte esta posición. Precisamente, el hecho de que el subsidio familiar constituya una prestación social justifica la diferenciación entre dos grupos de personas que respecto de las cajas de compensación se encuentran en situaciones que se aprecian prima facie como manifiestamente distintas. Otra sería la cuestión si el subsidio por desempleo fuera proveído directamente por el Estado. El derecho del trabajador al subsidio familiar se deriva de la existencia de una relación laboral. Dado que el trabajo suministrado por el asalariado genera ordinariamente excedentes para el dueño del capital, se ha dispuesto que éste, además del salario, le brinde al trabajador una serie de prestaciones sociales, que consisten en beneficios o servicios para atender los riesgos y necesidades que se causen durante el ciclo laboral, el cual comprende tanto la evolución de la relación laboral como los periodos durante los cuales el trabajador no se encuentra vinculado laboralmente por estar desempleado. FONDO PARA APOYAR AL EMPLEO Y PARA LA PROTECCION AL DESEMPLEADO FONEDE-Destinación de recursos para atención de desempleados cabeza de hogar CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Prestación de servicios a no afiliados REGIMEN DE APOYO PARA DESEMPLEADOS CON VINCULACION ANTERIOR A LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Destinación de porcentaje de los recursos del FONEDE para atención de desempleado que estuvo vinculado anteriormente a caja de compensación familiar Dado que el subsidio familiar constituye una prestación social lo propio es que los que se beneficien de él sean las personas que estén involucradas en una relación laboral con los patronos que pagan esa prestación social. Por eso no puede objetarse constitucionalmente que las normas demandadas reserven dos porciones grandes del FONEDE (del 30 y el 25%) para atender a las personas desempleadas que hubieren estado afiliadas a una caja de compensación familiar durante un año dentro de los tres años anteriores a la fecha de presentación de la solicitud del subsidio o de una capacitación para la reinserción laboral. REGIMEN DE APOYO PARA DESEMPLEADO SIN VINCULACION ANTERIOR A CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Destinación del 5% de los recursos del FONEDE para subsidio de desempleado no afiliado a caja de compensación familiar La ley acusada está orientada por la finalidad de proteger al trabajador desempleado que por carecer de ingresos no dispone de los recursos para proveer por su familia. Se trata de un fin constitucionalmente legítimo e imperioso en un Estado Social de Derecho. Por otra parte, el medio utilizado – destinar el 5% de los recursos del FONEDE para brindar un subsidio a los desempleados sin vinculación a una caja de compensación familiar en los tres años anteriores a la presentación de la solicitud de apoyo – es adecuado al fin perseguido, cual es garantizar el mínimo vital de las personas beneficiadas con el subsidio. Podrá el legislador acudir a otros medios –como el seguro de desempleo- pero ello no implica que este subsidio no sea idóneo para aliviar la situación del desempleo. Y, finalmente, se advierte que la porción de los recursos del FONEDE que se destinan a las personas desempleadas sin vinculación anterior a las cajas es inferior al destinado a las que sí estuvieron afiliados lo cual indica que la afectación que ello genera para las personas afiliadas a las cajas es menor en relación con los beneficios mayores que se generan para los destinatarios del subsidio que no han tenido una vinculación anterior a las cajas de compensación familiar. Además, dichos recursos, dada la porción que representan, no desvirtúan los aspectos básicos del subsidio familiar como prestación social. SUBSIDIO DE DESEMPLEO-Trato prioritario a artistas, escritores y deportistas sin vinculación anterior a caja de compensación familiar/ SUBSIDIO DE DESEMPLEO DE ARTISTA-Norma que establece trato prioritario debe ser reglamentada/SUBSIDIO DE DESEMPLEO DE DEPORTISTA-Norma que establece trato prioritario debe ser reglamentada La cultura y el deporte constituyen actividades que fueron valoradas de manera especial por el Constituyente. Ello justifica que se preste una particular atención a las personas que se dedican al ejercicio de esas actividades. Pero, además, el mismo artículo 11 dispone que el subsidio se brindará a los jefes cabeza de hogar que acrediten su “falta de capacidad de pago.” Es decir, el subsidio no se entregará a los artistas, los escritores y los deportistas que dispongan en su hogar de los medios suficientes para subsistir. Él se brinda únicamente a las personas dedicadas a la cultura y el deporte que, a pesar de sus difíciles condiciones económicas y sabedoras de que muy frecuentemente la sociedad no valora debidamente su trabajo, persisten en su dedicación a estas actividades. Los argumentos expuestos conducen a declarar la constitucionalidad del trato prioritario brindado a los artistas, escritores y deportistas en la asignación del subsidio para los desempleados que no estuvieron afiliados a una caja de compensación familiar por lo menos un año dentro de los tres últimos años. Ahora bien, la norma analizada dispone que el trato especial se concederá a los artistas, escritores y deportistas “afiliados a las correspondientes asociaciones o quienes acrediten esta condición en los términos en que se defina por el Gobierno Nacional.” En este caso, como en el analizado en la mencionada sentencia C-152 de 1999, se encuentra, entonces, que la norma debe ser reglamentada para establecer quiénes pueden acceder al subsidio en forma prioritaria, de manera que este trato especial se conceda a las personas respetando los criterios de ley a partir de parámetros objetivos. Tales parámetros se refieren a las condiciones para que el solicitante del subsidio sea considerado un artista, un escritor o un deportista. Además, dentro del marco de la reglamentación dictada por el Gobierno, las cajas tomaran las medidas necesarias para evitar que personas que se hagan pasar por artistas, escritores o deportistas reciban el trato prioritario que establece la norma. FONDO DE ATENCION AL DESEMPLEADO-Deber del gobierno nacional de tomar las medidas necesarias para su entrada en funcionamiento Más de cuatro años después de haber entrado en vigencia la Ley 789 de 2002, el fondo de subsidio al desempleo a cargo del Gobierno Nacional todavía no ha entrado en funcionamiento, a pesar de lo dispuesto en la Ley. Esto indica que, en la práctica, la carga de la política de atención al desempleo ha sido trasladada por el Estado a las cajas de compensación familiar. Esta responsabilidad asignada por la ley a las cajas de compensación no se ha visto acompañada por un empeño similar de parte del Gobierno Nacional, a quien la misma ley también le asignó responsabilidades en este campo. Este es un resultado inaceptable, pues en estos puntos las cajas cumplen un papel complementario, en virtud de la distribución de responsabilidades definida en la ley que creó el subsidio temporal al desempleo. Por lo tanto, la Corte considera pertinente indicar que, en consonancia con las obligaciones nacionales e internacionales del Estado colombiano, el Gobierno Nacional tiene el deber de tomar las medidas necesarias para que entre en funcionamiento el fondo para el subsidio temporal al desempleo que debe administrar el Ministerio de la Protección Social. SOLICITUD DE SUBSIDIO DE DESEMPLEO ANTE MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL-Posibilidad de presentarla por personas desempleadas que no estuvieron vinculadas a una caja de compensación familiar dentro de los tres años anteriores a dicha petición/SOLICITUD DE SUBSIDIO DE DESEMPLEO ANTE CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Consecuencias de la no atención oportuna de la petición de desempleado sin vinculación anterior a caja de compensación familiar Las personas desempleadas que no estuvieron vinculadas a una caja de compensación familiar dentro de los tres años anteriores pueden presentar también su solicitud de subsidio ante el Ministerio de la Protección Social, para ser atendidos con base en los recursos del Fondo que está a su cargo (art. 8 de la Ley 789 de 2002). Además, los desempleados sin vinculación anterior a una caja que no alcancen a recibir el subsidio otorgado por las cajas de compensación familiar, en razón a la escasez de los recursos de la porción del FONEDE destinada a ellos, pueden recurrir al fondo administrado por el Ministerio. Las precisiones formuladas son importantes desde la perspectiva de la garantía del mínimo vital de las personas desempleadas. Por eso, la Corte declarará la constitucionalidad de la primera frase del artículo 11 – que contempla que un 5% de los recursos del FONEDE se destinará a atender las solicitudes de subsidio de los desempleados sin vinculación anterior a una caja –, advirtiendo que el hecho de que una caja de compensación familiar no pueda atender dentro de un término razonable la petición de subsidio presentada por una persona sin vinculación anterior al sistema del subsidio familiar no significa que el interesado haya perdido este beneficio o que él deba resignarse a esperar de manera indefinida hasta poder acceder a él. Por eso, la exequibilidad de dicha norma será condicionada. SOLICITUD DE SUBSIDIO DE DESEMPLEO ANTE CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Trámite a seguir cuando se han agotado los recursos destinados a apoyar a desempleados sin vinculación anterior a caja de compensación familiar La cuestión constitucional esencial tiene que ver con impedir que el agotamiento de los recursos en el fondo correspondiente no implique para el peticionario, de hecho, la pérdida del derecho al subsidio creado en la ley en condiciones de igualdad para todos en desarrollo del principio de universalidad de la seguridad social. Dicho impacto gravoso sí tendría proyecciones contrarias al goce efectivo del derecho al mínimo vital de los desempleados protegido por una prestación creada por el legislador para avanzar en el desarrollo del derecho a la seguridad social, en la medida en que dicho goce estaría supeditado a los recursos disponibles en una caja de compensación familiar. Así el Estado se desentendería de sus deberes sociales (artículo 2 C.P.) que, en armonía con el principio de solidaridad (artículo 1 C.P.), fueron establecidos en la Constitución y especificados en la misma ley que ordena la creación de un fondo en el Ministerio de Protección Social para estos efectos. Este impacto contrario a la Carta ha de ser evitado exigiendo que la caja correspondiente, ante la cual el desempleado sin vinculación previa elevó la petición, verifique si éste reúne los requisitos en orden a que se le informe que la no recepción del subsidio obedece al agotamiento de los recursos y no a que carece del derecho para recibirlo. La caja tiene la carga administrativa de enviar la petición al Ministerio de Protección Social para que éste, después de las comprobaciones pertinentes, proceda a reconocer el derecho a acceder al subsidio de desempleo. Los beneficiarios del mismo habrían de recibir entonces el subsidio del fondo del Ministerio, según los recursos que han de asignársele en cumplimiento del artículo 8 citado. De tal forma que la Corte condicionará la exequibilidad del artículo 11 en el entendido de que cuando una caja de compensación familiar haya agotado dicho porcentaje, verificará si el peticionario reúne los requisitos y enviará la petición al Ministerio de la Protección Social para que proceda al reconocimiento del derecho y el fondo creado en virtud del artículo 8 de la Ley 789 de 2002 cumpla su obligación de pagar efectivamente el subsidio al desempleo. PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Forma parte del bloque de constitucionalidad numeral 1º del artículo 2º UNIDAD NORMATIVA-Integración En este caso es necesario integrar las proposiciones normativas por analizar. En primer lugar, porque el estudio del aparte demandado de la primera frase del artículo 10 requiere para su comprensión del estudio de todo el contenido de la primera frase del artículo 10. Y en segundo lugar, porque si lo que el demandante ataca es que se establezca un trato diferenciado entre los desempleados y esa disparidad se refiere a las porciones del fondo destinadas a la atención de los desempleados, es necesario incluir la segunda frase del literal a) dentro de las normas acusadas, precepto que dispone que el subsidio para los jefes cabeza de hogar con vinculación anterior a una caja de compensación familiar se cubrirá con un 30% de los recursos del fondo para apoyar al empleo y para la protección del desempleado (FONEDE). SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza jurídica CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Contribuciones tienen carácter de rentas parafiscales atípicas LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Límites en destinación de recursos para atención de personas no afiliadas a caja de compensación familiar La pregunta que surge es cuáles serían los límites del Legislador en lo referido a su facultad de destinar recursos del subsidio familiar que administran las cajas de compensación familiar para la atención de personas que no han estado afiliadas a una caja dentro de un plazo determinado. Al respecto la Corte considera necesario precisar que el primer límite lo constituye el campo de aplicación de los recursos. Puesto que esos medios están destinados a prestar el servicio público de la seguridad social, no es admisible que el Congreso de la República los destine a fines que no formen parte de la política social, ya que ello sí podría desvirtuar “el propósito básico de la prestación social”. Por otra parte, la decisión del Legislador tiene que ser también razonable. Es decir, la medida que determina la destinación de los recursos debe estar dirigida a cumplir con una finalidad constitucional importante y el medio empleado debe ser idóneo y proporcionado con dicha finalidad. Referencia: expediente D-6553 Demandante: Juan Carlos Cortés González 3712 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6, 10 y 11 (parciales) de la Ley 789 de 2002 Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil siete (2007) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Juan Carlos Cortés González demandó los artículos 6, 10 y 11 (parciales) de la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo.” Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente: “LEY 789 DE 2002 “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo. “ARTÍCULO 6o. RECURSOS PARA EL FOMENTO DEL EMPLEO Y PROTECCIÓN AL DESEMPLEO. Las Cajas de Compensación Familiar administrarán en forma individual y directa o asociada con otra u otras Cajas un fondo para apoyar al empleo y para la protección al desempleado conforme los artículos 7°, 10 y 11 de la presente ley. El Gobierno determinará la forma en que se administrarán estos recursos cuando no puedan ser gestionados directamente por la Caja de Compensación Familiar. “Las Cajas apropiarán de los recursos del fondo, por cada beneficiario de los programas de subsidio de que trata la presente ley, un monto per cápita que será definido en enero de cada año por la Superintendencia del Subsidio, de acuerdo con los beneficios que se deben otorgar, en concordancia con la presente ley. Las apropiaciones del monto per cápita se realizarán en la medida en que se produzcan las solicitudes de subsidios hasta agotar los recursos propios de cada Caja. No obstante, para garantizar la solidaridad y el equilibrio ante la diferente situación de desempleo y recursos disponibles entre las distintas Cajas del país, mínimo semestralmente la Superintendencia realizará cortes contables y ordenará el traslado de recursos entre Cajas, de acuerdo con el monto per cápita requeridas para los desempleados pendientes en unas Cajas, en estricto orden de solicitud, y los recursos sobrantes en otras. Igual procedimiento se aplicará para el apoyo a los desempleados sin vinculación anterior a las Cajas de Compensación de acuerdo con el porcentaje previsto para tal efecto en esta ley. “Son fuentes de recursos del fondo las siguientes: “a) La suma que resulte de aplicar el porcentaje del 55% que en el año 2002 se aplicó a las personas a cargo que sobrepasaban los 18 años de edad. Este porcentaje se descontará todos los años del 55% obligatorio para el subsidio en dinero como fuente mencionada de recursos del fondo; “b) El porcentaje no ejecutado que le corresponde del cuatro por ciento (4%) de los ingresos de las Cajas al sostenimiento de la Superin-tendencia del Subsidio Familiar en el período anual siguiente; “c) El porcentaje en que se reducen los gastos de administración de las Cajas de Compensación Familiar, conforme la presente ley. Esta disminución será progresiva, para el año 2003 los gastos serán de máximo 9% y a partir del 2004 será máximo del 8%; “d) El 1% del 100% de los recaudos para los subsidios familiar de las Cajas con cuocientes inferiores al 80% del cuociente nacional; el 2% de los recaudos de las cajas con cuocientes entre el 80% y el 100% del cuociente nacional; y el 3% de los recaudos de las Cajas con cuocientes superiores al 100% del cuociente nacional. Estos recursos serán apropiados con cargo al componente de vivienda del FOVIS de cada caja, de que trata el numeral 7 del artículo 16 de esta Ley; “e) Los rendimientos financieros del Fondo. “PARÁGRAFO 1o. De estos recursos se destinará hasta el cinco por ciento (5%) para absorber los costos de administración del fondo. “PARÁGRAFO 2o. Las Cajas de Compensación que participen en una entidad de crédito vigilada por la Superintendencia Bancaria como accionistas, conforme la presente ley, deberán destinar los recursos previstos en este fondo para el microcrédito, como recursos de capital de dichas instituciones para su operación. “PARÁGRAFO 3o. Una vez surtidos los traslados de recursos de los desempleados, sin discriminación con o sin vinculación anterior a las cajas, los saldos no ejecutados durante la respectiva vigencia fiscal, de todos los recursos del fondo para apoyar el empleo y la protección del desempleado, serán destinados para el fondo obligatorio para el subsidio familiar de vivienda de interés social de las cajas, FOVIS, de conformidad con la regulación sobre la materia.[1] “ARTÍCULO 10. RÉGIMEN DE APOYO PARA DESEMPLEADOS CON VINCULACIÓN ANTERIOR A LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR. Los Jefes cabeza de Hogar que se encuentren en situación de desempleo luego de haber estado vinculados al sistema de Cajas de Compensación Familiar no menos de 1 año dentro de los tres años anteriores a la solicitud de apoyo, tendrán derecho con cargo a los recursos del fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo de que trata el artículo 6° de la presente ley a los siguientes beneficios, por una sola vez y hasta que se agoten los recursos del fondo. La reglamentación establecerá los plazos y condiciones a partir de los cuales se reconocerá este subsidio: “a) Un subsidio equivalente a un salario y medio mínimo legal mensual, el cual se dividirá y otorgará en seis cuotas mensuales iguales, las cuales se podrán hacer efectivas a través de aportes al sistema de salud, y/o bonos alimenticios y/o educación, según la elección que haga el beneficiario. Para efectos de esta obligación las cajas destinarán un máximo del 30% de los recursos que les corresponde administrar con cargo al fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo; “b) Capacitación para el proceso de inserción laboral. Para efectos de esta obligación las Cajas destinarán un máximo del veinticinco por ciento (25%) de los recursos que les corresponde administrar con cargo al fondo para el fomento al empleo y protección al desempleo. “ARTÍCULO 11. RÉGIMEN DE APOYO PARA DESEMPLEADOS SIN VINCULACIÓN ANTERIOR A CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR. Con cargo al cinco por ciento (5%) del fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo de que trata el artículo 6° de la presente ley, las Cajas establecerán un régimen de apoyo y fomento al empleo para jefes cabeza de hogar sin vinculación anterior a las Cajas de Compensación Familiar, que se concretará en un subsidio equivalente a un salario y medio mínimo legal mensual, el cual se otorgará en seis cuotas mensuales iguales, las cuales se podrán hacer efectivas a través de aportes al sistema de salud, o bonos alimenticios o educación, según la elección que haga el beneficiario. Tendrán prioridad frente a las Cajas de Compensación Familiar, los artistas, escritores y deportistas afiliados a las correspondientes asociaciones o quienes acrediten esta condición en los términos en que se defina por el Gobierno Nacional. Para acceder a esta prestación, se deberá acreditar falta de capacidad de pago, conforme términos y condiciones que disponga el reglamento en materia de organización y funcionamiento de este beneficio.” (se subrayan los apartes demandados) III. LA DEMANDA Manifiesta el actor que las normas demandadas vulneran los artículos 1, 13 y 48 de la Constitución Política. Antes de exponer los cargos contra las normas atacadas, el actor hace algunas anotaciones sobre la Ley en la cual están inscritas. Así, relata que a través de la Ley se constituyó el sistema de protección social en el país, con el fin de extender a las personas afectadas por el desempleo o la informalidad los beneficios de la seguridad social. Expresa que el sistema de protección social está integrado por las Cajas de Compensación Familiar, las cuales cumplen varias tareas destinadas a extender los beneficios de la seguridad social para las personas sin empleo, tales como brindar programas de educación y capacitación a los desempleados con vinculación anterior a las Cajas y administrar los recursos con destino al apoyo de los desempleados que son cabeza de hogar, con base en el Fondo para el Fomento del Empleo y la Protección del Desempleo que fue creado por la misma Ley 789 de 2002. Después de mencionar cuáles son las fuentes del Fondo – que están enunciadas en los numerales a) a e) del artículo 6 de la Ley – expone cuáles son los beneficios que se ofrecen a los desempleados: “Dichos beneficios se otorgarán con cargo a máximo el treinta por ciento (30%) de los recursos del Fondo anteriormente citado y consisten en un subsidio equivalente a un salario y medio mínimo legal mensual, el cual se dividirá y pagará en seis cuotas mensuales iguales, las cuales podrán hacerse efectivas a través de aportes al sistema de salud y/o bonos alimenticios y/o educación, según la elección del beneficiario, para aquellos cabeza de hogar que se encuentren en situación de desempleo luego de haber estado vinculados al sistema de Cajas no menos de un año dentro de los tres años anteriores a la solicitud de apoyo. “Dicho subsidio se otorgará por una sola vez al beneficiario y se dependerá en su ejecución del agotamiento de los recursos del Fondo que administre la respectiva Caja. “Los desempleados, jefes cabeza de hogar, que acrediten falta de capacidad de pago y sin vinculación anterior a las Cajas de Compensación Familiar también tendrán derecho al mismo subsidio pagadero en seis cuotas mensuales iguales, efectivas a elección del beneficiario en aportes al sistema de salud, o bonos alimenticios o educación. “Para este grupo de beneficiarios se utilizará el cinco por ciento (5%) de los recursos del Fondo. “(…) “Con cargo a máximo el veinticinco por ciento (25%) de los recurso del Fondo de empleo administrado por cada Caja de Compensación Familiar, se desarrollarán programas en tal materia [capacitación para la inserción laboral], cuyos beneficiarios serán los jefes cabeza de hogar que queden desempleados y hubieren tenido vinculación anterior con el sistema de subsidio familiar.” (subrayas originales) De lo anterior concluye que la Ley distingue dos clases de personas desempleadas: las vinculadas anteriormente a una caja de compensación familiar y los que no estaban vinculadas con anterioridad a ellas. Además, manifiesta que la Ley contempla que un grupo especial de desempleados, compuesto por artistas, deportistas y escritores, tendrá prioridad en la asignación de los subsidios. Considera que las disposiciones atacadas “consagran un tratamiento discriminatorio carente de proporcionalidad y razonabilidad en tres sentidos”: “De una parte disponen que los desempleados sin vinculación anterior al sistema de subsidio familiar (por lo menos un año dentro de los tres años anteriores) accederán a subsidios al desempleo, pero solamente con cargo al 5% de los recursos del fondo de promoción al empleo y protección al desempleado FONEDE que se establece por la Ley, administrado por las Cajas de Compensación Familiar, mientras que los desempleados con vinculación anterior, accederán a dichos subsidios pero con cargo al 30% de los recursos del FONEDE: Esto es, el establecimiento de la fuente de financiación de los subsidios incorpora un criterio de discriminación frente a unos mismos beneficiarios (los desempleados), en razón de su vinculación o no anterior al sistema de subsidio familiar, criterio que por carecer de la necesidad, proporcionalidad y razonabilidad suficientes determina un quebranto al principio y al derecho a la igualdad frente a beneficiarios en iguales condiciones de hecho (pérdida del empleo o paro forzoso) “De otra parte, las normas atacadas, en particular el artículo 11 de la Ley 789 de 2002, dispone un tratamiento discriminatorio frente a los desempleados sin vinculación anterior al sistema de subsidio familiar, respecto de los cuales se excluye el servicio o la prestación consistente en el cubrimiento del programa de capacitación para la reinserción laboral, financiado con el 25% de los recursos del FONEDE. Es decir, los beneficios de la capacitación para la reinserción laboral solamente se aplican para desempleados con vinculación anterior al sistema (por un año al menos dentro de los tres años anteriores), dejándose por fuera de la cobertura a desempleados en igualdad de condiciones, que no cumplan con el señalado requisito, carente de la necesidad, proporcionalidad y razonabilidad suficientes. “Además, el artículo 11 de la Ley 789 de 2002 ordena que tendrán prioridad – esto es, se les reconocerá el subsidio al desempleo sin consideración al turno según el momento de radicación de las solicitudes – en el grupo de los desempleados sin vinculación anterior al sistema de subsidio familiar, a los artistas, escritores y deportistas, quienes gozan de un privilegio en la asignación de los recursos para subsidios, sin que dicho tratamiento se soporte justificadamente en un criterio proporcional y necesario que permita una discriminación positiva. Quien acredite su condición de artista vgr. será preferido en la asignación de subsidios, con fuente de recurso precaria vs. la financiación para los desempleados sin vinculación anterior al sistema, frente a otro desempleado colocado en el mismo plano de igualdad y quien por ejemplo puede tener mayores cargas familiares, por su sola condición de artista.” El actor plantea que la diferenciación que controvierte se presenta respecto de los siguientes grupos: “Los desempleados, esto es personas en paro forzoso (no cotizantes ni beneficiarios del sistema de seguridad social) que no han tenido vinculación como afiliados al sistema de subsidio familiar por lo menos un año dentro de los tres años anteriores a la solicitud de subsidio. Estas personas al optar por un subsidio al desempleo se encuentran en condición de desequilibrio respecto a los desempleados que sí acrediten vinculación por un año dentro de los tres años anteriores a la solicitud, respecto de la fuente de financiación, pues para el primer caso del fondo destinado al efecto, solamente se arbitrará por las cajas el 5%, mientras que para el resto de los desempleados se utilizará el 30% del FONEDE: Además, como quedó dicho anteriormente, los desempleados sin vinculación anterior por un año dentro de los tres anteriores a la solicitud de subsidio, son discriminados en cuanto la cobertura de la prestación, por cuanto ellos no tienen derecho a participar en los cursos para la reinserción laboral. “También se presenta discriminación al interior del grupo de los desempleados sin vinculación de un año dentro de los tres años anteriores a la solicitud del subsidio al desempleo, respecto de personas que acrediten la condición de artistas, escritores y deportistas. Estas personas gozan por mandato de la Ley 789 de un tratamiento discriminatorio que los beneficia, en perjuicio de la población de desempleados que no tengan esa condición, pues ellos acceden a los subsidios por desempleo sin consideración al turno para asignación, esto es, no están sometidos a fila pues perciben en forma inmediata el subsidio, por sobre el turno de otros desempleados (aún con posibles mayores cargas familiares) que con anterioridad radicaron su solicitud.” Asegura que, desde la perspectiva constitucional, lo lógico habría sido “determinar de la bolsa común del FONEDE los recursos para la postulación de los desempleados, esto es la población vulnerable a proteger. Exigir un requisito como el visto desequilibra sin justificación de proporcionalidad y razonabilidad el trato a personas vulnerables que son iguales, igual quien perdió su empleo en 2002 y lleva en la lucha por la reubicación tres años, igual quien perdió su empleo en 2006 y también adelanta esfuerzos por reintegrarse a la economía formal.” Con base en lo anterior y en lo expuesto en la sentencia T-232 de 2005 concluye que las normas demandadas vulneran el principio de igualdad, “en tanto establecen un tratamiento discriminatorio por el alcance de la fuente de la financiación, la acepción particular con privilegio no razonado a un grupo de beneficiarios potenciales y el reconocimiento de una prestación adicional (capacitación para la inserción laboral) a favor de un grupo de desempleados (los que no acrediten vinculación a una caja de compensación familiar por un año dentro de los tres años anteriores), en contra de otro (los desempleados sin vinculación anterior a una caja de compensación familiar).” Además, indica que las normas acusadas violan el artículo 48 de la Constitución, “por afectación al contenido y alcances del núcleo esencial del derecho a la seguridad social, protección al empleo, en cuanto la no realización del principio de universalidad, pues la no asignación de recursos equitativa a todos los desempleados (por discriminación según hayan tenido vinculación anterior o no a una Caja de Compensación Familiar) y la no cobertura equitativa en cuanto a capacitación para la inserción laboral, es violatoria también del artículo 48 de la Carta Política.” IV. INTERVENCIONES 1. MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Esperanza Avellaneda Ordóñez, actuando como apoderada del Ministerio de la Protección Social, intervino en el proceso para solicitar que las normas cuestionadas fueran declaradas exequibles. Para empezar, manifiesta que “el texto acusado lejos de violentar el derecho a la seguridad social y a la igualdad, lo que hace es evitar la incertidumbre y proporcionar seguridad jurídica tanto a los ciudadanos como a la administración….” Considera necesario precisar que “en realidad la norma acusada establece tratamientos diferentes para situaciones de hecho radicalmente distintas”, por lo que no puede entenderse violado el principio de igualdad consagrado en la Constitución Nacional. Después de explicar cómo funciona el subsidio al desempleo concluye: “De todo lo anterior es importante resaltar que el Legislador estableció requisitos especiales para acceder al subsidio al desempleo y a la capacitación para la reinserción laboral, teniendo en cuenta que los dineros del Estado deben tener destino exclusivo, es decir que quien sea beneficiado por los subsidios del Estado debe demostrar su insolvencia absoluta para generar respaldo a sus necesidades propias. Así mismo, el Legislador para expedir una norma que para este caso es la que rige el trabajo, estudio, alimentación, etc. tiene los soportes objetivos y subjetivos para establecer los requisitos previos para que el beneficiario de la norma expedida pueda acceder a ella. Es por lo anterior que no son inconstitucionales los apartes de la norma demandada, habida cuenta que lo que menos establece el Legislador es violar los derechos del constituyente primario, aún menos en temas relacionados con la vida de los colombianos, dicho de otra manera de trabajadores que por circunstancias adversas han quedado cesantes de sus labores o que por motivos netamente de edad y salud no pueden acceder a tener un trabajo para el sustento suyo y de su familia.” 2. CENTRAL UNITARIA DE TRABAJADORES – CUT Carlos Rodríguez Díaz, Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores – CUT, participó en el proceso y solicitó que se declarara la constitucionalidad de las normas atacadas. El interviniente expone que, a primera vista, todo indicaría que las normas demandadas de los artículos 6 y 10 son inconstitucionales: “En efecto, la asignación de un porcentaje cinco veces menor de recursos para dar prestaciones monetarias, en forma de subsidios y de servicios de capacitación a desempleados que no hayan estado vinculados a una caja de compensación por un año durante los tres años inmediatamente anteriores a la solicitud de subsidio, no es una medida que permita realizar, en relación con esta categoría de empleados, la labor de tratar de reinsertarlos al mundo laboral. Por el contrario, en aplicación del inciso segundo del artículo 13 de la Carta, debería concedérseles más recursos a esta categoría de empleados, dado el hecho de que han estado por más tiempo excluidos de la actividad laboral, lo cual los pone en desventaja frente a los demás desempleados, por cuanto está demostrado que un mayor periodo de inactividad laboral forzosa comporta una mayor dificultad para ser de nuevo empleado. Por tanto, dada la obligatoriedad de proteger a un grupo más marginado que otro, a fortiori se concluye que es inconstitucional permitir que se asignen menores recursos a quienes deberían, por razones evidentes, tener una mayor protección.” Empero, a continuación afirma que ese análisis tiene el problema de que desconoce que “en este caso, no hay un tratamiento diferente de supuestos similares, por cuanto, precisamente, las dos categorías de desempleados a que hacer referencia la norma son distintas.” Explica así su posición: “De hecho, la relevancia de la existencia de una vinculación anterior a la caja de compensación familiar para determinar el porcentaje de los recursos de éstas que se destinan a apoyar a los desempleados radica en que los recursos con los cuales se financian tales prestaciones pertenecen a las mismas cajas de compensación y son parafiscales y, en este sentido, deben ser orientados primordialmente, al sector de donde provienen, esto es, al grupo de los aportantes. “Por este motivo, el hecho de haber pertenecido por un cierto tiempo definido por las normas demandadas a una caja de compensación familiar para estar dentro del grupo respecto del cual la protección contra el desempleo tienen más financiación es relevante, y es una razón suficiente para considerar que la diferencia es jurídicamente relevante y, en consecuencia, que, por no haber trato distinto alguno, no es procedente analizar su proporcionalidad, no es posible calificarlo como discriminatorio. “Sería distinta la situación si la mayoría de los recursos no tuvieran el carácter de parafiscales, caso en el cual se trataría de la distribución por excelencia de un bien público, caso en el cual sí sería evidente la configuración de un trato discriminatorio. “Lo anterior no quiere decir que esta norma realice la equidad distributiva. En este sentido, y teniendo en cuenta el mandato de establecer tratamientos distintos que protejan a los sectores discriminados, debería establecerse un sistema que eliminara la distinción que desafortunadamente está justificada, de tal forma que, con base en recursos públicos, se pudiera crear una distribución equitativa de las prestaciones en cuestión, que atendiera al criterio de la población desempleada más necesitada. “En este sentido, se solicita a la Corte que exhorte al Legislador adoptar medidas en este sentido.” El Presidente de la CUT considera que también la norma demandada del artículo 11 es constitucional. Afirma que ella representa un desarrollo del artículo 13 de la Constitución, que exige tomar medidas de protección especial a grupos tradicionalmente marginados. Expone: “(…) el trato diferente en este caso está orientado a poner en condiciones de igualdad a una categoría especial de desempleados, que generalmente ha conformado un grupo ‘marginado’, respecto de los demás tipos de desempleados, con más posibilidades de reinserción en el mercado laboral. “En efecto, de una parte, son numerosas las organizaciones internacionales que concuerdan en cuanto al hecho de que el gremio artístico tiene condiciones laborales precarias, inferiores a las de los demás tipos de empleados. “Así, por ejemplo, la Organización Internacional del Trabajo sostiene que ‘la cobertura de la seguridad social es generalmente mala en este sector, dado los trabajos a corto plazo o en condiciones precarias, y la frecuencia de trabajadores independientes, autoempleados, informales y otros de diferente naturaleza. A medida que las modalidades de empleo de los artistas intérpretes y los periodistas tienden a apartarse del empleo relativamente seguro y permanente para orientarse cada vez más al empleo independiente, el empleo por cuenta propia o el trabajo en el sector informal, los trabajadores ya no pueden ampararse en las disposiciones legislativas en materia de seguridad social, incluso en países donde la seguridad social tiene una buena cobertura.[2]” Como soporte de esta afirmación, la citada organización hace referencia al Seminario Técnico Regional sobre Derechos Sociales de los Artistas, realizado en octubre de 2002 en Santiago de Chile, el cual adoptó unas ‘conclusiones y recomendaciones’, entre las cuales se incluyen algunas sobre la protección social de los artistas… “De otra parte, la UNESCO en su informe sobre la situación de los artistas en Colombia,[3] afirma, basada en fuentes del Ministerio de Cultura del año 2004 que: ‘En la mayoría de los casos los artistas en Colombia recurren a actividades alternas (pero no tenemos cifras). El caso de los artistas plásticos y músicos de formación académica encuentran en la docencia un complemento a su actividad creadora. En el teatro también se presenta ese hecho pero de manera menos formal (…). Las condiciones de trabajo de los artistas son reguladas por el Código Sustantivo del Trabajo general, pues depende del Ministerio del Trabajo. Pero el Ministerio de Cultura se encuentra trabajando en el proyecto relacionado con la seguridad social del artista (…) A partir de 1998, fecha de la creación del Ministerio de Cultura, los recursos aumentaron de manera impresionante con la reestructuración del presupuesto a través de una sola entidad. Pero en los últimos años, el crecimiento del presupuesto de inversión ha sido negativo como consecuencia del ajuste fiscal, aunque su tendencia decreciente ha ido revirtiéndose desde el año 2000…’ “Al referirse a las condiciones de trabajo, continúa el informe así: ‘La protección social está reglamentada por el Sistema General y el marco jurídico de la formación es la Ley 115 del Ministerio del Trabajo y Ley de Cultura (…) No existe una protección específica para artistas pero dependen del sistema general en materia de salud. El decreto 2166 creaba un fondo de protección social, pero ese fondo ha desaparecido. En la fecha los artistas están incluidos como población vulnerable sujeta a la afiliación subsidiada de seguridad social del régimen general (dicha inclusión está en proceso). (…) Para el momento no hay medidas especiales para favorecer la integración de los artistas discapacitados. (…) No hay ni sistema privado de protección de la salud, ni régimen especial para los artistas discapacitados…’ “(…) “Por último, no sobra recordar que aún actualmente hay un vacío legislativo en cuanto a la regulación especial de la protección social del artista, dado que las disposiciones legales que, en principio, eran aplicables de forma especial a este grupo, en cuanto a la ‘seguridad social’ del artista, contenidas en la Ley 397 de 1997, fueron derogadas por el artículo 24 de la Ley 797 de 2003.” Finalmente, afirma el interviniente que las normas demandadas no vulneran el art. 48 de la Constitución. Sobre este punto reitera que “los apartes demandados de los artículos 6 y 10 de la Ley 789 de 2002, la distinción establecida en cuanto a los porcentajes de los recursos destinados a promover el régimen de apoyo al empleo no es discriminatoria, a pesar de que no realiza de forma suficiente el mandato de trato diferente contenido en el inciso segundo del art. 13 de la Constitución Política.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, intervino en el proceso de la referencia y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los apartes demandados. Para comenzar, el jefe del Ministerio Público precisa que los artículos 6 y 8 de la Ley 789 de 2002 crearon dos fondos para el pago del subsidio al desempleo. La administración del fondo del artículo 6 se confió a las cajas de compensación familiar, mientras que la del artículo 8 se asignó al Ministerio de la Protección Social. Anota, entonces, que la demanda de inconstitucionalidad presente se refiere al fondo creado mediante el artículo 6° de la Ley. A continuación expresa que los recursos del Fondo creado mediante el artículo 6 de la Ley 789 de 2002 son parafiscales. Después de definir el concepto de contribuciones parafiscales, expresa que la Corte Constitucional ha definido como características de esta contribuciones las siguientes: “1°. Son obligatorias, porque se exigen como todos los impuestos y contribuciones en ejercicio del poder coercitivo del estado; “2°. Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico; “3°. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa; “4°. Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa… “5°. El control fiscal corresponde a la Contraloría General de la República (artículo 267 de la Constitución) “6°. Las contribuciones parafiscales son excepcionales (art. 150-12 de la Constitución) “7°. El manejo, administración y ejecución de estos recursos, exclusivamente, se hará en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto prevista en ella, especialmente cuando se hace por particulares. En este evento, es posible que en el ‘manejo, administración y ejecución’ de sus recursos participen no sólo representantes del ‘determinado y único grupo social y económico’ que los tributa, sino del Estado, para garantizar el justo equilibrio entre los intereses gremiales o de grupo o sector económico, y los generales…” A partir de lo anterior se pregunta: “(...) ¿si son recursos parafiscales los del Fondo, puede destinarse una parte, por pequeña que sea, a los desempleados, sin vinculación anterior a una caja de compensación familiar? Para el Ministerio Público la respuesta es sí. “En efecto, ha de decirse que la destinación exclusiva a favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales (artículo 150-12 de la Carta Política) no impide que se beneficien personas que no pertenecen a él, toda vez que si bien es de la esencia de la parafiscalidad que quienes aporten los recursos se beneficien exclusivamente de ellos, no impide que, sin desnaturalizar su esencia parafiscal, se beneficien personas que no pertenecen a él, todo ello siguiendo un criterio de solidaridad social, en la medida en que con ello se permite un equilibrio social y económico.” Resalta entonces que la Corte Constitucional ya ha indicado que las contribuciones a las cajas de compensación familiar “son rentas parafiscales atípicas”, puesto que son pagadas por los empleadores para beneficiar a los trabajadores. Remite al respecto a las sentencias C-575 de 1992 y C-041 de 2006. A renglón seguido asegura que los cargos presentados contra las normas atacadas no están llamados a prosperar. En primer lugar, asevera que el demandante “incurre en un error al confundir el Fondo creado en el artículo 6°, que es administrado por las cajas de compensación familiar, con el Fondo de subsidio al empleo y al desempleo de que trata el artículo 8° de la misma Ley, que es administrado por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, Fondo que aún no se ha reglamentado.” Luego, anota que, “de conformidad con lo dispuesto en el art. 6° de la Ley 789 de 2002, se observa que los recursos del Fondo son parafiscales.” Más adelante expresa: “(...) para esta Vista Fiscal, las normas objeto de tacha constitucional, en lo acusado, se avienen plenamente al ordenamiento constitucional, no solamente por la mayor destinación de los recursos del FONEDE para atender los desempleados que contaron con una vinculación anterior a las cajas de compensación familiar, en los términos señalados en la Ley 789 de 2002, lo cual resulta acorde con las normas constitucionales, legales y la jurisprudencia constitucional respecto del manejo, distribución y ejecución de las contribuciones parafiscales, sino porque además, resultan ser una manifestación del principio de solidaridad e instrumento útiles para lograr un desarrollo económico dentro del Estado social de derecho y una realización de los postulados superiores en torno a la protección social de los desempleados, que no obstante no tener vinculación anterior a las cajas de compensación familiar, resultan beneficiados de los recursos parafiscales, aunque en menor medida que los con vinculación. “De igual manera, para el Ministerio Público en nada se vulnera el derecho a la igualdad por la prelación que se concede ‘a los artistas, escritores y deportistas afiliados a las correspondientes asociaciones o quienes acrediten esta condición en los términos en que se defina por el Gobierno Nacional’, frente al grupo de desempleados que no tenían una vinculación anterior tal como se establece en el artículo 11 de la ley 789 de 2002, pues dicha población tradicionalmente ha representado un grupo marginado, grupo que requiere en pos de la igualdad, de la adopción de medidas afirmativas o de discriminación positiva por sus especiales circunstancias de necesidad manifiesta, tal como se reconoció al momento de la expedición de la Ley 100 de 1993, y como también lo ha señalado la Organización Internacional del Trabajo que ha sostenido que la cobertura de la seguridad social es generalmente mala en ese sector...” Para terminar, el Procurador General de la Nación considera necesario recordar que en el artículo 8° de la Ley 789 de 2002 se creó también “un subsidio temporal al desempleo como mecanismo de intervención para eventos críticos que presenten los ciclos económicos, administrado por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, el cual deberá otorgarse en las épocas que señale el Gobierno Nacional, previo el concepto del CONPES, para lo cual corresponde al Gobierno Nacional reglamentar los requisitos de selección y el número de beneficiarios, monto y duración del subsidio, y las condiciones que deben tenerse para acceder y conservar el derecho al subsidio, teniendo en cuenta los recursos presupuestales disponibles, así como lo referente a los convenios de cooperación e interadministrativos necesarios para la ejecución del programa, y que dicha reglamentación no se ha llevado a cabo.” Agrega, entonces, que en la sentencia T-232 de 2005 la Corte sentó una serie de principios referidos al subsidio al desempleo. En relación con ellos reitera que es necesario que el Gobierno proceda a reglamentar el subsidio consagrado en el art. 8 de la Ley 789 de 2002: “Lo anterior, en busca de una igualdad real de los desempleados y que propenda por hacer efectivos los derechos que constitucionalmente les han sido reconocidos, tales como el mínimo vital, pues no se requiere de mayores consideraciones para concluir que si bien existen como medidas solidarias las anteriormente analizadas, ellas no son suficientes para atender a toda la población desempleada que no cuenta con vinculación anterior a una caja de compensación familiar.” En consecuencia, el Ministerio Público solicita que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas, por los cargos analizados en el concepto. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. El problema jurídico 2. En esta ocasión, la Corte Constitucional habrá de resolver los siguientes interrogantes: a) ¿vulneran el principio de igualdad las disposiciones de los artículos 6, 10 y 11 de la Ley 789 de 2002 que establecen un trato diferencial para los desempleados en materia de subsidio y de capacitación, con base en el criterio de si la persona desempleada estuvo vinculada a una caja de compensación familiar por lo menos durante un año, en los últimos tres años a la presentación de su solicitud de apoyo? Y b) ¿vulnera el principio de igualdad la disposición contenida en el artículo 11 de la Ley 689 de 2002 que establece un trato prioritario para los artistas, escritores y deportistas en lo relativo al subsidio a los desempleados que no estuvieron vinculados a una caja de compensación familiar por lo menos durante un año, en los tres años anteriores a la presentación de su solicitud de apoyo? Aclaración previa: integración de la proposición normativa 3. Antes de comenzar con el estudio de constitucionalidad, la Corte considera necesario precisar las normas objeto del examen, particularmente en lo relacionado con el artículo 10 de la Ley 789 de 2002. En lo atinente a este artículo, el actor afirma que es inconstitucional que se establezca un régimen diferencial de apoyo a los desempleados, con fundamento en su vinculación anterior a una caja de compensación familiar. De esta manera, acusa de inconstitucionales el título y una parte de la primera frase del artículo 10, al igual que el literal b) del mismo. Respecto de la integración normativa es importante anotar que en la sentencia C-320 de 1997[4] se expresó que la unidad normativa “no opera entonces exclusivamente en los fallos de inexequibilidad”, tal como parecería sugerirlo el inciso tercero del art. 6 del decreto 2067 de 2001. En la sentencia se expresó, además: “5- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad.” La Corte encuentra que en este caso es necesario integrar las proposiciones normativas por analizar. En primer lugar, porque el estudio del aparte demandado de la primera frase del artículo 10 requiere para su comprensión del estudio de todo el contenido de la primera frase del artículo 10. Y en segundo lugar, porque si lo que el demandante ataca es que se establezca un trato diferenciado entre los desempleados y esa disparidad se refiere a las porciones del fondo destinadas a la atención de los desempleados, es necesario incluir la segunda frase del literal a) dentro de las normas acusadas, precepto que dispone que el subsidio para los jefes cabeza de hogar con vinculación anterior a una caja de compensación familiar se cubrirá con un 30% de los recursos del fondo para apoyar al empleo y para la protección del desempleado (FONEDE). Por lo tanto, las normas del artículo 10 que se estudiarán son las siguientes: “ARTÍCULO 10. RÉGIMEN DE APOYO PARA DESEMPLEADOS CON VINCULACIÓN ANTERIOR A LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR. Los Jefes cabeza de Hogar que se encuentren en situación de desempleo luego de haber estado vinculados al sistema de Cajas de Compensación Familiar no menos de 1 año dentro de los tres años anteriores a la solicitud de apoyo, tendrán derecho con cargo a los recursos del fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo de que trata el artículo 6° de la presente ley a los siguientes beneficios, por una sola vez y hasta que se agoten los recursos del fondo. La reglamentación establecerá los plazos y condiciones a partir de los cuales se reconocerá este subsidio: “a) Un subsidio equivalente a un salario y medio mínimo legal mensual, el cual se dividirá y otorgará en seis cuotas mensuales iguales, las cuales se podrán hacer efectivas a través de aportes al sistema de salud, y/o bonos alimenticios y/o educación, según la elección que haga el beneficiario. Para efectos de esta obligación las cajas destinarán un máximo del 30% de los recursos que les corresponde administrar con cargo al fondo para el fomento del empleo y la protección del desempleo; “b) Capacitación para el proceso de inserción laboral. Para efectos de esta obligación las Cajas destinarán un máximo del veinticinco por ciento (25%) de los recursos que les corresponde administrar con cargo al fondo para el fomento al empleo y protección al desempleo. Exequibilidad de la diferencia de trato contemplada en las normas demandadas en razón de la vinculación anterior a una caja de compensación familiar de la persona desempleada 4. El artículo 6 de la Ley 789 de 2002 establece que las cajas de compensación familiar crearán un fondo para apoyar al empleo y para la protección del desempleado – el FONEDE. A su vez, los artículos 10 y 11 disponen que un máximo del 30% de los recursos del fondo se destinarán a prestar un subsidio a los jefes cabezas de hogar desempleados, que estuvieron vinculados a una caja de compensación familiar por lo menos un año dentro de los tres últimos años; otro porcentaje máximo del 25% de los recursos del fondo se destinará a capacitación para facilitar la reinserción laboral de los mismos jefes de hogar desempleados, que estuvieron vinculados a una caja de compensación familiar por lo menos un año dentro de los tres últimos años; y, finalmente, un máximo del 5% de los dineros del fondo se aplicarán a subsidios para los jefes cabeza de hogar desempleados, que no cumplen con el requisito de haber estado vinculados a una caja de compensación familiar por lo menos un año dentro de los tres últimos años. El demandante considera que es inconstitucional la diferenciación de trato establecida entre las personas desempleadas para efectos de recibir beneficios del FONEDE. Considera que las normas que contemplan esa diferenciación son discriminatorias y desproporcionadas. Se apoya para su afirmación en la sentencia T-232 de 2005. Manifiesta que los recursos del FONEDE deberían ser aplicados por igual a todas las personas desempleadas, independientemente de su vinculación con las cajas de compensación familiar. 5. Por su parte, la interviniente en representación del Ministerio de la Protección Social, el Presidente de la CUT y el Procurador General de la Nación estiman que la diferenciación acusada es constitucional, por cuanto las personas comprendidas en los dos grupos se encuentran en situaciones distintas. Los recursos del FONEDE son parafiscales y eso implica que ellos deben ser orientados primordialmente a beneficiar a las personas afiliadas a las cajas de compensación familiar. De esta manera, la Corte debe determinar si la diferenciación establecida en la Ley desconoce el principio de igualdad. Para ello es pertinente referirse a la naturaleza del subsidio familiar y de los recursos que manejan las cajas de compensación familiar, tal como se expone a continuación. 6. Ante todo cabe señalar que el subsidio familiar tiene una doble dimensión, dependiendo de la perspectiva de la cual sea analizado. La primera es la de su financiación, es decir, del mecanismo establecido para acopiar los recursos para pagar el subsidio, y la segunda la de su ejecución, es decir, los responsables de pagar el subsidio y los beneficiarios del mismo. En lo que respecta a su ejecución, el inciso primero del artículo 1° de la Ley 21 de 1982, “por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones” definió el subsidio familiar como una prestación social de los trabajadores de medianos y menores ingresos: “Artículo 1°. El subsidio familiar es una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad.” En distintas sentencias, esta Corporación ha destacado que el subsidio familiar constituye una prestación social a cargo de los empleadores, que no es pagada directamente a los trabajadores sino por medio de las cajas de compensación familiar....