Sentencia C-389 de 2016

C-389-16 Sentencia C-389/16 ACTIVIDAD MINERA-Respeto a normas ambientales, condiciones mínimas del derecho al trabajo, permitir el aprovechamiento de los recursos naturales sin sacrificar esta posibilidad para generaciones futuras y respeto de derechos de los pueblos indígenas AUTORIDAD MINERA-Debe verificar mínimos de idoneidad laboral y ambiental, antes de entregar un título minero, en atención a la naturaleza de la concesión solicitada, y con base en criterios diferenciales entre los distintos tipos de minería, y extensión de los proyectos/AUTORIDAD MINERA-Debe establecer un procedimiento que asegure la participación ciudadana, sin perjuicio de la especial de los grupos étnicamente diferenciados DERECHO DE PRELACION POR PARTE DE LAS COMUNIDADES ETNICAS O AFROCOLOMBIANAS-No constituye justificación alguna para omitir la aplicación de consulta previa y consentimiento libre, previo e informado cuando la afectación sea intensa por el desplazamiento de una comunidad por amenaza de extinción física o cultural, o por el uso de materiales peligrosos en sus tierras y territorios DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Impone al demandante una mayor carga argumentativa PRINCIPIO DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y MATERIAL-Diferencias DISPOSICIONES NORMATIVAS Y CONTENIDOS NORMATIVOS-Distinción COSA JUZGADA ABSOLUTA Y RELATIVA-Diferencias PROPIEDAD Y EXPLOTACION MINERA EN COLOMBIA-Jurisprudencia constitucional NORMAS QUE REGULAN LA ENTREGA DE CONCESIONES MINERAS-Alcance MEDIO AMBIENTE SANO-Impacto por extracción de minerales ACTIVIDAD MINERA Y LA CONSTITUCION ECOLOGICA, DESARROLLO SOSTENIBLE Y DERECHOS DE LAS GENERACIONES FUTURAS-Tensión ACTIVIDAD MINERA-Evaluación de impacto ambiental CONSTITUCION ECOLOGICA-Concepto/CONSTITUCION ECOLOGICA-Dimensiones DESARROLLO SOSTENIBLE-Fundamento del derecho internacional de los derechos humanos en materia ambiental/DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto/DESARROLLO SOSTENIBLE-En el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos se encuentra ligado a la expresión “derechos de las generaciones futuras” DERECHO AL AMBIENTE SANO-Protección DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE SANO-Tensión DERECHOS DE LAS GENERACIONES FUTURAS-Parte esencial del desarrollo sostenible/DERECHOS DE LAS GENERACIONES FUTURAS-Desde la perspectiva de los derechos subjetivos son también una dimensión al ambiente sano de las personas y generaciones presentes DESARROLLO SOSTENIBLE Y DERECHOS DE LAS GENERACIONES FUTURAS-Conceptos esenciales en la comprensión de la Constitución ecológica y el derecho a un ambiente sano PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Aplicación INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Contenido y alcance CONCESION MINERA-Tensión entre la iniciativa privada y los deberes estatales de intervención económica, regulación sobre la explotación de los recursos naturales no renovables y planificación ambiental EXPLOTACION DE RECURSOS Y LIBERTAD ECONOMICA-Jurisprudencia constitucional ACTIVIDAD DE EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES-Si bien se encuentra protegida por la Constitución, debe consultar al interés general, y por ello, el margen de la libertad de decisión de los particulares es significativamente menor que para el desarrollo de otras actividades económicas CONTRATO DE CONCESION MINERA-Principal mecanismo para encauzar la iniciativa privada en la actividad minera CONTRATO DE CONCESION-Concepto/CONTRATO DE CONCESION-Elementos El contrato de concesión es aquel que celebran “entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario, la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad contratante, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valoración o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden”. “De esta definición se deducen los siguientes elementos del contrato de concesión: (i) son aquellos celebrados entre un grupo de personas o asociación y entidades estatales; (ii) tienen como fin actividades tales como la prestación, operación, funcionamiento, explotación, organización, gestión o construcción; (iii) estas actividades se refieren a un servicio público, a una obra o bien destinados al servicio público; (iv) la responsabilidad de estas actividades recae en el concesionario; (v) la vigilancia y control de estas actividades corresponde a la entidad pública contratante; (vi) la contraprestación en estos contratos consiste en derechos, tarifas, tasas, valoración, en un canon periódico, único y porcentual, en la participación que se le otorgue al concesionario en la explotación del bien, o en otra modalidad de contraprestación acordada”. CONTRATO DE CONCESION-No implica transferencia de dominio y genera la obligación y potestad estatal de ejercer control sobre el desarrollo de la actividad para la utilización eficiente de los recursos, su preservación, disponibilidad y aprovechamiento/ACTIVIDAD MINERA-El hecho de que el Estado la haya autorizado a través de la licencia ambiental, no es óbice para que posteriormente la prohíba con el fin de cumplir propósitos superiores, como la protección del ambiente CONTRATO DE CONCESION DE “DEMANIO PUBLICO”-Diferenciable del contrato de concesión de servicios y del contrato de concesión de obra pública PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS-Deberes del Estado PARTICIPACION-Efecto universal y expansivo/PARTICIPACION-Espacios diferenciados para ciertos grupos/DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Contenido/PARTICIPACION CIUDADANA EN ASUNTOS AMBIENTALES-Jurisprudencia constitucional/PARTICIPACION CIUDADANA EN ASUNTOS AMBIENTALES-Instrumentos internacionales JUSTICIA AMBIENTAL-Jurisprudencia constitucional/JUSTICIA AMBIENTAL-Concepto/GRUPOS DE PERSONAS INCLUYENDO GRUPOS RACIALES, ETNICOS O SOCIOECONOMICOS-No deben sobrellevar desproporcionadamente la carga de consecuencias negativas como resultado de operaciones industriales, municipales y comerciales o la ejecución de programas ambientales y políticas a nivel federal, estatal, local y tribal/PARTICIPACION COMUNITARIA EN ASUNTOS AMBIENTALES-Importancia En la sentencia T-294 de 2014, la Sala explicó que las decisiones destinadas a la prestación de servicios públicos tienen costos y beneficios y añadió que, cuando estos no se distribuyen de manera equitativa se generan problemas de justicia, de donde surge la expresión “justicia ambiental”, concepto que designa “el tratamiento justo y la participación significativa de todas las personas independientemente de su raza, color, origen nacional, educación o ingreso con respecto al desarrollo y la aplicación de las leyes, reglamentos y políticas ambientales”. En esa providencia, sostuvo la Corte que el tratamiento justo supone que “ningún grupo de personas, incluyendo los grupos raciales, étnicos o socioeconómicos, debe sobrellevar desproporcionadamente la carga de las consecuencias ambientales negativas como resultado de operaciones industriales, municipales y comerciales o la ejecución de programas ambientales y políticas a nivel federal, estatal, local y tribal. Entretanto se entiende que la participación comunitaria resulta significativa cuando: (i) los residentes comunitarios potencialmente afectados tienen una oportunidad apropiada para participar en las decisiones sobre una actividad propuesta que afectará su ambiente y/o salud; (ii) la contribución del público y las preocupaciones de todos los participantes son efectivamente tenidas en cuenta y susceptibles de influir la toma de decisiones; (iii) los responsables de decidir promueven y facilitan la participación de aquellas personas y/o grupos potencialmente afectados”. JUSTICIA AMBIENTAL-Elementos La Corte puntualizó que el concepto de justicia ambiental está integrado por dos elementos: la demanda de justicia distributiva, o reparto equitativo de carga y beneficios, en virtud de un principio de equidad ambiental prima facie y un principio de efectiva retribución y compensación; y una demanda de justicia participativa, esto es, un reclamo de participación significativa de los ciudadanos, especialmente, de quienes resultarán efectiva o potencialmente afectados por una determinada decisión o actividad, como presupuesto de la toma de decisiones, en lo que tiene que ver con la viabilidad del proyecto, la evaluación de sus impactos, y la existencia de un espacio “para el conocimiento local, evaluación nativa y definición de medidas de prevención, mitigación y compensación”. INICIATIVA PRIVADA Y DEBER DE INTERVENCION ESTATAL EN MATERIA DE MINERIA-Línea jurisprudencial CONTRATO DE CONCESION-Significado normativo relevante y debe ser compatible con los mandatos constitucionales y los principios del derecho ambiental/CONTRATO DE CONCESION-Puede ser revocado LICENCIA AMBIENTAL-Puede ser revocada, siempre que se constate que puede ocasionar un daño en la salud pública o en el ambiente, aspectos en los cuales, incluso, las autoridades están facultadas para aplicar el principio de precaución DECISIONES AMBIENTALES RELACIONADAS CON EL USO, EXPLOTACION Y APROVECHAMIENTO DEL SUBSUELO-No pueden adoptarse de forma centralizada, sino que exigen la participación de los entes territoriales, en desarrollo de los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación PARTICIPACION PREVIA A EXPEDICION DE LICENCIA AMBIENTAL-Jurisprudencia constitucional CONTRATOS DE CONCESION-Déficit de protección a los principios constitucionales mencionados en la normatividad asociada a la minería POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN EL AMBITO DE LA EXPLORACION DE RECURSOS NATURALES-Alcance AUTORIDAD MINERA NACIONAL-Adopción de medidas especiales para asegurar la protección al ambiente y adecuado manejo de los recursos naturales en la entrega de contratos de concesión Es preciso que la autoridad minera nacional adopte medidas especiales para asegurar la protección al ambiente y el adecuado manejo de los recursos naturales en la entrega de contratos de concesión que, de acuerdo con los criterios técnicos pertinentes, se refieren a proyecto mineros de mediana o gran escala, en los cuales deberá garantizarse, además, la participación libre, previa, representativa, informada y eficaz de los potenciales afectados. NORMAS DEL CODIGO DE MINAS-Exhorto al Congreso para que establezca un método de acceso a títulos mineros con base en las consideraciones de la providencia y los criterios elaborados por el Ministerio de Minas, o por otra autoridad competente La Sala exhorta al Congreso de la República para que establezca un método de acceso a los títulos mineros acorde con las consideraciones vertidas en esta providencia, y con base en los criterios técnicos elaborados por el Ministerio de Minas, o por otra autoridad competente, para definir los distintos tipos de minería, y las escalas de los proyectos, bajo los siguientes parámetros: La normativa debe basarse en criterios diferenciales que respondan a los distintos tipos y escalas en que se realiza la minería, respeten el conjunto de principios a los que se hace referencia en esta providencia. Esos criterios, a manera ilustrativa, pues las decisiones finales deberán adoptarse en el foro democrático, deberán incluir (i) respeto por la minería de subsistencia; (ii) normas para adecuar la pequeña minería a la protección del ambiente y las escalas mediana y grande a los estándares más altos de la industria y de los principios de responsabilidad empresarial; (iii) diferenciar la actividad minera no sólo por el tamaño de sus proyectos, sino también en torno a su significado social, cultural y jurídico. Ello implica (iii.1) proteger la minería ancestral, desarrollada por comunidades étnicas y la artesanal, por la población rural; (iii.2) diferenciar entre la minería informal, que actualmente incumple con parte de las normas que regulan la minería, pero se realiza en pequeña escala y puede adecuarse en un plazo razonable al ordenamiento jurídico, de (iii.3) la minería ilegal, que incumple buena parte de tales estándares, se realiza en escalas mayores, y carece por esa razón de vocación de legalidad; y (iii.4) la minería asociada a las acciones de grupos armados al margen de la ley, frente a la que debe llegar el poder punitivo del Estado. DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES ETNICAMENTE DIFERENCIADOS-Jurisprudencia constitucional CODIGO DE MINAS-Normas sobre concesión de títulos en zonas mineras indígenas y derecho de prelación de los pueblos indígenas/CODIGO DE MINAS-Normas sobre la obligación de los particulares que tengan títulos en zonas mineras indígenas de dar preferencia en la vinculación laboral a los miembros de los pueblos concernidos, y el deber de informar a las comunidades étnicas, para que ejerzan el derecho de prelación/DERECHO DE PRELACION DE COMUNIDAD INDIGENA-Contenido normativo INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional/UNIDAD NORMATIVA-Causales de procedencia de integración La jurisprudencia constitucional ha sostenido de forma consistente que esta facultad de integración oficiosa de normas no demandadas al juicio de constitucionalidad es excepcional y procede estrictamente solo en tres casos: (i) cuando la disposición carece de contenido deóntico claro, (ii) cuando la disposición cuestionada está reproducida en otras normas no demandadas; (iii) cuando la norma acusada está intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad. PUEBLOS INDIGENAS-Titulares de derechos fundamentales y sujetos de especial protección constitucional PUEBLOS INDIGENAS-Factores que amenazan la subsistencia DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Jurisprudencia constitucional DERECHO FUNDAMENTAL AL TERRITORIO COLECTIVO O A LA PROPIEDAD COLECTIVA SOBRE LOS TERRITORIOS INDIGENAS-Jurisprudencia constitucional/TERRITORIOS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Protección constitucional/RESGUARDOS INDIGENAS-Naturaleza/DERECHOS DE LOS GRUPOS ETNICOS-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE LOS RESGUARDOS-Alcance TERRITORIO-Concepto no se restringe a la ubicación geográfica de una comunidad o un resguardo indígena, sino que se asocia al ámbito cultural de la comunidad El territorio, es un concepto cultural, que difiere del concepto de tierra como bien inmueble, sujeto a las leyes del mercado y la libre disposición de los particulares. El territorio es el ámbito donde se cohesiona y desarrolla la cultura; donde se consolida la autonomía, en el que se inscribe el derecho propio, y el espacio en el que la relación de los pueblos originarios con la naturaleza, defendida por esta Corte y el Derecho internacional de los derechos humanos se materializa. COMUNIDADES INDIGENAS-Derechos y deberes PROPIEDAD COLECTIVA DE LOS PUEBLOS INDIGENAS SOBRE SUS TIERRAS Y TERRITORIOS-Derechos que comprende DERECHO FUNDAMENTAL A LA PROPIEDAD COLECTIVA DEL TERRITORIO POR PARTE DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Notas definitorias/DERECHO FUNDAMENTAL A LA PROPIEDAD COLECTIVA DEL TERRITORIO POR PARTE DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Carácter imprescriptible, inalienable e inembargable del territorio y la ancestralidad de la posesión, como “título” de propiedad CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS EN CONVENIO 169 DE LA OIT-Contenido/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Constituye un derecho fundamental/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Importancia CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Alcance/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Criterios generales de aplicación/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Subreglas aplicables La jurisprudencia constitucional, así como las normas de derecho internacional relevantes, han definido los contornos de la consulta previa, mediante un conjunto de subreglas, principios y criterios que pueden ser concebidos como guías para los órganos competentes de adelantarla, los pueblos interesados y los particulares que se vean inmersos en el proceso consultivo. Así, en la sentencia T-129 de 2011 se recogieron las principales subreglas, que pueden sintetizarse, así: Criterios generales de aplicación de la consulta: (i) el objetivo de la consulta es alcanzar el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades indígenas y afrodescendientes sobre medidas que las afecten (esto es, normas, políticas, planes, programas, etc.); (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo tanto para la eficacia de la consulta; (iii) por medio de las consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados. Que la participación sea activa significa que no equivale a la simple notificación a los pueblos interesados o a la celebración de reuniones informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista debe tener incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas; (iv) la consulta constituye un proceso de diálogo entre iguales; no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las comunidades destinatarias del Convenio 169 de la OIT. Finalmente, (iv) la consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades de cada asunto, y a la diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes. Reglas o subreglas específicas para el desarrollo o aplicación de la consulta: (vii) la consulta debe ser previa a la medida objeto de examen, pues de otra forma no tendrá incidencia en la planeación e implementación de la medida; (viii) es obligatorio que los Estados definan junto con las comunidades el modo de realizarla (preconsulta o consulta de la consulta); (ix) debe adelantarse con los representantes legítimos del pueblo o comunidad concernida; y, (x) en caso de no llegar a un acuerdo en el proceso consultivo, las decisiones estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; (xi) cuando resulte pertinente en virtud de la naturaleza de la medida, es obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y social. CONSULTA PREVIA-Ámbito material de procedencia/CONSULTA PREVIA-Afectación directa para determinar su procedencia/CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Estándares jurisprudenciales para determinar afectación directa/OBLIGATORIEDAD DE LA CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS SOBRE MEDIDAS QUE LOS AFECTAN DE MANERA DIRECTA-Lineamientos jurisprudenciales De acuerdo con el Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia de esta Corte, el ámbito material de aplicación de la consulta no se ciñe a determinados supuestos hipotéticos. Si bien los eventos explícitamente mencionados en la Constitución Política y los documentos relevantes del DIDH deben considerarse relevantes, estos no agotan la obligación estatal, pero el concepto clave para analizar la procedencia de la consulta previa es el de afectación directa. Esta expresión, por supuesto, es amplia e indeterminada, lo que puede ocasionar distintas disputas interpretativas. Sin embargo, actualmente, la Corte ha desarrollado un conjunto de estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación directa hace alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciados. Evidentemente, se trata de criterios de apreciación que no cierran por completo la vaguedad del concepto de afectación directa y mantienen de esa forma la importancia de una evaluación caso a caso sobre la obligatoriedad de la medida. Pero constituyen, sin embargo, una orientación suficiente para el desempeño de esa tarea en términos acordes a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. CONSULTA PREVIA EN MATERIA DE EXTRACCION DE RECURSOS-Jurisprudencia constitucional PARTICIPACION, CONSULTA PREVIA Y CONSENTIMIENTO DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos CONSULTA PREVIA Y CONSENTIMIENTO LIBRE E INFORMADO DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Requisitos o reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Facetas de participación de pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes Desde la perspectiva del principio de proporcionalidad, que la participación de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes se concreta en tres facetas del mismo derecho, que pueden sintetizarse así: (i) la simple participación, asociada a la intervención de las comunidades en los órganos decisorios de carácter nacional, así como en la incidencia que a través de sus organizaciones pueden ejercer en todos los escenarios que por cualquier motivo les interesen; (ii) la consulta previa frente a cualquier medida que los afecte directamente; y (iii) el consentimiento previo, libre e informado cuando esa medida (norma, programa, proyecto, plan o política) produzca una afectación intensa de sus derechos, principalmente aquellos de carácter territorial. Ahora bien, según lo ha expresado la Corte, la subregla sobre el consentimiento puede generar algunas inquietudes. Al parecer, ello obedece a que podría resultar incompatible con el principio según el cual la consulta es un diálogo entre iguales y no un derecho de veto consagrado en cabeza de las comunidades indígenas o tribales, de manera que podría surgir una contradicción normativa cuando, en un evento determinado en que es aplicable la regla del consentimiento, una medida no logra alcanzar la aceptación de la comunidad o pueblo interesado pues, en términos prácticos, la medida no puede realizarse, así que la comunidad concernida habría efectuado un veto de la misma. La Corte Constitucional, sin embargo, ha expresado que mientras la consulta previa a las comunidades indígenas es el estándar general, el consentimiento previo, libre e informado es un estándar excepcional que procede en los eventos descritos por la jurisprudencia constitucional y al derecho internacional, asociados al traslado o reubicación de una comunidad, por amenaza de extinción física o cultural o uso de materiales peligrosos en sus tierras y territorios. FACULTAD DE AUTORIDAD MINERA COMPETENTE PARA DELIMITAR ZONAS MINERAS EN TERRITORIOS INDIGENAS-Contenido y alcance PRINCIPIOS DE INTERDEPENDENCIA E INDIVISIBILIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS-Predicables de los principios de los pueblos indígenas CONSULTA PREVIA-Derecho complejo que concreta los principios de democracia participativa, autodeterminación y autonomía de los pueblos y justicia ambiental FACULTAD DE LOS PUEBLOS INDIGENAS PARA ACTUAR COMO AUTORIDADES AMBIENTALES DENTRO DE SU AMBITO TERRITORIAL-Contenido y alcance/FACULTAD DE LOS PUEBLOS INDIGENAS PARA ACTUAR COMO AUTORIDADES AMBIENTALES DENTRO DE SU AMBITO TERRITORIAL-Deberes hacia el desarrollo sostenible y el uso responsable de sus recursos DESARROLLO SOSTENIBLE Y USO RESPONSABLE DE RECURSOS DENTRO DE TERRITORIOS INDIGENAS-No pueden ser desconocidos por autoridades públicas, y deben llevar a espacios de concertación con las entidades territoriales y las corporaciones autónomas para que los problemas ambientales y la percepción de los pueblos indígenas sea tenida en cuenta con efectos reales EXTRACCION MINERA QUE IMPLIQUE AFECTACION DIRECTA PARA PUEBLOS INDIGENAS-Debe ser consultada y, en eventos previstos por la Corte Constitucional, sólo podrá llevarse a cabo con el consentimiento de los pueblos interesados NORMAS SOBRE ZONAS MINERAS DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Integración en términos normativos, con mandatos constitucionales, normas de jerarquía constitucional y directamente aplicables en todos los asuntos que involucren sus intereses CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Subreglas CONSULTA PREVIA Y CONSENTIMIENTO PREVIO, LIBRE E INFORMADO-Distinción CONSULTA PREVIA Y CONSENTIMIENTO PREVIO, LIBRE E INFORMADO-Deben entenderse en el marco del principio de proporcionalidad y razonabilidad de las medidas Referencia: expediente D-11172 Actores: Laura Juliana Santacoloma Méndez y Rodrigo Elías Negrete Montes Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16, 53, 122, 124, 128, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 276, 277 y 279 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. Magistrada ponente MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES La ciudadana Laura Juliana Santacoloma Méndez y Rodrigo Elías Negrete Montes instauraron acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 16, 53, 122, 124, 128, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 276, 277 y 279 de la Ley 685 de 2001. II. NORMAS DEMANDADAS El texto normativo se transcribe a continuación: “Ley 685 de 2001 Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones El Congreso de la República de Colombia DECRETA: […] Artículo 16. Validez de la propuesta. La primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales. Artículo 53. Leyes de Contratación Estatal. Las disposiciones generales sobre contratos estatales y las relativas a procedimientos precontractuales, no serán aplicables a la formulación y trámite de las propuestas de concesión minera, ni a la suscripción, perfeccionamiento, validez, ejecución y terminación de ésta, salvo las referentes a la capacidad legal a que se refiere el artículo 17 del presente Código. En todas estas materias se estará a las disposiciones de este Código y a las de otros cuerpos de normas a las que el mismo haga remisión directa y expresa. Artículo 122. Zonas Mineras Indígenas. La autoridad minera señalará y delimitará, con base en estudios técnicos y sociales, dentro de los territorios indígenas, zonas mineras indígenas en las cuales la exploración y explotación del suelo y subsuelo mineros deberán ajustarse a las disposiciones especiales del presente Capítulo sobre protección y participación de las comunidades y grupos indígenas asentados en dichos territorios. Toda propuesta de particulares para explorar y explotar minerales dentro de las zonas mineras indígenas será resuelta con la participación de los representantes de las respectivas comunidades indígenas y sin perjuicio del derecho de prelación que se consagra en el artículo 124 de este Código. Artículo 124. Derecho de prelación de grupos indígenas. Las comunidades y grupos indígenas tendrán prelación para que la autoridad minera les otorgue concesión sobre los yacimientos y depósitos mineros ubicados en una zona minera indígena. Este contrato podrá comprender uno o varios minerales. Artículo 128. Títulos de terceros. En caso de que personas ajenas a la comunidad o grupo indígena obtengan título para explorar y explotar dentro de las zonas mineras indígenas delimitadas conforme al artículo 122, deberán vincular preferentemente a dicha comunidad o grupo, a sus trabajos y obras y capacitar a sus miembros para hacer efectiva esa preferencia. Artículo 270. Presentación de la propuesta. La propuesta de contrato se presentará por el interesado directamente o por medio de su apoderado ante la autoridad competente o delegada, ante el notario o alcalde de la residencia del proponente, o por envío a través de correo certificado. En estos casos, si la primera propuesta concurriere con otra u otras posteriores sobre la misma zona, se tendrá como fecha de su presentación la de su recibo por la autoridad competente o comisionada, o la fecha y hora en que la empresa de correo certificado expida el recibo de envío. También será admisible la presentación de la propuesta a través de medios electrónicos, cuando la autoridad minera disponga de los equipos y servicios requeridos para tal fin. Toda actuación o intervención del interesado o de terceros en los trámites mineros, podrá hacerse directamente o por medio de abogado titulado con tarjeta profesional. Los documentos de orden técnico que se presenten con la propuesta o en el trámite subsiguiente, deberán estar refrendados por geólogo o ingeniero de minas matriculados, según el caso, de acuerdo con las disposiciones que regulan estas profesiones. Artículo 271. Requisitos de la propuesta. La propuesta para contratar, además del nombre, identidad y domicilio del interesado, contendrá: a) El señalamiento del municipio, departamento y de la autoridad ambiental de ubicación del área o trayecto solicitado; b) La descripción del área objeto del contrato, y de su extensión; c) La indicación del mineral o minerales objeto del contrato; d) La mención de los grupos étnicos con asentamiento permanente en el área o trayecto solicitados y, si fuere del caso, el hallarse total o parcialmente dentro de zona minera indígena, de comunidades negras o mixtas; e) Si el área abarca, en todo o en parte, lugares o zonas restringidas para cuya exploración y explotación se requiera autorización o concepto de otras autoridades, deberán agregarse a la propuesta de acuerdo con el artículo 35; f) El señalamiento de los términos de referencia y guías mineras que se aplicarán en los trabajos de exploración y el estimativo de la inversión económica resultante de la aplicación de tales términos y guías; g) A la propuesta se acompañará un plano que tendrá las características y especificaciones establecidas en los artículos 66 y 67 de este Código. La propuesta deberá verterse en el modelo estandarizado adoptado por la entidad concedente. Artículo 272. Manejo Ambiental. En la propuesta el interesado deberá hacer la manifestación expresa de su compromiso de realizar los trabajos de exploración técnica con estricta sujeción a las guías ambientales, que para esa actividad expida la autoridad competente, en un todo aplicadas a las condiciones y características específicas del área solicitada descrita en la propuesta. En caso de que la actividad de exploración requiera usar o aprovechar recursos naturales renovables, deberá obtener el permiso, la concesión o la autorización ambiental de la autoridad competente. Artículo 273. Objeciones a la propuesta. La propuesta se podrá corregir o adicionar, por una sola vez, por la autoridad minera, si no puede identificarse al proponente, no se puede localizar el área o trayecto pedido, no se ajusta a los términos de referencia o guías o no se acompaña de los permisos previos en los casos señalados en el artículo 34 de este Código, cuando dicha área o trayecto estuvieren ubicados en los lugares o zonas mencionados en dicha disposición. El término para corregir o subsanar la propuesta será de hasta treinta (30) días y la autoridad minera contará con un plazo de treinta (30) días para resolver definitivamente. Una vez corregida la propuesta, cuando fuere el caso, se procederá a la determinación del área libre de superposiciones con propuestas anteriores o títulos vigentes. Artículo 274. Rechazo de la propuesta. La propuesta será rechazada si el área pedida en su totalidad se hallare ubicada en los lugares y zonas señaladas en el artículo 34 de este Código, si no hubiere obtenido las autorizaciones y conceptos que la norma exige; si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores, si no cumple con los requisitos de la propuesta o si al requerirse subsanar sus deficiencias no se atiende tal requerimiento. En caso de hallarse ubicada parcialmente, podrá admitirse por el área restante si así lo acepta el proponente. Artículo 275. Comunicación de la propuesta. Si la propuesta no ha sido objetada por la autoridad minera, en un término que no supere los quince (15) días contados a partir de la presentación de la misma, dentro de los cinco (5) días siguientes, se comunicará, por intermedio del Ministerio del Interior, a los representantes de los grupos étnicos ocupantes del área. La comunicación a los grupos étnicos tendrá por objeto notificarlos con el fin de que comparezcan para hacer valer su preferencia en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación, si el área estuviere ubicada en zonas mineras indígenas, de comunidades negras o mixtas. Artículo 276. Resolución de oposiciones. Vencido el término de treinta (30) días de que trata el artículo anterior, en una sola providencia se resolverán las oposiciones presentadas y se definirán las áreas sobre las cuales se hubiere ejercido el derecho de preferencia de los grupos étnicos. Si las oposiciones y superposiciones que fueren aceptadas comprendieren solo parte del área pedida, se restringirá la propuesta a la parte libre y si la comprendieren en su totalidad, se ordenará su archivo. Artículo 277. Rechazo de solicitudes. Las solicitudes e intervenciones de terceros que no se refieran a oposiciones, al ejercicio del derecho de prelación, a superposiciones y a intervención de los representantes de la comunidad en interés general, serán rechazadas por improcedentes mediante providencia motivada. De estas solicitudes y de su rechazo se formará informativo separado, y los recursos que se interpongan contra la mencionada providencia se concederán en el efecto devolutivo. Artículo 279. Celebración del contrato. Dentro del término de diez (10) días después de haber sido resueltas las oposiciones e intervenciones de terceros, se celebrará el contrato de concesión y se procederá a su inscripción en el Registro Minero Nacional. Del contrato se remitirá copia a la autoridad ambiental para el seguimiento y vigilancia de la gestión ambiental para la exploración”. 2. Los ciudadanos consideran que las normas acusadas violan el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 58, 63, 79, 80, 209, 330, 333 y 334 de la Constitución Política. Como contexto para la comprensión de los cargos, los demandantes presentaron las siguientes premisas de análisis: “[…] con la obtención del título minero se faculta al beneficiario para adelantar actividades de exploración de los minerales yacentes en el suelo y en el subsuelo, según los artículos 14 y 95 de la Ley 685 de 2001 –Código de Minas–, sin que para ello se requiera licencia ambiental. Esta situación implica que durante el desarrollo de actividades de exploración minera de mediana y gran minería, que requieran un gran despliegue operativo en términos de vías, campamentos y aprovechamiento de recursos naturales renovables púbicos, no existan mecanismos de gestión integral de los daños que se puedan generar, sin importar la dimensión del impacto acumulativo que se llegue a producir. […] Como consecuencia adicional, no existe instancia alguna de participación ciudadana antes del otorgamiento del título o del inicio de la etapa de la exploración minera, lo que viola flagrantemente el Preámbulo por ausencia de un marco participativo, así como los artículos 1, 2 y 79 de la Constitución Política. […] Adicional a lo anterior, se resalta que con el contrato de concesión se otorga al beneficiario la facultad de explorar y explotar [para lo cual sí se debe obtener de manera previa licencia ambiental] los minerales a cambio del pago de regalías y, por ende, la titularidad jurídica para extraer y apropiarse de los minerales yacentes en el suelo y subsuelo –que son bienes del Estado–. Lo mencionado tiene una importante incidencia en la responsabilidad sobre el manejo de dicho patrimonio público, en tanto que debe ser tratado con tanta o más diligencia de la que se tiene con los recursos monetarios estatales, en especial por cuanto la actividad minera no solo implica la extracción del mineral sino la realización de importantes daños ambientales y sociales, que a su vez redundan en generación de conflictos si no son gestionados de manera eficiente. […] En esa lectura, la adecuada gestión de los impactos ambientales y de los recursos mineros tiene un serio impacto fiscal en tanto que ambos hacen parte del patrimonio público de la Nación, razón por la cual el Estado está en la obligación de adoptar las medidas necesarias para que esas riquezas sean administradas y utilizadas de la mejor manera posible, esto es, con transparencia, equidad y eficiencia, […]. No obstante lo mencionado, en consideración de los demandantes, la sola existencia del título minero, dadas las condiciones contractuales de la concesión, no es suficiente garantía para que se cumpla con las disposiciones constitucionales que consagran la obligación de proteger los bienes públicos ya señalados –recursos naturales renovables y no renovables–, conforme con los artículos 8, 63, 80, 95 (8) y 333 de la Carta Política”. 2.2. Sentadas las premisas de su análisis, elevan las siguientes acusaciones contra las disposiciones demandadas: 2.2.1 Violación de la Constitución Política por ausencia de selección objetiva en la suscripción de las concesiones mineras y consecuente ineficiencia financiera en el manejo de recursos públicos de la Nación. Señalan los accionantes que los requisitos legales que debe cumplir la propuesta de contrato de concesión a los que hace referencia el artículo 271 del Código de Minas, y, en general, el procedimiento para conceder el recurso minero establecido en los artículos 270 al 279 ibíd., no aseguran un proceso de selección objetiva, toda vez que según el artículo 16 acusado, por el solo hecho de cumplir con los requisitos formales para obtener un título minero y ser el primero en solicitarlo, se procede a su otorgamiento sin entrar a valorar la capacidad económica, técnica, operativa y administrativa, y el grado de cumplimiento de la normativa minera, ambiental, territorial y cultural, es decir, sin que se garantice la elección del mejor proponente para que explote y se apropie de recursos naturales que le pertenecen al Estado, lo cual vulnera los artículos 1º, 29, 58, 79, 80, 209 y 334 de la Constitución, pues las disposiciones normativas van en detrimento de los principios de protección del patrimonio público y moralidad, eficacia y economía que rigen la función administrativa. Entienden que como estos principios se asocian a reglas de carácter general, a pautas de justicia material, las normas sobre contratos de concesión mineros deberían acatarlos, toda vez que es la protección del patrimonio público, la moralidad, la eficacia y la economía del Estado lo que se ve afectado por el otorgamiento de un contrato de concesión. Anotan que al no acudirse a la selección objetiva, se está impidiendo al Estado que cuente con el particular más competente en condiciones de calidad y oportunidad, a fin de que se obtengan los más altos beneficios, el menor daño posible para la realización de una actividad de tan alto impacto social y ambiental, el respaldo patrimonial y la gestión más adecuada de los perjuicios que se llegaren a causar. Desde esta óptica, expresan que las normas acusadas resultan abiertamente transgresoras de los principios de prevalencia del interés general, debido proceso, protección de la diversidad e integridad del ambiente y de la planeación de los recursos naturales consagrados en los artículos 1, 29, 58, 79, 80 y 209 de la Carta, en tanto que los importantes estímulos tributarios y jurídicos que benefician a los interesados en desarrollar la actividad minera se ven potenciados por la ausencia de cualificación específica para adelantarla, en detrimento de los recursos públicos de la Nación y de los recursos naturales. Adicionalmente, aducen que el derecho de preferencia contenido en el artículo 16 del Código de Minas que en la práctica se ha traducido en la escogencia del primer proponente del contrato de concesión minero sin un proceso de selección objetiva, se constituye en una violación del principio de igualdad, “por cuanto excluye la posibilidad de que otros proponentes, con iguales o mejores propuestas y condiciones, sean seleccionados para suscribir con el Estado (Agencia Nacional de Minería) un contrato de concesión que los legitime para explorar y explotar los minerales yacentes en el suelo y subsuelo”. Lo anterior, precisan, lleva a que no solo se declare la inconstitucionalidad de los artículos 16 y 53 del Código de Minas, sino también “los artículos 122, 124, 128, 270 a 277 y 279 de la norma citada que consagran el procedimiento para suscribir el contrato de concesión sin dar aplicación a un proceso de selección objetiva en razón a que atentan contra el principio de igualdad, el derecho a la libre competencia y los principios generales de la función administrativa”. 2.2.2. Violación de la Constitución Política por desconocimiento del derecho fundamental a la participación de grupos afectados por proyectos de aprovechamiento de recursos naturales no renovables. Frente a esta acusación por presunta vulneración de los artículos 2º, 40, 79 y 330 de la Carta Política, los actores consideran que el proceso de otorgamiento de los títulos mineros no establece un mecanismo que de manera adecuada garantice el derecho fundamental a la participación ciudadana. Aducen que “los propietarios, tenedores, poseedores u ocupantes de los predios donde existe interés minero, no son notificados, ni siquiera informados sobre la existencia de solicitudes de contratos de concesión minera, ni de su suscripción, pese a la relación con los predios donde habitan. Tampoco tienen la posibilidad real de hacerse partícipes de dicho trámite y ser escuchados de manera efectiva”. 2.2.3. Violación de la Constitución Política por desconocimiento de los derechos de las generaciones futuras a contar con un ambiente sano y una calidad de vida digna. Los demandantes plantean que las normas acusadas vulneran el derecho de las personas que habitarán en el futuro el país, a gozar de un ambiente sano (art. 79 C.P.), debido a las implicaciones de la desordenada y acelerada actividad minera con el propósito de obtener beneficios económicos derivados de la extracción de minerales. Además, el derecho a disfrutar efectivamente de los recursos que les permitirán acceder a una calidad de vida apropiada, lo que redunda “en un muy posible futuro inequitativo”. Es así, que consideran que “la concesión indiscriminada e insostenible actual del recurso minero y su alto impacto y duración en el tiempo, sin respaldo real frente a las consecuencias ambientales, sociales y culturales, aunado a la velocidad con la que se pretenden adelantar dichas actividades por parte del gobierno nacional, pone en alto riesgo el derecho a gozar de un ambiente sano y a una calidad de vida adecuada a los que tienen las generaciones futuras”. Asimismo, anotan que junto con el referido derecho se debe tener en cuenta el principio de solidaridad, que implica el reconocimiento del otro, razón por la cual, al excluir las generaciones futuras de las acciones que les permitan acceder a garantías reales ajustadas a su naturaleza, el ordenamiento jurídico y la sociedad colombiana las alejan de medidas que puedan equilibrar las cargas que la economía presente colombiana le impone a sus generaciones futuras. 2.2.4. Violación de la Constitución Política por ausencia de planificación del aprovechamiento de los minerales. Indican que las normas acusadas no tienen en cuenta el principio de planificación (artículo 80 C.P.), “[…] con fundamento en el cual es preciso que se ordene el territorio y, para ese efecto, se requiere conocer la base natural existente y las comunidades asentadas, lo que en gran medida se pretende con los instrumentos de planificación y ordenamiento existentes en materia ambiental, como los planes de ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas, los planes de ordenación forestal, declaratoria de áreas protegidas y planes de ordenamiento territorial, entre otros, con fundamento en los cuales –en el marco de un proceso participativo e incluyente–, se determina el régimen de usos y, por ende, lo que se puede hacer en el territorio y la mejor forma de llevarlo a cabo. Tratándose de la explotación de minerales, es necesario dar aplicación a un proceso de selección objetiva, con el que se le permita al mismo Estado garantizar la escogencia del mejor postor para que explote los recursos naturales no renovables (minerales) que se encuentran en el suelo y subsuelo, puesto que la extracción necesariamente ocasiona grave afectación al medio ambiente y a las comunidades presentes en el área de influencia directa e indirecta, por lo que la responsabilidad social ambiental empresarial del beneficiario del título minero, es un referente necesario a fin de evitar la vulneración de los principios, derechos y obligaciones previstas en la Constitución Política”. 2.2.5. Violación de la Constitución Política por desconocimiento de los atributos de la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los resguardos indígenas. Al respecto, los actores consideran que las normas demandadas vulneran el artículo 63 de la Constitución Política, pues estiman que existe una “contradicción entre las normas mineras y ambientales, en tanto que las autoridades ambientales pueden establecer zonas prohibidas o restringidas para minería (artículo 34 Código de Minas) y, siendo las autoridades de las comunidades étnicas verdaderas autoridades ambientales dentro de su jurisdicción (artículo 330 Constitución Política), se les impide ejercer las facultades en esa materia. Así, las autoridades étnicas no pueden oponerse al desarrollo de la actividad minera porque aun cuando en el marco de la consulta previa decidan de manera autónoma que no quieren actividad minera en sus territorios, lo cierto es que ésta no es vinculante y termina imponiéndose una actividad que desconoce sus usos y costumbres”. En ese mismo sentido, expresan que la imposición de la actividad minera implica una sustracción de hecho de los resguardos indígenas que al tenor del artículo 63 Superior, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. En tal virtud, los artículos 122, 124, 128, 270 a 277 y 279 del Código de Minas conllevan la apropiación material, no jurídica, de estas áreas por parte de quienes realizan la actividad minera. En consecuencia, consideran que en la medida en que el Código de Minas establece el derecho a apropiarse de los minerales yacentes en el suelo y el subsuelo (artículo 15), y dado que no existen normas que se refieran a las controversias entre derechos reales y patrimoniales de manera puntual, dicha disposición normativa también está estableciendo cargas negativas sobre la propiedad de los predios. En el caso de los resguardos indígenas, la propiedad colectiva que es otorgada con las características de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y con la finalidad de proteger la integridad de las comunidades, se ve modificada de hecho en sus atributos por la intervención minera en dichos territorios. En escrito adicional, los accionantes reiteraron y profundizaron sus argumentos. Dejando de lado los aspectos que constituyen únicamente una complementación de lo afirmado en la sentencia, los accionantes argumentan que, en relación con el quinto cargo, que pese a lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C-891 de 2002,[1] en la actualidad se continúan otorgando títulos mineros sin que se lleve a cabo la consulta previa a las comunidades indígenas. Recuerdan que con la titulación se da vía a la exploración, la cual no requiere licencia ambiental lo que implica que se intervenga la respectiva comunidad étnica sin que ésta tenga oportunidad de participar. Intervenciones 1. Intervenciones de Instituciones Públicas 1.1. Agencia Nacional de Minería (ANM) La Agencia Nacional de Minería presentó concepto solicitando que se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas, contenidas en la Ley 685 de 2001, por encontrarse ajustadas a la Constitución Política, con base en las siguientes razones. a. El primer cargo propuesto carece de sustento jurídico, pues el solo hecho de que al procedimiento administrativo de otorgamiento de títulos mineros no sean aplicables las normas de contratación estatal previstas en la Ley 80 de 1993 no significa que se trasgredan los principios de la contratación estatal y los fines esenciales del Estado. La aplicación del principio “primero en el tiempo primero en el derecho” no implica que quien se llame a suscribir el contrato no deba cumplir con los requisitos establecidos en el Código de Minas, sino que este principio da al primer proponente el derecho a que la autoridad minera evalúe su solicitud, a fin de verificar el cumplimiento de los requisitos legales, sin que esto signifique que por ese hecho se haga acreedor de un título minero, pues en caso de no reunir los requisitos legales contenidos en el artículo 271 del Código de Minas, su propuesta será rechazada de plano. b. De acuerdo con la exposición de motivos y los artículos 45 y 46 de la Ley 685 de 2001, el contrato de concesión minera es sustancialmente diferente al contrato de concesión de servicio público o de obra pública previstos en la Ley 80 de 1993, lo que no significa que ello desconozca per se los principios constitucionales y legales de la contratación estatal. El mismo Código de Minas señala los parámetros, requisitos y procedimientos para el otorgamiento del título; el seguimiento, control y sanciones aplicables al titular. Luego de describir los requisitos que debe contener la propuesta de contrato de concesión minera, indica que en la fase precontractual se exige que el proponente acredite la capacidad económica para la exploración, explotación, desarrollo y ejecución del proyecto minero, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1753 de 2015, desarrollada por la Resolución 831 de 2015 de la Agencia Nacional de Minería. En ese orden de ideas, considera que no le asiste razón al demandante cuando afirma que como este contrato no está sometido al proceso de selección objetiva contenido en la Ley 80 de 1993, el Estado deja de valorar la capacidad económica, técnica, operativa y administrativa del proponente. Ello descarta la supuesta violación del principio de igualdad y el argumento según el cual las concesiones son entregadas de forma automática. b. Afirma que no existe violación al derecho a la participación de propietarios, tenedores, poseedores y ocupantes de predios en los que exista interés minero. Con base en la sentencia C-983 de 2010,[2] afirma que la demanda desconoce que la codificación minera establece la figura de la servidumbre minera para garantizar que esta actividad, de utilidad pública e interés social, se desarrolle sin afectar los derechos a la propiedad privada y previendo las afectaciones que puedan causarse por el desarrollo de la actividad minera a los predios, mediante el pago de la indemnización a que haya lugar al propietario afectado con la medida. Sostiene que “pretender (…) que, cada vez que se presente una propuesta de contrato de concesión se tenga que notificar o informar al propietario del predio, a todas luces desnaturaliza el concepto de utilidad pública y del interés social que caracterizan la industria minera (…) así como los fines esenciales del Estado”. Por otra parte, cita la sentencia C-123 de 2014[3] y sostiene que las regulaciones de orden nacional que imponen límites a la facultad de los municipios de regular los usos del suelo no vulneran el principio de autonomía territorial, siempre que se actúe en el marco de los principios de coordinación y concurrencia entre las autoridades nacionales y locales, lo que garantiza a su vez la participación de los ciudadanos. c. Añade que la actividad minera va ligada a instrumentos jurídicos y normas de contenido ambiental establecidas en el ordenamiento minero. Al respecto, señala que el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 establece las zonas excluibles de la minería, como son las zonas de especial protección previstas en convenciones internacionales y en el derecho interno. Agrega que los artículos 1, 2, 3, 13, 37, 38, 85, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 203, 204, 205, 206 y 211 del Código de Minas regulan aspectos ambientales, lo que permite concluir que “la actividad minera legal, se encuentra blindada ambientalmente por las exigencias legales contempladas en el Código de Minas, las cuales garantizan la preservación de un ambiente sano, el cumplimiento del principio de sostenibilidad y conservación del equilibrio ecológico, seguridad y salubridad públicas”. d. En relación con el cuarto cargo, argumenta que frente al otorgamiento de títulos que eventualmente pudiesen afectar el patrimonio ecológico por estar en áreas posiblemente excluidas de la minería, existen diversos decretos y resoluciones que prohíben que se otorguen nuevos títulos mineros en áreas que han sido declaradas de protección especial. e. Frente al quinto cargo, señala que en virtud del artículo 5º de la Ley 685 de 2001, el Estado como titular de los recursos mineros solo otorga derechos para explorar y explotar los minerales, sin atención a la posesión o tenencia de los correspondientes terrenos. De acuerdo con lo señalado en las sentencias C-461 de 2008, T-348 de 2012,[4] T-462A de 2014, precisa que la consecuencia jurídica inmediata del otorgamiento de una concesión minera es el derecho exclusivo de realizar unos estudios técnicos, ambientales y jurídicos para determinar la viabilidad del proyecto, entendiendo que se trata de una etapa donde no existe una afectación directa a las comunidades, elemento sustancial para que proceda la consulta previa, por lo tanto el desarrollo de la actividad de explotación minera donde se cuenta con los estudios ambientales y técnicos necesarios para fijar cómo se adelantará el proyecto minero, así como los impactos y medidas de manejo, es la etapa donde se podría causar afectaciones a los territorios de las comunidades étnicas y donde es indispensable el adelantamiento de la consulta previa. Agrega que el Código de Minas prevé instrumentos jurídicos para proteger los derechos de los resguardos indígenas, siempre que se vaya a intervenir su territorio en actividades mineras tal y como se desprende de su artículo 124 (derecho de prelación de grupos indígenas), la Resolución 396 de 2013 de la Agencia Nacional de Minería y las directrices del Ministerio del Interior, que regulan la consulta previa cuando se adelanten actividades mineras en territorios indígenas. 1.2. Ministerio de Minas y Energía El Ministerio de Minas intervino en el presente asunto solicitando que declare la constitucionalidad de las normas demandadas. Su análisis jurídico hace alusión (i) a las normas que señalan el procedimiento para la obtención del contrato de concesión (arts. 16, 53, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 276, 277 y 279 del Código de Minas); y (ii) a las disposiciones que hacen referencia a la protección de derechos de comunidades indígenas especialmente al de consulta previa (arts. 122, 124 y 128 Ley 685 de 2001). a. En primer lugar se refiere al procedimiento para la obtención del contrato de concesión del régimen legal de propiedad de recursos mineros. Al respecto sostiene que de conformidad con la sentencia C-983 de 2010[5] quedó establecida la constitucionalidad de la propiedad del suelo y del subsuelo, así como del contrato de concesión, la potestad del legislador en esta materia y la capacidad constitucional del Estado para regular e intervenir en la exploración y explotación minera. Con base en las sentencias T-371 de 1998 y C-300 de 2012 donde la Corte Constitucional se pronunció sobre el alcance de los principios constitucionales que rigen la función administrativa, el Ministerio señala que “la aplicación del principio de prelación en el trámite para la obtención de un contrato de concesión minera, sirve a los fines establecidos para el Estado en la Constitución Política de Colombia, en cumplimiento de los principios de igualdad, eficacia y celeridad". Añade que la propuesta de los demandantes según la cual la minería debería seguir un proceso de concesión similar al de los hidrocarburos tiene como consecuencia que solo grandes empresas podrían dedicarse a la minería en Colombia, excluyendo a los pequeños mineros que no cuentan con la capacidad financiera pretendida por los demandantes, vulnerándose de esta forma sus derechos al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y derechos conexos. b. Por otro lado, en criterio del interviniente, no se predica la vulneración del debido proceso alegada por los demandantes y cuyo fundamento es el derecho a la igualdad en relación con el principio de prevalencia utilizado para la primera solicitud o propuesta de concesión minera. Frente a este aspecto señala que en virtud de lo señalado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional no basta con que haya un trato desigual para que pueda alegarse la vulneración del derecho a la igualdad; debe existir un referente de comparación que se encuentre en la misma situación de hecho al caso analizado, para aplicar un test de igualdad. Agrega además que los requisitos para acceder a un título minero, establecidos por el Legislador con base en su amplia potestad de regulación normativa y en atención a la preservación de los fines del Estado, en el marco de políticas macroeconómicas de gran aliento, debe ser analizado con deferencia por la Corte de manera que, en caso de llegar a un test de igualdad, debería utilizarse su categoría más débil. c. En relación con la presunta vulneración de los derechos de las comunidades indígenas, indica que la Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada en relación con los artícul...