Sentencia C-380 de 2019

C-380-19 SENTENCIA C- /04 Sentencia C-380/19 OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la formulación/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las Cámaras como presupuesto de procedibilidad PRINCIPIO DE CENTRALIZACION POLITICA-Concepto En efecto, en los términos de la Corte, la autonomía se encuentra limitada por el principio de centralización política, el cual se traduce, entre otros elementos, en (i) la subordinación del ejercicio de las competencias territoriales a la ley, (ii) la asignación de competencias a la Nación para la definición de políticas que tengan aplicación en todo el territorio nacional, (iii) la posibilidad de intervenciones excepcionales en asuntos que ordinariamente son del resorte de las entidades territoriales –cuando las circunstancias así lo ameritan o exista un interés nacional de relevancia superior–, y (iv) en una administración de justicia común. ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Formas de concreción de los contenidos constitucionales En similar sentido, el principio unitario, a su vez, está limitado por el «núcleo esencial» o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, el cual es irreductible e indisponible por el Legislador. Dicho núcleo está constituido «por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses». En consecuencia, las entidades territoriales tienen derecho a ejercer las competencias, atribuciones y facultades reconocidas por la Constitución, «para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo». De este primer elemento forman parte, por ejemplo, los derechos preceptuados en la Constitución en el ya citado artículo 287 –(i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y (iv) participar en las rentas nacionales– y las atribuciones asignadas a las asambleas departamentales (artículo 300), a los gobernadores (artículo 305), a los concejos municipales (artículo 313) y a los alcaldes (artículo 315). AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial/NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA-Indisponible por el legislador En relación con el núcleo esencial de la autonomía territorial, esta Corporación ha concluido que aquel representa un rango variable, que se expresa en límites mínimos y máximos fijados por la Constitución. Mientras el límite mínimo está dado por núcleo esencial reconocido en el texto superior, el quebrantamiento del límite máximo «rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales». En este sentido, corresponde al Legislador fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución, los cuales no podrá sobrepasar. UNIVERSIDADES ESTATALES Y OFICIALES-Características/UNIVERSIDAD PUBLICA-Naturaleza jurídica UNIVERSIDAD DEL ESTADO-No forma parte de la administración como órgano dependiente y bajo el control de tutela del Ejecutivo COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA PARA AUTORIZAR GASTO PUBLICO Y LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para autorizar gasto público Expediente: OG–163 Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones». Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, ha proferido la siguiente: SENTENCIA Respecto de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas contra el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones». I. ANTECEDENTES 1. Registro de las objeciones presidenciales Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 18 de octubre de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto de ley de la referencia, objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 superior, la Corte decida lo que corresponda. 2. Texto del Proyecto de Ley Objetado El texto del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, objetado por el Gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad, es el siguiente: « LEY Nº.___________________________________ “POR LA CUAL SE TRANSFORMA LA UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA EN ENTE AUTÓNOMO DEL ORDEN NACIONAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto transformar la Universidad de La Guajira, creada mediante Decreto número 523 de 1976 como ente autónomo de orden Departamental, en ente autónomo de orden nacional. ARTÍCULO 2. A partir de la vigencia de la presente ley, la Universidad de La Guajira se transformará en un ente autónomo del orden nacional con personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Educación Nacional y con domicilio en la ciudad de Riohacha, y podrá constituir sedes en todo el territorio nacional, a través de las cuales podrá ofrecer sus programas. ARTÍCULO 3. El Gobierno nacional por conducto del Ministerio de Educación y de los organismos de Planeación, incluirá dentro del Presupuesto Nacional las partidas o apropiaciones necesarias para el funcionamiento y dotación de la Universidad de La Guajira, las cuales no podrán ser inferiores a las que en la actualidad le asigna la Nación a la Universidad, más un monto adicional de veinticuatro mil millones de pesos ($24.000.000.000) o su equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes. ARTÍCULO 4. Una vez aprobada la presente Ley, la Nación asumirá el pasivo pensional de la Universidad de La Guajira. ARTÍCULO 5. Vigencia. Esta Ley rige a partir de la fecha de su promulgación. El Presidente del Honorable Senado de la República EFRAÍN CEPEDA SANABRIA El Secretario General del Honorable Senado de la República GREGORIO ELJACH PACHECO El Presidente de la Honorable Cámara de Representantes RODRIGO LARA RESTREPO El Secretario General de la Honorable Cámara de Representantes JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO» 3. Objeciones formuladas por el Gobierno nacional Mediante comunicación del 29 de enero de 2018, radicada el 14 de febrero del mismo año[1], el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió para sanción presidencial el proyecto de ley objeto de examen. A su turno, el Presidente de la República, junto con los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación, al igual que la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, formularon objeciones gubernamentales contra la iniciativa, tanto por razones de conveniencia como de constitucionalidad. Esto a través de documento del 21 de febrero de 2018, radicado en el Congreso el día siguiente. Para sustentar dichas objeciones, se plantearon los argumentos siguientes: 3.1. Violación de la autonomía del ente territorial. El Gobierno nacional sostiene que el proyecto de ley modifica la estructura administrativa del Departamento de La Guajira, al disponer que la Universidad de La Guajira, siendo del orden departamental, se transforme en un ente autónomo del orden nacional. Así, de conformidad con lo expuesto en el escrito de objeciones, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución, la competencia del Legislador para determinar la estructura orgánica de las entidades públicas se restringe materialmente a la administración nacional, atribución que no se puede predicar frente a la administración territorial. Por lo tanto, considera que la determinación sobre la estructura de las entidades territoriales es competencia de la Asamblea Departamental, en el caso de la administración departamental, y del Concejo, en el caso de la administración municipal. Por lo anterior, afirma que los artículos 1 y 2 del proyecto de ley, que establecen la transformación de la Universidad de La Guajira en un ente autónomo del orden nacional, presentan un vicio de inconstitucionalidad al contrariar los artículos 1, 150.7, 287, 298 y 300.7 de la Carta Política. Destaca que una de las características especiales de la Constitución colombiana es la descentralización que implica la autonomía de las entidades territoriales. Entonces, a juicio del Gobierno, no resulta aceptable constitucionalmente que el Legislador pretenda modificar la estructura administrativa de una entidad territorial, al transformar un ente autónomo del departamento en un ente del orden nacional. 3.2. Violación de la iniciativa privada del Gobierno nacional para modificar la estructura administrativa nacional. El Gobierno nacional subraya que el artículo 2 del proyecto de ley modifica la estructura de la administración nacional. Lo anterior, asegura el Ejecutivo, es de iniciativa reservada del mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución. De acuerdo con la citada norma, las leyes que guardan relación con la modificación de la estructura de la administración nacional son de iniciativa del Gobierno, sin que el Congreso pueda omitir dicha ritualidad y efectuar modificaciones a esta estructura sin el cumplimiento de dicho requisito, pues de lo contrario se traduce en una transgresión del ordenamiento superior. En este sentido, precisaron que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 154 de la Carta Política, los proyectos de ley que versen sobre la estructura de la administración nacional, incluidos aquellos que suponen la adscripción o la vinculación de una entidad a un determinado ministerio o departamento administrativo, deben ser tramitados por el Congreso cuando sean presentados por el Gobierno nacional. Ahora bien, en el escrito de objeciones el Gobierno nacional advierte que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se abstuvieron de emitir un concepto favorable sobre la iniciativa de la referencia, solicitándose en cambio que se procediera a su archivo. Por lo tanto, al no contar con el aval del Gobierno durante el proceso de discusión y aprobación del proyecto, se incurrió en un vicio insubsanable de trámite que conlleva a la inexequibilidad por vulneración del artículo 154 superior. 3.3. Vulneración de la iniciativa privada del gobierno de presentar la ley anual de presupuesto. El Gobierno señaló que, si bien el Congreso de la República tiene la facultad de autorizar el gasto público, lo cierto es que es el Ejecutivo quien debe definir, según las prioridades que se hayan establecido en el Plan Nacional de Desarrollo, qué partidas se deben incluir en el Presupuesto General de la Nación. Indica que esta ha sido la interpretación de la Corte Constitucional en varias providencias, entre las cuales destacó las Sentencias C-490 de 1994, C-1250 de 2001 y C-755 de 2014. Así, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, el artículo 154 del ordenamiento superior reserva al Ejecutivo la iniciativa en materia presupuestaria, por lo que se entiende que las leyes que decretan gasto son una simple autorización para que tales rubros puedan ser incorporados en una ley de presupuesto, si así lo propone el Gobierno. A su vez, citaron la Sentencia C-755 de 2014, según la cual la Corte determinó que, si a partir de la ley surge de manera clara que el Congreso ordena al Gobierno apropiar recursos en la ley de presupuesto respectiva, dicha disposición será inconstitucional. Finalmente, se refirieron a la Sentencia C-490 de 1994, la cual estableció que «las leyes que decreten gasto público no pueden por sí mismas ordenar traslados presupuestales para arbitrar los respectivos recursos». Por lo tanto, a criterio del Gobierno nacional, surge de manera clara e inequívoca que el artículo 3 del proyecto de ley le ordena apropiar recursos en la ley de presupuesto respectiva, con el fin de financiar el funcionamiento de la Universidad de La Guajira, lo que implica su inconstitucionalidad. 3.4. Vulneración del artículo 13 de la Constitución Política. El Gobierno nacional considera que el proyecto de ley es contrario a las reglas uniformes que se aplican a la distribución de los diferentes recursos públicos que se giran a las instituciones de educación superior de carácter oficial, por cuanto (i) se pretenden focalizar los recursos públicos en una sola institución, lo que conduce a la reducción del presupuesto del Estado para las otras instituciones de educación superior oficiales y (ii) sin ninguna consideración presupuestal, pretende fijar el valor de la partida que anualmente debe ser asignada a la Universidad de La Guajira, lo cual es inviable en la medida en la que la financiación de toda entidad pública depende de la disponibilidad de recursos que se tenga en cada vigencia. Por lo anterior, el Gobierno estima que la iniciativa propuesta establece un mandato de trato diferenciado a destinatarios cuyas circunstancias son idénticas, toda vez que existen otras instituciones de educación superior oficiales que, al igual que la Universidad de La Guajira, requieren de recursos públicos para su funcionamiento y, por tanto, deberían ser sometidas a una misma legislación que determine la manera en la que dichos recursos deben ser distribuidos. 3.5. Violación al principio de igualdad respecto a la asunción del pasivo pensional por parte de la Nación. Así mismo, el Gobierno Nacional indicó que es violatorio de la Constitución pretender la inaplicación del artículo 131 de la Ley 100 de 1993 para la Universidad de La Guajira, teniendo en cuenta que esta se encuentra cobijada por dicha norma para el pago de sus pasivos pensionales. De conformidad con la redacción propuesta, el artículo 4 del proyecto de ley dispone que la Nación asuma la totalidad del pasivo pensional de la Universidad de La Guajira, sin tener en cuenta siquiera una concurrencia de esta para el pago de dicho pasivo, más aún teniendo en cuenta que la institución de educación superior es responsable de su pasivo pensional. En su criterio, el proyecto de ley exime, sin justificación constitucional alguna, a la Universidad de La Guajira respecto de su obligación de concurrir en el pago de su pasivo pensional, mientras que las demás universidades oficiales lo están asumiendo, otorgándole a la primera un tratamiento diferencial que no encuentra sustento en la Constitución. El Gobierno indicó que las universidades públicas del orden nacional deben concurrir al pago de sus pasivos pensionales, de conformidad con las reglas establecidas en la Ley 1371 de 2009, reglamentada por el Decreto 530 de 2012. Por lo tanto, considera que no resulta equitativo frente a las otras universidades del mismo orden que el proyecto de ley pretenda eximir a la Universidad de La Guajira de la obligación que recae sobre las demás universidades del orden nacional, que deben concurrir al pago de su pasivo pensional. Además, afirma que el proyecto de ley quebranta flagrantemente el principio de solidaridad reconocido constitucionalmente, al establecer que el pasivo pensional de la Universidad de La Guajira fuese asumido en su totalidad por la Nación y no tuviese en cuenta la concurrencia tripartita de la Nación, el departamento y la universidad en el pago de dicho pasivo, como lo exige la ley. Por lo anterior, solicitan a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del proyecto de ley. 4. Insistencia del Congreso de la República Recibido el escrito de objeciones, la presidencia del Senado de la República designó al Senador Juan Samy Merheg Marún; y la presidencia de la Cámara nombró a los Representantes, Alfredo Deluque Zuleta, Antenor Durán Carrillo y Álvaro Gustavo Rosado, pertenecientes a esta corporación legislativa, para la preparación del informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones». En el informe, los congresistas acogieron la objeción frente al artículo 4 del proyecto de ley, relativo a la asunción por parte de la Nación del pasivo pensional de la Universidad de La Guajira, y rechazaron las demás, por lo que solicitaron a las plenarias de ambas cámaras no acogerlas y aprobar el informe de objeciones. Así, los congresistas replicaron las objeciones gubernamentales e impugnaciones presidenciales en los siguientes términos: 4.1. Frente a la supuesta violación por parte del proyecto de ley de los artículos 1°,150.1, 287, 289 y 300.7 de la Constitución Política, la Comisión Accidental afirma que en la primera objeción presentada, el Gobierno confunde la naturaleza del ente universitario en cuestión, pues ignora que el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 otorga a las universidades oficiales en el país la calidad de entes autónomos con régimen especial. En este sentido, la Ley «no las incluye administrativamente a los entes territoriales en los que se encuentran, sino que les da una condición de autónomas y especiales»[2]. Los congresistas explican que la Universidad de La Guajira no pertenece ni forma parte de la estructura administrativa del Departamento de La Guajira. Así, afirman que con la transformación que se pretende a través del proyecto de ley no se desconoce dicha estructura administrativa. Además, sostienen que los artículos 300.7 y 313.6 de la Constitución establecen las facultades que tienen las asambleas departamentales y los concejos municipales para determinar la estructura de los entes territoriales de sus jurisdicciones. Sin embargo, consideran que dicha norma no regula el presente caso, pues la nacionalización de la Universidad de La Guajira solo tendría un impacto en el origen de los recursos destinados para su financiación. 4.2. Con respecto a la objeción relacionada con la violación del artículo 154 de la Constitución, los miembros de la Comisión Accidental aseguran que la normativa propuesta no desconoce la iniciativa legislativa privativa del Gobierno nacional, pues el proyecto de ley no modifica la estructura de la administración nacional, en la medida en la que la Universidad de La Guajira no pertenece a un ente territorial. Por lo tanto, puntualizan que el Gobierno nacional desconoció que los órganos autónomos del Estado no forman parte de la Rama Ejecutiva. Lo anterior en virtud del artículo 113 constitucional, el cual determina que en el Estado existen órganos distintos a los que integran las ramas del poder público, que son autónomos e independientes, y que fueron creados para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, tales como las universidades públicas, previstas en el artículo 69 de la Constitución. 4.3. En relación con la objeción por vulneración a la iniciativa privativa del Gobierno de presentar la ley anual de presupuesto estatuida en los artículos 154 y 346 de la Constitución, los congresistas consideran que la misma es infundada, pues en su criterio, la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada y sistemática que el Congreso puede decretar gasto público, de conformidad con el principio de libertad de configuración legislativa. Así mismo, aseguran que la Constitución establece, como principio general, la iniciativa del Congreso para legislar sobre cualquier tema. Por su parte, sostienen que el artículo 3 del proyecto de ley no contiene un mandato imperativo dirigido al Ejecutivo para que incorpore en el presupuesto los gastos allí establecidos, sino que representa la autorización de parte del Congreso para que, a través del Ministerio de Educación y de los organismos de planeación, el Gobierno nacional pueda incorporar las partidas o apropiaciones necesarias para el funcionamiento de la Universidad de La Guajira en el Presupuesto General de la Nación. Entonces, consideran que la Carta Política no establece que se requiera de la iniciativa gubernamental para todas las leyes que decretan gasto. A su vez, expresan que el requisito establecido en el artículo 154 superior requiere que haya iniciativa gubernamental única y exclusivamente en el proceso de creación de la ley de apropiaciones. 4.4. Respecto de la presunta vulneración del principio de igualdad, los congresistas sostienen que este también implica que las autoridades puedan utilizar medidas de acción afirmativa que beneficien a las personas que se encuentren en especiales condiciones de vulnerabilidad. Así, el proyecto de ley de la referencia representa un mayor compromiso con la Universidad de La Guajira, con el propósito de generar acciones afirmativas que contrarresten el enorme rezago social y económico de dicho Departamento. Lo anterior, para el desarrollo de la población perteneciente a la etnia Wayúu, a través del fortalecimiento de las estrategias para la creación de programas académicos que sean atractivos y necesarios para esta población. 4.5. En lo que respecta a la vulneración del artículo 13 de la Constitución, por cuanto el proyecto de ley exime a la Universidad de La Guajira del pago de los pasivos pensionales, los miembros de la Comisión Accidental acogen tales objeciones bajo los argumentos esbozados por el Gobierno, por lo cual proponen a las cámaras eliminar el artículo 4 de dicho proyecto. En conclusión, los miembros de la Comisión Accidental proponen ante las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes la aprobación del informe, teniendo en cuenta que solo se encontraron fundadas las objeciones frente al artículo 4 del proyecto de ley, razón por la cual se eliminó dicha disposición del proyecto. A su vez, consideraron infundadas las demás objeciones presentadas por el Gobierno nacional, insistiéndose entonces en la aprobación del proyecto de ley, salvo el artículo mencionado. 5. Trámite ante la Corte Constitucional Para efectos de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante Auto del 29 de octubre de 2018, se ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo fijó en lista el 31 de octubre del mismo año. En la citada providencia se ordenó oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, a efectos de que remitieran las certificaciones y gacetas del Congreso relativas al trámite de discusión y aprobación de las objeciones gubernamentales. Dentro del término de fijación no se recibieron intervenciones, conforme la comunicación remitida por la Secretaría General de la Corte el 6 de noviembre de 2018. Así mismo, se recibió respuesta por parte de la Cámara de Representantes, la cual remitió la información solicitada. En el caso del Senado de la República, el envío fue parcial, pues si bien se adjuntó la certificación sobre el trámite, no fueron identificadas y acompañadas las gacetas correspondientes. Ante esta situación, la Sala Plena adoptó el Auto 742 del 14 de noviembre de 2018, en el cual se abstuvo de decidir sobre el asunto de la referencia, hasta tanto no fuese recibida la totalidad del material probatorio. Como resultado de este proveído, a través de oficios del 19 y el 23 de noviembre de 2018, el Secretario General del Senado remitió, en medio magnético, las gacetas requeridas por la Corte. Una vez recopilada la información mencionada, la Corte evidenció en el Auto 797 del 5 de diciembre de 2018 la existencia de un vicio de procedimiento subsanable dentro del trámite legislativo de las objeciones gubernamentales, consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública del informe respectivo por parte de la plenaria del Senado de la República. En consecuencia, la Sala ordenó devolver a esa corporación el expediente legislativo, con el fin de que subsanara el vicio mencionado dentro de los 30 días hábiles siguientes, contados a partir de la notificación de la decisión y con la advertencia de que el plazo se contabilizaría durante las sesiones ordinarias del Congreso. De la misma manera, se señaló que una vez el vicio fuese subsanado, el presidente del Congreso debía remitir el expediente a la Corte, con el propósito de decidir sobre las objeciones de inconstitucionalidad propuestas. En cumplimiento de lo dispuesto por la Corte y mediante comunicación del 1 de abril de 2019, el Secretario General del Senado expresó que el vicio había sido subsanado, para lo cual remitió el expediente legislativo. Con todo, revisada la documentación respectiva, se encontró que no fueron aportadas las gacetas del Congreso que dieran cuenta del trámite de subsanación. Por esa razón, a través del Auto 192 del 10 de abril de 2019, la Sala Plena se abstuvo de decidir hasta tanto fuesen enviadas dichas gacetas. Adicionalmente, solicitó al Secretario General del Senado que profiriera certificación sobre el quórum deliberatorio y decisorio, así como las mayorías con las que contó la aprobación del informe de objeciones gubernamentales, verificado en la sesión plenaria del 27 de marzo de 2019, en la cual tuvo lugar la votación nominal ordenada por la Corte. Ante la falta de respuesta por parte del Senado de la República, dicha solicitud fue nuevamente requerida mediante Auto del 17 de julio de 2019. A través de escrito radicado en la Corte el 1 de agosto de 2019, el Secretario General del Senado remitió las gacetas correspondientes, las cuales serán analizadas en apartado posterior de esta sentencia. Por ende, mediante Auto del 13 de agosto de 2019, y habiéndose comprobado que obraban en el expediente las pruebas necesarias para decidir, se ordenó continuar con el trámite del asunto de la referencia. II. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242 y 278.5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare INFUNDADAS las objeciones formuladas. Para ello planteó los siguientes argumentos: 1. Respecto de la objeción por desconocimiento de las competencias de las entidades territoriales y del Gobierno nacional, derivada de la supuesta modificación de la estructura de la administración nacional, el Ministerio Público considera que tal modificación no tiene lugar, porque las universidades estatales son órganos autónomos e independientes, conforme lo estipula el artículo 69 de la Constitución. De esta forma, es erróneo adscribirlos a la administración, bien sea esta de carácter central o descentralizado. Para sustentar este aserto, pone de presente las consideraciones efectuadas por la Corte en la Sentencia C-1019 de 2012. Refuerza esta argumentación con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, normas que coinciden en identificar a las universidades públicas como entes autónomos y sujetos a un régimen especial. Con base en esta comprobación, el Procurador General sostiene que no es posible considerar que se esté ante una afectación de la autonomía de las entidades territoriales, ni tampoco ante una modificación de la estructura de la administración nacional, puesto que la Universidad de La Guajira es un órgano independiente, que no forma parte de la Rama Ejecutiva, como tampoco del Departamento de La Guajira. En ese sentido, la adscripción que hace el artículo 1 del proyecto de ley es una expresión de la competencia del Legislador ordinario, sin que se requiera aval gubernamental, así como tampoco desconoce las competencias que la Constitución reconoce a las entidades territoriales. Esta conclusión opera incluso respecto de la vinculación que se hace al Ministerio de Educación Nacional, pues esa previsión no hace nada distinto que reiterar lo señalado en el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, norma que también vincula a las entidades territoriales con el Ministerio de Educación, sin que la misma implique su adscripción a la Rama Ejecutiva. Esto conforme lo explicado por la Corte en la sentencia antes mencionada. 2. En cuanto a la objeción fundada en la presunta infracción de la reserva de iniciativa gubernamental para la inclusión de partidas en el Presupuesto General de la Nación, la Vista Fiscal afirma que no tiene lugar, puesto que la norma analizada es apenas una autorización de gasto público, más no un componente de la ley de apropiaciones. Por ende, el precepto es una autorización de gasto público, que operará como título jurídico para la inclusión de la partida correspondiente en el proyecto de ley de presupuesto que formule el Gobierno ante el Congreso. Para sustentar esta premisa, el Procurador General se apoya en la jurisprudencia de la Corte, que en su criterio lleva a concluir que si bien existe reserva de iniciativa gubernamental a la inclusión de gastos en el presupuesto general, «ello no se traduce en una limitación a la iniciativa del Congreso respecto de todas las leyes que puedan llegar a representar un gasto, pues el requisito constitucional de la iniciativa legislativa gubernamental es aplicable únicamente al proceso de creación de la ley de apropiaciones»[3]. 3. Por último, en lo relativo a la objeción por la presunta vulneración del principio de igualdad, el Ministerio Público compartió el argumento planteado tanto en el informe de objeciones como en la misma exposición de motivos, en el sentido de que el proyecto de ley, lejos que constituir un tratamiento discriminatorio contra otras universidades públicas, en realidad se dirige a conformar una acción afirmativa a favor de una comunidad con profundas necesidades, como los integrantes de la etnia Wayúu. Al respecto, destaca que el Departamento de La Guajira se encuentra en evidentes dificultades económicas, lo cual exige del apoyo del presupuesto nacional. Así mismo, el desarrollo de la región exige la formación de profesionales en diversas áreas, para lo cual tiene todo sentido un apoyo particular y específico a la educación universitaria pública. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Conforme a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno nacional e insistidas por las cámaras legislativas, como sucede en el presente caso y de acuerdo con el trámite legislativo que se explica a continuación: 2. El trámite de las objeciones gubernamentales y su constitucionalidad 2.1 Mediante oficio del 29 de enero de 2018[4], recibido el 14 de febrero del mismo año, el Secretario General de la Cámara de Representantes envió al Presidente de la República para su sanción el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por el cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones». 2.2 Sin sanción presidencial y a través de documento radicado el 22 de febrero de 2018[5], esto es, dentro del término previsto en el artículo 166 de la Constitución, el Presidente de la República, junto con los ministros de Hacienda y Crédito Público, y Educación, al igual que la directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, devolvió el proyecto de ley al Congreso con objeciones gubernamentales, tanto de inconstitucionalidad como de inconveniencia. 2.3 El Presidente de la Cámara de Representantes designó a los congresistas Alfredo Deluque Zuleta, Antenor Durán Carrillo y Álvaro Gustavo Rosado para que integraran la comisión accidental y elaboraran el informe de respuesta a las objeciones gubernamentales. Idéntica función fue encomendada por el Presidente del Senado al congresista Juan Samy Merheg Marún. En consecuencia, los mencionados representantes y senador pusieron a consideración de las cámaras legislativas el informe en el que rechazan la mayoría de las objeciones propuestas y, en su lugar, insisten en la sanción presidencial del proyecto de ley. Esto con excepción del artículo 4 de la iniciativa, respecto del cual el informe propuso aceptar las objeciones y, en consecuencia, retirar del proyecto dicha disposición. 2.4 En lo que respecta a la Cámara de Representantes, el informe de objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 64 del 23 de febrero de 2018[6]. Así mismo, el informe de la comisión accidental fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 395 del 8 de junio de 2018[7]. La discusión y votación del informe de objeciones fue anunciada en la sesión plenaria del 12 de junio de 2018, cuya Acta n.º 292 está contenida en la Gaceta del Congreso n.º 700 del 14 de septiembre de 2018[8]. El informe de objeciones fue discutido y aprobado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 13 de junio de 2018, cuya Acta n.º 293 fue publicada en la Gaceta del Congreso n.º 737 del 20 de septiembre de 2018. Verificada esa acta, la Sala encuentra que el informe fue votado de manera nominal y pública. En ese sentido, en la plenaria intervinieron los Representantes que integraron la comisión accidental y, a continuación, se llevó a cabo la votación[9]. 2.5 Respecto del trámite en el Senado de la República, el informe preparado por la comisión accidental fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 434 del 18 de junio de 2018[10]. A su turno, la discusión y aprobación del informe mencionado fueron anunciadas en la sesión plenaria del 18 de junio de 2018, cuya Acta n.º 69 fue publicada en la Gaceta del Congreso n.º 962 del 9 de noviembre de 2018[11]. De la misma manera, terminada la plenaria se expresó que «la Presidencia levanta la sesión y convoca para el próximo miércoles 19 de junio de 2018, a las 9:00 a.m.»[12]. La aprobación del informe de objeciones tuvo lugar en la sesión plenaria del 19 de junio de 2018, documentada en el Acta n.º 70 y publicada en la Gaceta del Congreso n.º 963 del 9 de noviembre de 2018. En la Gaceta se observa que, luego de la única intervención del senador integrante de la comisión accidental, se procedió a la votación del informe, la cual fue de naturaleza ordinaria[13]. 2.6 Como se explicó en los antecedentes de este fallo, mediante Auto 797 del 5 de diciembre de 2018, la Sala advirtió la existencia de un vicio subsanable en el trámite de aprobación del informe de objeciones en la plenaria de la Cámara de Representantes. Con base en la información suministrada a la Corte, se encuentra que, en virtud del trámite dirigido a subsanar el vicio detectado, el anuncio de la aprobación del informe de ponencia fue nuevamente realizado en la sesión plenaria del 26 de marzo de 2019, según da cuenta el Acta n.º 43 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 583 del 21 de junio de 2019[14]. Al finalizar la sesión, la misma fue levantada por la presidencia, convocándose «para el miércoles 27 de marzo de 2019, a las 3:00 p.m.»[15]. De igual manera, la votación en la plenaria del Senado fue nuevamente realizada, esta vez de forma nominal y pública y durante la sesión del 27 de marzo de 2019, documentada en el Acta n.º 44 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta 584 del 21 de junio de 2019[16]. 2.7 A partir del análisis del procedimiento Legislativo, la Corte advierte que se cumplieron con los presupuestos constitucionales que exigen la Constitución y la ley. En efecto, el escrito de objeciones formulado por el Gobierno nacional fue presentado dentro de los seis días de que trata el artículo 166 de la Constitución para la devolución de los proyectos que no consten de más de veinte artículos, plazo que la jurisprudencia constitucional estipula que debe contabilizarse en días hábiles[17]. 2.8 Del mismo modo, el informe de objeciones fue publicado oportunamente, esto es, antes de su discusión y votación en las plenarias de Cámara y Senado, conforme se evidencia en el siguiente cuadro: Fecha de publicación del informe Plenaria Cámara: 8 de junio de 2018 Senado: 18 de junio de 2018 Cámara: 13 de junio de 2018 Senado: 27 de marzo de 2019 (subsanación del trámite). En lo que respecta a los anuncios, la Corte advierte que los mismos fueron realizados en la sesión inmediatamente anterior a las plenarias correspondientes y para una fecha determinada, en la que efectivamente se aprobó el informe de objeciones. Esto en lo que tiene que ver con el procedimiento original y con el trámite para subsanar en el Senado de la República. De esta manera se dio cabal cumplimiento a lo previsto en el inciso final del artículo 160 de la Constitución. 2.9 Ahora bien, frente a las exigencias constitucionales sobre quórum, mayorías y votación, la Sala evidencia que estos requisitos fueron debidamente cumplidos en el caso de la plenaria de la Cámara de Representantes. Así, al momento de la votación existía quórum decisorio, merced de la comprobación del voto de 86 representantes, de los cuales 84 estuvieron de acuerdo con el informe de objeciones. Por ende, el informe fue aprobado integrándose el mencionado quórum y bajo la regla general y prevalente de votación nominal y pública, prevista en el artículo 133 de la Constitución, norma que dispone que el voto de los miembros de las corporaciones públicas «será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley». Para el caso de la plenaria del Senado de la República, de la lectura del acta de plenaria se evidencia que al momento de la votación existía quórum decisorio, integrado por 67 senadores. De la misma manera, el informe de objeciones fue votado de manera nominal por los mismos 67 congresistas, que constituyen mayoría absoluta, cumpliéndose con ello el requerimiento constitucional de que trata el artículo 167 superior. De la misma manera, se encuentra que las votaciones mencionadas estuvieron precedidas del anuncio previo de la discusión y aprobación del informe de objeciones gubernamentales, el cual fue realizado en la sesión anterior a aquella en la que se verificó dicha votación. Así mismo, el anuncio previo se realizó para una fecha determinable y con identificación suficiente acerca del informe objeto del mismo. Por ende, se cumplió con la condición prevista en el artículo 160 superior y conforme con el estándar que para el efecto prevé la jurisprudencia constitucional[18]. 2.10 Con base en las consideraciones expuestas, la Corte concluye que el Gobierno formuló objeciones por inconstitucionalidad bajo el cumplimiento de los requisitos previstos en la Carta Política, en particular el de oportunidad de que trata el artículo 166 de la Constitución. De la misma manera, las cámaras aprobaron el informe de objeciones que insistió en la sanción presidencial del proyecto de ley, con excepción del artículo 4° de la iniciativa. Dicho trámite, a su turno, cumplió con los requisitos de publicidad, anuncio previo, discusión y aprobación que plantean las normas constitucionales y orgánicas para ese tipo de trámite. En consecuencia, la Sala evidencia que el Congreso insistió en la sanción del proyecto de ley, con excepción del artículo 4. Por ende, al tratarse de objeciones por inconstitucionalidad, corresponde a la Sala decidir sobre el asunto y respecto de los demás artículos objetados. 3. Problemas jurídicos 3.1 De acuerdo con el texto de las objeciones gubernamentales formuladas y el informe de insistencia aprobado por el Congreso de la República, le corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Los artículos 1 y 2 del proyecto de ley de la referencia, en cuanto expresan la decisión del Legislador de transformar la Universidad de La Guajira –ente autónomo del orden departamental, creado por un decreto expedido por el Gobernador, previa autorización de la Asamblea Departamental– en un ente autónomo del orden nacional, vulneran el principio de autonomía territorial? (ii) ¿El artículo 3 del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, en la medida en que dispone que el Gobierno incluya en el Presupuesto Nacional partidas concretas y específicas para el funcionamiento y dotación de la Universidad de La Guajira, desconoce la reserva de iniciativa gubernamental en materia presupuestal, así como los límites del Congreso de la República para decretar gasto público? (iii) ¿El proyecto de ley vulnera el derecho a la igualdad de las demás instituciones públicas de educación superior, al asignar recursos públicos de manera particular y concreta a la Universidad de La Guajira? 3.2 Para resolver estas preguntas, la Sala Plena analizará cada asunto en el orden propuesto. Con esta finalidad, en primer lugar, reiterará la jurisprudencia constitucional que desarrolla el contenido y el alcance del principio de la autonomía de las entidades territoriales, al tiempo que se referirá al ejercicio de la competencia para modificar la naturaleza jurídica de instituciones de educación superior del orden territorial. En segundo lugar, analizará el precedente sobre la facultad del Congreso para decretar gasto público y la reserva de iniciativa gubernamental en materia presupuestal. Por último, y solo en caso de que las objeciones dirigidas contra los artículos 1, 2 y 3 del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado no prosperen, la Corte atenderá el tercer problema jurídico con fundamento en la jurisprudencia pertinente. 4. Contenido y alcance de la autonomía de las entidades territoriales. Ejercicio de la competencia para modificar la naturaleza jurídica de instituciones de educación superior del orden territorial 4.1 En virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 287 de la Constitución, Colombia es un Estado unitario que garantiza la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses. Este diseño constitucional implica la necesidad de armonizar de manera permanente los principios de unidad y de autonomía territorial. De acuerdo con la estructura de la organización territorial establecida por la Carta, la conciliación de los principios anotados corresponde al Legislador[19], mediante la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y la determinación de un sistema de «limitaciones recíprocas». 4.1.1 En efecto, en los términos de la Corte[20], la autonomía se encuentra limitada por el principio de centralización política, el cual se traduce, entre otros elementos, en (i) la subordinación del ejercicio de las competencias territoriales a la ley[21], (ii) la asignación de competencias a la Nación para la definición de políticas que tengan aplicación en todo el territorio nacional, (iii) la posibilidad de intervenciones excepcionales en asuntos que ordinariamente son del resorte de las entidades territoriales –cuando las circunstancias así lo ameritan o exista un interés nacional de relevancia superior–[22], y (iv) en una administración de justicia común. 4.1.2 En similar sentido, el principio unitario, a su vez, está limitado por el «núcleo esencial» o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, el cual es irreductible e indisponible por el Legislador[23]. Dicho núcleo está constituido «por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses»[24]. En consecuencia, las entidades territoriales tienen derecho a ejercer las competencias, atribuciones y facultades reconocidas por la Constitución, «para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo»[25]. De este primer elemento forman parte, por ejemplo, los derechos preceptuados en la Constitución en el ya citado artículo 287 –(i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y (iv) participar en las rentas nacionales– y las atribuciones asignadas a las asambleas departamentales (artículo 300), a los gobernadores (artículo 305), a los concejos municipales (artículo 313) y a los alcaldes (artículo 315). Por tanto, «si bien la autonomía territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado»[26]. 4.1.3 En relación con el núcleo esencial de la autonomía territorial, esta Corporación ha concluido que aquel representa un rango variable, que se expresa en límites mínimos y máximos fijados por la Constitución. Mientras el límite mínimo está dado por núcleo esencial reconocido en el texto superior, el quebrantamiento del límite máximo «rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales»[27]. En este sentido, corresponde al Legislador fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución, los cuales no podrá sobrepasar[28]. Así mismo, la Sala Plena ha advertido que la preservación del núcleo esencial de la autonomía territorial es indispensable para el mantenimiento de la identidad de la Constitución, en la medida en que ese principio es, al mismo tiempo, una expresión de otros dos principios constitucionales[29]: primero, la definición del municipio como la entidad fundamental de la organización territorial (artículo 311), la cual, a su vez, desarrolla el principio democrático, «ya que lo que se busca es la mayor cercanía de las autoridades a los ciudadanos»[30]; y segundo, el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo 288)[31]. Desde esta última perspectiva, ha sostenido la jurisprudencia[32], la precisión de los márgenes de acción de los distintos niveles de organización territorial no implica, per se, la separación o exclusión en el ejercicio de todas y cada una de las competencias asignadas, pues tal ejercicio está sujeto a la coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y las entidades territoriales. De este modo, la autonomía territorial es un derecho y una garantía constitucional que se expresa en la titularidad de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenecen a las entidades territoriales, «y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses»[33]. En consecuencia, aunque la Constitución reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente releva la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio de autonomía que la propia Carta les confiere. 4.1.4 Ahora bien, la jurisprudencia ha insistido en que la autonomía territorial se expresa de manera medular en los derechos de las entidades territoriales a gestionar sus asuntos propios y a actuar a través de sus órganos de gobierno para la administración de las materias de interés regional o local[34]. En consecuencia, para la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el Legislador no puede establecer normas que socaven la capacidad de las unidades territoriales para determinar su administración, organización y funcionamiento o menguar el poder de decisión o las competencias asignadas a las autoridades locales. Al respecto, en la Sentencia C-149 de 2010, la Corte explicó que tales derechos, contenidos de manera expresa en el artículo 287 de la Constitución, forman parte del núcleo esencial de la autonomía, el cual, como ya se dijo, es indisponible por el Legislador. Bajo esta perspectiva, en palabras de la Corte, la autonomía «actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, es decir como mandato de optimización, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto»[35]. De tal modo, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. 4.1.5 En suma, el diseño constitucional de la organización territorial del Estado demanda la armonización permanente de los principios de unidad y de autonomía territorial. Esta armonización se consigue mediante la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y la determinación legal de los límites de cada principio. En relación con el principio unitario, la jurisprudencia ha sostenido que el mismo se encuentra limitado por el «núcleo esencial» o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, el cual es irreductible e indisponible por el Legislador. De acuerdo con lo sostenido por la Corte, algunos elementos centrales de dicho núcleo son los derechos de aquellas a gestionar sus asuntos propios y de actuar a través de sus órganos de gobierno para el ejercicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley. 4.2 En línea con lo anterior, y como reconocimiento a la garantía constitucional de la autonomía territorial, el artículo 58 de la Ley 30 de 1993, «Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior», dispone que la creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior del orden nacional corresponde al Congreso, del orden departamental a las asambleas departamentales, y del orden distrital y municipal a los concejos distritales o municipales, según el caso. Por esta razón, el artículo 86 ejusdem[36], que regula el financiamiento a la oferta de educación superior, advierte que los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de las entidades territoriales –si se trata de universidades del orden departamental, distrital o municipal– y por los recursos y rentas propias de cada institución. Al tenor del inciso 2 de esta norma, las universidades estatales «recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993». En similar sentido, el artículo 87 de la Ley precisa que a partir del 29 de diciembre de 1998, el Gobierno «incrementará sus aportes para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto Interno Bruto». En concordancia con esta disposición, el artículo 59 de la Ley 30 de 1992 prescribe que a partir de su entrada en vigencia, «la creación de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demás instituciones de educación superior estatales u oficiales debe hacerse previo convenio entre la Nación y la entidad territorial respectiva, en donde se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra». Así mismo, para el financiamiento a la demanda, la Ley 30 de 1992 impone a la Nación, a las entidades territoriales y a las propias instituciones de educación superior el deber de establecer ayudas y créditos a favor de los estudiantes[37]. 4.2.1 Ahora bien, en la Sentencia C-051 de 2018, la Corte se pronunció sobre el alcance de las normas indicadas, en especial del mencionado artículo 58 de la Ley 30 de 1992, que asigna a las asambleas departamentales la competencia de crear instituciones de educación superior. Si bien los supuestos fácticos y jurídicos de ese fallo difieren de los que conciernen a la Corte en esta oportunidad, lo dicho por la Corte en esa providencia ofrece elementos de juicio que resultan relevantes para la decisión que le corresponde tomar en el asunto de la referencia En efecto, en la sentencia citada, la Sala Plena decidió las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno nacional contra el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado – 211 de 2016 Cámara, «por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano»[38]. De acuerdo con los antecedentes de la iniciativa, el objeto del proyecto de ley consistía en transformar la naturaleza jurídica de la institución de educación superior denominada Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, la cual, contrariando lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 –que no autoriza la creación de universidades con patrimonio mixto–, constituyó su patrimonio con recursos del Departamento de Casanare (96%) y privados (4%). En este sentido, el proyecto de ley dispuso la mutación de naturaleza jurídica de esa universidad, de privada a pública, para lo cual, a iniciativa del Gobernador, autorizó a la Asamblea del Departamento de Casanare a aprobar su oficialización. En el análisis de las acusaciones formuladas por el Gobierno nacional, y para desestimar la primera de ellas –falta de consonancia entre el título del proyecto de ley y su contenido–, la Corte resaltó que la autorización indicada en precedencia se sustenta en lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 30 de 1992, pues «por razón de la distribución de competencias, las normas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficialización, pues ello corresponde a la Asamblea Departamental. Sin embargo, las disposiciones legales en las que el Congreso insiste permiten esa oficialización y, en consecuencia, de forma indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y régimen jurídico». En este sentido, cabe concluir que si bien el artículo citado se refiere a la competencia de las asambleas departamentales para crear instituciones de educación superior de ese orden, con fundamento en el mismo precepto, y a juicio de este Tribunal, dichos órganos colegiados también tienen la competencia para modificar la naturaleza jurídica de las mencionadas instituciones. De hecho, la afirmación anterior se refuerza al constatar la advertencia de la Corte relativa a que, en aras de proteger los derechos de la comunidad educativa, por esa única vez consentía la transformación de la naturaleza jurídica de una institución de educación superior departamental mediante una ley. Esta Corporación sostuvo: «La Sala Plena advierte, con todo, que solo avala por esta única ocasión la superación de anormalidades como aquella a la que se ha hecho referencia, a través de una Ley aprobada con ese propósito. (…) En efecto, según el artículo 23 de la Ley 30 de 1992, las instituciones de educación superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales; (ii) privadas, o (iii) de economía solidaria. Por consiguiente, desde el punto de vista de su origen, no es posible constituir una institución de educación superior de carácter mixto, ya sea técnica profesional, institución universitaria, escuela tecnológica o universidad[39]. Así mismo, según el artículo 58 ídem, la creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior del Estado corresponde al Congreso Nacional, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales. Sin embargo, de conformidad con el artículo 23 citado, ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institución de educación superior de origen y patrimonio mixto. En consecuencia, resulta claro que Unitrópico fue jurídicamente constituida y oficialmente reconocida al margen de las reglas específicas contenidas en la Ley 30 de 1992, como es admitido por la Comisión Accidental que preparó el informe sobre las objeciones. Con todo, la Sala es consciente de las implicaciones que en este momento tendría resolver dicha anomalía mediante alternativas como la disolución de la persona jurídica, en especial para la comunidad de estudiantes y trabajadores, quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad, respectivamente, al amparo de la confianza legítima en su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un número importante de sus programas. Por lo anterior, estima que de forma excepcional y en atención a las citadas circunstancias, la superación de la situación a través de la autorización legal para llevar a cabo la oficialización de la Entidad es compatible con los estándares constitucionales del derecho a la educación y la obligación estatal de garantizar la continuidad en la prestación del servicio (art. 67 de la C.P.), así como la salvaguarda de las expectativas legítimas creadas (art. 83 de la C.P.). Se subraya, sin embargo, que las inconsistencias en la creación de instituciones no deben ser solucionadas, por regla general, mediante la expedición de leyes, con mayor razón tratándose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio público que tiene función social (art. 67, inc. 1, de la C.P.). Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educación superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creación con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen» (negrilla fuera del texto). 4.2.2 En síntesis, como reconocimiento a la garantía constitucional de la autonomía territorial, el artículo 58 de la Ley 30 de 1993 dispone que la creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior del orden departamental corresponde a las asambleas departamentales. En una decisión reciente, la Corte interpretó que la norma citada también es aplicable para modificar la naturaleza jurídica de las mencionas instituciones, de suerte que también es competencia de las asambleas departamentales aprobar esa mutación. De acuerdo con este mismo precedente, para la creación y transformación de la naturaleza jurídica de las instituciones de educación superior, el Congreso de la República y las entidades territoriales deben sujetarse a las reglas establecidas para el efecto en la Ley 30 de 1992. 5. Los artículos 1 y 2 del proyecto de ley vulneran la autonomía territorial 5.1 Los artículos 1 y 2 del proyect...