Sentencia C-376 de 2010

C-376-10 Sentencia C- 376/10 Sentencia C-376/10 EDUCACION BASICA PRIMARIA EN ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS ESTATALES-Obligatoria y gratuita El artículo 183 de la Ley 115 de 1994, autoriza al Gobierno Nacional para regular los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales, previendo la posibilidad de definir escalas que tengan en cuenta el nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de la vida, la composición familiar y los servicios complementarios de la institución educativa. Sin embargo, del contenido de la norma es posible extraer una interpretación que resulta inconstitucional frente a los tratados internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, al artículo 67 de la Constitución, interpretado en armonía con esos instrumentos, y con el artículo 44 de la Carta, según la cual el cobro de derechos académicos se puede efectuar en todos los niveles de la educación pública formal, incluida la educación primaria, cuando las normas internacionales, lo que establecen de manera clara e inequívoca es la enseñanza primaria (…) obligatoria y asequible a todos gratuitamente, preceptos que forman parte del bloque de constitucionalidad. En tal sentido, la interpretación inconstitucional quebranta los artículos 13 del PIDESC, 28 de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, 13.3 a. del Protocolo de San Salvador y 67 de la Constitución, interpretado en armonía con estos instrumentos internacionales. PRINCIPIO DE GRATUIDAD DE LA EDUCACION PRIMARIA-Imperativo para el Estado en instrumentos internacionales/DERECHO A LA EDUCACION DEL NIÑO-Carácter fundamental y prevalente El principio de gratuidad de la educación primaria, previsto como un imperativo para el Estado en los instrumentos internacionales mencionados, forma parte del contenido esencial de los derechos prevalentes de los niños y niñas, en particular del derecho fundamental a la educación que “la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger (…) para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio de sus derechos”. DERECHO A LA EDUCACION-Marco normativo internacional que prevé su gratuidad y obligatoriedad GRATUIDAD DE EDUCACION BASICA PRIMARIA EN ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS ESTATALES-Obligación de exigibilidad inmediata/GRATUIDAD DE EDUCACION PUBLICA EN NIVELES DE SECUNDARIA Y SUPERIOR-Sujeta a progresividad y gradualidad/DERECHOS ACADEMICOS EN ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS ESTATALES-Regulación sólo aplica respecto de la educación secundaria y superior Derivado de la interpretación del inciso cuarto del artículo 67 de la Constitución, de conformidad con los estándares de protección establecidos en los tratados internacionales sobre el derecho a la educación, precisa la Corte que la gratuidad es un principio que se predica del derecho a la educación pública en cualquiera de sus niveles, en la medida que se trata de un mecanismo para lograr la accesibilidad de todos a este bien social. Sin embargo, para su implantación los Estados deben adoptar diferentes estrategias: la gratuidad como obligación inequívoca y de exigibilidad inmediata respecto de la enseñanza primaria, y progresividad en los niveles de secundaria y superior. En este sentido, el cobro de derechos académicos resulta incompatible con el principio de gratuidad universal de la educación en el nivel de primaria, comoquiera que se trata de una obligación inequívoca e inmediata del Estado; pero esos cobros pueden ser compatibles con la obligación del Estado de implantar progresivamente la gratuidad en los niveles de enseñanza secundaria y superior, siempre y cuando consulten de manera razonable la capacidad de pago de los individuos o las familias. GRATUIDAD DE LA EDUCACION PUBLICA-Instrumentos internacionales que la prevén COMITE DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES (CDESC)-Observaciones como criterio hermenéutico de la garantía de la gratuidad en la educación primaria DERECHO A LA EDUCACION-Características DERECHO A LA EDUCACION-Comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional Prohijando los criterios de interpretación que provee la doctrina nacional e internacional se ha señalado que: “la educación comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional: (i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras; (ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y económico; (iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y demandas de los educandos y que se garantice continuidad en la prestación del servicio, y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe impartirse” DERECHO A LA EDUCACION-Reglas de edad no son excluyentes PRINCIPIO PRO HOMINE-Concepto/PRINCIPIO PRO HOMINE-Aplicación GRATUIDAD DE LA EDUCACION PUBLICA EN COLOMBIA-Antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente GRATUIDAD Y OBLIGATORIEDAD DE LA EDUCACION PRIMARIA-Interpretación con base en la Constitución y Tratados internacionales de derechos humanos De acuerdo con lo establecido en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales en relación con la enseñanza primaria obligatoria y asequible a todos gratuitamente, disposición reiterada por la Convención sobre los Derechos del Niño y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales o “Protocolo de San Salvador”, instrumentos éstos que forman parte del bloque de constitucionalidad, y en armonía con la interpretación autorizada efectuada en las Observaciones Generales 11 y 13 del CDESC, existe claridad sobre la obligación de los estados de garantizar a todos el acceso gratuito en el caso de la educación primaria, concebida como un mecanismo para remover las barreras económicas que dificultan el acceso a la educación en este nivel. SENTENCIA CONDICIONADA-Aplicación por eventual interpretación contraria a la Constitución Comoquiera que la norma acusada permite una interpretación que puede ser acorde con las normas de la Constitución y del bloque de constitucionalidad que sirvieron de parámetro para el juicio de constitucionalidad, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del artículo 183 de la Ley 115 de 1994, excluyendo el sentido normativo que resulta inconstitucional. Por lo tanto declarará que la norma es exequible, en el entendido que la competencia que la misma otorga al Gobierno Nacional para regular cobros académicos en los establecimientos educativos estatales, no se aplica en el nivel de educación básica primaria, la cual es obligatoria y gratuita. Referencia: expediente D-7933 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 183 de la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de educación”. Actores: Camilo Ernesto Castillo Sánchez y Esteban Hoyos Ceballos. Magistrado Ponente: Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil diez (2010) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Camilo Ernesto Castillo Sánchez y Esteban Hoyos Ceballos presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 183 de la Ley 115 de 1994. Mediante providencia de veintitrés (23) de octubre de dos mil diez (2010), el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a participar en el presente juicio a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Javeriana, EAFIT, de los Andes, Libre, de Ibagué y del Rosario, al igual que a la Federación Colombiana de Educadores (Fecode), a las secretarías de educación de las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, a la Comisión Colombiana de Juristas, al centro de estudios Dejusticia, y a las facultades de Educación de las Universidades Pedagógica Nacional y Javeriana, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario oficial No. 41.214 del 8 de febrero de 1994: LEY 115 DE 1994 (febrero 8) Por la cual se expide la ley general de educación Diario Oficial No. 41.214 de 8 de febrero de 1994 “ARTÍCULO 183. DERECHOS ACADÉMICOS EN LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS ESTATALES. El Gobierno Nacional regulará los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales. Para tales efectos definirá escalas que tengan en cuenta el nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios complementarios de la institución educativa. Las secretarías de educación departamentales, distritales o los organismos que hagan sus veces, y las de aquellos municipios que asuman la prestación del servicio público educativo estatal, ejercerán la vigilancia y control sobre el cumplimiento de estas regulaciones”. III. LA DEMANDA Los demandantes consideran que la norma acusada es inconstitucional por infringir los artículos 93, 44 y 67 de la Constitución Política, 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), 13 y 16 del Protocolo de San Salvador, y 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño. A continuación se expone una síntesis de los cargos formulados por los demandantes: 1. El artículo 183 demandado autoriza al gobierno nacional para regular los cobros que pueden hacer los establecimientos educativos estatales, por concepto de derechos académicos, atendiendo diferentes variables socio económicas. De igual forma, encomienda a las secretarías de educación y a los municipios la tarea de vigilar e inspeccionar el cumplimiento de dicha regulación. Esta situación, a juicio de los demandantes, es contraria a normas que hacen parte de tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia, las cuales hacen referencia a derechos reconocidos en la Constitución, y que por ende, hacen parte del bloque de constitucionalidad estrictu sensu al tenor del artículo 93 de la Constitución. 2. El artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (en adelante PIDECS)[1] reconoce que el estado colombiano, para lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación, se compromete “a que la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente”. Las observaciones generales 11 y 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), también ponen un énfasis en la relación que existe entre la gratuidad y la educación primaria. Mientras que la primera señala de manera inequívoca el requisito de la gratuidad, la segunda, establece como rasgo distintivo del derecho a la enseñanza primaria su carácter “asequible a todos gratuitamente”. El artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[2], ordena que “los estados parte se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos (…) en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”. El artículo 13 del Protocolo de San Salvador[3] ordena que el Estado colombiano reconoce, con el objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación que “la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente”. A su turno, el artículo 16 del mismo instrumento reitera que “Todo niño tiene derecho a la educación gratuita y obligatoria al menos en la fase elemental, y a continuar su formación en niveles más elevados del sistema educativo”. El artículo 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño, consagra que el Estado debe “implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos”. 3. La Constitución Política colombiana protege la gratuidad de la educación en su artículo 44 al reconocer que son derechos fundamentales de los niños y las niñas del país, entre otros, la educación. En tanto que el artículo 67 de la Carta ordena que: “La educación será gratuita en las instituciones del Estado”. A su turno la jurisprudencia constitucional ha defendido la gratuidad de la educación en situaciones concretas, especialmente, en aquellos casos en que los padres de familia han acudido a la acción de tutela para que sus hijos o hijas puedan acceder a permanecer en el sistema educativo. Sin embargo, acotan los demandantes, la Corte Constitucional “aún no ha tenido la ocasión de armonizar el contenido de las obligaciones internacionales de Colombia con lo dispuesto en el artículo 67 de la Constitución, la Ley 115 de 1994 y las normas reglamentarias, específicamente en lo relacionado con los cobros que realizan las instituciones oficiales por la educación básica primaria”. 4. De acuerdo con la normatividad reseñada el Estado colombiano tiene la indiscutible obligación no sólo de garantizar el derecho a la accesibilidad de la educación a todos, sino también de asegurar su gratuidad. La Corte Constitucional ha reconocido el carácter vinculante de los tratados internacionales a que se ha hecho referencia, pues los mismos hacen parte del bloque de constitucionalidad. Adicionalmente ha considerado que “las interpretaciones que de ellos han realizado los órganos de monitoreo son también parte del bloque de constitucionalidad, o por lo menos, deben servir como un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales”. 5. Exponen además, razones de economía política para sustentar la implementación de la gratuidad en la educación primaria en Colombia. Sobre el particular señalan que “los subsidios por bajos ingresos no parecen ser tan eficientes para lograr el acceso de todos los niños y niñas a la educación primaria. Por el contrario, una política de gratuidad universal permite que la escuela sea un espacio de encuentro ciudadano, donde los niños y niñas de diferentes clases sociales puedan interactuar y comprometerse a proteger un bien público.” Aducen que los programas de gratuidad tienen la ventaja de ser sostenibles, pues no dependen del gobernante de turno ni tampoco del pago de impuestos de las clases más pudientes. Finalmente, recuerdan que “la educación, tanto a nivel constitucional como a nivel de los tratados internacionales de derechos humanos, tiene una dimensión de derecho y no de mercancía. No todos los bienes pueden pensarse en clave mercantilista, ya que deben existir algunos bienes que deben ser reservados de esa lógica. Esos bienes reservados son bienes meritorios, y su acceso depende única y exclusivamente del hecho de pertenecer al género humano. La educación pertenece a esos bienes”. Solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad de la integridad de la norma acusada. IV. INTERVENCIONES 1. De entidades públicas 1.1. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Daniel Mendoza Burgos, apoderado de este Ministerio, intervino para defender la constitucionalidad de la norma. Al efecto expuso: 1.1.1. No es contraria a las normas constitucionales invocadas la disposición que contempla el cobro de derechos académicos, teniendo en cuenta que para ello se toma en consideración la capacidad de pago de los ciudadanos y sus condiciones socioeconómicas. La suscripción por parte del Estado colombiano de los instrumentos internacionales denota el reconocimiento básico de que los derechos económicos, sociales y culturales delimitan el goce de las demás garantías, y que en este sentido constituye una tarea primordial avanzar en la creación de las condiciones bajo las cuales sea posible el disfrute de los mismos. Desde este punto de partida no le es dable al Estado oponer las restricciones presupuestales ante el incumplimiento de las obligaciones que le corresponden. Sin embargo, agrega, “tampoco puede exigirse al Estado acciones inmediatas y de carácter absoluto que desconocen su realidad y exceden sus capacidades económicas. Los estados, asumen una carga de medio, de carácter inmediato, con el fin de avanzar hacia la garantía de los DESC. Sin embargo, la realización de los derechos que resulta de las medidas puestas en marcha para avanzar en este sentido, está sujeta a las restricciones que tiene el gobierno, atendiendo la disponibilidad de recursos con que cuenta”. 1.2. Del Ministerio de Educación Nacional Sonia Guzmán Muñoz, actuando como apoderada de este Ministerio, solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 183 de la Ley 115 de 1994. En apoyo de su petición presenta las siguientes consideraciones: 1. 2.1. El derecho a la gratuidad de la educación se sitúa como una obligación suplementaria del mandato de accesibilidad ya que busca garantizar que no existan obstáculos económicos en el acceso y permanencia de las personas en los procesos educativos. La gratuidad, parte entonces de una idea básica: si una persona tiene un derecho es deber del Estado remover todos los obstáculos económicos que se interponen para que esta persona pueda gozar de ese derecho. En el caso colombiano, sostiene, existen obstáculos económicos de acceso a la educación que se encuentran empíricamente verificados. Cita la encuesta de calidad de vida (DANE: 2003) según la cual el 6.5% de los niños entre los 5 a los 11 años está por fuera de la educación y de ellos, el 20.7% no asiste por razones esencialmente económicas. Esta circunstancia se agrava con la edad, en la población de 12 a 17 años, este porcentaje es del 50%. 1.2.2. Si bien existe discusión acerca de la exigibilidad de la gratuidad de la educación secundaria y superior, para la educación primaria se trata de una obligación claramente establecida por los tratados “y la doctrina vinculante en el tema”. Sobre la norma acusada expresa que “en principio parecería que no hay injusticia alguna en estas normas. Aquellos que pueden pagar deben hacerlo y así contribuir a la financiación del sistema educativo público. Sin embargo, este argumento es equivocado al menos por dos razones: La primera es una razón normativa. Cobrar por la educación básica primaria en instituciones oficiales resulta contrario a las obligaciones regionales e internacionales de Colombia en materia de gratuidad de la educación, las cuales señalan que la educación primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente de manera inmediata, mientras que la educación secundaria y superior debe serlo de manera progresiva”. La segunda “es una razón fáctica”, menciona el Informa de la Defensoría del Pueblo denominado “La Gratuidad de la educación es un derecho”, y concluye con dicho informe que “no existe una directriz que defina con claridad los procedimientos y criterios que deben tener en cuenta los municipios y departamentos para realizar los cobros educativos en las instituciones oficiales. Por esta razón y pese a lo señalado en el artículos 67 de la Constitución, los cobros educativos han pasado a ser la regla, mientras que la gratuidad es una excepción en el país”. 1.3. Del Departamento Nacional de Planeación Juan Fernando Romero Tobón, intervino como apoderado de esta entidad, en defensa de la constitucionalidad del precepto acusado. En esa dirección señaló que sin desconocer que el derecho a la educación es fundamental en el caso de los niños, el cobro de ciertos servicios está contemplado en la Constitución, siempre y cuando con ello no se afecte su accesibilidad. “De esta manera, no se opone el cobro con el acceso ni con la gratuidad. La gratuidad como principio en las instituciones estatales, se preserva pero, en armonía con otros principios constitucionales, es factible realizar cobros académicos conforme a la capacidad de pago. Existen herramientas elaboradas para determinar la capacidad de pago, como parte del mecanismo de focalización”. La Corte Constitucional no ha considerado que los cobros realizados para la prestación del servicio de educación pública en los distintos niveles, per se sean contrarios a nuestro ordenamiento. Censura el abuso de los mismos, precisamente por que no se establece el presupuesto que exige el ordenamiento constitucional: la determinación de la capacidad de pago. Lo anterior no quiere significar, al decir del apoderado de Planeación, que “el servicio de educación no sea gratuito para ciertos sectores de la población ni que además y con el fin de garantizar la permanencia, se prevean estímulos o complementos”. En conclusión, para este interviniente la gratuidad en el acceso a la educación, contenida en el artículo 67 de la Constitución, es compatible con el cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos dentro de la lógica de la focalización y el subsidio, presente en el ordenamiento constitucional (Arts. 95 num. 9 y 355 C.P.). Adicionalmente, sostiene que “la evolución en coberturas y permanencias permite colegir que tales cobros no han sido disuasores de la presencia de los niños en las escuelas y colegios oficiales, y por el contrario, se han logrado coberturas que superan las expectativas”. Esta conclusión la sustenta en las cifras registradas en el balance realizado por el Ministerio de Educación Nacional a propósito del Plan Decenal de Educación 1999-2005. 1.4. De la Secretaría de Educación del Distrito Capital Carlos Manuel Campo Guerrero, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación del Distrito Capital intervino en defensa de la norma. A continuación se reseñan los aspectos más relevantes de su intervención: 1.4.1. Efectuada la confrontación del precepto acusado con los contenidos de los artículos 44, 67 y 93 de la Constitución, no se advierte la trasgresión que deducen los demandantes, como quiera que el artículo 67 establece la gratuidad de la educación oficial pero autoriza el cobro de derechos académicos cuando estos pueden ser sufragados, y la ley ordena al gobierno regular la materia. No se aprecia trasgresión del artículo 93 de la Carta, pues en los tratados internacionales citados en la demanda lo que se establece es que el Estado “adopte medidas” hacia la gratuidad para lograr tal objetivo de manera progresiva, con el propósito de que la educación sea “asequible a todos”, en aquellos casos en que no lo es, ya que las personas que puedan sufragar los gastos de educación no estarían en esta situación. 1.4.2. El artículo 183 de la Ley 115/94, en concordancia con el artículo 94 de la Ley 715/01 contemplan la focalización de los servicios sociales como el proceso mediante el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable. En desarrollo de este artículo se ordena al gobierno nacional regular esos cobros definiendo ciertas escalas según el nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios complementarios de la institución educativa. Dispone además que las secretarías de educación ejerzan la vigilancia y control sobre el cumplimiento de estas regulaciones. 1.4.3. La gratuidad no está contemplada en las políticas nacionales, su aplicación depende de los recursos propios del ente territorial, la transferencia de recursos se destina para la prestación del servicio educativo como salario de docentes y administrativos, para el mantenimiento de las instituciones, pago de servicios y algunos temas de calidad como transporte, compra de textos y dotación de biblioteca. Para el caso del Distrito de Bogotá el Acuerdo 273 del 16 de febrero de 2007, estableció la gratuidad de la educación para los estudiantes del sistema educativo oficial de Bogotá que se encuentren en los siguientes niveles y condiciones: “(1) Nivel preescolar; (2) todo el ciclo de básica primaria; (3) estudiantes con Sisben 1 pertenecientes al ciclo de básica secundaria; (4) estudiantes con Sisbén 1 pertenecientes al nivel de educación media; (5) población estudiantil vulnerable en situación de desplazamiento; (6) población desvinculada del conflicto; (7) hijos e hijas menores de edad de personas desmovilizadas; (8) hijos e hijas de víctimas de desaparición forzada o secuestradas; (9) hijos e hijas de héroes de la nación o veteranos de la fuerza pública; (10) estudiantes que se encuentren bajo protección del Estado; (11) estudiantes en condiciones de discapacidad; (12) estudiantes con capacidades y talentos excepcionales; (13) hijos e hijas de reclusos”. En consecuencia, “las entidades territoriales que tienen recursos propios y complementan los dineros que el Estado les manda para ayudar a sufragar algunos costos educativos adicionales pueden irse caminando progresivamente a la gratuidad total, como (…) está haciendo Bogotá, lo que no pueden hacer los municipios pequeños que dependen solo de las transferencias”. 1.5 De la Defensoría del Pueblo Karin Irina Kuhfeldt Salazar, intervino en calidad de Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales de esta Institución, coadyuvando la demanda. Manifiesta que coincide con las pretensiones de la demanda, acoge los argumentos en que se fundamenta, y adicionalmente considera que la tesis de la contribución prevista en el precepto acusado impide el acceso y permanencia de los educandos en edad de escolaridad obligatoria al sistema educativo. Esa política educativa ha llevado a la deserción escolar de muchos menores por la incapacidad económica de los padres, acudientes y responsables de sufragar costos educativos, relacionados con matrículas, pensiones, derechos académicos, uniformes, útiles escolares, material de estudio, alimentación escolar, transporte escolar, entre otros. Sostiene que ni siquiera los denominados “subsidios educativos por bajos ingresos” a cargo del Estado han contribuido a la realización del derecho. Así se desprende del último informe publicado por el DANE, contenido en la gran encuesta integrada de hogares – GEIH-, según la cual, las razones de no asistencia escolar de niñas, niños y adolescentes entre 15 y 17 años al sistema educativo, entre otras causas, se atribuye a los costos educativos elevados o a la falta de dinero, en una proporción del 24,6% de la totalidad de la tasa de no asistencia escolar en Colombia, equivalente al 11,6%. Concluye señalando que esta evidencia demuestra cómo el incumplimiento de la perspectiva constitucional e internacional en materia de gratuidad en la educación primaria no ha garantizado el cumplimiento del derecho de acceso universal y sí ha contribuido a la persistencia de la deserción escolar por motivos económicos. 2. De Instituciones Educativas 2.1. De la Universidad Pedagógica Nacional Francisco José Reyes Torres, funcionario del Instituto Nacional Superior de Pedagogía – INSP- de la Universidad Pedagógica Nacional, intervino para coadyuvar la demanda. Para el efecto anexa un documento en el que se hacen unas consideraciones generales sobre la educación como derecho “obligatorio y universal. Como derecho debe ser inexcusablemente gratuito”,a la vez que hace una crítica a “la coexistencia de la educación privada como negocio, como bien transable que se cotiza en una bolsa de valores, según criterios discutible de prestigio y calidad (…) La coexistencia de la educación oficial y de la educación privada ha llevado o que por la lógica del mercado y de los factores estructurales, desiguales e inequitativos que ya tiene la sociedad colombiana, haya dos tipos de educación”. Destaca la necesidad de “la revalorización social y política de los y las docentes, la revaloración política y cultural de la acción educativa y la redefinición de la centralidad de la escuela pública en los procesos educativos. Ello exige cambiar radicalmente el marco de referencia con que el enfoque neoliberal mira la educación, esencialmente vista como un servicio o bien transable, un no derecho y la reducción de la educación a una gestión empresarial del tipo costo beneficio, en la cual la actividad docente es relegada a una operación funcional desprovista de toda capacidad real de incidencia e innovación educativa”. 2.2. De la Universidad del Rosario Johanna del Pilar Cortés Nieto, Nayid Abú Fager, Nina Chaparro González, Juan Francisco Soto Hoyos y Paola Marcela Iregui Parra, miembros del Grupo de Acciones Públicas de esta universidad, intervinieron para solicitar la inexequibilidad del artículo acusado. Consideran que “el cobro de derechos académicos en las instituciones educativas públicas impacta negativamente los niveles de escolaridad de países en desarrollo como Colombia. Además de impedir el acceso a la educación, el cobro de estos derechos contribuye al incremento de la deserción escolar. La CEPAL y la Contraloría General de la República han ilustrado el impacto negativo que el cobro de derechos académicos tiene sobre el fenómeno de la deserción escolar, el cual a su turno, afecta principalmente a los estudiantes de menores ingresos. El cobro de derechos académicos también impone un obstáculo para la superación de los ciclos de pobreza, pues expone a los menores a trabajos con precarias condiciones laborales y mal remunerados. A nivel macro, el cobro de estos derechos dificulta la lucha contra la pobreza, y desde el punto de vista del capital social, reduce las oportunidades de desarrollo económico del país”. 3. De organizaciones gremiales, sociales y académicas 3.1. De la Federación Colombiana de Educadores (Fecode) Senén Niño Avendaño y Luís Eduardo Varela Rebellón, en calidad de Presidente y Secretario General de la organización, presentaron un escrito en el que coadyuvan la demanda ciudadana. A continuación se presentan los aspectos más relevantes de su intervención: 3.1.1. Una interpretación de los artículos 67, 44 y 45 de la Constitución, en armonía con los tratados de derechos humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, ha permitido a la jurisprudencia sostener que la educación es un derecho fundamental de los niños y jóvenes, lo que significa que debe ser garantizado por el Estado de manera gratuita en los niveles de preescolar y de básica primaria y secundaria. En consecuencia, la Corte debe declarar inexequible la disposición que autoriza que las instituciones educativas del Estado impongan costos a título de derechos académicos a los niños, jóvenes y demás personas adultas que adelantan su formación integral en los términos del artículo 67 de la Carta. 3.1.2. Sostienen que el gobierno nacional está autorizado para regular los cobros que resulten admisibles por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales siempre y cuando dichos cobros no se exijan por la prestación del servicio educativo en los niveles de la educación preescolar y la educación básica primaria y secundaria. Tampoco se deberían exigir dichos cobros para los menores de 18 años y para los adultos sin capacidad de pago, discapacitados, desplazados, miembros de comunidades afro colombianas e indígenas, y madres y padres cabeza de familia, en el nivel de la educación media académica y técnica. 3.2. De la Fundación Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo (CESDE) Jaime Rafael Vizcaíno Pulido, investigador de la Fundación CESDE presentó un escrito en el que manifiesta que coadyuva la demanda y anexa una serie de documentos “consultados y producidos por la Fundación CESDE en distintos procesos de investigación en los que ha participado con respecto al costo de la gratuidad de la educación pública en los niveles de básica y media”. 3.3. De la Corporación Mujeres y Economía Marta Lucía Bernal Suárez, integrante de la corporación mencionada, intervino para coadyuvar la demanda. Para el efecto anexó el documento elaborado por la Defensoría del Pueblo en el año 2007 denominado “La gratuidad de la educación es un derecho”. 3.4. Del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia) Rodrigo Uprimny Yepes, Nelson Camilo Sánchez León y Luz María Sánchez Duque, miembros del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia), intervinieron con el propósito de coadyuvar la demanda. A continuación se reseñan los apartes más relevantes de su intervención: 3.4.1. Desde la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), y la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (1949), el derecho internacional de los derechos humanos ha consagrado una tríada de obligaciones estatales sobre el derecho a la educación que se funda en un tratamiento diferenciado de la educación primaria, secundaria y superior. Sobre la educación primaria, de acuerdo con los tratados internacionales, los Estados tienen la obligación no sólo de garantizar el derecho a la accesibilidad a la educación de todos, sino también a asegurar su gratuidad. En relación con la educación secundaria y superior las obligaciones que imponen los pactos son distintas. Para la educación secundaria, los tratados establecen la obligación de asegurar un acceso general y sin obstáculos a través de diversos instrumentos entre ellos la implantación progresiva de la gratuidad. En la educación superior se mantiene esta misma obligación, pero se introduce la posibilidad de establecer como criterio de selección el mérito individual. Es decir, que el acceso a la educación superior puede estar determinado por un sistema de meritocracia, pero los obstáculos económicos deben ser removidos por distintos medios, entre ellos la implantación progresiva de la gratuidad. Así, en el derecho internacional existe claridad sobre la obligación de asegurar el acceso gratuito a la educación primaria. En tanto que respecto de la educación secundaria y superior existe discusión acerca de su exigibilidad inmediata. 3.4.2. Sostienen que no obstante la claridad de los mandatos internacionales en materia de educación primaria, la regulación colombiana presenta algunas ambigüedades puesto que por un lado la Constitución y la jurisprudencia han entendido la educación como un servicio que se provee dentro de un mercado, de otra parte, se ha reconocido la educación como un derecho, incluso fundamental. Así la Constitución “al mismo tiempo que estimula mecanismos de mercado para garantizar el acceso a la educación, impone obligaciones al Estado para que garantice la educación como derecho”. Una interpretación del artículo 67, a juicio de los intervinientes, permite sostener que la Constitución consagra, en lugar de la gratuidad de la educación primaria, un subsidio condicionado a la incapacidad de pago de los hogares. Y en este sentido, si los tratados internacionales establecen la gratuidad del derecho a la educación primaria para todas las personas, sin establecer una distinción por el ingreso económico de las familias, entonces “parece haber en esta materia una contradicción entre la Constitución y los pactos internacionales”. Para los intervinientes, en realidad no existe una contradicción puesto que “es posible armonizar las obligaciones del Pacto con las que establece la Constitución. Una interpretación que armoniza los dos tipos de obligaciones, sin restarles eficacia normativa, sostiene que en principio la educación es gratuita, aunque deben pagarla quienes tienen capacidad de compra, salvo en el caso de la educación primaria, que es obligatoriamente gratuita para todos. Esta interpretación armónica encuentra sentido en el artículo 93 de la Constitución, que establece que los derechos constitucionales tienen que interpretarse de conformidad con los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia”. 3.4.3. Señalan que es esta una oportunidad para que la Corte haga claridad sobre “las obligaciones de carácter inmediato que tiene el Estado frente a la gratuidad de la educación primaria y, en cuanto a otros niveles educativos como el preescolar, el secundario y el universitario, se ratificarían las reglas de progresividad y adopción de medidas concretas”. Sostienen que el principio de la gratuidad de la educación primaria es un estándar obligatorio en la política educativa, de manera que cualquier política estatal o local que vulnere este principio contradice los estándares normativos y en esa medida “debería ser abandonada por inconstitucional. Ninguna política debería poder justificar, con base en criterios técnicos o económicos, la exclusión de este criterio.” 3.4.4. Apoyados en consideraciones de economía política sostienen que el modelo de subsidios focalizados en los más pobres resulta inconveniente (hacen referencia a las críticas del economista Amartya Sen), y que existen ventajas considerables en la universalización de la educación gratuita, al menos en primaria. En este aspecto estima la intervención, “parecen entonces coincidir las exigencias normativas derivadas del contenido del derecho a la educación con la lógica de la economía”. A partir de tales consideraciones estiman los intervinientes que la norma acusada no se ajusta de manera integral al estándar constitucional de gratuidad, en cuanto autoriza al gobierno nacional para que regule los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos académicos en establecimientos educativos estatales, sin excluir los establecimientos de educación básica primaria, en los cuales tales cobros deben estar prohibidos. Sin embargo, el precepto resulta parcialmente exequible, en cuanto regula los mismos cobros en establecimientos de educación secundaria y universitaria. 3.4.5. Sugieren en consecuencia una constitucionalidad condicionada del artículo 183 de la Ley 115 de 1994 “de forma tal que el mismo sea interpretado en el sentido que otorga al Gobierno Nacional una competencia para regular cobros que se ajusten al principio progresivo de gratuidad establecido por la Constitución y los pactos de derechos humanos para los niveles de educación secundaria y universitaria. Pero que dichos costos resultan inconstitucionales en el nivel de educación básica primaria y, por ende, el artículo 183 de la Ley 115 no puede otorgar competencia al Gobierno para regular ningún tipo de cobros relacionados con este nivel educativo”[4] 3.5. De la Asociación NOMADESC, la Clínica Internacional de Derechos Humanos de la Universidad de Cornell y el Centro Robert Kennedy para la Justicia y los Derechos Humanos. Berenice Celeyta Alayón, intervino en su calidad de Presidenta de Asociación NOMADESC, y manifiesta que el texto que anexa fue elaborado por esa asociación junto con la Clínica Internacional de Derechos Humanos de la Universidad de Cornell y el Centro Robert Kennedy para la Justicia y los Derechos Humanos. A continuación se reseñan las conclusiones del informe: De conformidad con los tratados internacionales y regionales de los derechos humanos, Colombia está obligada a proporcionar de forma inmediata una educación primaria gratuita a todos los ciudadanos e implementar progresivamente la educación secundaria y terciaria gratuita. Estas obligaciones han sido incorporadas a la Constitución de Colombia a través del artículo 93. Una investigación comparativa de las leyes y las prácticas de los países de América Latina, arroja las siguientes conclusiones: (i) Todos los países de América Latina están vinculados por los tratados e instrumentos internacionales que imponen la obligación de proporcionar una educación gratuita a pesar de las difíciles situaciones económicas y políticas. (ii) La mayoría de los países de América Latina incorporan en sus constituciones nacionales y/o en su legislación, la obligación de prestar una educación primaria gratuita. Algunas incluso introducen la misma garantía respecto de la educación secundaria y terciaria; (iii) existe evidencia de que en varios países de América Latina, en la práctica se está prestando educación gratuita. Colombia continúa siendo “el único país de América Latina que explícitamente autoriza a las instituciones educativas a cobrar cuotas, incluso a nivel primario. (…) El incumplimiento de Colombia en proporcionar una educación gratuita con igualdad y sin discriminación no solo es un problema legal o de doctrina, sino que tiene un impacto significativo en la vida de muchos colombianos. (…) Los costos educativos impiden que muchos niños asistan a la escuela y efectivamente les niegan el derecho al acceso a una educación con igualdad y sin discriminación. Todos los otros países de América Latina han incorporado sus obligaciones legales internacionales y regionales de proporcionar el derecho a la educación gratuita a sus sistemas legales locales. El artículo 183 de la ley 115 de 1994 contradice la tendencia predominante en la región”. 3.6. De la Corporación Viva la Ciudadanía Jefferson Gallego Figueredo, asesor de educación de esta corporación, presenta un escrito de coadyuvancia de la demanda de inconstitucionalidad al que anexa los siguientes documentos: (i) Constitución, modelo económico y políticas públicas en Colombia: el ejemplo de la gratuidad en la educación primaria (Uprimny y Rodríguez); (ii) La gratuidad de la educación básica (Uprimny); (iii) Situación Normativa del derecho a la educación de los niños y las niñas en Colombia (Yepes); (iv) Los derechos económicos, sociales y culturales: el derecho a la educación (Tomasevski); (v) El derecho a la educación: la educación en la perspectiva de los Derechos Humanos (Procuraduría). V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante concepto No. 4880 del 10 de diciembre de 2009, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte: “Declarar exequible el artículo 183 de la Ley 115 de 1994, bajo el entendido que los derechos académicos a que hace referencia la citada disposición no pueden cobrarse a los estudiantes que cursen la educación preescolar y básica que garantiza el artículo 67 de la Carta Política”. Como fundamento de su solicitud expuso: El artículo 183 constituye, en principio, un desarrollo de las disposiciones contenidas en el artículo 67 de la Constitución Política. De esta norma se infiere que el legislador está habilitado para facultar al Gobierno Nacional para que regule, mediante actos administrativos, el valor de los distintos cobros que los establecimientos educativos oficiales pueden hacer por concepto de derechos académicos, teniendo en cuenta la estratificación económica de los educandos; el índice del costo de vida; la composición, carácter y naturaleza de las familias; y los servicios complementarios que prestan las instituciones educativas. De acuerdo con el precepto constitucional los cobros se dirigen a aquellas personas que están en capacidad de sufragarlos. De manera que la sola facultad otorgada al gobierno, por el legislativo, para fijar los costos educativos, no puede ser violatoria de la Constitución. De acuerdo con los tratados internacionales el compromiso del Estado colombiano frente a la gratuidad de la educación se refiere al ciclo de educación primaria. Respecto de los demás ciclos, el compromiso internacional para su implementación con carácter gratuito es progresivo. Sin embargo, ese carácter gratuito al que apunta la progresividad no puede verse dilatado en el tiempo de manera indefinida, pues ello implicaría la suscripción de los tratados de manera puramente formal. De la propia Carta Política (Arts. 44, 45 y 67) surgen mandatos en materia de acceso y obligatoriedad en la prestación del servicio público de la educación que son inaplazables. De manera que “en atención a que el Procurador General de la Nación evidencia que la interpretación constitucional de obligatoriedad del servicio público de la educación, como fin social del Estado, es correlativa a la efectividad del principio de gratuidad, solicitará a la Corte la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición acusada”. A juicio del Ministerio Público “se hace necesario que la Corte Constitucional exhorte al Congreso de la República para que en ejercicio de su función constitucional profiera las disposiciones que permitan al Gobierno Nacional adoptar las medidas necesarias a efecto de materializar el carácter esencialmente gratuito de la educación pública, entendida ésta como la que se dispensa en los establecimientos de carácter oficial”. VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN Competencia de la Corte 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 115 de 1994. 2. Asunto bajo revisión. Problema jurídico planteado. 2.1. Los demandantes señalan que el artículo 183 de la ley 115 de 1994 es violatorio de los artículos 44, 45, 67 y 93 de la Constitución. Sostienen que el cobro de los derechos académicos en los establecimientos educativos estatales dispuesto en la norma demandada contraviene el derecho internacional (universal e interamericano) que, al garantizar el derecho a la educación lo contempla como obligatorio y gratuito en el nivel de primaria. Indican que el Estado colombiano incorporó a su legislación interna la regulación relacionada con la educación primaria obligatoriamente gratuita contemplada en esos sistemas de protección de derechos. Esa normatividad internacional sobre educación primaria obligatoria y gratuita debe considerarse incorporada al ordenamiento constitucional colombiano. En concreto, las previsiones sobre la materia se encuentran consagradas en la Declaración Americana sobre los Derechos y los Deberes del Hombre (Art. XII); en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (Art. 13); en las Observaciones Generales 12 y 13 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culrurales de la ONU; en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador” (Art. 13), y en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (Art. 28) Afirman que con base en esas previsiones normativas internacionales sobre educación primaria obligatoria y gratuita, surge para el Estado colombiano el mandato no solo de garantizar la disponibilidad, el acceso y la permanencia de la educación a todos, sino también la de asegurar su gratuidad. Para los demandantes la gratuidad de la educación primaria que predican los instrumentos internacionales no es una obligación que pueda ser garantizada progresivamente; el concepto de progresividad de la enseñanza gratuita es predicable únicamente en relación con la educación secundaria y superior, más no respecto de la educación primaria, comoquiera que esta es una obligación de cumplimiento inmediato. A juicio de los actores, el carácter gratuito de la educación primaria en las instituciones del Estado, encuentra sustento en el orden interno en el primer segmento del inciso 4° del artículo 67 de la Constitución, que expresamente consagra el principio de la gratuidad de la educación pública en Colombia al regular que “la educación será gratuita en las instituciones del Estado”. La expresión “sin perjuicio del cobro de los derechos académicos a quienes puedan sufragarlos” consagrada en la segunda parte de la norma citada, resulta solo aplicable, según los accionantes, en forma exclusiva a la educación segundaria y superior. 2.2. La mayoría de las intervenciones ciudadanas, la Defensoría del Pueblo, al igual que el Ministerio de Educación Nacional coadyuvan la demanda. En tanto que el Procurador General de la Nación solicita una exequibilidad, condicionada a que se entienda que los derechos académicos mencionados en la norma acusada no pueden cobrarse a los estudiantes de “educación preescolar y básica”. No obstante, propone un exhorto al Congreso de la República para que profiera las disposiciones que permitan al Gobierno Nacional adoptar las medidas necesarias para materializar el carácter gratuito de la educación pública en los establecimientos de carácter oficial. El Departamento Nacional de Planeación y la Secretaría Distrital de Educación intervinieron en el juicio en defensa de la norma al estimar, en síntesis, que la gratuidad en el acceso contenida en el artículo 67 de la Carta es compatible con el cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos dentro de la lógica de la focalización y el subsidio, presentes en el ordenamiento constitucional en el artículo 95.9. 2.3. Presentado así el debate que la demanda y las intervenciones plantean, los problemas que la Corte debe resolver son los siguientes: (i) Si se presenta una contradicción entre los tratados internacionales que regulan el principio de educación primaria pública, obligatoria y gratuita y la segunda parte del inciso 4° del artículo 67 de la Constitución, que aparentemente lo relativiza al autorizar el cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. (ii) Si la gratuidad que se predica de la educación primaria en Colombia, a partir del contenido del inciso 4° del artículo 67 de la Constitución, de los tratados internacionales que consagran la educación primaria pública y gratuita y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es un mandato de cumplimiento inmediato y obligatorio o si este se satisface con el cobro de costos académicos y complementarios aplicando para ello variables socio económicas. 2.4. Para resolver estos interrogantes la Sala adoptará la siguiente metodología: (i) Reseñará al marco normativo internacional sobre las obligaciones del Estado colombiano en materia de garantía del derecho a la educación; (ii) Determinará la naturaleza (exigibilidad) de la obligación del Estado de garantizar la educación primaria; (iii) Reiterará su jurisprudencia sobre el derecho fundamental de los niños a la educación; (iv) Analizará el peso de los costos académicos frente a la garantía de accesibilidad; (v) Reseñará el desarrollo normativo del principio de gratuidad en Colombia; (vi) Realizará la interpretación constitucional del artículo 67 superior; (vii) En ese marco se pronunciará sobre los cargos de la demanda. 3. El marco normativo internacional sobre las obligaciones del Estado colombiano en materia de garantía del derecho a la educación 3.1. En el sistema universal de protección de los derechos humanos la garantía del derecho a la educación presenta los siguientes contenidos: 3.1.1. La Declaración Universal de los Derechos Humanos contempla los principios de gratuidad universal y de obligatoriedad respecto de la instrucción elemental y fundamental. En relación con la instrucción técnica y profesional proclama su carácter generalizado, y la igualdad y el mérito como criterios regentes de la educación superior: “Artículo 26 1. Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos. 2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. 3. Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos”. 3.1.2. El artículo 13.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales[5] establece que la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente, en tanto que la secundaria técnica y profesional debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, mediante la implantación progresiva de la enseñanza gratuita. En cuanto a la educación superior ordena que debe promoverse su implementación progresiva gratuita sobre la base de la igualdad y el mérito: “Artículo 13 (…) 2. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho: a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b) La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; (…) “Artículo 14 Todo Estado Parte en el presente Pacto que, en el momento de hacerse parte en él, aún no haya podido instituir en su territorio metropolitano o en otros territorios sometidos a su jurisdicción la obligatoriedad y la gratuidad de la enseñanza primaria, se compromete a elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos años, un plan detallado de acción para la aplicación progresiva, dentro de un número razonable de años fijado en el plan, del principio de la enseñanza obligatoria y gratuita para todos”. 3.1.3. La obligatoriedad, universalidad y gratuidad de la educación primaria es reiterada por la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño[6] de 1989, instrumento que en su artículo 28 establece: “Artículo 28 1. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a la educación y, con objeto de conseguir progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, deberán en particular: a) Implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos; b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas de la enseñanza secundaria, incluida la enseñanza general y profesional, hacer que dispongan de ella y tengan acceso a ella todos los niños y adoptar medidas apropiadas tales como la implantación de la enseñanza gratuita y la concesión de asistencia financiera en caso de necesidad; c) Hacer la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados; (…) 3. Los Estados Partes fomentarán y alentarán la cooperación internacional en cuestiones de educación, en particular a fin de contribuir a eliminar la ignorancia y el analfabetismo en todo el mundo y a facilitar el acceso a los conocimientos técnicos y a los métodos modernos de enseñanza. A este respeto se tendrán especialmente en cuenta las necesidades de los países en desarrollo”. 3.2. Dentro del marco del Sistema Interamericano de la Organización de los Estados Americanos se presenta la siguiente consagración: 3.2.1. La Convención Americana sobre Derechos Humanos[7]establece en su artículo 26 un estándar general de progresividad para la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales que se derivan de la Carta de la OEA: Artículo 26. Desarrollo Progresivo Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados. 3.2.2. De manera específica, el Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San salvador)[8], en su artículo 13 prevé que la educación primaria debe ser obligatoria, asequible y gratuita: “Artículo 13. Derecho a la Educación 1. Toda persona tiene derecho a la educación. (…) 3. Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación: a. La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b. La enseñanza secundaria en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; c. La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados y en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; d. Se deberá fomentar o intensificar, en la medida de lo posible, la educación básica para aquellas personas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria; (Destacó la Sala). (…)” 3.3. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), órgano encargado de supervisar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los Estados al hacerse parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ha expedido las Observaciones Generales 11 y 13, las cuales serán citadas como criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales relativas a la garantía del derecho a la educación primaria[9]: 3.3.1. La Observación General No. 13 desarrolla las características fundamentales que debe tener la educación en todas sus formas y niveles: (i) disponibilidad; (ii) accesibilidad; (iii) aceptabilidad, y (iv) adaptabilidad. Se trata de atributos que deben concurrir en una relación de interdependencia. “(…) 6. Si bien la aplicación precisa y pertinente de los requisitos dependerá de las condiciones que imperen en un determinado Estado Parte, la educación en todas sus formas y en todos los niveles debe tener las siguientes cuatro caract...