Sentencia C-376 de 2008

C-376-08 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-376/08 LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Proceso reglado PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance La jurisprudencia ha explicado que los principios de consecutividad y de identidad flexible, en el caso concreto del proceso de aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, permiten a las comisiones y a las plenarias de las cámaras legislativas introducir modificaciones a los proyectos en curso, modificaciones que pueden consistir en disposiciones nuevas, púes así lo autorizan expresamente los artículos 160 de la Constitución, 178 de la Ley 5ª de 1992 y 186 ibídem. No obstante, la Corte ha dicho que dado que el principio de identidad exige que el proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, las modificaciones o adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo que implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) y que estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No desconocimiento durante el trámite de la Ley Los artículos cuya constitucionalidad se cuestiona formaban parte del proyecto gubernamental original, fueron luego sustraídos por los ponentes de dicho texto, por lo cual no fueron objeto de debate ni de aprobación en las comisiones conjuntas ni en la plenaria de la Cámara de Representantes, y que, por insistencia del Gobierno, fueron introducidos, debatidos y aprobados en la Plenaria del Senado de la República durante el segundo debate, en desarrollo de las atribuciones conferidas a esa corporación por el segundo inciso del artículo 160 superior, en concordancia con el artículo 22 de la Ley 152 de 1994. Sin embargo, la Corte pone en relieve con particular énfasis que dichos artículos nunca fueron votados negativamente o rechazados por las comisiones conjuntas durante el primer debate, ni por la plenaria de la Cámara durante el segundo. También la Corte aprecia y destaca que el tema general sobre el que versan dichos artículos siempre estuvo presente durante el trámite del proyecto, habiendo sido debatido y aprobado en todos los debates reglamentarios. PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Implicaciones La Corte ha señalado que el principio de identidad implica que las adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, y ha precisado que la introducción de modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que también estos temas guarden relación estrecha con el contenido del proyecto. COMISION DE CONCILIACION-Requisito para la conciliación de discrepancias provenientes de la inclusión de disposiciones nuevas por una de las cámaras legislativas En lo relativo a la facultad de introducción de disposiciones nuevas por una de las cámaras legislativas durante el segundo debate parlamentario, la jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia puntual que se presenta cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda ser conciliada es menester que el tema a que se refiera la disposición nueva haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente. En el presente caso se cumplen las exigencias jurisprudenciales relativas a que los artículos nuevos introducidos se refieren a un tema tratado y aprobado en primer debate y considerado por las plenarias de las dos corporaciones PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No vulneración por inclusión de normas que crea COLPENSIONES y ordena la liquidación ISS, CAPRECOM y CAJANAL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance El principio de identidad temática o unidad de materia en el trámite del proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social reviste connotaciones particulares, que se derivan de la naturaleza especial de la Ley del Plan, de la función de planeación en sí misma considerada y del principio de coherencia que domina su formulación. A este respecto ha indicado que, teniendo en cuenta que la material de la Ley del Plan comprende tanto una parte general compuesta por normas programáticas que señalan las metas y prioridades de la acción estatal en el mediano plazo, como normas instrumentales destinadas a permitir que se cumplan tales objetivos señalados en esa parte general , tales instrumentos deben tener una relación de conexidad directa con los planes o metas contenidos en la parte general del plan, pues de lo contrario, por falta de coherencia, no se cumplirá con el principio de unidad de materia. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la introducción de nuevas disposiciones en segundo debate La facultad de introducir disposiciones nuevas al proyecto de Ley del Plan de Desarrollo durante el segundo debate parlamentario se ajusta a la Constitución siempre y cuando se encuentren en una relación de conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan. De esta manera, los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, que se incluyeron por la plenaria del Senado de la República durante el proceso de aprobación de dicha Ley, debían contener instrumentos presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa o inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las políticas, programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental. Si su alcance no fuera éste, no podrían haber sido incluidos en el segundo debate, so pena de desconocer lo dispuesto en el artículo 158 superior, referente al principio de unidad de materia que de manera general preside la aprobación de las leyes. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata La Corte ha dicho que la conexidad de una norma instrumental con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución no es directa sino eventual, cuando del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ha agregado que tal conexidad no es inmediata sino mediata, cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia. En el presente caso, al parecer de la Corte puede darse por cumplida la exigencia de conexidad directa o inmediata, pues la superación de los problemas que dieron origen al programa de reorganización del marco institucional de la administración del Régimen de Prima Media difícilmente pueden superarse sin el adelantamiento del proceso liquidatorio y la subsiguiente centralización de la información laboral y de la función administrativa del Régimen en una sola entidad. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Alcance respecto de la incorporación de normas que crea COLPENSIONES y ordena la liquidación del ISS, CAPRECOM y CAJANAL/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Medidas instrumentales La liquidación de las administradoras públicas del régimen de Prima Media dispuesta en el artículo 155 de la ley 1151 de 2007 y la creación de Colpensiones son medidas instrumentales que presentan una aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes, programas y las metas generales contenidas en dicha Ley, y de manera especial el programa de reorganización del marco institucional del régimen de Prima Media del orden nacional. En tal virtud, presenta una conexidad teleológica directa con dichos planes. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y COHERENCIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Respetados por decisión legislativa de crear la Unidad Administrativa Especial La decisión de crear la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, presenta una relación de conexidad directa con programa del plan, con lo que se lograrán objetivos de eficiencia operativa que redundarán en la garantía y efectividad de los derechos de los asegurados. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y COHERENCIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-En decisión de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para dictar normas sobre funciones y sistema específico de carrera para empleados de la Unidad Administrativa Especial La Corte estima que existe una relación de conexidad teleológica directa e inmediata y de coherencia interna entre la decisión de otorgar al Presidente de La República facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que determinen funciones y el sistema específico de carrera de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, y las metas o proyectos generales del Plan de Desarrollo, en especial el programa de reorganización del marco institucional de la administración del Régimen de Prima Media LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Conexidad teleológica directa e inmediata en norma de autorizaciones LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Admite la inclusión de leyes en sentido general La jurisprudencia ha admitido que dentro de la Ley del Plan caben instrumentos de contenido simplemente normativo dispuestos por el legislador, es decir leyes en sentido general, mientras estas disposiciones respeten el principio de unidad de materia. Exigir la tramitación de una ley independiente y posterior para adoptar disposiciones normativas no presupuestales, no sólo resulta irrazonable sino que desvertebraría la unidad temática del Plan de Desarrollo LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No vulnera el principio de participación ciudadana por la conformación de la junta directiva de Colpensiones La jurisprudencia no ha afirmado que la participación ciudadana deba ser entendida como una facultad de coadministrar en forma generalizada, que exija que todos los órganos de dirección de las entidades públicas estén conformadas con representantes de grupos de la sociedad civil interesados en las decisiones que allí se adopten. La Carta se limita a consagrar la participación ciudadana como un principio, es decir como una cláusula abierta o concepto jurídico indeterminado, que permite al legislador diseñar diversas fórmulas que hagan efectiva la posibilidad de la intervención ciudadana en el ejercicio y control del poder político, y como un desarrollo de este principio la Carta consagra el derecho de los ciudadanos de organizarse en asociaciones para controlar la función pública administrativa en todos sus niveles. Referencia: expedientes D-6914 y D-6926 (acumulados) Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.” Actores: Jorge Humberto Valero Rodríguez (Expediente D-6914) y Luis Alberto Cáceres Arbeláez (Expediente D-6926). Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA. Bogotá D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Humberto Valero Rodríguez demandó la inconstitucionalidad de la expresión “y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales”, contenida en el artículo 155 de la Ley 1155 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.” Simultáneamente, en ejercicio de la misma acción, el ciudadano Luis Alberto Cáceres Arbeláez demandó a inconstitucionalidad de los artículos 155 y 156 de tal Ley. En decisión de agosto 22 de 2007, la Sala Plena de esta Corporación decidió acumular las dos demandas anteriores, para que fueran decididas dentro del mismo proceso. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las disposiciones impugnadas, tal como aparecen publicadas en el Diario Oficial N. 46700 del 25 de julio de 2007: “LEY 1151 DE 2007 ( julio 24) “POR LA CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010. El Congreso de Colombia DECRETA: “(…) “Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas. “Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle. “Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. “Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará conformada por tres miembros, el Ministro de la Protección Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado y un Representante del Presidente de la República. “Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: “i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; “ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. “La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y su patrimonio estará constituido por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba. La Unidad tendrá un Director de Libre Nombramiento y Remoción del Presidente de la República. “De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos parafiscales y a la UGPP, para lo cual podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema. “La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda. “El ejercicio de las funciones de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo siguiente: “1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales de la Protección Social estarán obligadas a adelantar las acciones de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. Así mismo, cuando el empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho incorrectamente, dichas entidades están en la obligación de adelantar procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida forma. “2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deberán realizar esta actuación. “3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar cobro coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que señale el reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantará el proceso de cobro correspondiente. “4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá así: “a) Las entidades administradoras de carácter público procederán a efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor de las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado incorrectamente; “b) Las entidades administradoras que no tengan carácter público, deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir el acto de liquidación oficial correspondiente. Para realizar la liquidación a que se refiere este numeral las administradoras públicas y la UGPP tendrán las facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes del Estatuto Tributario. “5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de seguridad social integral podrá celebrar convenios con la UGPP para adelantar las gestiones de determinación y cobro de las contribuciones de la Protección Social. Las entidades que acuden a la UGPP para estos fines deberán asumir el costo de la gestión. “Previamente a la expedición de la liquidación oficial deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección, el cual deberá ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación por correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se procederá a proferir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la liquidación oficial procederá el recurso de reconsideración, el cual podrá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial y la resolución que lo decida, que deberá proferirse en el máximo de un (1) posterior a la interposición de recursos, agotará vía gubernativa. “En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. “En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios.” III. LAS DEMANDAS 1. Expediente D-6914 1.1 Consideraciones generales de la demanda. Esta primera demanda recae exclusivamente sobre la expresión “y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere”, contenida en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007. A juicio del demandante, esta expresión desconoce el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 150 numeral 3º, 154, 157, 158, 160, 339, 341 y 342 de la Constitución Política, así como los artículos 1º, 2º, 3º literal m), 4º, 5º, 6º, 20, 21, 22, 23, 24 y 25 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, y 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 147, 169 y 178 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social. Tras referirse al contenido de todas las normas que se estiman vulneradas, y de precisar que algunas de ellas conforman el “bloque de constitucionalidad stricto sensu” mientras que otras integran el “bloque de constitucionalidad lato sensu”, la demanda entra a recordar la jurisprudencia vertida por esta Corporación relativa al alcance de los principios de identidad, consecutividad y unidad de materia, en el caso concreto de la aprobación de la ley cuatrienal que contiene el Plan de Desarrollo Económico y Social. Explicado lo anterior, el demandante señala que, a su juicio, la Constitución establece que ciertas materias sólo pueden estar incluidas en ciertos tipos de leyes que generalmente son aprobadas mediante un procedimiento especial y pueden tener un nivel jerárquico superior al de las leyes ordinarias, como sucede, por ejemplo, con las leyes orgánicas. Así, afirma que es constitucionalmente obligatorio regular ciertos temas especiales mediante el tipo de ley que según la Constitución les corresponde, y que está constitucionalmente prohibido regular temas no especiales mediante leyes destinadas en forma exclusiva para cierto tema que deba ser objeto de legislación especial. No obstante lo anterior, sostiene que “otro es el caso del Plan Nacional de Desarrollo, el cual, si bien tiene un procedimiento especialmente regulado por la Ley 152 de 1994, no está sometido a reglas de votación que tiendan a hacer su trámite más exigente. Así, lo único que hace que una Ley de Plan Nacional de Desarrollo sea especial, además del procedimiento legislativo especial en algunos aspectos,… es la existencia de normas constitucionales que no sólo establecen que tal tipo de leyes deben seguir un procedimiento especial, sino que delimitan el contenido de tales leyes de forma precisa, en un grado tal que una disposición que no corresponda al tema especial, no pueda ser introducida en la ley…”. Agrega que conforme a lo prescrito por los artículos 4º y 5º de la Ley 152 de 1994, el contenido de la Ley del Plan está estructurado en dos partes: una general, que incluye los objetivos y metas de la política en el cuatrienio, y otra denominada “Plan de inversiones”, que contiene los programas y demás mecanismos de ejecución de dichos objetivos y metas, que debe ser concordante con el presupuesto. Por lo anterior, estima que “el contenido de la ley del Plan, a diferencia de otros tipos especiales de leyes, no admite normas que no correspondan a su objeto.” Aduce también, que en el caso de las leyes orgánicas o estatutarias, ellas pueden incluir disposiciones que no sean de esa misma naturaleza; pero que por el contrario, en el caso de la ley del Plan, las únicas normas instrumentales admisibles son las que permiten de forma directa adelantar los programas descritos en la parte general del Plan. De las anteriores aseveraciones concluye que: (i) “en virtud de la regla del contenido especial de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, está prohibido constitucionalmente incluir normas que no sean o bien un objetivo, que es la norma principal, o bien un programa, que es la norma accesoria e instrumental”; (ii) que esta prohibición está justificada, por cuanto el contenido de la Ley del Plan está constitucionalmente definido en lo referente a las necesidad de que incluya normas principales y normas instrumentales; y (iii), que la anterior regla es diferente al principio de unidad de materia, e implica que “una norma solo puede ser introducida en la Ley del Plan si y sólo si es un objetivo o un programa destinado a cumplir con ese objetivo”, de modo que no hay lugar a establecer si hay una relación de conexidad entre la norma y el núcleo temático de la ley, si previamente no está definido que las dos disposiciones son, o normas de objetivos, o normas instrumentales. Dicho lo anterior, la demanda hace un recuento extenso de la jurisprudencia de esta Corporación relativa al contenido de la Ley del Plan de desarrollo económico y a los principios de coherencia y unidad de materia que presiden su expedición, tras de lo cual concluye que resulta inconstitucional una norma instrumental contenida en una ley de esta naturaleza, si no tiene una conexidad directa e inmediata con las normas que describen los objetivos del Plan. Adicionalmente, indica en este examen debe obedecer a un grado de intensidad estricto, dado que la mencionada conexidad debe ser “directa e inmediata”, como lo ha establecido, dice, la misma jurisprudencia. Finalmente, sostiene que el principio de unidad de materia implica estudiar si una norma de la Parte general del Plan realmente hace parte del núcleo temático constitucionalmente determinado para este tipo de leyes. Es decir, si tiene una relación de conexidad temática, causal, teleológica o sistemática con la planeación económica. Expuesto lo anterior, y recordada exhaustivamente la jurisprudencia de esta Corporación relativa al tema del principio de unidad de materia en la Ley del Plan, la demanda entra a formular concretamente los siguientes cargos de inconstitucionalidad: 1.2 Cargos de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento. Para fundamentar la existencia de un vicio de inexequibilidad por violación de los principios de consecutividad e identidad, la demanda inicialmente trascribe algunos apartes que considera relevantes del texto del Proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Económico presentado a consideración del Congreso de la República, tanto de la Parte General como del Proyecto de Inversiones, de cuyo examen concluye que “en el proyecto original, si bien se hace referencia directa a la institucionalidad del Régimen de prima media con prestación definida, en el marco de los programas de inversión de reducción de pobreza, y, más precisamente, concernientes al modelo administrativo para la intervención del Estado en la economía, nunca se hizo referencia a la liquidación del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, CAPRECOM Y CAJANAL EICE.”(Negrillas del original) Enseguida la demanda trascribe apartes de la exposición de motivos al mencionado proyecto, de los cuales llega a concluir que en los mismos “no se hace referencia a la liquidación del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, de CAPRECOM y de CAJANAL EICE”. (Negrillas el original). Sin embargo, admite que en dichos apartes hay una referencia a la Unidad Administrativa Especial que entraría a asumir la administración de las pensiones ya reconocidas por las entidades cuya liquidación se llegara a decretar. Prosigue el demandante fundamentando el primer cargo de inconstitucionalidad formal, y para ello afirma que en el informe de ponencia para el primer debate conjunto del Proyecto de Ley cuyo trámite se viene analizando, “fueron excluidos los artículos 30 y 31, que creaban COLPENSIONES y la Unidad Administrativa Especial ya citada.” Y que en dicho informe de ponencia no se hizo ninguna referencia a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, de CAPRECOM, ni de CAJANAL. Adicionalmente, señala que en el texto aprobado por las comisiones conjuntas en donde se surtió el primer debate, no se incluyeron tampoco los mencionados artículos 30 y 31 del proyecto inicialmente presentado por el Gobierno, ni se hizo la más mínima referencia a la liquidación de las entidades en mención. Continúa entonces la demanda explicando que en la ponencia para segundo debate tampoco aparece el artículo 3l, correspondiente al 155 aquí demandado, ni referencia alguna a la mencionada liquidación de entidades; y que como se puede evidenciar al leer el pronunciamiento del Gobierno sobre la ponencia para segundo debate[1], fue el Ejecutivo, por medio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien propuso, sin dar una justificación específica, incluir en la Ley los artículos mediante los cuales se decreta la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL. Es decir, el demandante estima que el Gobierno utilizó, para fundamentar la liquidación de dichas entidades, la misma justificación que adujo para la creación de COLPENSIONES. Finalmente, la demanda reseña cómo el artículo propuesto por el Gobierno fue aprobado sin cambios durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, y que el texto unificado por la Comisión de Conciliación acogió dicha redacción. Explicado el trámite anterior, prosigue la demanda arguyendo que, conforme al principio de consecutividad, “le está constitucionalmente prohibido al legislador discutir proyectos de ley en menos de tres debates, como sucede con el procedimiento legislativo de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.” Además, “según el principio de identidad, le está constitucionalmente prohibido al legislador incluir normas cuyos temas no han sido objeto de discusión en el primer debate…”. Y añade que “si el legislador incurre en una de las prohibiciones que se derivan de estos dos principios, se produce un vicio insubsanable de procedimiento, que determina la inconstitucionalidad de la ley aprobada…”. En seguida, refiriéndose concretamente al artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 que demanda, afirma que si bien durante el trámite de su aprobación, desde el proyecto inicial, pasando por el primer debate en las comisiones conjuntas, se habló de la creación de COLPENSIONES como un mecanismo para institucionalizar la administración del Régimen de Prima Media cuando se llegara a decretar la liquidación de las entidades que actualmente administran dicho régimen, nunca se hizo referencia a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, de CAPRECOM ni de CAJANAL; más bien, prosigue la demanda, los términos del proyecto dan a entender que la liquidación sería un tema que sería tratado posteriormente. Así pues, concluye la demanda que la liquidación de esas entidades mediante la misma Ley del Plan no fue un tema aprobado en primer debate, ni mucho menos la liquidación de las mismas. Por lo cual, le estaba prohibido al legislador incluir una norma como la demandada, cuyo tema no fue discutido ni aprobado en primer debate, ni tratado durante la elaboración del Plan. 1.3. Cargos de inconstitucionalidad material. Sostiene en este acápite la demanda, que al legislador le está prohibido incluir en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones cuyo contenido, o bien no corresponda al de la parte general de dicho Plan, esto es a objetivos y metas de desarrollo económico o social, o bien no consistan en instrumentos para la ejecución de las anteriores metas. Dicho lo anterior, afirma que el contenido normativo de la disposición que acusa, en cuanto ordena liquidar tres entidades públicas, no corresponde a un programa que permita llevar a cabo ninguna de las metas y objetivos definidos en la parte general del Plan de Desarrollo Económico 2006- 2010. A su parecer, la creación de una persona jurídica de derecho público como COLPENSIONES sí puede ser entendida como un programa de esta naturaleza, mas no así la liquidación del ISS, CAPRECOM o CAJANAL, puesto que una liquidación no es una serie de operaciones encaminadas a lograr un propósito, es decir un programa, sino el acto final de un proceso con el que concluye la existencia jurídica de una entidad. Adicionalmente, la liquidación de entidades tampoco puede ser mirada como una forma de planeación económica, ni durante el trámite del proyecto se suministró ninguna justificación sobre la naturaleza planificadora de esa medida. Lo anterior, concluye la demanda, implica que el Congreso carecía de competencia para aprobar dentro de una ley del Plan de desarrollo económico, una norma como contenida en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, en cuanto liquida las citadas entidades. De otro lado, afirma que dicha norma implica una vulneración de la regla de unidad de materia y del principio de coherencia que preside la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, pues el único objetivo enunciado en la parte general de la Ley 1151 que podría justificar la liquidación de las tres entidades mencionadas en el artículo 155 sería el propósito mencionado en el numeral 6.2.1 de la Parte General (participación directa el Estado en actividades empresariales y organización del marco institucional del Régimen de Prima Media con prestación definida) y la creación de la Unidad Administrativa Especial prevista en el artículo 172 (Colpensiones). No obstante la relación de conexidad de la medida liquidatoria con dichos objetivos, dice la demanda, no es directa ni inmediata. Finalmente, a manera de conclusión dice la demanda que no es un objetivo de la Ley del Plan Nacional de desarrollo liquidar personas jurídicas de derecho público del orden nacional, cometido que debe lograrse mediante la función que se le asigna al Congreso de la República en el numeral 7º del artículo 150 superior; y que en el caso concreto, la norma acusada es una disposición instrumental indirecta, desconectada del contexto de la ley en que se inserta, que además, no contiene propiamente un programa orientado a la ejecución de la metas señaladas en la parte general de dicha ley. 2. Expediente D-6926 Esta segunda demanda recae sobre los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. Al parecer del actor, ellos desconocen los artículos 150 numeral 3º, 150 numerales 7º y 10º, y 157 de la Constitución Política. Tras referirse a los antecedentes históricos de la actividad pública de planeación económica que regula la Constitución Política, y al fundamento normativo con base en el cual se expide cada cuatro años la Ley del Plan de Desarrollo Económico, la demanda entra a explicar las razones de la violación constitucional por parte de las normas acusadas. Al respecto señala que cuando el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 crea una entidad administradora de pensiones, que se denominará COLPENSIONES, vulnera las normas superiores relativas a la expedición del Plan de Desarrollo, pues dicha ley se debe expedir con base en las normas de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y en las facultades que le confiere al Congreso el numeral 3º del artículo 150 superior, al paso que las leyes de modificación de la estructura de la Administración Pública deben expedirse con base en el numeral 7ª del artículo 150 de la Carta y en la Ley 489 de 1998. Es decir, a juicio del demandante la modificación de la estructura de la Administración no puede llevarse a cabo mediante la expedición de una Ley del Plan de Desarrollo. Adicionalmente, indica que los incisos siguientes del mismo artículo 155 (incisos tercero y cuarto) vulneran las mismas normas constitucionales mencionadas, porque contienen aspectos reglamentarios, de ejecución y cumplimiento de esta reestructuración administrativa, que deben desarrollarse mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria. Y por último, afirma que la conformación de la junta directiva de COLPENSIONES dispuesta en el artículo 155 viola el canon 103 de la Constitución, pues no tiene en cuenta a los pensionados, a los servidores públicos, a la comunidad ni a los trabajadores, que en virtud del principio de participación deben ser parte en la fijación de políticas en materia pensional. Se desconoce también, dice, el mandato legal contenido en el artículo 32 de la Ley 489 de 1998, relativo a la democratización de la Administración Pública. Pasando a referirse a la constitucionalidad del artículo 156 de la Ley acusada, sostiene que esta norma está afectada de los mismos vicios de inconstitucionalidad de la anterior. Lo anterior, por cuanto dicho artículo es también una modificación de la Administración Pública. Adicionalmente, dicha disposición crea un sistema especial de carrera administrativa para los empleados de la nueva entidad, sin que se ofrezca ninguna justificación para la creación de tal régimen especial, como ha sido exigido por la jurisprudencia. Agrega también que el contenido de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 no tiene ninguna relación objetiva y razonable con la temática general y dominante de la Ley en que se insertan. Reitera entonces la demanda que los artículos 155 y 156 superiores representan cada uno una ley ordinaria que corresponde al ejercicio de facultades que por separado otorga la Constitución al Congreso, a saber: las mencionadas en el numeral 3º del artículo 150, relativas a la expedición del Plan de Desarrollo Económico; las que regula el numeral 7º del mismo artículo, concernientes a la determinación de la estructura de la Administración y, finalmente, aquellas que menciona el numeral 10º del mismo canon 150 constitucional, referentes a la posibilidad de otorgar facultades extraordinarias el ejecutivo. Esta circunstancia evidencia, sugiere la demanda, que dichas normas irrespetan el principio de unidad de materia y que su título no corresponde al de la materia que regulan. Por último, la demanda afirma que los artículos 155 y 156 no fueron aprobados en primer debate en la comisión permanente de cada cámara legislativa, ni en segundo debate en cada una de las plenarias de ambas cámaras. Finalmente, tampoco obtuvieron sanción presidencial, por lo cual no pueden ser considerados como leyes de la República. IV. INTERVENCIONES Dentro del término legalmente previsto para ello, se recibieron en la Secretaría General de la Corte Constitucional las siguientes intervenciones: 1. Intervención de la Universidad del Rosario En forma oportuna intervino dentro del proceso el ciudadano Alejandro Venegas Franco, decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, quien sostuvo que los cargos de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento formulados en la demanda son infundados, pues al revisar el contenido de los textos propuestos a consideración de las cámaras legislativas, se observa que “desde el principio aparecen los elementos que permiten identificar que los artículos demandados tuvieron los debates exigidos reglamentariamente, pues si bien su redacción fue variando, los temas de que ellos tratan se consideraron expresamente en todos los debates.” Sin embargo, el interviniente estima que el problema de fondo que sí debe resolver la Corte es el concerniente a si mediante la ley que adopta el Plan Nacional de Desarrollo es posible crear entidades que hagan parte de la estructura de la Administración Pública. Al respecto, estima que ello sólo sería posible si entre las entidades creadas y los objetivos del Plan existe una correspondencia. En el caso presente, sostiene el interviniente que en cuanto uno de los objetivos del Ley 1151 de 2007 es el reseñado en el literal f) del artículo1º, relativo a la intervención económica del Estado en el marco de actividades empresariales, objetivo para cuyo cumplimiento la misma ley prevé un programa dirigido a “organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional”, se tiene que “el contenido del artículo 156 encuentra asidero en el texto del propio Plan”, pero no así el texto del artículo 155 de la Ley acusada. En consecuencia, la Universidad del Rosario aboga por la declaratoria de inexequibilidad del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y la constitucionalidad del artículo 156 de la misma Ley. 2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Estando dentro del término legalmente previsto, intervino dentro del proceso el ciudadano Germán Eduardo Quintero Rojas, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Defendió la constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en los siguientes argumentos: Refiriéndose al procedimiento de expedición de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, destaca la intervención que ambos fueron presentados por el Gobierno Nacional ante el Congreso de la República en la versión original del proyecto. Dichos artículos, agrega, respondían a los nombres de “Administración del Régimen de Primea Media con prestación definida” y “Gestión de Obligaciones Pensionales y fiscalización de contribuciones parafiscales”, los cuales estaban referidos en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, en el acápite denominado “Modelo Administrativo para la intervención económica del Estado.” Prosigue la intervención señalando que presentadas esas iniciativas por el Gobierno Nacional, esos artículos fueron abordados por los ponentes designados para el primer debate, quienes decidieron no incluirlos en el proyecto que sometieron a consideración de las comisiones conjuntas; no obstante, expresamente indicaron que debía continuarse con la discusión del asunto dentro del trámite parlamentario, y así fue aprobado por dichas comisiones. Al respecto, en fundamento de estas afirmaciones citan apartes del acta que aparece publicada en la Gaceta del Congreso Nº 85 del 21 de marzo de 2007. Continúa el Ministerio de Hacienda señalando que en desarrollo de esa decisión de las comisiones conjuntas, los artículos fueron nuevamente abordados por los ponentes designados para segundo debate. Es esta oportunidad, nuevamente dejaron constancia de la discusión surtida y del desacuerdo existente entre ellos, razón por la cual remitieron la decisión del asunto a las plenarias. En fundamento de estas aseveraciones citan la Gaceta 142 de 26 de abril de 2007. Posteriormente, mediante carta dirigida la Congreso de la República, el Gobierno insistió en las iniciativas contenidas en los dos artículos, sugiriendo y aprobando la inclusión de los mismos en el Segundo debate. La intervención trascribe dicha carta, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso 154 de 2 de mayo de 2007. Afirma enseguida la intervención, que luego de ser incluidos y aprobados por la Plenaria (no dice de qué cámara), los artículos fueron aprobados por la comisión accidental de conciliación y finalmente incluidos en el texto definitivo de la Ley. De todo lo anterior, el Ministerio de Hacienda concluye que el Congreso nunca negó la iniciativa, sino que al contrario siempre manifestó y resaltó la importancia del asunto que se debatía. Entra luego el Ministerio de Hacienda a referirse a los principios de identidad y consecutividad, y al alcance que a los mismo le ha dado la jurisprudencia constitucional, destacando que la obligación del legislador consiste en que los artículos nuevos que se introduzcan durante el trámite legislativo correspondan a temas y asuntos tratados previamente en las comisiones. Y refiriéndose al caso de las normas acusadas, señala que, a su parecer, es innegable que la institucionalidad pensional fue abordada por el legislador desde el inicio del trámite parlamentario. Pasa entonces la intervención a estudiar el tema del principio de coherencia que preside la aprobación del Plan nacional de desarrollo, y afirma que en el caso de las normas en discusión resulta claro que tanto la creación de la nueva entidad administradora del régimen de prima media, como la liquidación de las existentes y la creación de la unidad administrativa especial de gestión de pensiones y contribuciones parafiscales guardan una relación de conexidad teleológica con los objetivos y programas incluidos en el Plan. Refiriéndose entonces al principio de unidad de materia, destaca el Ministerio que la presentación inicial del Plan de Desarrollo por parte del Gobierno Nacional planteaba ya la necesidad y conveniencia de reformular la institucionalidad del régimen de prima media con prestación definida y las dificultades e inconsistencias encontradas en el mismo, asuntos que se encontraban recogidos en las Bases del Plan, concretamente en el artículo que corresponde al actual 3º de la Ley 1151 de 2007. Estas reflexiones guardan, agrega, una relación de coherencia con los propósitos recogidos en el mismo Plan, relativos a la reorganización de la prestación estatal de dicho régimen, en una única entidad pública del orden nacional. Consecuencia obvia de lo cual es la liquidación de las entidades que actualmente llevan a cabo dicha administración. Finalmente, el Ministerio arguye que si bien es cierto que el Plan Nacional de Desarrollo tiene un contenido específico y que no puede ser empleado para expedir normas indiscriminadamente, ello no significa que la reestructuración administrativa no guarde una relación de conexidad directa con los objetivos del Plan en ciertos casos. Con fundamento en las anteriores consideraciones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de los artículos 155 y 156 la Ley 1151 de 2007. 3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación En representación de la entidad pública de la referencia, intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano César Fabián Romero Roa, quien defendió la exequibilidad de las normas demandadas a partir de las siguientes consideraciones: Inicialmente el interviniente se refiere a las falencias que llegaron a detectarse en el régimen pensional de prima media con prestación definida y a las posibles soluciones que fueron planteadas para remediar tales falencias. Al respecto, destaca cómo este régimen se fundamentó en un mecanismo de solidaridad intergeneracional, en el que los trabajadores debían aportar para pagar las pensiones de las personas ya retiradas, y en el cual se acumulaban pequeñas o ninguna reserva. Consecuencia de esta característica fue que inevitablemente el sistema se hizo insostenible con el paso del tiempo, debido a los cambios demográficos ocurridos en Colombia, pues los pensionados constituyen un porcentaje cada vez mayor de la población, y sus mesadas deben ser pagadas cada vez por más tiempo. De otro lado, el esquema institucional del régimen pensional de prima media, con múltiples administradores, incidió en que los costos de las decisiones tomadas por cada uno de ellos fuera efectivamente asumida por el administrador, costos que se trasmitieron a lo largo del sistema, perjudicando tanto a los pensionados como a los mismos aportantes. En este escenario, la intervención explica que las normas demandadas constituyen un esfuerzo necesario para fortalecer institucionalmente al Estado en su papel de reconocedor de derechos pensionales en condiciones de igualdad y justicia, y para garantizar una viabilidad en el esquema. Dichas normas establecen un único responsable de la administración del régimen de prima media, el cual estará encargado de su viabilidad. Dicho lo anterior, la intervención entra a refutar las acusaciones relativas a presuntos vicios en el trámite de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, por supuesto desconocimiento de los principios de identidad y consecutividad. Tras recordar la amplia jurisprudencia vertida por esta Corporación sobre el alcance de tales principios, sostiene que en el trámite de expedición de la ley acusada, dentro de la principales metas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo siempre se encontró, en el numeral 6.2.1 del acápite 6º del artículo 6º, una propuesta para organizar el marco institucional del régimen de prima media en el orden nacional. Dicha propuesta de reingeniería, agrega, estuvo presente en todas las etapas del proceso aprobatorio de dicha Ley, desde la exposición de motivos, pasando por las ponencias para primero y segundo debate, y en los textos aprobados por las comisiones conjuntas y las plenarias. Ahora bien, precisando la forma en que se surtió el trámite de esta propuesta reorganizativa del marco institucional del régimen pensional de prima media, el Departamento Nacional de planeación señala que en la ponencia para primer debate se mantuvo la estructura del proyecto de ley presentado por el Gobierno, pero que en cuanto a la administración del régimen de prima media no se incluyeron en el proyecto presentado por los ponentes los artículos 30 y 31 relativos al tema, que contenían los mecanismos que el Gobierno consideraba idóneos para la reingeniería del mismo. Sin embargo, las comisiones conjuntas dejaron constancia de que el Congreso de la República consideraba importante continuar con la discusión dentro del trámite del proyecto de ley. Así pues, el texto aprobado por las comisiones terceras y cuartas contenía el programa de reingeniería del régimen de prima media, pero no los mecanismos para llevar a cabo tal reorganización. Ello en virtud de que los ponentes no los incluyeron dentro del proyecto que fue sometido a consideración y votación. En este punto, Planeación destaca que del artículo 22 de la Ley 152 de 1994 se desprende que si un asunto fue aprobado por la comisiones conjuntas, el tema tratado puede presentar modificaciones en las plenarias, sin que el proyecto deba regresar a comisiones. Ahora bien, explicando cómo prosiguió el trámite legislativo, Planeación dice que al preparar la ponencia para segundo debate, los ponentes no lograron ponerse de acuerdo para presentar una propuesta de articulado en lo relativo a la institucionalidad de la seguridad social y la administración del régimen de prima media con prestación definida, por lo que dejaron el asunto a la definición de las plenarias. En este estado, el Gobierno Nacional, consciente de la necesidad de que la reingeniería del régimen de prima media tuviera mecanismos idóneos para lograr calidad y oportunidad en los servicios al pensionado, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 23 de la ley 152 de 1994, presentó una propuesta de modificación a algunas disposiciones del proyecto en curso, incluyendo los artículos relativos a la institucionalidad de la seguridad social y la administración del régimen de prima media con prestación definida, así como a la gestión de las obligaciones pensionales y las contribuciones parafiscales de la protección social. Posteriormente, las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes aprobaron los artículos propuestos por el Gobierno, bajo los números 173 y 174 en la cámara alta y 171 y 172 en la baja. Como eran idénticos, sobre ellos, dice Planeación, no se pronunció la comisión de Conciliación. Pasa la intervención a referirse a la presunta violación del principio de consecutividad, que según una de las demandas se habría producido porque la liquidación del ISS, CAPRECOM y CAJANAL no fue propuesta por el Gobierno y tampoco fue abordada por el legislador en el primer debate. Al respecto, indica que la Corte ha explicado que la obligación de surtir los cuatro debates se predica de los proyectos de ley y no de cada artículo en particular, y que el principio de identidad es flexible. Destaca entonces que existe una relación estrecha entre los artículos propuestos inicialmente, en donde se hablaba de que Colpensiones sería la única administradora del Régimen de prima media, y la liquidación de las entidades mencionadas. Prosiguiendo con el tema de la conexidad inmediata entre el Plan de Desarrollo y las medidas adoptadas en las normas acusadas, Planeación refuta el cargo de una de las demandas, según el cual la reforma de la estructura de la administración nacional no puede ser objeto de la Ley del Plan de desarrollo, sino de otra ley expedida con fundamento en las facultades legislativas asignadas la Congreso por el numeral 7º del artículo 150 superior. Para ello recuerda que la planeación ha sido entendida como el intento de articular el conjunto de instrumentos de regulación del Estado para el cumplimiento de objetivos de desarrollo, en el mediano y largo plazo. Así las cosas, la determinación acerca de la pertinencia de una norma instrumental contenida en el Plan de Desarrollo debe pasar por establecer si la misma constituye una herramienta necesaria para llevar a cabo los propósitos del mismo plan. Destaca entonces la intervención, que en el caso de la Ley 1151 de 2007, dentro de lo objetivos de Plan el artículo 1º incluye el propósito de encontrar soluciones a las deficiencias en la cobertura y calidad en la seguridad social, y que el artículo 8ª ibídem , contentivo de los principales programas del Plan, incluye la intervención estatal en la economía buscando entre otras metas la de mantener los derechos de los asegurados y garantizar la continuidad en la prestación de los servicios, implantando un nuevo modelo de aseguramiento público en salud, pensiones y riesgos profesionales. Dentro de este contexto, prosigue la intervención de Planeación, la propuesta de creación de una nueva entidad administradora del régimen de prima media y la liquidación de las actualmente existentes responde a un objetivo claramente establecido, no sólo en el mencionado artículo 8º, sino en todas las bases del plan, no modificadas durante el trámite legislativo. Visto lo anterior, se pregunta Planeación si existe una limitación por razón de la materia, adicional al principio de conexidad inmediata, que impida al legislador modificar la estructura de la administración nacional mediante una norma contenida en la Ley del Plan de Desarrollo, teniendo que producir tal reforma mediante una ley ordinaria; al respecto, señala que tal limitación conduciría a la inejecutabilidad del Plan, pues “rompería el silogismo que se construye en el proceso de planeación, vale decir, una secuencia entre los objetivos, los programas, los recursos para su cumplimiento y las medidas para su ejecución”. Añade que si tal limitación existiera “el Plan adoptado mediante una ley que debería ser título suficiente para su cumplimiento, requeriría de otras leyes para su perfeccionamiento”, lo cual no sólo atentaría contra su naturaleza, sino que dilataría su cumplimiento en el tiempo. Adicionalmente, la intervención destaca que esta Corporación, en fallos precedentes, no ha dudado en considerar que, en cuanto tenga un nexo de conexidad inmediata, resulta viable la modificación de la estructura de la Administración mediante una medida adoptada en una norma contenida en la Ley del Plan. [2] Finalmente, la intervención de Planeación Nacional se refiere a otros cargos de inconstitucionalidad formulados en una de las demandas, en especial al relativo a la conformación de la Junta directiva de Colpensiones, y al respecto indica la participación no está constitucionalmente concebida como un mecanismo de coadministración, y que ninguna norma superior así lo indica. Con fundamento en las anteriores consideraciones, Planeación Nacional solicita a la corte que los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 sean declarados exequibles. 4. Intervención de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E. Oportunamente intervino el ciudadano Fernando Antonio Torres Gómez, quien en representación de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E., manifestó a la Corte que coadyudaba las intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de la Protección Social y del Departamento Nacional de Planeación presentadas dentro de este proceso. 5. Intervención del Instituto de Seguros Sociales. Estando dentro del término, intervino el ciudadano Sergio Armando Colmenares Porras, Director Jurídico Nacional del Instituto de Seguros Sociales, quien expuso ante la Corte que los cargos de inconstitucionalidad material esgrimidos en contra de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, a su parecer, no cumplían los requisitos exigidos para proceder al examen de constitucionalidad respectivo, pues partían de equívocos, supuestos falsos o meras apreciaciones subjetivas del accionante. Y en cuanto a los cargos de inconstitucionalidad formal, sostuvo también si lo que las demandas pretendían era atacar tales normas por vicios en su formación, tenían que haber señalado claramente el trámite establecido en la Constitución y el defecto procedimental del acto acusado, exigencia que a su parecer no se cumplió en la presente oportunidad. De cualquier manera, el interviniente solicita que se declare la...