Sentencia C-372 de 2009

C-372-09 Sentencia C-372/09 Sentencia C-372/09 NORMA QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA REGLAMENTAR LA CONDICION DE DESPLAZADO-No vulnera la Constitución, pues el Legislador no se desprende de su competencia regulatoria/NORMA QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA REGLAMENTAR LA CONDICION DE DESPLAZADO-Cumple sentido y finalidad de potestad reglamentaria/DETERMINACION DE CONDICION DE DESPLAZADO-No es materia sometida a reserva de ley La condición de desplazado, como descripción que es de una situación de hecho, no conlleva una regulación integral de derechos fundamentales, ni de sus elementos próximos, aunque evidentemente contribuye a su exigibilidad; tampoco implica restricciones a tales derechos, pues, por el contrario, la regulación de esa situación fáctica está orientada a lograr que quienes sufren el desplazamiento forzado puedan recibir atención oportuna e integral por parte del Estado y reclamarla en caso de que no le sea prestada. Además, la especificación de un desplazado no puede quedar petrificada dentro del rígido molde de la ley, sea esta ordinaria o estatutaria, ya que por derivar de una realidad en constante evolución, el Estado no podría actuar con celeridad para actualizar su contenido a fin de hacer efectivos los derechos de los afectados y ampliar su cobertura, tarea que sí puede realizarse a través de la potestad reglamentaria que le permite al Gobierno expedir con prontitud medidas normativas, adaptando así la respuesta institucional a situaciones cambiantes que requieren flexibilidad de regulación, con miras a la más favorable realización de los derechos fundamentales de la población desplazada. De ahí que permitir que el Gobierno pueda reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado es además una medida indispensable, dado que las necesidades de protección para los desplazados internos varían permanentemente, en razón de la cambiante situación del orden público. Así, la Corte concluye que facultar al Gobierno, en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, para reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado, no vulnera la Constitución, ya que el legislador no se desprende de su competencia regulatoria, y del sentido y finalidad de la potestad reglamentaria para dictar normas orientadas a la correcta y cumplida ejecución de la ley. POTESTAD DEL GOBIERNO PARA REGLAMENTAR LA CONDICION DE DESPLAZADO-La ley fijó los parámetros que constituyen los criterios mínimos para el ejercicio de la atribución La ley al definir el concepto de desplazado fijó previamente en esa misma disposición unos criterios mínimos, que en todo momento deben ser observados por el Gobierno al ejercer dicha facultad, y tales parámetros hacen alusión a los elementos descriptivos de la noción de desplazado, consignados en ese artículo 1° de la Ley 387 de 1997, que enuncia las circunstancias esenciales de dicho concepto, en armonía con amplios y flexibles criterios que han sido delimitados por la jurisprudencia y por las determinaciones internacionales, prevalecientes en el orden interno según la previsión del artículo 93 superior, que la aplicación del parágrafo censurado nunca podrá colocar en riesgo ni posibilidad de ser desatendido, a saber: (i) La coacción, que obliga al afectado a desplazarse dentro del territorio nacional, así como su permanencia dentro de las fronteras del territorio nacional; (ii) La amenaza o efectiva violación de derechos fundamentales, toda vez que la definición legal indica que ese desplazamiento se produce porque la vida, la integridad física, la seguridad y la libertad personal “han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas”; y (iii) La existencia de unos hechos determinantes, tales como el conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores; violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos; infracciones al Derecho Internacional Humanitario, “u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sentido y finalidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Diferencia entre “procedencia de la acción” y “prosperidad de los cargos” La procedencia de la acción alude a la posibilidad de tomar una decisión de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales mínimos, en tanto que la prosperidad de los cargos constituye un aspecto sustancial que toca directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad invocadas por el accionante y que, por tal razón, exige un estudio más detenido por parte de la Corte en pleno. PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación La Corte ha entendido que la acción de inconstitucionalidad, dado su carácter público, está regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisión de fondo antes de la inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional”. Por ello, más allá de los errores puramente formales de presentación o de técnica jurídica, debe darse trámite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad, a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al Estatuto Superior. En el presente caso, pese al laconismo del argumento acusador sobre la presunta violación del artículo 189-11 superior, esta corporación, en aplicación del principio pro actione, se pronunciará de fondo sobre el cargo, advirtiendo que en razón de ésta circunstancia la cosa juzgada derivada del presente fallo tendrá efectos relativos, por cuanto se restringirá únicamente al examen de dicha acusación. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No es absoluta De conformidad con lo dispuesto en el artículo 189-11 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, siendo en consecuencia la potestad reglamentaria o poder reglamentario, una competencia propia constitucionalmente otorgada al Jefe del Ejecutivo en su condición de autoridad administrativa, que lo habilita para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley, atribución que no requiere de disposición expresa que la conceda. En razón de ese carácter la potestad reglamentaria es inalienable e intransferible, inagotable e irrenunciable, y no es absoluta, pues tiene como límite y radio de acción a la Constitución y la ley. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige que la ley haya configurado una regulación básica o materialidad legislativa El desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual el Gobierno pueda ejercer la función de reglamentar la ley, con miras a su debida aplicación; si el legislador no define ese presupuesto normativo básico estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar. POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites por reserva de ley La regulación de los elementos esenciales de materias sometidas a reversa de ley y que recaigan sobre asuntos administrativos, no son susceptibles de ser regulados a través del ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle. RESERVA DE LEY-Pluralidad de significados o acepciones/RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto/ RESERVA DE LEY-Sinónimo del principio de legalidad o de cláusula general de competencia del Congreso La reserva de ley tiene distintos significados: en primer lugar hace referencia a la prohibición general de que puedan establecerse restricciones a los derechos constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley, sólo normas con rango de ley pueden realizar una regulación principal que los afecte; también se utiliza como sinónimo del principio de legalidad o de cláusula general de competencia del Congreso, significando que, en principio, todos los temas pueden ser regulados por el órgano legislativo mediante ley y que la actividad de la administración, a través de su potestad reglamentaria, debe estar fundada en la Constitución cuando se trate de disposiciones constitucionales con eficacia directa, o en la ley; también es una técnica de redacción de disposiciones constitucionales en las que el constituyente ordena al legislador que ciertos temas, en razón de su trascendencia, deban ser desarrollados por una fuente específica: la ley. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Asunto no atribuido expresamente a autoridad específica Conforme a la cláusula general de competencia, si determinado asunto no está expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, debe ser desarrollado por el legislador, sin que tenga obligatoriamente que agotar toda la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción a través de reglamentos administrativos, salvo cuando se trate de una materia amparada con reserva legal. PRINCIPIOS RECTORES DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO-Fuerza vinculante PRINCIPIOS RECTORES DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO-Parámetros para la creación normativa e interpretación de regulación del desplazamiento y atención al desplazado DESPLAZADO-Definición legal El artículo 1° de la Ley 387 de 1997, define al desplazado como toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividad económica habituales, porque su vida digna, su integridad física, su seguridad y libertades personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualesquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencias generalizadas, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras situaciones emanadas de las circunstancias anteriores que alteren o puedan alterar el orden público. DESPLAZADO-Constituye una situación de hecho que da derecho a reclamar garantías fundamentales DESPLAZAMIENTO FORZADO-Elementos cruciales de su definición La jurisprudencia de esta corporación le ha reconocido un carácter amplio a la definición de desplazado y ha manifestado que sea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos condiciones concurren, no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazamiento forzado. PRINCIPIO PRO HOMINE-Aplicación DESPLAZADO-No es un derecho o facultad/DESPLAZADO-Es una noción que describe una situación fáctica cambiante Desde el punto de vista jurídico, el concepto de desplazado no es un derecho o facultad sino una noción que describe una situación fáctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de derechos y garantías para el afectado y su núcleo familiar, y de ahí que deba ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al principio pro homine, tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta corporación y los organismos internacionales, tomando en consideración, por lo menos tres elementos básicos: (i) la coacción; (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan propiciar desarraigo. Referencia: expediente D-7473. Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia de la República de Colombia”. Demandante: José Fernando Valencia Grajales Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D. C., mayo veintisiete (27) de dos mil nueve (2009). I. ANTECEDENTES El ciudadano José Fernando Valencia Grajales, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997. Admitida la demanda, se comunicó la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, y también se informó a los Ministros de Interior y de Justicia; Defensa Nacional; Protección Social; Hacienda y Crédito Público; Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; Agricultura y Desarrollo Rural; Educación Nacional; a la Directora del Departamento Nacional de Planeación; al Consejero para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES; al Contralor General de la República; al Defensor del Pueblo; al Director General de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional; al Alto Comisionado para la Paz y al Presidente del Consejo Nacional de Atención Integral de la Población Desplazada. También se invitó a la Comisión Colombiana de Juristas; a la Mesa Nacional de Desplazados; Comisión de la Sociedad Civil; Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, y a las facultades de derecho de las universidades de Antioquia, Industrial de Santander, Pontificia Javeriana, Nacional de Colombia, Rosario, Andes y Externado de Colombia, para que emitieran su opinión sobre el asunto. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, perteneciente a la Ley 387 de 2007, publicada en el Diario Oficial, N° 43.091 de julio 24 de ese mismo año, subrayando lo acusado: “LEY 387 DE 1997 (Julio 18) Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: TITULO I. DEL DESPLAZADO Y DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ARTICULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado.” III. LA DEMANDA Para el actor el parágrafo acusado del artículo 1° de la Ley 387 de 1997 quebranta los artículos 4º, 93, 150-10 y 189-11 de la Constitución Política, “en su parte formal”, pues como la primera parte de la norma define la condición de desplazado, “su descripción no requiere de una nueva configuración, en primer lugar, porque no es potestad del Presidente determinar, describir, crear o reglamentar” dicha condición. Considera que esa potestad tampoco puede ser delegada por el legislador al Ejecutivo, “ya que esta no hace parte de las facultades del artículo 150-10 de la Constitución Política, por ser esta materia de leyes estatutarias al regular derechos fundamentales y mucho menos pueden ser reguladas por el Ejecutivo por no encontrarse dentro de sus facultades en el artículo 189”. Señala que “no es necesario” reglamentar qué se entiende por desplazado, “ya que el ‘Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II)’ reguló extensivamente el tema”. Afirma que “en su parte material”, la facultad que la norma acusada atribuye el Gobierno permitió dictar el Decreto 2569 de 2000, que reglamenta la Ley 387 de 1997, y se ha convertido “en un obstáculo” para que los desplazados puedan recibir las ayudas del Gobierno, en razón de que les impone la obligación de inscribirse en el Registro Único de la Población Desplazada, “lo que lleva a deducir que quien no esté inscripto, no es legalmente desplazado”. Concluye que por lo anterior, “se pierde la calidad de desplazado por no estar registrado, imponiéndole trabas en el tiempo, en el tipo de ayudas, hasta llegar a imponerles sanciones penales, lo que atenta contra el derecho de igualdad y al trato diferente, en donde es el Estado quien debe buscar al desplazado y no el desplazado, ya que este es una víctima que en muchos casos es de carácter estatal”. IV. INTERVENCIONES 1. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social. Solicita la inhibición de la Corte, al considerar que la acusación carece de pertinencia en tanto se limita a expresar (i) un punto de vista subjetivo del actor y (ii) un análisis de conveniencia dirigido a establecer la ausencia de necesidad de la atribución establecida en el parágrafo. Estima que el argumento acusador se funda en un análisis de conveniencia que expresa un particular punto de vista del demandante acerca de la necesidad de reglamentar la definición de desplazado, pues no plantea una tesis que demuestre una confrontación entre la disposición demandada y el texto constitucional y, por ello, carece de un contenido constitucionalmente relevante. Advierte que la determinación de si el ejercicio de la facultad reglamentaria es requerido, inocuo o no necesario para la adecuada ejecución de la ley, es un asunto que escapa al control de constitucionalidad. Destaca que el ejercicio de la potestad reglamentaria en esta materia, ha resultado de enorme trascendencia a efectos de hacer posible la ejecución adecuada de las disposiciones legales, enderezadas a satisfacer las necesidades de la población desarraigada, pues el desplazamiento forzado en Colombia se manifiesta de diferente forma y en diferentes escenarios, lo cual justifica que el Gobierno, con el propósito de ejecutar adecuadamente la política pública en esta materia, adopte medidas para encauzar la ley al plano de la realidad. Considera que al margen de la determinación acerca del carácter estatutario o no de la definición de desplazado, contemplada en el primer inciso del artículo 1° de la ley 387 de 1997, no demandado por el actor, es claro que lo dispuesto en el parágrafo del referido artículo, no implica la atribución de ninguna competencia para la expedición de disposiciones con fuerza de ley, sino se limita a establecer que la competencia del Gobierno Nacional se contrae a la reglamentación de quien debe considerarse desplazado. Señala que la disposición demandada no confiere al Gobierno la facultad de expedir decretos leyes de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, evento en el cual, con sujeción a las precisas condiciones temporales y materiales contempladas en el numeral mencionado, el Congreso se despoja transitoriamente de sus funciones legislativas. Sostiene que el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, por el contrario, se limita a asignar una competencia de reglamentación de una materia de conformidad con la habilitación constitucional, radicada en el Gobierno Nacional, de reglamentar las leyes, que, desde luego, deberá sujetarse a la ley, la Constitución y las disposiciones que se integran al bloque de constitucionalidad. Aduce que la proposición a partir de la cual el actor estructura su argumento es inexistente y no encuentra apoyo en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, en cuanto considera que la disposición demandada desconoce el artículo 150-10 de la Constitución, debido a que atribuye una competencia legislativa que se encuentra asignada de forma exclusiva al Congreso de la República. A su juicio, no es eso lo que dispone el enunciado demandado, dado que se reduce a expresar, en un sentido técnico, que le corresponde al Gobierno Nacional reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado. En consecuencia el cargo no es cierto dado que recae sobre una norma inexistente y, por ello, no tiene la aptitud para activar la competencia de la Corte Constitucional. Expresa que el parágrafo demandado tampoco atribuye una competencia de regulación estatutaria al Ejecutivo y ninguna competencia legislativa, dado que ella sólo puede ejercerse en las hipótesis establecidas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y a través de decretos leyes dictados en ejercicio de facultades extraordinarias (arts. 212, 213, 214 y 215 ib.). En su criterio el cargo carece de certeza, en tanto supone que el parágrafo demandado atribuye una competencia diversa a la reglamentaria, cuando realmente se limita a precisar una competencia de reglamentación claramente establecida a favor del Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política Considera impertinente la acusación de que las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional, en desarrollo de la facultad establecida en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1998, se ha traducido en el establecimiento de múltiples obstáculos para el ejercicio de los derechos de los desplazados, pues no se fundamenta en la contradicción con la Carta, sino en la presunta aplicación indebida de la facultad de reglamentación como consecuencia de la expedición del Decreto 2569 de 2000. En su parecer, es evidente que el actor dirige su objeción no a la facultad de reglamentación establecida en el parágrafo demandado sino a las consecuencias de su ejercicio, expresando entonces un desacuerdo referido a su aplicación concreta y no al carácter inconstitucional de la disposición demandada. Indica que en cualquier caso, la expedición del Decreto 2569 de 2000 por parte del Gobierno Nacional ha contribuido a desarrollar adecuadamente el sistema de atención a la población desplazada y, al mismo tiempo, forma parte de un amplio espectro de actuaciones normativas encaminadas a abordar efectivamente los problemas derivados del desplazamiento forzado. 2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Considera que la norma impugnada es exequible, por cuanto (i) la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional es de orden constitucional y no puede ser vaciada de contenido por el legislativo y (ii) porque es legítimo el ejercicio de esta facultad en el tema del desplazamiento forzado, siempre y cuando se respeten las normas de superior jerarquía. Expresa que los reparos relacionados con la falta de necesidad de la reglamentación de la condición de desplazado y lo desafortunado que habría resultado la reglamentación realizada en el Decreto 2569 de 2000, carecen de los requisitos de un cargo de constitucionalidad y, por lo tanto, la Corte Constitucional debe inhibirse de efectuar un pronunciamiento sobre ellos. Afirma que la definición establecida en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997 es un contenido legal a desarrollar, que deja abierta la posibilidad de que el Gobierno Nacional lo reglamente en aquellos aspectos no comprendidos en la norma mencionada, de modo que el parágrafo impugnado no vulnera disposición constitucional alguna. Explica que la potestad reglamentaria tiene origen constitucional y es de carácter permanente y para su ejercicio no requiere ninguna clase de autorización por parte del legislador, pues sólo puede ejercerse en la medida en que exista la ley y no vaya más allá de lo que ella permite. Aduce que el actor al señalar que lo referente a la definición de desplazado interno es un asunto materia de ley estatutaria, desconoce que es una condición material y no un derecho fundamental, no obstante que de ella se derive una serie de derechos. Expresa que el hecho de que la Ley 387 de 1997 y la doctrina internacional hayan definido el concepto de desplazado interno, no priva al Ejecutivo de la facultad de reglamentar tal condición, más aun cuando existe una variedad de acepciones y hay aspectos que no han sido objeto de desarrollo legislativo. En su parecer, los reparos relacionados con la falta de necesidad de la reglamentación de la condición de desplazado y lo desafortunado de la reglamentación realizada en el Decreto 2569 de 2000 sobre el desplazamiento interno, no configuran cargos de inconstitucionalidad en los términos que ha definido la Corte Constitucional. Por lo anterior, solicita declarar la constitucionalidad del parágrafo acusado por el cargo relacionado con la imposibilidad de reglamentación del concepto de desplazado interno y con respecto a los restantes cargos solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse. 3. Ministerio de Educación Nacional Coadyuva el escrito de defensa de la exequibilidad presentada por Acción Social y pide a la Corte declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, advirtiendo que en el evento de que decida fallar de fondo, declare la constitucionalidad de la norma acusada. 4. Ministerio de la Protección Social Solicita a la Corte abstenerse de fallar, por considerar que el demandante fundamenta su argumentación en un presupuesto normativo inexistente, pues el parágrafo demandado no atribuye una competencia de regulación estatutaria al Ejecutivo y tampoco ninguna competencia legislativa específica, que a su juicio sólo puede ejercerse en las hipótesis establecidas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y en los artículos 212, 213, 214 y 215 ib. Opina que el parágrafo demandado se reduce a precisar una competencia de reglamentación claramente establecida a favor del Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política; además la argumentación del demandante recae sobre una norma inexistente y, por ello, no tiene la aptitud para activar la competencia de la Corte Constitucional. Estima que la acusación se funda en un análisis de conveniencia, pues expresa un particular punto de vista del demandante acerca de la necesidad de reglamentar la definición de desplazado, sin realizar una confrontación entre la disposición demandada y el texto constitucional y, por ello, el cargo carece de un contenido constitucionalmente relevante. Recalca que la determinación de si el ejercicio de la facultad reglamentaria es requerido, inocuo o no necesario para la adecuada ejecución de la ley, es un asunto que escapa al control de constitucionalidad. Para el interveniente son impertinentes los cuestionamientos del actor acerca de la indebida aplicación del parágrafo demandado, con apoyo en el cual se ha expedido del Decreto 2569 de 2000, pues se refieren a la aplicación de la norma demandada y no a su incompatibilidad con la Constitución. Considera que si el actor estima que las disposiciones reglamentarias expedidas al amparo del parágrafo demandado, desconocen la Constitución o la ley el debate debe llevarlo a efecto ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Reitera que la expedición del Decreto 2569 de 2000 por parte del Gobierno Nacional ha contribuido a desarrollar adecuadamente el sistema de atención a la población desplazada y concluye que a pesar de la informalidad que cabe predicar de la acción pública de inconstitucionalidad, en tanto derecho político a través del cual se expresa el carácter participativo del Estado colombiano, es inaceptable que en su ejercicio se acuda a argumentos que, además de ser presentados sin suficiente fundamentación, se apoyan en premisas normativas inexistentes. 5. Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Solicita la inhibición de la Corte, pues en su parecer el concepto de violación no es claro y pertinente, en la medida que el actor no expone los motivos en que fundamenta la violación, planteando en cambio una especulación, sin explicar en qué consiste la inconstitucionalidad del parágrafo atacado. A su juicio la demanda de inconstitucionalidad se fundamenta en una interpretación que no se deduce o se deriva necesariamente de lo que establece la disposición acusada, cayendo en una simple hipótesis especulativa. Afirma que si el demandante considera que el decreto reglamentario de la Ley 387 de 1997 se ha convertido en un obstáculo en ciertos casos, y que ello constituye una vulneración a normas de superior jerarquía, no es la acción de inconstitucionalidad el mecanismo apropiado para discutir esta supuesta vulneración, pues debió haber recurrido a un mecanismo jurídico para atacar la legalidad de ese acto administrativo. En cuanto al argumento relativo a la necesidad de dar aplicación al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, para que el Gobierno pudiera reglamentar la materia, expresa que esa norma no es aplicable al supuesto del parágrafo demandado que claramente se refiere a la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, establecida en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, y no al ejercicio de facultades extraordinarias. Considera que en este caso no es necesario discutir si existe reserva de ley estatutaria, pues la norma acusada solo pretendió que el Gobierno Nacional reglamentara ciertas condiciones para hacerla aplicable, lo que en modo alguno se podría asemejar a una delegación para la expedición de una norma con fuerza de ley o una facultad de regular materias propias de una ley estatutaria ni las de reserva de ley ordinaria. 6. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Pide a la Corte declararse inhibida para fallar, pues en su criterio de la simple lectura de los argumentos de la demanda se desprende que el actor se limitó a leer superficialmente las normas acusadas, trascribirlas y compararlas formalmente con las normas que invoca como vulneradas. Opina que el actor se limitó únicamente a afirmar que el Gobierno Nacional carecía de facultad reglamentaria para definir la condición de desplazado y que no era necesario regular el tema porque ya se encuentra definido en el Protocolo II de Ginebra, resultando evidente la falta de profundidad en el análisis realizado que impide realizar el juicio constitucional. Indica que la Corte Constitucional tiene competencia para conocer de la demandas de inconstitucionalidad interpuestas por los ciudadanos contra leyes y decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, pero no sobre decretos ordinarios expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria constitucionalmente reconocida al Presidente de la República. Considera que no le asiste razón al demandante, en la medida en que la facultad reglamentaria otorgada por el artículo cuya inexequibilidad se pretende, lejos de ser inconstitucional, es aplicación de dicha potestad constitucional radicada exclusivamente en el Presidente de la República. Explica, que la potestad reglamentaria otorgada constitucionalmente al Presidente de la República se traduce en la expedición de normas jurídicas de carácter general y abstracto, con el objetivo principal de desarrollar o complementar una ley para efectos de su cumplida ejecución, teniendo como límite los mandatos constitucionales y legales, que es lo que ocurre con el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, que está autorizando de manera expresa al Ejecutivo para que mediante reglamento, indique y defina las características especiales que deben cumplir las personas que ostenten la condición de desplazados. Señala que si bien el fenómeno del desplazamiento involucra la vulneración de derechos fundamentales, la definición de dicha condición por parte del Gobierno Nacional no implica que se estén regulando procedimientos frente a dichos derechos, como tampoco mecanismos para su protección, pues únicamente está indicando cuales son las calidades específicas que deben acreditar las personas que aduzcan ser desplazados, con el fin de que le sean otorgados los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997. Afirma que el Protocolo II de Ginebra, no define la calidad de desplazado, como equivocadamente lo afirma en la demanda, toda vez que, frente al tema del desplazamiento forzado establece su prohibición en el artículo 17. Manifiesta que el Registro Único de Población Desplazada, lejos de ser inconstitucional, es un mecanismo que ha sido concebido para facilitar la atención y garantizar los derechos de ese grupo poblacional, dentro del marco de los principios de racionalidad y planeación, que la misma Corte ha reconocido y promovido en varios de sus pronunciamientos. Estima que en el evento en el que se declarara inexequible el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, desaparecería el Registro Único de Población Desplazada, lo cual ocasionaría dificultades para efectos de determinar el ingreso y salida de la población beneficiaria. 7. Ministerio del Interior y de Justicia Solicita la inhibición de la Corte, pues en su parecer el demandante, sin fundamentar el concepto de violación expresa simple y llanamente que el parágrafo objeto de demanda está violando cánones constitucionales (4, 93,150 y 189), acusación que carece de una argumentación coherente y precisa que no permite realizar el juicio de constitucionalidad al precepto legal acusado. A su juicio la demanda no se ajusta a los parámetros desarrollados por este Alto Tribunal, porque se erige sobre una base legal inexistente, pues de la simple lectura del parágrafo acusado se infiere que no confiere facultades extraordinarias sino una auténtica función propia del Ejecutivo, la cual se ha cristalizado en el Decreto 2569 de 2000 que reglamenta la Ley 387 de 1997, cuya expedición se realizó con base en el artículo 189-11 superior. Estima que el impugnante realiza una inferencia errada del alcance del Decreto 2569 al pretender impugnarlo ante esta Corte y cuestionarlo porque en su entender impone la obligación a los desplazados de su inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, que constituye una herramienta técnica que busca identificar a la población afectada por el desplazamiento. 8. Comisión Colombiana de Juristas Respalda la pretensión del accionante de que la norma acusada sea declarada inconstitucional, por vulnerar el principio de reserva legal y la separación de poderes. Explica la Comisión que en algunos casos la reserva legal exige que las normas que regulen una materia tengan fuerza de ley, lo cual se logra cuando el legislador directamente aprueba una norma o cuando delega al Ejecutivo su regulación (reserva de ley material), lo que será constitucionalmente válido si se cumplen los requisitos del artículo 150-10 superior; en otros casos, la reserva legal exige que determinadas materias puedan ser reguladas exclusivamente por medio de ley, excluyendo toda forma de intervención del Ejecutivo en su regulación (reserva de ley formal). Señala que según la reiterada jurisprudencia constitucional, el desarrollo de los derechos fundamentales es una de las materias que está reservada a la configuración del legislador, por lo menos en sus contenidos esenciales. En términos de la Corte, la reserva de ley frente a derechos fundamentales hace referencia a la prohibición general de que se puedan establecer restricciones a esos derechos en fuentes diferentes a la ley, es decir, que sólo en normas con rango de ley se puede hacer una regulación principal que los afecte. En su parecer la condición de desplazado es una materia que debe estar definida por normas con fuerza de ley, pues implica el reconocimiento de derechos constitucionales, en caso de que sea otorgada, así como también puede significar la negación de los mismos, en caso contrario, razón por la cual no puede ser deslegalizada por el legislador. Advierte que trasladar la competencia para la definición de la condición de desplazado al Gobierno, para que éste lo hiciera a través de una norma infra legal, con la posibilidad de dar contenido concreto y por esta vía determinar límites a los derechos derivados de la condición de desplazamiento, el Congreso desconoció el mandato constitucional de reservar para sí la expedición de normas que comprometan el núcleo esencial de derechos fundamentales, lo cual resulta más grave si se considera que se trata de derechos de los que son titulares sujetos de especial protección, como las víctimas del conflicto armado interno. Indica que la estrecha relación que existe entre la condición de desplazado y la protección de derechos constitucionales ha sido puesta de presente por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, al señalar que el sólo hecho del desplazamiento comporta violación de los derechos tales como la vida en condiciones dignas, no sufrir tratos crueles, la igualdad, la libertad, la personalidad jurídica, la familia, la salud, la alimentación, la educación, la vivienda, el trabajo, la paz y la seguridad. En parecer de la Comisión la materia del parágrafo del artículo 1° de la Ley 387, al referirse a derechos fundamentales, debió haber sido regulada por el legislador directamente o haberla delegado mediante facultades extraordinarias al Gobierno. Señala que el parágrafo acusado no cumple con los requisitos de una delegación de facultades extraordinarias, pues no hace mención a ninguna restricción temporal a su ejercicio y no fija criterios que sirvan de base y sean tenidos en cuenta para fijar la condición de desplazado, sino que atribuye esta potestad de manera genérica. Manifiesta no entender la relación que existe entre la autorización otorgada al Gobierno para regular la condición de desplazado y la grave situación humanitaria y de derechos humanos que provocó la expedición de la ley, asunto del cual podía ocuparse el legislador; señala además que ni en la exposición de motivos, ni en los informes de ponencia se dejó constancia de que el Gobierno hubiera solicitado la delegación y nunca se verificó que dicha ley fuera aprobada por la mayoría absoluta que la Constitución requiere para la aprobación de leyes de facultades extraordinarias. Expresa que al no verificarse esos requisitos, el parágrafo constituye una verdadera “habilitación en blanco”, que hace que el Congreso se desprenda definitivamente de una atribución que pasa a estar en cabeza del Ejecutivo y agrega que a pesar de que el parágrafo demandado está precedido de una definición legal, contenida en el mismo artículo 1° de la Ley 387, su contenido la desestima. Señala que en el parágrafo demandado el legislador no establece una regulación básica, que es presupuesto necesario para que se ejerza una facultad de naturaleza, pues la traslada al Ejecutivo para que sea éste quien defina, sin arreglo a ningún parámetro legal, el concepto que debería supuestamente reglamentar. Afirma que con base en la ley fue expedido el Decreto 2569 de 2000, cuyo artículo 3° se ocupó de definir lo que se entiende por persona en condición de desplazamiento, definición que al acrecer de referente presenta matices y diferencias respecto de la que consagra la ley. Estima que a pesar de que la condición de desplazado es una materia que tiene reserva de ley, por cuanto guarda relación estrecha con distintos derechos de las personas, el legislador, en la práctica, delegó esta potestad en el Ejecutivo, razón por la cual la norma que hizo tal delegación deviene inexequible. Concluye que la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada implica establecer que la competencia para la regulación de la condición de desplazado está en cabeza del legislador, quien debe ofrecer una regulación básica que será vinculante para la generalidad de los casos de desplazamiento y para que el Ejecutivo efectivamente reglamente la materia. 9. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados - ACNUR En opinión de esta organización, en desarrollo del principio pro homine la potestad reglamentaria del Ejecutivo en materia de derechos humanos en ningún caso podría restringir lo ya establecido en normas y principios internacionales acerca de lo que se entiende por la condición de desplazamiento forzado interno, más aún cuando el marco jurídico existente entrega herramientas para que tanto el Gobierno central y los gobiernos locales ofrezcan respuestas a esa problemática. Sostiene que el concepto de desplazado establecido por el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, hace una enunciación de situaciones de hecho en las que se requiere especial protección por parte del Estado para la persona que las sufre y advierte que no ha sido su contenido la causa de vulneración de derechos de la población desplazada, sino la forma en que ha sido interpretado, como lo evidencia la reiterada jurisprudencia de esta Corte. Explica que es común la interpretación restrictiva de la norma y su lectura parcial para limitar el reconocimiento del desplazamiento, cuando este ha ocurrido como consecuencia de la acción de agentes estatales, cuando se ha presentado en el marco de acciones legítimas del Estado o en situaciones de violencia urbana. Indica que con base en interpretaciones que podrían entrar en contradicción con el espíritu de la norma, en múltiples ocasiones, los funcionarios responsables de la valoración de las declaraciones han decidido no incluir a los solicitantes en el Registro Único de Población Desplazada, dejando en evidencia la falta de claridad al respecto de las disposiciones contenidas en la Ley 387 de 1997 en particular, su artículo 1°. Para la ACNUR, esas prácticas ignoran que la ley protege tanto la vulneración como el riesgo de vulneración, desconociendo además que la noción de desplazado forzado tiene como principal elemento la coacción que fuerza el desplazamiento, cuya causa no es únicamente el conflicto armado y las actividades de los grupos armados al margen de la ley. Manifiesta que la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que la condición de desplazado se adquiere por una situación de hecho y no de derecho, siempre que concurran dos condiciones: la causa violenta y el desplazamiento interno; también ha indicado en razón de esa circunstancia, el registro de las personas desplazadas es un acto declarativo y no constitutivo. Expresa que el presente debate jurídico es una importante oportunidad para que la Corte Constitucional precise que las interpretaciones que en adelante se efectúen del contenido del artículo demandado, se hagan siempre bajo el estricto respeto de la Constitución y las normas internacionales de derechos humanos. Comenta que la hermenéutica flexible de la Corte Constitucional coincide con la realizada por Walter Kalin, quien al interpretar la descripción de los Principios Rectores de qué se entiende por personas en situación de desplazamiento, ha identificando dos elementos: (i) el carácter coercitivo e involuntario del movimiento y (ii) el hecho que ese movimiento ocurra dentro de las fronteras nacionales. Aduce que la interpretación acerca de que se entiende por desplazado interno debe ser flexible y abarcar los contextos particulares y dinámicas cambiantes tanto de los conflictos internos, como de las sociedades en que estos se dan y ello se concreta en el aparte del artículo 1° de la Ley 387 que alude a “otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drástica mente el orden público”. Señala ACNUR que la obligación del Estado para con las personas que se encuentran en esa situación, emana del hecho de ser sujetos de derechos y ciudadanos del Estado, de su vulnerabilidad y necesidades especiales que se presentan por padecer desplazamiento interno, lo que conlleva la garantía relevante de las normas de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario, incluyendo las que presentan una importancia especial para la situación en que ellos se encuentran. Sostiene que las obligaciones estatales que se derivan para con la población desplazada, no son más que la constatación de que sus derechos humanos fundamentales generan un plus de protección y garantía frente al resto de la población, concretando el mandato de priorización en la atención para todos los agentes estatales, que por principio de solidaridad se extiende a la comunidad en general. Considera necesario que la interpretación que acojan tanto los organismos judiciales como los entes administrativos, tenga carácter amplio para permitir un entendimiento de las causas del desplazamiento acorde con las circunstancias particulares del conflicto, en perspectiva del derecho internacional. Afirma que en la práctica, se ha empleado la enunciación contenida en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997 para justificar la ausencia de intervención del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada en situación de riesgo inminente de desplazamiento. Reitera la necesidad de que las interpretaciones acerca de la condición de desplazado interno forzado sigan teniendo carácter amplio, y que la descripción de situaciones causales que se presentan en los diferentes instrumentos normativos, brinden características descriptivas que permitan adecuarse a las circunstancias particulares y siempre cambiantes, mas no sean interpretadas como enunciaciones taxativas. Así mismo, estima que las reglamentaciones que el Ejecutivo realice acerca de lo que se entiende por situación de desplazamiento forzado interno, así como las interpretaciones de tipo administrativo, deben estar de acuerdo con el principio pro homine y en ningún caso restringir lo ya establecido previamente en la norma de carácter legal y en las recomendaciones de carácter internacional. Para la ACNUR es fundamental que el desplazamiento forzado sea leído cada vez más en clave preventiva, como derecho del que gozan los habitantes de un país a no ser desplazados, pues de ese modo se pueden evitar situaciones que generen mayores violaciones de los derechos humanos. Por tal razón, recomienda a esta Corte que al fallar la presente demanda reconozca que frente al artículo 1° de la Ley 387 de 1997, es imprescindible la adopción de criterios amplios y flexibles de interpretación frente a las necesidades de protección de las personas, en la medida en que las necesidades de protección varían, dada la cambiante situación del conflicto armado y la violencia y sus expresiones locales, advirtiendo igualmente que es función del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada proteger a quienes se encuentran en riesgo de desplazamiento. 10. Universidad del Rosario El Decano de Jurisprudencia de esa institución superior solicita la inconstitucionalidad del parágrafo acusado, al estimar que la potestad reglamentaria del Presidente de la República no puede ejercerse donde la ley o la Constitución han regulado la materia, circunstancia que se presenta en esta oportunidad, ya que la materia atinente al desplazamiento forzado fue desarrollada pormenorizadamente en el Protocolo II de los Convenios de Ginebra de 1949, aprobado por la Ley 11 de 1992, que es bloque de constitucionalidad. 11. Departamento Nacional de Planeación Solicita a esta Corte abstenerse de fallar el asunto, porque en su criterio la demanda no cumple con los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991 y agrega que en caso de que considere procedente el examen de fondo, se tengan en cuenta los argumentos de defensa de la constitucionalidad de la norma acusada que presenta en su escrito de intervención y que a continuación se resumen. Estima que lo acusado no vulnera el artículo 150-10 superior, pues es ostensible que no otorga facultades extraordinarias al Gobierno para legislar sino que lo habilita para que ejerza la facultad reglamentaria. Considera improcedente el cargo por la “inconveniencia” de desarrollar un concepto que ya está regulado en el Protocolo II de Ginebra, ya que esa regulación no impide al Estado colombiano adoptar sus propias disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, en consonancia con los parámetros allí establecidos. Afirma que el Gobierno puede reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado, ya que la Ley 387 de 1997 es de naturaleza ordinaria y, por ello, la competencia que la norma acusada le otorga no está por fuera de sus atribuciones constitucionales. Por último manifiesta que la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre los cargos formulados contra el Decreto 2569 de 2000, pues se trata de un decreto reglamentario cuyo control está atribuido al Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 superior. 12. Contraloría General de la República Defiende la constitucionalidad de la norma acusada, expresando que en ningún momento va en contra de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, que en su criterio ofrece una definición de desplazado sin que esté normando esa condición. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Jefe del Ministerio Público solicita a esta Corte abstenerse de pronunciarse sobre la exequibilidad del parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, porque en su opinión la demanda carece de certeza y pertinencia, ya que las acusaciones están dirigidas contra proposiciones jurídicas inexistentes, las cuales no se desprenden del texto normativo acusado, sino de la interpretación errada del actor y de un aspecto que no puede ser objeto de control que es su posterior reglamentación por parte del Ejecutivo. A su juicio el demandante equipara el contenido del parágrafo impugnado a una delegación legislativa, cuando en realidad su tenor literal se refiere al ejercicio de la potestad reglamentaria que, por mandato superior, compete al Presidente sin mediar autorización expresa del legislador, ni de otra autoridad del Estado. Afirma que la disposición acusada no hace cosa distinta a enunciar la facultad permanente del Gobierno nacional de expedir los actos administrativos que considere pertinentes para desarrollar la ley, de conformidad con el artículo 189-11 de la Constitución. Sostiene que en contra del parecer del actor, la materia objeto de reglamentación, esto es la definición jurídica del concepto de desplazado, no es de ley estatutaria, por cuanto si bien la misma tiene relación con la protección de sus derechos fundamentales, por sí sola no llega a condicionar su realización en la medida en que su contenido no implica, en modo alguno, una regulación íntegra, estructural y completa de aquellos, tal como lo exige la jurisprudencia para que opere esa reserva y aceptar lo contrario haría nugatoria la labor del legislador ordinario y el poder reglamentario, desconociendo la cláusula general de competencia que orienta la actividad legislativa del Congreso de la República. Indica que el instrumento internacional al que alude el demandante no regula extensamente lo relativo al desplazamiento forzoso, ya que se limita a establecer su prohibición general como una obligación internacional de los Estados en cuyas fronteras tenga lugar un enfrentamiento bélico, dejando incólume la posibilidad para que dentro de la órbita de su soberanía, adopten las medidas legislativas y de otra índole idóneas para su cumplimiento. Expresa que la incipiente definición de persona desplazada que se puede extraer de esa regla de derecho internacional humanitario se circunscribe estrictamente al contexto de un conflicto armado interno, creando un estándar mínimo de protección que debe ser garantizado en todos los países, que es precisamente lo que hace la Ley 387 de 1997 al contemplar en su artículo 1º otras situaciones diversas con ocasión de las cuales se puede reclamar la condición de desplazado y los derechos que se derivan de la misma, a fin de ampliar y robustecer el espectro protector de aquel patrón internacional vigente sobre la materia. Así las cosas, para el Procurador General de la Nación la acusación no reúne los requisitos mínimos para su examen en sede judicial, por cuanto se apoya en su entendimiento subjetivo y errado del alcance del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, en relación con el desplazamiento forzado. Respecto del cargo relacionado con la aplicación de las normas que han desarrollado la Ley 387 de 1997, el Procurador considera que tampoco está llamado a prosperar, por cuanto el control constitucional “rogado” que realiza la Corte Constitucional es, en principio, abstracto y no recae sobre la actividad del Ejecutivo, situación que también se presenta cuando se cuestiona la interpretación de un texto legal, como ocurre en el asunto en revisión. Manifiesta que el Decreto 2569 de 2000, en su artículo 2º, trascribe literalmente la definición de persona desplazada consagrada en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, y al establecer los requisitos para el reconocimiento administrativo, no judicial, de dicha condición, para otorgar ayuda humanitaria del Estado, remite a los previstos en el artículo 32 ibídem. Concluye que la constante imprecisión de las afirmaciones realizadas por el actor en la demanda, que parten de la base de su equivocada interpretación del contenido y alcance de la disposición que acusa, y de las normas superiores que considera infringidas, inclusive, de normas ajenas al juicio de inexequibilidad, hacen imposible llevar a cabo el examen de su constitucionalidad, puesto que ninguna oposición objetiva y verificable con los postulados de la Carta puede ser analizada a partir de proposiciones jurídicas inexistentes e impertinentes, como las enunciadas por el peticionario. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 superior, esta Corte es competente para conocer de la acción de la referencia, toda vez que está dirigida contra una disposición perteneciente a una Ley de la República. 2. Examen de procedibilidad de la acción y planteamiento del problema jurídico. La mayoría de los intervinientes y el Procurador General de la Nación se quejan de que la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, hubiera sido admitida pues, en su sentir, adolece de defectos sustantivos que impiden que esta Corte pueda realizar el respectivo control constitucional, razón por la cual le solicitan no efectuar pronunciamiento de fondo sino que se declare inhibida para fallar. Tales planteamientos obligan a esta corporación a hacer un nuevo estudio de la demanda, con el fin de determinar si los cargos de inconstitucionalidad satisfacen o no las exigencias formales establecidas en el Decreto 2067 de 1991, actuación que según reiterada en su jurisprudencia, puede realizarse antes de decidir, pues el examen que se efectúa al momento de la admisión de la demanda no compromete la posterior decisión que adopte la Sala Plena; de ahí que se diferencie la procedencia de la acción, que alude a la posibilidad de tomar una decisión de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales mínimos, de la prosperidad de los cargos aspecto sustancial que toca directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad invocadas por el accionante y que, por tal razón, exige un estudio más detenido por parte de la Corte en pleno[1]. El hecho de que la acción de inconstitucionalidad pueda ser ejercida por quien ostente la condición de ciudadano colombiano, no significa entonces que su promotor quede excusado del deber de observar las exigencias mínimas fijadas por el legislador para su formulación, pues como lo ha señalado la jurisprudencia[2] el control abstracto de constitucionalidad opera cuando es posible determinar que existe oposición objetiva y verificable entre el contenido de la norma impugnada y la Carta Política. Sin embargo, la Corte ha entendido que la acción de inconstitucionalidad, dado su carácter público, está regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisión de fondo antes de la inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional”[3]. Por ello, más allá de los errores puramente formales de presentación o de técnica jurídica, debe darse trámite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad, a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al Estatuto Superior[4]. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, establece los requisitos mínimos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad para su admisión y exige que el ciudadano demandante, (i) señale las normas acusadas como inconstitucionales, transcribiendo su texto por cualquier medio o aporte ejemplar de su publicación oficial; (ii) indique las disposiciones de la Constitución Política que en su criterio resultan violadas; (iii) consigne las razones por las cuales estima que lo impugnado desconoce el ordenamiento constitucional; (iv) cuando fuere el caso, señale el trámite impuesto por la Carta para la expedición y de qué manera se produjo el alegado quebrantamiento y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. En cuanto hace al concepto de la violación, la jurisprudencia[5] ha sido constante en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se deben exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. La adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte, junto con otros aspectos que la jurisprudencia ha delimitado, desarrollar su función en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual hará el análisis de constitucionalidad correspon...