Sentencia C-369 de 2012

C-369-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-369/12 BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO DEL SECTOR FINANCIERO-Inclusión del rubro “ingresos varios”/IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO DEL SECTOR FINANCIERO-Determinación base gravable/IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO PARA COMISONISTAS DE BOLSA-Base impositiva INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por duda en vigencia de norma/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por incertidumbre sobre derogatoria tácita En el presente caso un interviniente solicitó la inhibición de la Corte Constitucional aduciendo que si bien la norma demandada integra una ley que actualmente se encuentra vigente, Ley 1430 de 2010, la disposición jurídica objeto de modificación se encuentra derogada, razón por la cual toda reforma o referencia que se haga a ésta por medio de otra ley es irrelevante en términos de su vigencia y así como la norma jurídica que se modifica perdió efectos jurídicos, el nuevo texto que se refiere a la misma normativa se encuentra igualmente derogado; de ahí que en términos del interviniente, sea inconducente e improcedente que la Corte realice un juicio de constitucionalidad sobre una norma derogada. Sin embargo para la Corte, esta solicitud no está llamada a prosperar, pues de aceptarse que existe una duda acerca de la vigencia de la norma, esta Corporación ha sido enfática en señalar que no puede declararse inhibida y debe proceder a emitir un pronunciamiento de fondo, pues no es su función “determinar la vigencia de las normas sujetas a control” sino analizar su validez y constitucionalidad. Así pues, no existiendo un argumento categórico que lleve a concluir a esta Corporación que la norma demandada ha perdido su vigencia, resulta procedente seguir adelante con el juicio de constitucionalidad que por esta acción pública se propició. ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA-Reglas sobre carga argumentativa PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Línea jurisprudencial PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para su cumplimiento Son tres (3) los requisitos para que se entienda satisfecho el principio de consecutividad: (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se predica de los contenidos exactos de los artículos sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen PRINCIPIOS DE IDENTIDAD FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se Vulnera por texto que aunque nuevo guarda relación de conexidad con lo decidido en primer debate/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración por inclusión de norma cuando su contenido material guarda conexidad temática directa con el contenido del proyecto En tratándose de un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad e identidad flexible, no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores. Es necesario además que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido. En el presente asunto en el que el reproche constitucional se formula en contra del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, circunscrito a que esta norma no figuraba en el texto aprobado por las Comisiones Terceras del Senado y Cámara en sesión conjunta y que sólo fue incluida en la Plenaria de la Cámara de Representantes sin que guardara conexidad con el proyecto de ley; si bien se observa que el demandante sí cumplió con la carga mínima de argumentación para la existencia del cargo por violación del principio de consecutividad, la Corte encuentra infundado su inconformismo por cuanto desde el primer debate conjunto de las Comisiones Terceras de las Cámaras estuvo presente el tema del impuesto de industria y comercio, desvirtuándose así las afirmaciones del actor de que el tema no haya estado presente desde el primer debate y aún más que no guarde conexidad temática con la generalidad del proyecto, toda vez que uno de los objetivos del proyecto es “materializar una serie de herramientas tendientes a mejorar el control y recaudo tributario”, y la modificación de la base gravable del impuesto de industria y comercio al sector financiero incluyendo el rubro de ingresos varios, lo cual se hace extensivo para los comisionistas de bolsa, guarda conexidad con el fin propuesto en el proyecto. COMISION DE CONCILIACION-Conciliación de discrepancias provenientes de la inclusión de disposiciones nuevas por una de las cámaras legislativas DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento del requisito de especificidad en los cargos Referencia: expediente D-8604 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”. Actor: Juan Rafael Bravo Arteaga Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Adriana Guillén Arango, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Rafael Bravo Arteaga demandó el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010. Mediante auto del ocho (08) de agosto de 2011, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda en lo relacionado con el primer cargo por no cumplir con el requisito de pertinencia, esto es, el demandante no explicó las razones por las cuales la supuesta modificación por una ley de una disposición que –en criterio del actor- se encontraba derogada, es un problema de orden constitucional. En relación con todo lo demás resolvió admitir la demanda. En consecuencia, concedió un término de tres (3) días al demandante con el fin de que corrigiera la demanda, advirtiéndole que si no la corregía dentro de ese término sería rechazada. Teniendo en cuenta que el ciudadano presentó escrito a través del cual manifestó que retiraba el primer cargo de la demanda de inconstitucionalidad que instauró, según consta en el informe de Secretaría General (folio 323 del cuaderno principal), mediante auto del veinticinco (25) de agosto de 2011 el Magistrado Sustanciador dispuso oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de que enviaran al Despacho (i) original o copia auténtica de las Gacetas del Congreso con los antecedentes legislativos relacionados con el trámite y aprobación de la Ley 1430 de 2010; (ii) certificación del quórum y del desarrollo de las votaciones; y (iii) certificación del trámite dado a los impedimentos presentados por algunos Congresistas, si se presentaron. Igualmente, el Magistrado Sustanciador ordenó fijar en lista la norma acusada para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del presente proceso al Señor Presidente de la República, al Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda, al Departamento Nacional de Planeación, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a la Superintendencia Financiera y a la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá para que expresaran lo que estimaran conveniente. Además, invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Federación Colombiana de Municipios, a Asobancaria, a la Bolsa de Valores de Colombia y a varias instituciones universitarias, con el mismo fin. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. 2. LA DEMANDA 2.1 NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.937 del 29 de diciembre de 2010: “ARTÍCULO 52. Adiciónese un parágrafo al artículo 42 de la Ley 14 de 1983, así: PARÁGRAFO. Dentro de la base gravable contemplada para el sector financiero, aquí prevista, formaran parte los ingresos varios. Para los comisionistas de bolsa la base impositiva será la establecida para los bancos de este artículo en los rubros pertinentes”. 2.2 LA DEMANDA El ciudadano Juan Rafael Bravo Arteaga considera que el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 vulnera los artículos 157, 160 y 338 de la Constitución Política: 2.2.1 En primer lugar, es importante hacer referencia al cargo que planteó inicialmente el actor en la demanda de inconstitucionalidad acerca de la invalidez jurídica de la norma acusada. Sobre este punto el demandante argumentó que la disposición acusada adiciona el artículo 42 de la Ley 14 de 1983 con un parágrafo. Sin embargo, sostiene, dicha norma fue derogada por el artículo 207 Decreto Legislativo No. 1333 de 1986 “Código de Régimen Municipal” que reprodujo el contenido del artículo 42 de la Ley 14 de 1983 salvo en lo referente al literal E del numeral 1 que se refería a los “ingresos varios”. En conclusión, aduce, la adición se realizó sobre una disposición derogada y carece de validez jurídica. Cabe anotar que el demandante renunció a este cargo mediante escrito que allegó a la Secretaría de esta Corporación, según consta a folio 323 del cuaderno principal. 2.2.2 En segundo lugar, formula un cargo por vicios de forma que consiste en la inobservancia del principio de consecutividad en el trámite de la ley tal y como lo exige el artículo 157 de la Carta, pues, a pesar de que el inciso segundo del artículo 160 superior, permite introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que durante el segundo debate cada Cámara estime necesarias, éstas no pueden versar sobre materias completamente nuevas, como ocurrió en este caso. Expone que la disposición demandada “(…) apareció en el segundo debate de la Cámara y del Senado, sin haber sido estudiada por las Comisiones terceras de las mismas entidades en sus sesiones conjuntas, así como también que la materia de la que trata la norma acusada no tiene conexidad con el contenido del proyecto de ley, tal como fue aprobado en los primeros debates durante las sesiones conjuntas de las Comisiones III de las dos Cámaras”. En relación con el cargo de introducción del texto acusado en el segundo debate que se surtió en cada cámara, luego de enunciar los temas de cada uno de los artículos del proyecto de ley aprobado en primer debate conjunto por las Comisiones Terceras, indica: “[c]omo puede observarse, en ninguno de los artículos aprobados en el primer debate de las sesiones conjuntas (…) se trató lo referente a la inclusión de los ‘ingresos varios’ en la base gravable del impuesto de industria y comercio para entidades financieras”. Por lo anterior, dice, es evidente que la norma acusada sólo fue aprobada en el segundo debate de las sesiones plenarias del Senado y Cámara sin que se hubiera debatido su contenido en las Comisiones. Adicionalmente, asegura que el artículo demandado no tiene relación alguna con los temas del proyecto de ley aprobado mediante sesión conjunta por las Comisiones Terceras de Senado y Cámara. 2.2.3 En tercer lugar, alega que la disposición demandada también presenta vicios de fondo; en particular, sostiene que vulnera los principios de legalidad y certeza de los tributos –artículo 338 superior-, toda vez que en la expresión “ingresos varios”, el adjetivo “varios” es indeterminado, lo que ha dado lugar a que las autoridades tributarias del Distrito y la Superintendencia Financiera apliquen múltiples interpretaciones. Además, asegura que “]e]s verdad que la vaguedad de la expresión ‘ingresos varios’ (…) puede ser materia de precisión por parte de los acuerdos distritales o municipales correspondiente, pero mientras tal precisión no se haga, la norma acusada viola el artículo 338 de la Constitución, ya que el elemento integrante de la base gravable no está fijado ‘directamente por la ley, las ordenanzas o los acuerdos’.” (Énfasis original). Por esta razón, el demandante solicita a la Corte que en caso de que decida declarar exequible la disposición, “(…) tenga a bien modular su sentencia condicionando tal declaración a la expedición de acuerdos municipales o distritales que definan el contenido de la expresión ‘ingresos varios’.” 3. INTERVENCIONES DENTRO DEL PROCESO 3.1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Luis Giovanny Figueroa Veloza, en su calidad de apoderado de la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino dentro del presente proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada, en los siguientes términos: 3.1.1 Para iniciar, explica que el artículo 42 de la Ley 14 de 1983 se encuentra vigente, esto es, no operó sobre éste la derogatoria tácita en razón a haber sido sustituido por el artículo 207 del Decreto 1333 de 1986. Con el fin de demostrarlo, se remitió al régimen de derogación establecido en el Decreto 1333 de 1986 para determinar si esta norma fue derogada o se debe entender integrada en el Código de Régimen Municipal, pero vigente en el contexto de la ley. Para el efecto, transcribe el contenido de los artículos 384 y 385 del Decreto 1333 de 1986 sobre derogación de normas derogadas, así: “Artículo 384. Continuarán haciendo parte de los estatutos legales correspondientes, las normas que esta codificación tomó de las leyes que no se refieren exclusivamente a las materias tratadas en el presente Decreto. Artículo 385. Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b) de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto”. Frente al artículo 385 transcrito, el Ministerio considera que el supuesto de hecho que contiene el mismo, no es aplicable al artículo 42 de la Ley 14 de 1983, toda vez que esta norma se refiere a un elemento sustancial del impuesto de industria y comercio, y no a la organización y funcionamiento de la administración municipal. Ahora, con respecto al artículo 384 referido, explica que éste establece un régimen de excepción a la regla general sobre derogación de las normas compiladas al reconocer que las normas legales que fueron objeto de compilación por el Código de Régimen Municipal, continuarán formando parte de la ley originaria cuando las leyes compiladas no se refieran exclusivamente a las materias que desarrolla el Decreto 1333 de 1986, como es el caso de la Ley 14 de 1983. En efecto, sostiene, esta ley no se refiere únicamente a las materias relativas a la organización y funcionamiento de la administración municipal o a los impuestos municipales, sino que regula otras materias tendientes a fortalecer los fiscos de las entidades territoriales y otras disposiciones. Por esta razón, indica, el artículo 42 de la Ley 14 de 1983, compilado en el artículo 207 del Decreto 1333 de 1986 continúa formando parte de la Ley 14 de 1983 y se encuentra vigente, por esa razón, cualquier modificación legal a su contenido material debe efectuarse con referencia al artículo 42 de la Ley 14 de 1983 y debe ser incorporada al cuerpo normativo que compila esas disposiciones legales, como lo es, el artículo 207 del Decreto 1333 de 1986. 3.1.2 En segundo lugar, considera que en lo atinente al trámite legislativo del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, no se vulneraron los principios constitucionales de consecutividad y de identidad flexible. En este sentido, manifiesta que desde el inicio del proceso legislativo: primer debate conjunto en las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara que dio origen a la Ley 1430 de 2010, se estudiaron normas dirigidas a evitar el abuso en las tarifas y comisiones cobradas a los usuarios de servicios financieros. Debido a esto tuvo origen el artículo 52 demandado, mediante el cual se pretende evitar el cobro exagerado de tarifas y comisiones por parte de las entidades financieras a los usuarios, como el uso de los cajeros electrónicos, consultas telefónicas, internet, cuotas de manejo de tarjetas débito, precio de chequeras, etc; gastos establecidos por dichas entidades y que constituyen o integran el concepto de “ingresos varios” de las entidades financieras. En virtud de lo anterior, el Congreso de la República debatió y aprobó el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 que establece como uno de los elementos de la base gravable del impuesto de industria y comercio correspondiente a las entidades financieras: los ingresos que obtengan por distintos conceptos contabilizados como “ingresos varios” en su Plan Único de Cuentas (PUC). Agregó que el texto aprobado en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República fue objeto de conciliación por parte de una comisión conjunta. Además de todo lo dicho precedentemente, sostiene, se respetaron los principios de consecutividad y de identidad flexible al comprobarse que existieron discusiones de otras normas en el trámite legislativo que modificaron otros aspectos de la base gravable del impuesto de industria y comercio, como por ejemplo el artículo 33 del texto aprobado en comisión conjunta a través del cual se modificó la base gravable del ICA a las empresas de servicios temporales. 3.1.3 En tercer lugar, manifiesta que la norma acusada no vulnera el principio de certeza de los tributos, debido a que el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 fija directamente los elementos constitutivos de la base gravable del impuesto de industria y comercio correspondiente a las entidades del sector financiero. Recuerda que la norma original del artículo 42 de la Ley 14 de 1983 estableció el concepto de “ingresos varios” como componente de la base gravable del impuesto de industria y comercio de los bancos, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento comercial y los almacenes generales de depósito sin que hasta el momento se haya discutido la legalidad o la violación del principio de certeza en el cobro de dicho rubro frente al resto de entidades. Por otro lado, refiere que con ocasión de la subrogación del artículo 42 de la Ley 14 de 1983 mediante el artículo 207 del Decreto 1333 de 1986, el ejecutivo decidió la eliminación del concepto de ingresos varios de la base gravable de los bancos, no así frente a las demás entidades financieras señaladas en la Ley 14 de 1983. En ese orden de ideas, aduce, la nueva inclusión en el articulado de la Ley 14 de 1983 del concepto de ingresos varios en relación con los bancos y demás entidades financieras, reproduce la situación tributaria existente antes de la vigencia del Decreto 1333 de 1986 y sustrae la definición de ciertas variables técnicas de la competencia legislativa, estableciéndola en entes administrativos como la Superintendencia Financiera, lo cual no viola el principio de certeza de los tributos ni de la ley. Sobre este último punto recuerda que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional ciertos conceptos técnicos como “ingresos varios” de las entidades financieras pueden ser objeto de regulación por parte de la administración. 3.2 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se opuso a todos los cargos de inconstitucionalidad que el actor presentó en contra del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, y solicitó a esta Corporación, se inhibiera de conocer el fondo del asunto o subsidiariamente declarara su exequibilidad, por las siguientes razones: 3.2.1 Con respecto a la afirmación del demandante en el sentido de que el artículo 42 de la Ley 14 de 1983 se encuentra derogado tácitamente al haber sido sustituido por el artículo 207 del Decreto 1333 de 1986, explica que los artículos 384 y 385 del Decreto 1333 de 1986 sobre la derogación de normas compiladas indica que continuarán haciendo parte de los estatutos legales correspondientes las normas que dicha codificación tomó de leyes que no se refieren exclusivamente a las materias que en éste se tratan. En ese orden de ideas, el artículo 42 de la Ley 14 de 1983 es una norma que desarrolla un elemento sustancial del impuesto de industria y comercio, por lo que, de conformidad con el artículo 385 del Decreto 1333 de 1986, no estaría derogada. 3.2.2 Frente al cargo de violación del principio de consecutividad en el trámite de la ley, sostiene que no se vulneró porque (i) tanto las Comisiones como las Plenarias estudiaron y debatieron todos los temas que fueron propuestos durante el trámite legislativo; (ii) ninguna célula legislativa omitió el ejercicio de sus competencias ni delegó el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surtiera el debate sobre un determinado asunto; y (iii) la totalidad del articulado propuesto para primer y segundo debate, al igual que sus proposiciones fueron discutidas y debatidas en la Comisión Conjunta de Conciliación. 3.2.3 Finalmente, considera que en el presente caso no se está vulnerando el principio de certeza de los tributos, pues la inclusión del rubro “ingresos varios” en la Ley 14 de 1983 mediante la norma acusada, reproduce la situación tributaria existente antes de la entrada en vigencia del Decreto 1333 de 1986. 3.3 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Julio Cesar Ruíz Múñoz, actuando como apoderado de la Nación, Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, manifestó que se oponía a la acción de inconstitucionalidad de la referencia. 3.3.1 En primer lugar, considera necesario referirse al cargo de “invalidez jurídica de la forma que se le otorgó a la norma acusada” a pesar de que el actor desistió del mismo, en razón a la relevancia que éste tiene para defender la constitucionalidad de la norma acusada y que está relacionado con los demás cargos planteados. Para el efecto, expone que las facultades extraordinarias que ejerció el Gobierno Nacional otorgadas por el artículo 76 de la Ley 11 de 1986 fueron para codificar y no, derogar porque para este fin no fueron concedidas. Del contenido de la ley que otorgó las referidas facultades, aduce, se desprende sin dificultad que su sentido es codificar no derogar. Agregó que la facultad de codificar era parcial, pues, su alcance estaba circunscrita a “…la organización y el funcionamiento de la administración municipal…” Para ilustrar su argumentación, plantea que, en aras de la discusión, el artículo 379 del Decreto 379 Ley 1333 de 1986, compiló el artículo 1 de la Ley 57 de 1985 y no por ello, esta norma quedó derogada. La Ley 57 de 1985 “Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales” tiene alcance nacional y territorial, por lo cual en ningún caso podría interpretarse que su artículo primero quedó derogado y que como el régimen regulado en el Decreto Ley 1333 de 1986 es el municipal, su alcance no comprende a la nación. 3.3.2 En lo referente a la vulneración de la Constitución por razones de forma en el trámite legislativo, aduce que el principio de consecutividad establece que la materia o tema, no la norma como lo entiende el actor, debe haber estado presente en los cuatro debates y que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional éste debe interpretarse complementariamente con el principio de identidad flexible. Expone que el contenido del artículo acusado sí fue conocido y debatido en las respectivas comisiones. Resaltó que la jurisprudencia de la Corte hace alusión a temas. En este orden de ideas, advirtió que en sesiones conjuntas de Senado y Cámara se estudió y debatió el tema del impuesto de industria y comercio, tal y como puede verificarse del artículo 33 que establece normas sobre la base gravable de las empresas de servicios temporales para la liquidación de este impuesto, el cual luego fue extendido al sector financiero. Por lo anterior, sí se dio aplicación a los principios de consecutividad y de identidad flexible en torno al tema del impuesto de industria y comercio. Luego, el texto de la norma acusada fue incluido en ejercicio del poder democrático de la configuración de la ley. Sumado a lo anterior, indica, el tema de la base gravable del impuesto de industria y comercio surgió desde el primer debate en la Cámara de Representantes, de acuerdo con lo que puede observarse en la Gaceta 1052 de 2010. Finalmente, expone que en la ponencia para segundo debate -Senado- se propuso un pliego de modificaciones al texto aprobado en primer debate para dotar de mayor competitividad y control al sistema financiero colombiano. Dentro de este pliego, cuenta, se incluyó el artículo 31 acerca de la base gravable de las empresas de servicios temporales “…para los efectos del impuesto de industria y comercio serán…” y evidencia que el tema de debate fue la base gravable del impuesto de industria y comercio no la norma como parece entenderlo el actor, lo que corrobora la observancia de los dos principios constitucionales de consecutividad y unidad de materia. 3.3.3 En cuanto al vicio de fondo que alega el demandante, considera que no existe vulneración alguna al artículo 338 Superior puesto que la ley ha fijado directamente los elementos de la obligación tributaria sustancial, esto es, los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos. En el caso del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, explica que no se creó la base gravable sino que se adicionó con el concepto “ingresos varios”. Esta adición no es un término nuevo, pues ha existido desde siempre en materia del impuesto de industria y comercio. Agrega que en la regulación que lo contemplaba anteriormente, esto es, el artículo 42 de la Ley 14 de 1983, se establecen los elementos que conforman la base gravable de este impuesto para los sujetos pasivos como los bancos, las Corporaciones Financieras, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, las Compañías de Financiamiento Comercial y los Almacenes Generales de Depósitos, entre otros aspectos, que concretan las exigencias del artículo 338 de la Constitución. Por lo anterior, asevera, no son de recibo los argumentos del actor sobre la vaguedad del término “ingresos varios” pues son aquéllos que no se encuentran comprendidos dentro de los ingresos operacionales, es decir, los ingresos principales generados en el desarrollo del objeto social. Por tanto, los ingresos varios son accesorios a los principales, de ahí que el legislador decidió incluirlos nuevamente para los sujetos pasivos del sector financiero descritos en la norma, los cuales se encontraban señalados en la Ley 14 de 1983. En definitiva, concluye, la titularidad de las rentas del impuesto de industria y comercio, son los entes territoriales, y mediante los Acuerdos Municipales les corresponderá adoptar y establecer lo atinente a la adición de la base gravable, además, estará sujeto a control constitucional. 3.4 Departamento Nacional de Planeación Luis Carlos Vergel Hernández, actuando como apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación, intervino dentro del presente proceso para solicitar la exequibilidad de la disposición acusada con base en los siguientes argumentos: 3.4.1 Para iniciar, expone que la determinación del legislador para incluir en la base gravable del impuesto de industria y comercio los “ingresos varios” es clara e inequívoca, de ahí que, la invalidez de la norma que alega el actor por aludir a una eventual norma derogada no constituye un cargo que pueda derrotar la voluntad mayoritaria que expresó el Congreso de la República en desarrollo de las competencias que le son propias. 3.4.2 Con respecto a la vulneración del principio constitucional de consecutividad, refiere que el texto aprobado en sesiones conjuntas, introduce los temas enunciados de carácter tributario. En particular, resalta que la materia del impuesto de industria y comercio como su base gravable fue considerada por el Congreso de la República como elemento relevante en la regulación que expidió. Por esta razón, existe referencia a géneros próximos contenidos en el artículo 52 demandado. 3.4.3 Ahora, frente al cargo por vicios de fondo que presenta el actor, considera que la referencia al término “ingresos varios” contenido en la norma, es plenamente identificable y permite establecer de qué se habla sin que el hecho de que abarque múltiples circunstancias, constituya una limitante de comprensión. Por otro lado, dice, no debe perderse de vista que para la Corte Constitucional existe un margen que el legislador puede dejar a la definición propia de la corporación de representación del nivel territorial, facultad derivada que se extiende para determinar ciertos aspectos de la obligación tributaria, teniendo en cuenta la autorización legal. 3.5 Secretaría Distrital de Hacienda La Directora Jurídica del Distrito Capital –Secretaría Distrital de Hacienda- solicitó a esta Corporación que declarara la exequibilidad del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, petición que sustentó en los siguientes términos: 3.5.1 Señala que la discusión que se llevó a cabo en el Congreso para aprobar la norma demandada cumple con los requisitos del artículo 157 Superior, en razón a que el tema del mismo fue discutido en el seno de las Comisiones Terceras Permanentes de Senado y Cámara según consta en la Gaceta del Congreso No. 1038 del 6 de diciembre de 2010 que hacen alusión al debate sobre industria y comercio dentro del artículo 33 del texto aprobado en el primer debate conjunto de las Comisiones. Por ello, frente a la disposición acusada, la cual adiciona un parágrafo al artículo 42 de la Ley 14 de 1983, considera que existe conexidad entre ellas por cuanto fortalece las arcas de las entidades territoriales al gravar el rubro de “ingresos varios” de las entidades financieras y comisionistas de bolsa con destino al impuesto de industria y comercio. 3.5.2 Con respecto al cargo por vicios de fondo, explica que la norma atacada adicionó a la base gravable existente para el sector financiero el concepto “ingresos varios” debido a que la totalidad de las bases especiales, propias del sector financiero, tienen el carácter de “ingresos operacionales”. En virtud de lo anterior, aduce, debe entenderse que los “ingresos varios” a que hace alusión la norma se refieren a los ingresos adicionales provenientes de actividades gravadas propias de la naturaleza de los agentes del sector financiero. Agregó que la Superintendencia Financiera expidió la Circular 11 del 18 de marzo de 2011 a través de la cual relacionó la totalidad de conceptos que constituyen las bases gravables con base en el examen del PUC propio de cada entidad, por tanto, puede inferirse que la base gravable del impuesto de industria y comercio que recae sobre “ingresos varios” contenida en la norma acusada no presenta vaguedad ni es indeterminable. 3.6 Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Mauricio Piñeros Perdomo, remitió el concepto que elaboró el abogado Carlos A. Ramírez Guerrero, en el cual solicita la exequibilidad de la disposición acusada, en los siguientes términos: 3.6.1 El sentido o contenido de la disposición, en este caso gravar los ingresos operacionales “varios” del sector financiero, es lo sustancial que debe prevalecer, de conformidad con el artículo 228 Superior. En consecuencia, la referencia que el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 hizo al artículo 42 de la Ley 14 de 1983 debe entenderse respecto al artículo 207 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal que “por reglamentación íntegra de la materia referente a la base gravable del ICA a cargo de las entidades bancarias” derogó el ordinal E del numeral 1 del artículo 42, que incluía los “ingresos varios” como un rubro de los ingresos operacionales dentro de la base impositiva para la cuantificación del impuesto de industria y comercio a cargo de los bancos. A su parecer, el legislador al expedir la Ley 1430 de 2010, en particular al incluir los “ingresos varios” como base gravable para calcular la cuantía del impuesto antes mencionado, actúo bajo los principios de justicia e igualdad, pues, éste no se le cobraba a los bancos pero sí a las demás entidades del sector financiero. Por lo anterior, considera que el error formal de cita no es un fundamento sólido para declarar inexequible la disposición demandada. 3.6.2 Respecto a la afirmación que realiza el actor acerca de la vaguedad e indeterminación de la palabra “varios” considera que la enumeración que estableció el legislador para determinar la base gravable del impuesto especial de industria y comercio para el sector financiero, debe interpretarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 29 del Código Civil, esto es, “Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte…”, entonces, dice, según esta regla, los ingresos operacionales “varios” son los que definan las entidades del sector y la gubernamental que debe vigilar a las entidades del sector financiero en desarrollo de los propósitos constitucionales establecidos, en particular, en interés de la comunidad, pues son éstas las que “profesan” la ciencia cuyos principios se aplican al registrar en los libros de cuentas y demás información financiera “la historia clara, completa y fidedigna” de los negocios del comerciante y de su estado general, en los términos del artículo 48 del Código de Comercio. Por consiguiente, aduce, no son los municipios y distritos los llamados a precisar el término “varios”, puesto que sus Concejos no son los técnicos que profesan la ciencia cuyos principios rigen el registro de las operaciones económicas de los comerciantes que en particular se aluden en la norma, como tampoco de divulgar su información financiera entre el público. 3.7 Asociación de Comisionistas de Bolsa de Colombia El ciudadano Jaime Humberto López Mesa en su calidad de Presidente de la Sociedad de Comisionistas de Bolsa de Colombia -Asobolsa- pidió la exequibilidad de la disposición acusada presentando los siguientes argumentos: 3.7.1 Expone que durante el trámite de la norma acusada no se violó el principio de consecutividad establecido en el artículo 157 de la Carta, toda vez que a pesar de tratarse de un artículo introducido en segundo debate, éste guarda conexidad con lo que se aprobó en primer debate, dado que dentro de la discusión del proyecto de ley, cuyo eje central fue el tema tributario, se incluyó la discusión sobre algunas modificaciones al impuesto de industria y comercio. Por esta misma razón aduce que la introducción del artículo demandado cumple con el principio de identidad flexible. Agregó que la Ley 1430 de 2010 tiene como objetivo: disminuir el déficit fiscal y la deuda pública; de ahí que las Comisiones Terceras del Senado y de la Cámara en sesiones conjuntas, discutieran varias estrategias en orden a lograr dicho propósito, como por ejemplo la eliminación de las deducciones y el aumento de los tributos en los sectores productivos. Por lo anterior, aduce, es comprensible que el legislador ajuste algunos tributos como es el caso de aprobar un nuevo criterio a la base gravable del impuesto de industria y comercio que contribuya a superar el déficit fiscal. También resalta el segundo inciso del artículo demandado en el sentido de que equipara a los comisionistas con las entidades financieras para aumentar su competitividad, lo cual puede generar mayores impuestos. Finalmente, expone que de las actas 165 y 166 se concluye que no se realiza una discusión detallada de cada tributo introducido sino de los propósitos que se pretenden alcanzar con la aprobación del proyecto de ley. Por tanto, si los tributos están encaminados a alcanzar el logro de los fines establecidos por las Comisiones Terceras en sesiones conjuntas, no se quebrantan los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, máxime cuando la ley incluye modificaciones a varios impuestos con la misma finalidad fiscal. Así mismo, la introducción de un nuevo criterio a la base gravable y la asimilación de los comisionistas de bolsa, están enfocadas al logro del fin debatido y aceptado en comisión conjunta. 3.7.2 Específicamente, frente al principio de unidad de materia, señala que el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 hace referencia a la manera en la que debe establecerse la base gravable para el cobro del impuesto de industria y comercio, por tanto, es concordante con la esencia y naturaleza de la ley así como con el eje temático de la misma. Dicho de otra manera, todos los artículos incluidos en el proyecto de ley para primer debate como aquellos incluidos dentro del trámite legislativo hacen alusión a los tributos, ya sea respecto de sus elementos o de las exenciones, los sujetos, las tarifas o las bases gravables de los mismos. 3.7.3 Finalmente, sostiene que como la demanda de inconstitucionalidad por razones de fondo está dirigida a atacar la primera parte del artículo demandado, esto es “Dentro de la base gravable contemplada para el sector financiero, aquí prevista, formarán parte de los ingresos varios” y no la que describe posteriormente “para los comisionistas de bolsa la base impositiva será la establecida para los bancos de este artículo en los rubros pertinentes” el estudio de constitucionalidad en este respecto no debe afectar el aparte que no fue objeto de reproche. 3.8 Bolsa de Valores de Colombia La Bolsa de Valores de Colombia S.A., a través de su representante legal, solicitó a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada teniendo en cuenta que el objeto de la norma circunscrito a mejorar la competitividad del sector productivo del país, en lo atinente a la base gravable del impuesto de industria y comercio, artículo 33 del proyecto, fue discutido y aprobado en el primer debate conjunto por las Comisiones Terceras de ambas cámaras. Agregó que el proceso legislativo no es estático, lo cual habilita la incorporación de cambios en los textos de los proyectos de ley inicialmente planteados, con la condición de que se mantenga el espíritu del proyecto que se aprueba en primer debate. Además, señala que el texto final del proyecto de ley fue analizado y estudiado por una Comisión de Conciliación. 3.9 Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana El profesor e investigador de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, le solicitó a esta Corporación, frente al cargo por incumplimiento de los requisitos formales, que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo y, respecto al cargo por vicios de fondo, elevó la misma solicitud y subsidiariamente, la declaratoria de exequibilidad. Como sustento de lo anterior, presentó los siguientes argumentos: 3.9.1 Se presenta una sustracción de materia porque aunque la norma demandada hace parte de una ley que se encuentra vigente, Ley 1430 de 2010, ha de entenderse que la norma jurídica objeto de modificación se encuentra derogada, razón por lo cual, toda reforma o referencia que se haga a ella por medio de otra ley es irrelevante para su vigencia. En este sentido, aunque se trata de dos textos jurídicos diferentes, en este caso, se trata de una norma jurídica que ya ha perdido efectos, con lo cual el nuevo texto, al referirse a la misma normativa o contenido jurídico se encuentra igualmente derogada. En virtud de lo expuesto, considera el interviniente que es inconducente e improcedente que la Corte realice un juicio de constitucionalidad sobre una norma derogada; además, aduce, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, carecería de competencia. 3.9.2 De otro lado, presenta los siguientes argumentos para defender la constitucionalidad de la norma, en caso de que se llegara a considerar que la norma demandada se encuentra vigente: Para iniciar, respecto de la violación del principio de consecutividad de la ley, reconoce que el contenido que integra el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 fue incorporado en el segundo debate que se surtió en la Cámara de Representantes, tal y como figura en la Gaceta 213 del 28 de abril de 2011. A pesar de lo anterior, aduce, el artículo 179 de la Ley 5 de 1992 permite la realización de modificaciones sustanciales, incluso adiciones al proyecto de ley durante las discusiones en segundo debate siempre y cuando se conserve la unidad de materia con éste. En el caso particular del proyecto de ley No. 124 de 2010 Cámara y 174 de 2010 Senado, explica, realiza una modificación al régimen tributario en diferentes asuntos específicos, entre los que se encuentran la base gravable para el impuesto de industria y comercio a cargo de diferentes sujetos pasivos que realizan diversas actividades económicas. Teniendo en cuenta lo anterior, explica, la posibilidad de realizar este tipo de adiciones durante el curso de los debates, no vulnera el principio de consecutividad como tampoco el procedimiento establecido en la Constitución para la expedición de normas tributarias. 3.9.3 Frente a la posible vulneración del artículo 338 Superior que alega el demandante, sostiene que aunque la Ley 1430 de 2010, artículo 52, hace referencia a los ingresos varios de una manera generalizada e imprecisa, el principio de legalidad tributaria flexible permite entender que serán las entidades territoriales las que impondrán y establecerán, en los términos del artículo 287 Superior, el tributo. Ahondando en razones, expone que el principio de legalidad flexible se fundamenta en la diferenciación de dos momentos enmarcados en la Constitución: (i) la imposición del tributo de conformidad con lo establecido en el artículo 338 de la Constitución, y (ii) la facultad de crear los tributos, según lo dispuesto en los numerales 11 y 12 del artículo 150 Superior, asignada única y exclusivamente al legislador. En este orden de ideas, explica, la facultad de imposición comprende la atribución para las entidades territoriales de aplicar y condicionar los elementos tributarios al territorio de su jurisdicción a través de los Concejos municipales y Asambleas departamentales, sin que por esta atribución pueda entenderse que están creando un nuevo tributo. Aclara que esta potestad es limitada por los parámetros establecidos en la ley que lo crea, a nivel territorial. En este mismo sentido, el interviniente pone de presente jurisprudencia constitucional en la cual se establece la regla de que la declaratoria de inexequibilidad sólo es procedente cuando la falta de claridad y certeza tributaria es insuperable y no sea posible determinar su sentido y alcance a través de ninguna regla de la hermenéutica jurídica. En definitiva, considera que la norma demandada requiere de la siguiente interpretación: el concepto tributario del artículo 42 de la Ley 1430 de 2010 debe ser aplicado y desarrollado por las entidades territoriales de acuerdo con las condiciones económicas y fácticas de cada territorio, esto es, serán los Concejos municipales y Asambleas departamentales, los que deben definir los ingresos, de forma precisa y detallada, de la base gravable del tributo de industria y comercio. 4. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro el término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia en el cual pidió a la Corte declarar exequible el artículo demandado, lo cual sustentó con los siguientes argumentos: 3.10 Frente al cargo por vicios de forma, el Jefe del Ministerio Público sostiene que la Corte ha modificado su interpretación del principio de identidad legislativa flexible en el sentido de que para que el legislativo realice un cambio, modificación o adición a los proyectos de ley en segundo debate basta que el tema haya sido planteado en primer debate en la Comisión respectiva. En el caso particular, observa, que sí se consideró la necesidad de que los asuntos tributarios locales fueran tenidos en cuenta en el trámite del proyecto, por ejemplo, en la Gaceta del Congreso No. 166 de 2011 quedó constancia de la expresa referencia que se hizo al impuesto de industria y comercio. 3.11 En cuanto a la indeterminación y vaguedad del término “ingresos varios” sostiene que se trata de un concepto determinable por vía legal y su consecuente expresión contable. Específicamente, aduce que los ingresos varios del sector financiero son aquellos ingresos operacionales diferentes, a modo de fórmula residual. Esto es, son resultado de la actividad comercial, industrial o de servicio que se realiza dentro de la circunscripción de la entidad territorial de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983. Explica que en el presente caso al aludir a ingresos varios del sector financiero, la ley se refiere a aquéllos ingresos operacionales diferentes a los que señala de manera concreta, a modo de fórmula residual. Indica que estos ingresos, en todo caso, son resultado de la actividad comercial, industrial o de servicio diferentes a aquéllas que constituyen el objeto principal de sus negocios, pero que en todo caso tienen una certeza tributaria indiscutible. En este respecto, señala, el artículo 15 Superior obliga a las entidades del sector financiero a reflejar esos ingresos en su contabilidad; a partir de estos soportes contables es posible establecer sin mayores inconvenientes la base gravable del tributo en comento. Agregado a lo anterior, sostiene que la noción de ingresos varios como parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio a cargo del sector financiero, aparece prevista en el artículo 42 de la Ley 14 de 1983, respecto de algunas entidades financieras. Señala que lo que hace la norma demandada es precisar que estos ingresos son relevantes para determinar la base gravable de todas las entidades del sector financiero. Lo anterior, dice, es apropiado para proteger el principio constitucional de eficiencia tributaria, reconocido en los artículos 189-20 y 363 Superiores, pues prevé una fórmula residual que permite cubrir todos los ingresos operacionales del sector financiero, de conformidad con la materia sobre la cual recae, es decir, en términos del artículo 32 de la Ley 14 de 1983: el impuesto de industria y comercio. Resaltó que dada la dinámica y la innovación del sector financiero, son muchas las actividades comerciales, industriales y de servicio que pueden ser diferentes a las tradicionales y conocidas, por lo que la categoría de ingresos varios resulta ser adecuada para cubrirlos y hacer efectiva la responsabilidad tributaria de las entidades financieras. También, sostiene, permite cuantificar el valor tanto de los ingresos operacionales como de los productos financieros no tradicionales lo cual redunda en beneficio de los derechos de los consumidores, conforme con lo previsto en los artículos 58, 78, 333 y 334 Superiores, en la medida en que la existencia del tributo contribuye a la razonabilidad del comportamiento del sector financiero en relación con los precios que cobra por tales productos. 5. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 3.12 COMPETENCIA Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una expresión normativa contenida en una ley. 3.13 CUESTIÓN PREVIA: SOLICITUD DE INHIBICIÓN Luis Ricardo Gómez Pinto, en calidad de investigador y profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, sostiene que la Corte no debe conocer de fondo el asunto de la referencia porque carece de competencia. Aduce el interviniente, que si bien la norma demandada integra una ley que actualmente se encuentra vigente, Ley 1430 de 2010, la disposición jurídica objeto de modificación se encuentra derogada, razón por la cual toda reforma o referencia que se haga a ésta por medio de otra ley es irrelevante en términos de su vigencia. Agregado a lo anterior, refiere que como la norma jurídica que se modifica perdió efectos jurídicos, el nuevo texto que se refiere a la misma normativa se encuentra igualmente derogado. De ahí que, en términos del interviniente, sea inconducente e improcedente que la Corte realice un juicio de constitucionalidad sobre una norma derogada por carecer de competencia y deba declararse inhibida para conocer el fondo del presente proceso. Frente a este argumento, es importante advertir que luego de evaluar la demanda y su corrección, la Sala encuentra que la solicitud de inhibición no está llamada a prosperar por las siguientes razones: 3.13.1 La Ley 14 del 6 de julio de 1983 “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” consagra en el capítulo tercero lo atinente al impuesto de industria y comercio. Específicamente, el artículo 42[1] hace referencia a la base impositiva que se debe tener en cuenta para cuantificar dicho impuesto a cargo del sector financiero: bancos, Corporaciones Financieras, Corporaciones de Ahorro y Vivienda, Compañías de Seguros de Vida Generales y Compañías reaseguradoras, Compañías de Financiamiento Comercial, Almacenes Generales de Depósitos, Sociedades de Capitalización, otros establecimientos de crédito y el Banco de la República. Cabe anotar que la base gravable del impuesto de industria y comercio al sector financiero regulado en esta ley, incluye en todos los casos el rubro “ingresos varios”, excepto en el caso de las sociedades de capitalización. Posteriormente, el Presidente de la República profirió el Decreto Ley 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, con base en el artículo 76 de la ley de facultades extraordinarias que lo autorizó para “b) Codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal”. A través de este decreto[2] se compiló el impuesto de industria y comercio al sector financiero regulado en el artículo 42 de la Ley 14 de 1983, el cual sufrió una modificación por cuanto eliminó de la base gravable para los bancos el rubro de ingresos varios. Mediante la Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, artículo 52, el legislativo adicionó un parágrafo al artículo 42 de la Ley 14 de 1983, mediante el cual incluyó el rubro de ingresos varios como base gravable para liquidar el impuesto de industria y comercio para todo el sector financiero, incluyendo a los comisionistas de bolsa en cuyo caso la base impositiva es la establecida para los bancos. 3.13.2 Ahora bien, con el fin de establecer si la norma que modifica el legislador a través del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 se encuentra derogada y, por tanto, la norma demandada corre la misma suerte, es pertinente recordar que el Decreto 1333 de 1986 estableció lo correspondiente a la derogatoria de las normas objeto de codificación, para lo cual estableció las siguientes reglas: “ARTICULO 384. Continuarán haciendo parte de los estatutos legales correspondientes, las normas que esta codificación tomó de leyes que no se refieren exclusivamente a las materias tratadas en el presente Decreto. ARTICULO 385. Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b) de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto”. (Negrilla fuera de texto) Siguiendo la argumentación que para el efecto presenta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, puede colegirse que como la Ley 14 de 1983 no se refiere exclusivamente a la organización y funcionamiento de la administración municipal sino que hace referencia a fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, no sólo municipales, y a regular otras materias, es aplicable la excepción de derogatoria contenida en el artículo 384 del referido decreto. Es decir, que el artículo 42 adicionado mediante la norma acusada es parte integrante de la Ley 14 de 1983 y cualquier modificación que sobre su contenido se realice debe integrarse a dicha ley y al artículo 207 del decreto que lo codificó. 3.13.3 En gracia de discusión, si se aceptara que existe una duda acerca de la vigencia de la norma, esta Corporación ha sido enfática en señalar que no puede declararse inhibida y debe proceder a emitir un pronunciamiento de fondo, pues no es su función “determinar la vigencia de las normas sujetas a control” sino analizar su validez y constitucionalidad[3]. Así fue expuesto en la sentencia C-419 del 28 de mayo de 2002: “Cuando la derogatoria de una disposición es expresa, no cabe duda en cuanto a que si se interpone una demanda en contra de la norma derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la disposición continúe proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la Corte no puede inhibirse por esta razón pues la disposición podría estar produciendo efectos”[4] En consecuencia, no existe un argumento categórico que lleve a concluir a esta Corporación que la norma demandada ha perdido su vigencia, por lo cual, es procedente seguir adelante con el juicio de constitucionalidad que por esta acción pública se propició. 3.14 ANÁLISIS DE LA APTITUD DE LA DEMANDA El actor formula un cargo por vicios de forma, en particular, sostiene que el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 vulnera los principios constitucionales de consecutividad y de identidad flexible. De otra parte, alega un vicio de fondo, circunscrito a que la norma acusada desconoce los principios de legalidad y certeza del tributo. 5.3.1 Examen de la aptitud de la demanda frente al cargo por vicios de forma. 3.14.1.1 Requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad en el trámite legislativo. 5.3.1.1.1 Esta Corte ha reiterado que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad e identidad flexible, como se presenta en el caso que nos ocupa, deben cumplirse determinadas condiciones. En efecto, en la Sentencia C-992 de 2001[5], se señaló: “Sobre este particular, y en la medida en que el actor fundamenta el cargo en el simple señalamiento de las diferencias entre lo aprobado en primer debate y lo aprobado en las plenarias, considera la Corte necesario señalar que la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En desarrollo de ese precepto, la Ley 5ª de 1992, -Reglamento del Congreso- dispone, por un lado, artículo 178, que “... cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente.”, y por otro, artículo 177, que sólo cuando las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus comisiones constitucionales acerca de proyectos de ley correspondan a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la comisión permanente respectiva, la novedad debe ser reconsiderada en las comisiones. Por otra parte, el artículo 186 del reglamento al disponer sobre las materias de que deben ocuparse las comisiones accidentales de mediación previstas en el artículo 161 de la Constitución, señala que “[s]erán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.” Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido. De esta manera, para estructurar un cargo por violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso. Bajo esta misma línea argumental, esta Corte mediante sentencia C-839 de 2003[6], indicó que para configurar un cargo de constitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad “no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido”[7]. Igualmente, la sentencia C-1124 de 2004[8] advirtió que: “si las normas constitucionales y legales que regulan el trámite de aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base de que las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones o que provienen de la otra cámara, para impugnar la inclusi...