Sentencia C-368 de 2012

C-368-12 Sentencia C-_______ Sentencia C-368/12 PATRIMONIO AUTONOMO DEL FONDO PARA PAGO DE PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL-Naturaleza UNIVERSIDADES ESTATALES DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL-Administración del fondo para el pago del pasivo pensional por fiduciaria Si el objetivo de la legislación objeto de análisis es fijar reglas para la concurrencia de recursos del presupuesto nacional en el pago del pasivo pensional de las universidades públicas, resulta acertado que el contrato comercial escogido sea la fiducia mercantil, pues ella es la institución jurídica que permite que se conforme un patrimonio autónomo, afectado exclusivamente para dicho pago de las obligaciones prestacionales que estaban a cargo de las cajas y fondos de previsión de las mencionadas universidades. ADMINISTRACION DEL FONDO PARA EL PAGO DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL POR FIDUCIARIA-Contenido y alcance ADMINISTRACION DE RECURSOS DE CONCURRENCIA EN EL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS-Desarrollo normativo FORMULAS DE FINANCIAMIENTO PARA SATISFACER REQUERIMIENTOS ECONOMICOS DERIVADOS DE PRESTACIONES A CARGO DE CAJAS Y FONDOS DE PREVISION ANTES DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Objeto FORMULA LEGISLATIVA DE ASUNCION DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL-Jurisprudencia constitucional FONDO PARA PAGO DEL PASIVO PENSIONAL-Funciones RESERVA DE LEY EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Margen amplio/SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Amplio margen de configuración legislativa ENTIDADES QUE ADMINISTRAN RECURSOS QUE CONFORMAN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Amplio margen de configuración legislativa En términos de la jurisprudencia constitucional, la definición de las entidades encargadas de la administración de los recursos que conforman el sistema general de seguridad social, es un asunto que hace parte del amplio margen de configuración legislativa. Con todo, ese ámbito es válidamente reforzado y ampliado en los casos en que dichos recursos (i) deriven parcial o totalmente de aportes estatales; o (ii) sean concedidos a determinado grupo de instituciones, respecto de las cuales concurre un mandato constitucional de promoción, como sucede con aquellas que integran el sector solidario. LIBERTADES ECONOMICAS-Contenido y alcance en el ámbito de la seguridad social/LIBERTAD DE EMPRESA Y LIBRE COMPETENCIA-Admisión de limitaciones proporcionadas y razonables respecto de los actores que integran el sistema de seguridad social/LIBERTADES ECONOMICAS EN SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Reglas jurisprudenciales/LIBERTAD DE EMPRESA-No es absoluta/INTERVENCION ECONOMICA EN LIBERTAD DE EMPRESA-Límites constitucionales/INTERVENCION DE ACTIVIDAD ECONOMICA DE PARTICULARES-Límites constitucionales/INTERVENCION ECONOMICA-Requisitos El artículo 333 C.P. reconoce las libertades económicas, concepto que engloba tanto la libertad de empresa como la libre competencia económica, como garantías de raigambre constitucional. No obstante, el mismo texto es unívoco en afirmar que esas libertades carecen de carácter absoluto y, antes bien, pueden válidamente someterse a distintas limitaciones, entre ellas (i) aquellas derivadas del bien común; (ii) las responsabilidades que supone la libre competencia económica; (iii) la función social de a empresa; y en especial (iv) aquellas derivadas de exigencias propias del interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. A estas limitaciones se suma la competencia general del Estado de dirección de la economía, mediante la intervención, por mandato de la ley, entre otros escenarios, en los servicios públicos y privados, en orden de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, al igual que preservación de un ambiente sano. (Art. 334 C.P.). En tanto se parte de comprobar que la seguridad social es un servicio público obligatorio y dirigido a la satisfacción de las necesidades de la población frente a los riesgos de la enfermedad, la vejez y la muerte (Art. 48 C.P.), es evidente que las limitaciones expuestas son plenamente aplicables respecto de la actividad de los agentes privados y públicos que concurren en el suministro de las prestaciones propias del sistema de seguridad social. Esta fue la comprobación que realizó la Corte en la sentencia C-243/06 antes mencionada, a fin de determinar el marco de referencia de la protección de las libertades económicas en el caso allí analizado. Para el efecto, fundada en la reiteración de diversas decisiones sobre la materia, la Sala fijó las reglas siguientes, útiles para resolver el problema jurídico que ofrece la demanda de la referencia: 1. La Constitución plantea un modelo que reconoce las libertades económicas, insertas en un marco de limitaciones admisibles, dirigidas a satisfacer bienes y valores igualmente amparados por la Carta Política. Quiere ello decir que la ley puede prever mecanismos de intervención, a condición que estén vinculados a dichos propósitos y se muestren razonables y proporcionados. En términos del fallo “la libertad de empresa no es un derecho absoluto y por tanto puede estar sujeto a las limitaciones y distinciones entre personas que determine el legislador, las cuales deben atender fines constitucionales, obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía, obedecer al principio de solidaridad, no ser de tal magnitud que hagan nugatorio el derecho, y ser razonables y proporcionadas.” 2. La jurisprudencia ha consolidado un grupo de requisitos que permiten determinar la validez de las medidas de intervención económica, condiciones que han sido reiteradas inalteradamente en distintas decisiones de la Corte. Así, a partir de lo expresado en la sentencia C-615/02, se tiene que dichos requisitos refieren a que la intervención mencionada: (i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; (ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; (iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; (iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y (v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. 3. Llevados estos argumentos al caso particular de la definición de la institucionalidad del sistema de seguridad social, la Corte ha concluido que si es posible acreditar una condición constitucionalmente admisible que motive la intervención del legislador y, a su vez, no se está ante una afectación desproporcionada e irrazonable de las libertades económicas, la medida correspondiente devendrá exequible. LIBERTADES ECONOMICAS FRENTE A LOS AGENTES QUE CONCURREN A LA PRESTACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESCENARIOS ANALOGOS-Alcances/EXIGIBILIDAD DE NIVELES MINIMOS DE CONTRATACION CON LA RED PUBLICA QUE CONCURRE AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Jurisprudencia constitucional PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL-Reglas constitucionales ADMINISTRACION POR ENTIDADES FIDUCIARIAS DE RECURSOS DEL FONDO PARA PAGO DEL PASIVO PENSIONAL-Cumplimiento de condiciones exigidas para la intervención estatal en la definición de la institucionalidad de la seguridad social FONDO PARA PAGO DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL-Función La función particular del Fondo es arbitrar unos recursos, preferencialmente obtenidos del presupuesto nacional, dirigidos a financiar un objeto particular, como es el pasivo pensional de las universidades estatales. Para ello, el Fondo se subroga en las obligaciones de las diferentes cajas y fondos de previsión existentes con anterioridad a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones. En criterio de la Sala, la preferencia del legislador por el contrato de fiducia mercantil para la administración de los recursos del Fondo, tiene pleno sustento en la necesidad de otorgar un tratamiento adecuado a esos recursos públicos. MEDIDA LEGISLATIVA SOBRE ADMINISTRACION POR ENTIDADES FIDUCIARIAS DE RECURSOS DEL FONDO PARA PAGO DEL PASIVO PENSIONAL-Control constitucional para determinar si es una intervención estatal en la economía que cumpla con criterios de razonabilidad y proporcionalidad Existe un mandato constitucional específico, relativo a que la definición de la institucionalidad que conforma el sistema de seguridad social es un asunto que corresponde al legislador. Esta facultad, a su vez, solo está sometida a límites de proporcionalidad y razonabilidad que, como se ha señalado, no han sido desconocidos en el caso presente. Es la legislación la que define, incluso, las competencias y potestades de los diferentes actores del sistema. Así, también tiene el legislador la competencia para definir qué agentes, privados y estatales, están habilitados para concurrir en el suministro de las prestaciones propias de la seguridad social. Por lo tanto, no puede sostenerse que agentes de ese sistema, individualmente considerados, tengan un derecho subjetivo de participación, puesto que, contrario a como sucede con otros mercados, la institucionalidad de la seguridad social y la definición de sus participantes es un asunto que la Constitución asigna por completo al legislador. MEDIDA LEGISLATIVA SOBRE ADMINISTRACION POR ENTIDADES FIDUCIARIAS DE RECURSOS DEL FONDO PARA PAGO DEL PASIVO PENSIONAL-Instrumentos legislativos de intervención económica cuando se trata de asuntos propios de la seguridad social La medida de intervención económica examinada es un desarrollo del principio de solidaridad. En efecto, esta normatividad está dirigida a garantizar el financiamiento de pensiones públicas que estaban a cargo de las universidades estatales, primordialmente a través del giro de recursos del presupuesto nacional. Para cumplir con esta finalidad, el legislador optó válidamente por mecanismos que garantizaran el uso específico de esos recursos para el logro de dicho objetivo, mediante la configuración de fondos cuenta titulares de patrimonios autónomos. En últimas, el legislador ha optado por un instrumento de financiación que prima facie hace efectivo el deber estatal de aseguramiento contenido en el artículo 48 C.P., de manera compatible con el principio de solidaridad que gobierna a la seguridad social. FIDUCIA MERCANTIL-Definición/CONTRATO DE FIDUCIA-Características De acuerdo con el artículo 1226 del Código de Comercio, la fiducia mercantil es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o mas bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario. De acuerdo con la misma disposición, solo los establecimientos de crédito y las entidades fiduciarias, vigiladas por la Superintendencia Financiera, podrán tener la calidad de fiduciarios. El aspecto central del contrato de fiducia es la precisa determinación acerca del uso que debe darse a los recursos otorgados. Así, de acuerdo con la misma normativa (i) los bienes objeto de la fiducia no forman parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario y sólo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida (Art. 1227 ejusdem); y (ii) dentro de los deberes del fiduciario está invertir los bienes provenientes del negocio fiduciario en la forma y con los requisitos previstos en el acto constitutivo, salvo que se le haya permitido obrar del modo que más conveniente le parezca (Art. 1234-3). PATRIMONIOS AUTONOMOS-Constitución en contratos de fiducia mercantil El aparte normativo acusado busca cumplir con un propósito discernible, consistente en la configuración de patrimonios autónomos destinados al pago de las pensiones que estaban a cargo de los fondos y cajas de previsión de las universidades públicas, financiados principalmente con recursos del presupuesto nacional. Además, también se advierte que esta finalidad no está constitucionalmente prohibida, cumpliéndose de esta forma con el primer paso del juicio leve de proporcionalidad. Ahora bien, las razones explicadas son suficientes para comprobar la adecuación de la medida legislativa, puesto que se indicó que la fiducia mercantil, que por mandato legal es un contrato cuya celebración corresponde a los establecimientos de crédito e entidades fiduciarias, es un negocio jurídico precisamente dirigido a la administración de recursos destinados a un fin específico. Referencia: expediente D-8823 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 1371 de 2009 “por la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones”. Actora: Sandra Paola Charris Ibarra Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Sandra Paola Charris Ibarra, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión “fiduciaria”, contenida en el artículo 2º de la Ley 1371 de 2009 “por la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones”. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 47.579 del 31 de diciembre de 2009, subrayándose la expresión acusada. “Ley 1371 de 2009 (diciembre 30) Por la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones. (…) Artículo 2º. Fondos para el Pago del Pasivo Pensional. Las universidades objeto de la aplicación de la presente ley deberán constituir un fondo para el pago del pasivo pensional, el cual será una cuenta especial, sin personería jurídica, de la respectiva universidad, cuyos recursos serán administrados por una entidad fiduciaria vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, en forma independiente, mediante patrimonio autónomo. Los recursos y los rendimientos tendrán destinación específica para pagar el pasivo pensional, así como los gastos de administración del patrimonio autónomo.” III. LA DEMANDA La demandante considera que la expresión acusada es contraria a los artículos 13, 48 y 333 de la Constitución Política. Esto debido a que la regla legal según la cual solo las entidades fiduciarias vigiladas por la Superintendencia Financiera están habilitadas para administrar los recursos destinados al fondo para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales, lleva como consecuencia que esa labor de administración no pueda ser ejercida por las sociedades administradoras de fondos y pensiones (en adelante, AFP). Sin embargo, no concurre ningún fundamento constitucionalmente admisible para esa distinción. Luego de hacer algunas consideraciones sobre las normas legales que regulan la normalización de pasivos pensionales y la constitución de patrimonios autónomos, de propiedad de los afiliados, como herramienta para estos procesos de regularización, la ciudadana Charris Ibarra señala que dicha regulación ha incluido a las AFP como entes llamados a administrar estos patrimonios, en tanto entidades creadas por el legislador para arbitrar, con criterios de experticia y especificidad, los recursos de la seguridad social en pensiones. Indica, en ese orden de ideas, que a partir de la normatividad en comento se infiere necesariamente que las AFP “… se encuentran habilitadas (…) para constituir patrimonios que garanticen el pago de los pasivos pensionales de empresas tanto públicas como privadas, de manera total o parcial, no solo dentro de los acuerdos de reestructuración, como quiera que se incluye en el concepto de pasivo las obligaciones derivadas de bonos pensionales y cuotas partes pensionales (…) Con lo que se evidencia que las consideraciones antes [explicadas] siguen siendo aplicables aún bajo la normatividad hoy vigente, y que permiten concluir que las Administradoras de Fondos de Pensiones son aquellas entidades especializadas y expertas en la administración de recursos pensionales, creadas por la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución, entidades que de acuerdo con las normas antes señaladas, dentro de las actividades propias de su naturaleza se encuentra la administración de patrimonios autónomos constituidos por empleadores tanto públicos como privados que pretenden normalizar y garantizar sus pasivos pensionales. Habilitaciones legales dadas precisamente por el legislador.” Señala, a partir del análisis del trámite legislativo, que la limitación a las entidades fiduciarias no hacía parte del proyecto original, ni fue adicionado sino hasta el cuarto debate, verificado en la plenaria de la Cámara de Representantes. Con todo, esa inclusión se realizó sin que existiera ningún motivo identificable para ello, lo que demostraría la carencia de todo sustento de la norma acusada. A partir de esta consideración, la actora sostiene que la expresión demandada implica una omisión legislativa relativa, en tanto (i) las AFP son entidades habilitadas y especializadas en el manejo de recursos del sistema de pensiones, al punto que en virtud de varias regulaciones están investidas de la competencia para administrar patrimonios autónomos de pasivos pensionales públicos, por lo que no hay razón para que sean excluidas respecto de los pasivos de las universidades estatales del orden nacional, a través del privilegio injustificado a las entidades fiduciarias; (ii) no existe ningún criterio o razón suficiente que explique o motive la mencionada exclusión; (iii) las AFP son puestas en una situación de evidente desigualdad, más aún cuando su objeto social no es otro que administrar los recursos pensionales; (iv) la distinción también impone un trato discriminatorio a las universidades estatales del orden nacional, respecto de otras instituciones que sí son acreedoras de un régimen más amplio y diverso en materia de normalización de sus pasivos pensionales; y (v) la discriminación se funda en la omisión de un deber impuesto por la Constitución al legislador, como es la protección del derecho a la seguridad social de los afiliados a los sistemas de pensiones de las universidades en comento. Al respecto indica la demanda que “… ante la ausencia puntual u omisión de contemplar otras entidades habilitadas para administrar patrimonios autónomos y mecanismos de normalización de pasivos pensionales, produce un resultado contrario al desarrollo legalmente en cuanto a la protección de los derechos de los trabajadores y el establecimiento de mecanismos que preserven los recursos de la seguridad social.” La actora considera, fundándose en argumentos similares, que la medida legislativa acusada es contraria a la libre competencia económica, puesto que excluye injustificadamente a las AFP de la participación en el mercado de administración de pasivos pensionales, mediante el privilegio a las entidades fiduciarias. Esta circunstancia, además de afectar la posición de mercado de las AFP, atenta contra el bien común, puesto que se limitan injustificadamente las opciones de administración de los pasivos mencionados. Por último, prevé que la disposición acusada es contraria al principio de igualdad, en tanto impone un tratamiento discriminatorio injustificado entre las distintas entidades, habilitadas por el mismo legislador para la administración de recursos del sistema de pensiones. Esto a través de la exclusión a las AFP antes explicada, la cual afecta el núcleo esencial de la libertad de empresa; no obedece a ningún motivo adecuado, suficiente o al menos identificable; no guarda relación con el principio de solidaridad; ni tampoco responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. A partir de los argumentos anteriores la ciudadana Charris Ibarra solicita que se declare inexequible la expresión acusada. Con todo, presenta como pretensión subsidiaria la exequibilidad condicionada del precepto, en el entendido que se extiendan sus efectos a las entidades que como las AFP, están habilitadas para la administración de fondos, patrimonios autónomos y demás mecanismos de normalización pensional. IV. INTERVENCIONES Intervenciones oficiales 4.1. Intervención de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones El Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, presentó intervención ante la Corte, con el fin de apoyar la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión acusada, “… en el entendido que tanto cualquier entidad vigilada por la Superintendencia Financiera que tenga la capacidad de administrar patrimonios de terceros, incluidas las sociedades fiduciarias de naturaleza pública o privada, así como las Administradoras de Fondos de Pensiones o del régimen de prima media, podrán administrar los fondos de pensiones de que trata la Ley.” En primer término, indica el interviniente que es errado el entendimiento que hace la actora del artículo 48 C.P., según el cual esta norma prevé un mandato de participación de los agentes privados en el mercado de administración de recursos pensionales. En cambio, señala que esta norma tiene como único objeto garantizar la vigencia del derecho a la seguridad social, por lo que en relación con el asunto analizado, solo podía colegirse que dicha disposición constitucional “permite la participación de los privados en la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social y la prestación de los servicios pensionales, cosa distinta es el diseño del manejo del pasivo pensional que es “en la forma que determine la ley”. De igual manera pasa con la prestación de la seguridad social, la cual podrá estar a cargo de entidades públicas o privadas, pero siempre “de conformidad con la ley” y por último es a la ley a la que corresponde definir los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.” Colpensiones reconoce que conforme la norma constitucional mencionada, al igual que de acuerdo con las reglas previstas por la jurisprudencia de esta Corte sobre esa materia, el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa en lo que respecta a la definición de los entes y organismos que se encargan de administrar los recursos del sistema de pensiones. Sin embargo, esta libertad no es ilimitada, sino que está circunscrita a las prescripciones propias del principio de igualdad y las condiciones constitucionales para la validez de las medidas legislativas de intervención económica. Estos presupuestos exigen que la decisión legislativa responda a una finalidad definida y constitucionalmente legítima. En el caso planteado, ese objetivo no fue evidenciado por el legislador, ni en la norma demandada ni tampoco durante el trámite legislativo. Por ende, se está ante la omisión legislativa relativa descrita en la demanda, puesto que la limitación de la participación en la administración de fondos constituidos por universidades públicas para atender su pasivo pensional, exclusivamente a favor de las sociedades fiduciarias (i) no responde a ningún propósito identificable; (ii) no es una fórmula normativa que resulte idónea para cumplir el fin de la norma demandada, consistente en garantizar la adecuada gestión de los recursos de los fondos de pasivos pensionales de las universidades públicas, puesto que tales recursos pueden ser también administrados, en las mismas condiciones, por parte de otros agentes del sistema de seguridad social o, de manera más general, aquellas instituciones profesionales en la administración de recursos, vigiladas por la Superintendencia Financiera, entre ellas, las administradoras de fondos de pensiones – AFP; (iii) omite considerar que el hecho de extender la posibilidad de participación a entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, no atenta contra el fin pretendido por la disposición acusada, en cuanto al permitir una mayor participación de actores, en criterio del interviniente se asegura una más alta posibilidad de selección objetiva de las administradoras. 4.2. Intervención del Ministerio de Salud y Protección Social La Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, a través de apoderada judicial, solicita a la Corte que declare exequible la expresión demandada. A juicio de este Ministerio, el propósito unívoco del artículo 2º de la Ley 1371/09 es garantizar y proteger los recursos destinados al cubrimiento del pasivo pensional de las universidades públicas. Para ello, el mecanismo por el que optó el legislador fue la constitución de encargos fiduciarios para la administración de patrimonios autónomos, que tienen la naturaleza de cuentas especiales sin personería jurídica. En el amplio margen de configuración legislativa sobre el presente tópico, el Congreso decidió que fueron las entidades fiduciarias las encargadas de administrar tales patrimonios autónomos, precisamente porque la fiducia mercantil cumple con las características necesarias para el manejo requerido por esos recursos y, en especial, su particular destinación. Por ende, contrario a lo señalado por la demandante, esta no fue una decisión caprichosa, sino que obedece a que tanto las normas del Código de Comercio, como del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, prescriben que solo estas entidades pueden adelantar la actividad fiduciaria en el país. En ese orden de ideas “… si el Legislador determinó que la mejor manera de proteger los recursos destinados al pago de las obligaciones pensionales de las universidades públicas era a través de la constitución de un patrimonio autónomo manejado por entidades especializadas y con objeto social exclusivo para la realización de esas actividades, no puede imperar el criterio de entidades con funciones similares sobre la prevalencia del interés general aducido por el Legislador para la protección de los recursos pensionales.” Agrega, en punto a la presunta discriminación contra las AFP, que esta no tiene lugar, debido a que el legislador optó por un válido criterio de especialidad en la administración fiduciaria que responde a las exigencias del manejo de los recursos pensionales descritos. A este respecto el Ministerio expone que “… para el caso de las administradoras de pensiones (…) estas entidades tienen un objeto social exclusivo y que si bien pueden administrar patrimonios autónomos, no se encuentran habilitadas legalmente para suscribir contratos de fiducia que son el objeto social de las sociedades fiduciarias, a quienes el Legislador dentro de su potestad legislativa para regular la actividad financiera del país, determinó que por su objeto social exclusivo serían las entidades especializadas para administrar los recursos para el pago del pasivo pensional de las Universidades Públicas.” En consecuencia, el supuesto trato discriminatorio es inexistente. 4.3. Intervención del Ministerio de Educación Nacional La Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional presenta escrito justificativo de la constitucionalidad de la disposición acusada. Para ello, se limita a señalar que la omisión legislativa no concurría en el caso analizado, puesto que la norma acusada no omite ningún ingrediente “… esencial ni indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta Fundamental.” 4.5. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante intervención formulada por apoderado judicial, el Ministerio de Hacienda solicita a la Corte desestimar las pretensiones de la actora y, por ende, declarar la exequibilidad de la norma demandada. De manera preliminar, indica que se está ante la ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que los argumentos que conforman el cargo no inconstitucionalidad no son concretos y exhaustivos. Con todo, el Ministerio deja de indicar razones adicionales para sustentar esa afirmación. En cuanto a los asuntos sustantivos, el interviniente indica que conforme lo regula la Ley 1371/09, existe un deber para la Nación, consistente en el desarrollo de una concurrencia financiera, con base en recursos del presupuesto nacional, dirigida a la conformación del fondo para la asunción del pasivo pensional de las universidades públicas, determinado a su vez por un cálculo actuarial sometido a la aprobación del Ministerio de Hacienda. En consecuencia, el objeto de regulación de la Ley mencionada no es otro que prever la forma en que la Nación concurre en el financiamiento de dicho pasivo pensional, para lo cual fija distintas disposiciones sobre las reglas para la constitución de los fondos adscritos a cada universidad, las proyecciones financieras de los cálculos, la estimación del porcentaje de concurrencia y las condiciones mínimas que deben ser tenidas en cuenta por la Nación y la universidad de que se trate para concretar la mencionada concurrencia. El origen de estos recursos es importante, puesto que lleva a queden excluidos de la administración general que realizan las AFP, pues no se trata de aportes al sistema de seguridad social. En términos del Ministerio, a pesar que la demandante acierta en el carácter profesional y especializado de las AFP, “… el tema acá es que estos recursos destinados al pago del pasivo pensional de los entes universitarios, no son recursos que hagan parte del sistema pensional colombiano. Estos recursos que salen directamente del Presupuesto Nacional, a través de transferencias de la ley anual de Presupuesto, surten su propósito de concurrir en el pago de una concurrencia (sic) la cual se concreta en el pago de las mesadas, cuotas partes pensionales y bonos pensionales de prestaciones que ya se causaron por extrabajadores de la universidad, inclusive antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993. || Aunque los recursos de pensiones que entrega la Nación corresponden en parte a la Ley 30 de 1992 y en parte a la misma Ley 1371 de 2009 (…) estos recursos con destinación específica no hacen parte del Sistema General de Pensiones, hacen parte del Presupuesto Nacional con destino al Ministerio de Educación, el cual mediante una transferencia de recursos de acuerdo a la concurrencia, los sitúa en las universidades públicas concurridas.” Por ende, es legítimo que el legislador circunscriba la administración de los mencionados recursos en entidades fiduciarias, pues a través de tales encargos se asegura la destinación de los fondos de pasivo pensional, que difieren de los aportes regulares al sistema de pensiones. Esta conclusión, a juicio del Ministerio, subsiste incluso ante el argumento de la actora, consistente en que sí se está ante una discriminación, debido a que existen regulaciones legales que confieren a las AFP la competencia para adelantar conmutaciones pensionales. El interviniente indica que estas actividades parten del supuesto que el empleador se subroga en otra entidad el pago de las pensiones y destina un patrimonio para la financiación de esas prestaciones. En el presente caso no se está ante ese fenómeno, sino ante uno de concurrencia pensional, puesto que las universidades no se subrogan de sus obligaciones, sino que son partícipes de la concurrencia de recursos del presupuesto nacional para el pago de ese pasivo. Agrega que no es cierto que el proyecto de ley no haya sido objeto de deliberación, puesto que del análisis del trámite legislativo se colige que la iniciativa contó con los debates y mayorías exigidas por la Constitución. 4.6. Intervención del Departamento Nacional de Planeación A través de documento suscrito por apoderado judicial de la Coordinación de Asuntos Judiciales, el Departamento Nacional de Planeación expone ante la Corte algunos argumentos destinados a justificar la constitucionalidad del precepto acusado. Luego de una extensa exposición acerca de las implicaciones del principio de igualdad y su desarrollo en la jurisprudencia de la Corte, la intervención se concentra en la aplicación de dicho principio frente a las libertades económicas. Indica que si bien la Constitución consagra la libre iniciativa privada, en todo caso la somete a límites, relacionados con la vigencia de los derechos, delimitación que cobra una mayor relevancia y vigor cuando se trata de la prestación de servicios públicos. Por ende, se reconoce que el Estado puede imponer limitaciones al mercado económico, siempre y cuando se originen por ministerio de la ley, no afecten el núcleo esencial de la libertad de empresa, obedezcan a motivos adecuados y suficientes, hagan eficaz el principio de solidaridad y respondan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. El DNP reitera el argumento planteado por otros intervinientes, en el sentido que la decisión del legislador que ahora se acusa estuvo fundada válidamente en la necesidad de contar con entidades especializadas en la administración de recursos fiduciarios, como son los destinados a la concurrencia en el pasivo pensional de las universidades públicas. Por lo tanto, no podía reprocharse desde la perspectiva constitucional, que el Congreso haya preferido a las entidades que están constituidas para el desarrollo particular de esos negocios jurídicos, decisión legislativa que, además, tenía antecedentes en otras disposiciones sobre diversos recursos públicos afectados, mediante la fiducia mercantil, al cumplimiento de distintos fines estatales, preceptos que incluso habían sido en ocasiones declarados exequibles por la Corte. Además, no podía perderse de vista que el legislador tiene una amplia potestad de configuración normativa sobre la materia, más aún si se tiene en cuenta que se está ante asuntos propios del servicio público de seguridad social. En tal sentido, no era viable sostener que existía un mandato constitucional de participación a favor de las AFP. Esto debido a que dichas instituciones “… no son fiduciarias por aspectos meramente formales sino porque efectivamente se especializan en dos actividades concretas en la administración y manejo de recursos (cesantías y pensiones) en las que, entre otras, no se contemplan instrucciones para su manejo tal y como acontece con la fiducia. Pueden, eso sí, compartir algunos aspectos con éstas sin que se confundan con las mismas.” En esta misma línea de razonamiento agrega que “… es plenamente conveniente que no exista conflicto alguno entre la administración de los recursos provenientes de un régimen especial en pensiones, tomando en cuenta el esquema de concurrencia, con quienes administran los Fondos de Pensiones que, por otro lado y como una de las exigencias, funcionan a través de la libre escogencia del afiliado. Esto difiere de la fórmula de administración de recursos estatales para un fin determinado. || Por otra parte, la afirmación según la cual estas sociedades se encuentran habilitadas para apoyar la normalización pensional no basta para que la similitud haga necesario un mismo tratamiento. Brevemente, el esquema de administración de estos Fondos, que obedece a un esquema especial para el pago de un pasivo de carácter pensional que requiere de un manejo centralizado propio de la Fiducia para un pago de unos beneficiarios de un sector determinado. Esto, además, genera un régimen específico de inversiones y de riesgo que difiere del propio de las Administradoras de Fondos de Pensiones.” Intervenciones académicas 4.7. Intervención de la Universidad del Atlántico El decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Atlántico, presentó concepto preparado por la profesora Nora Edith Méndez Álvarez, justificativo de la exequibilidad de la expresión demandada. La intervención parte de un supuesto similar al expuesto por otros intervinientes, relativo al amplio margen de configuración legislativa sobre la materia. Agrega que para sustentar la discriminación contra las AFP, se hace necesario que estas sean instituciones asimilables a las entidad fiduciarias, lo que sucede solo en cuanto a su condición de vigiladas por la Superintendencia Financiera. Advertido que no estaba el legislador obligado a dar idéntico tratamiento a las instituciones mencionadas, la Universidad expone que se inserta claramente en el margen de configuración mencionado que la norma acusada haya restringido su aplicación a las entidades financieras. Esto debido al carácter especializado de esas instituciones y la naturaleza de los recursos que administran. En consecuencia, no se está ni ante un trato discriminatorio injustificado, ni ante la aplicación de modos de intervención en la economía contrarios a la Carta Política. Intervenciones institucionales 4.8. Intervención de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía - Asofondos La representante legal de Asofondos, formuló ante la Corte intervención en que defiende la exequibilidad condicionada de la disposición acusada, “… en el entendido de declarar los efectos de la misma a las demás entidades que actualmente se encuentran habilitadas legalmente y que realizan la administración de patrimonios autónomos, de entidades tanto públicas como privadas, que tienen por objeto normalizar y garantizar sus pasivos pensionales.” El interviniente determina, en primer lugar, que las normas legales que determinan el objeto social de las AFP, en especial el artículo 30-1 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, son unívocas en definir que esas instituciones están autorizadas por el ordenamiento, de manera estricta y exclusiva, para el manejo y administración de fondos de pensiones y cesantías. En contrario, las entidades financieras carecen de ese carácter específico, en la medida que de conformidad con el artículo 29-h de la misma normativa, las sociedades fiduciarias apenas tiene la competencia para “administrar fondos de pensiones y jubilación e invalidez, previa autorización de la Superintendencia [Financiera], la cual se podrá otorgar cuando la sociedad acredite capacidad técnica de acuerdo con la naturaleza del fondo que se pretende administrar.” A partir de estas disposiciones, el legislador ha previsto que sean las AFP las que administren los fondos de pensiones obligatorias, al igual que otros patrimonios autónomos con fines pensionales, como el Fondo del Pasivo Pensional de las Entidades Territoriales – Fonpet. Por ende, las AFP también están llamadas a administrar los recursos de que trata la norma acusada. Asofondos, en este sentido, se opone a que el origen o la naturaleza de los recursos administrados sea un factor dirimente para asignar a las sociedades fiduciarias la potestad de manejar los fondos destinados a financiar los pasivos pensionales de las universidades públicas. Para el interviniente, “… se debe destacar que todas las obligaciones y prestaciones pensionales que conforman el pasivo, son las que de manera profesional y regular, administran y tramitan las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones, en desarrollo de su objeto social. || Por todo lo expuesto, no resulta consecuente que el legislador haya excluido, de forma injustificada, en evidente contradicción de normas constitucionales, a las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones, otorgando facultad legal únicamente a las Sociedades Fiduciarias para que estas puedan administrar el pasivo pensional de las universidades estatales, de la trata la Ley 1371 de 2009.” De igual modo, esa exclusión injustificada es una decisión legislativa contraria a la libertad económica, que promueve la concurrencia paritaria de los distintos agentes en el mercado y la imposición de limitaciones estatales, solo cuando concurren motivos razonados y suficientes para ello. El interviniente, en una segunda etapa de su argumentación, señala que el artículo 48 C.P. y sus desarrollos legales posteriores, en especial la Ley 100/93, asignan a las AFP, en tanto instituciones especializadas en la administración de los recursos pensionales, el manejo de tales fondos. Ello debido a que ese grado de especialidad permite garantizar las finalidades constitucionales de la seguridad social. Por ende, el legislador incurre en una omisión legislativa relativa cuando, de forma carente de sustento, excluye a las AFP de la administración de los recursos regulados por la disposición demandada. 4.9. Fiduciaria La Previsora S.A. El Vicepresidente Jurídico de Fiduprevisora S.A., solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición acusada. Esta entidad parte de un presupuesto común a las anteriores intervenciones, relativo al amplio margen de configuración legislativa sobre la materia. Por ende, bien podía el Congreso asignar a las entidades fiduciarias la competencia para administrar los recursos del pasivo pensional de las universidades públicas, de forma análoga a como lo plantean distintas formulaciones legales en asuntos similares. Esta decisión legislativa no está carente de fundamento, sino que se explica en la necesidad de otorgar un tratamiento especializado y profesional a dichos recursos, apropiado para los fines que la ley les prescribe. En términos del interviniente “… la participación de las fiduciarias en la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social Integral está expresamente demarcada en normas que regulan casos que por sus particularidades y rasgos característicos ameritan que la ley hubiese delegado a esos entidades funciones de: Recaudo, administración e inversión de recursos para el pago de pensiones reconocidas y de futuras mesadas pensionales; Administración, inversión y manejo de recursos para el pago de bonos pensionales y cuotas partes pensionales; Administración e inversión de recursos de reservas pensionales; Conmutación pensional; Garantía del pago de obligaciones pensionales; Proyecto de reconocimiento de mesadas pensionales y otras prestaciones y pago de las mismas.” Agrega que los beneficios de dichas decisiones legislativas, que delegan la administración de recursos de pasivos pensionales en las instituciones fiduciarias, han redundado en consecuencias favorables para el sistema de pensiones, especialmente frente a la asunción de responsabilidad en el pago de prestaciones en regímenes exceptuados del sector público. Indica que estos fondos son “especialísimos”, lo que justifica a que sean excluidos por el legislador de la gestión general que adelantan las AFP. Señala la entidad interviniente sobre este respecto que el contenido de normas como la acusada se explica en que los pasivos en comento “… deben ser administrados mediante encargo fiduciario o mediante patrimonios autónomos administrados por fiduciarias, figuras éstas que en virtud de su naturaleza han permitido la eficiente y transparente administración de los recursos destinados a cubrir pasivos y pagos de pensiones; han servido de garantía para el Estado y los trabajadores de entidades públicas y privadas liquidadas, han fungido como una herramienta amplificadora de la dinámica del mercado de valores, y como un eficiente método de sostenibilidad y rentabilidad para el sistema; han obrado como una necesaria fórmula de confianza, coherencia y vínculo entre el Estado y sus pensionados y han sido protagonistas en la minoración de cargas operativas de las entidades publicas. Sin lugar a duda, el negocio fiduciario ha jugado un papel sobresaliente en la normalización del pasivo pensional en Colombia.” Son estas particularidades las que llevan a concluir que el legislador no incurrió ni en omisión legislativa relativa, ni una intervención inconstitucionalidad en la libertad económica. Esto debido a que fueron fundadas razones de conveniencia y protección de los recursos pensionales, los que motivaron la disposición demandada. Estas razones permitieron que el legislador válidamente distinguiera entre la administración general que adelantan por ministerio de la ley las AFP, de la gestión particular de los pasivos pensionales, en los términos analizados. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que declare exequible la expresión acusada, por los cargos contenidos en la demanda de la referencia. El Ministerio Público advierte, como se ha reiterado, que de conformidad con el artículo 48 C.P., el Congreso es titular de una competencia amplia de configuración legislativa sobre la definición de las reglas del sistema general de seguridad social. Esta potestad está, en todo caso, circunscrita a la satisfacción de los principios constitucionales de ese derecho en particular, a igual que los demás derechos, principios y valores contenidos en la Carta. Bajo ese marco de referencia, la vulneración del derecho a la igualdad y de la libre competencia económica en el caso analizado, depende de la existencia de una obligación constitucional de otorgar idéntico tratamiento a las entidades fiduciarias y las AFP, en razón de la asimilación de sus competencias. El Procurador General demuestra que, en cambio, concurren importantes diferencias entre ambas instituciones. Sus tareas no son equiparables, pues “… es evidente que una cosa es administrar los fondos de pensiones, constituidos por el aporte que hacen empleadores y trabajadores durante su vida laboral, con miras a acumular el capital requerido para pensionarse, y otra cosa es administrar un fondo constituido por las universidades estales para cubrir su pasivo pensional. En el primer caso opera el régimen jurídico previsto en la Ley 100 de 1993 con sus modificaciones, para el ahorro individual con solidaridad, mientras que en el segundo caso opera el régimen jurídico, previsto en varias normas financieras, sobre funcionamiento y administración de patrimonios autónomos. De otra parte, no se puede equiparar la administración de cuentas de ahorro individual con la administración de patrimonios autónomos, entre otras razones, porque el origen de los fondos, su manejo contractual, su administración y su responsabilidad difieren, al punto que dentro del objeto de las sociedades administradoras de fondos pensionales no está administrar patrimonios autónomos, como en este caso lo exige la ley.” A su vez, para sustentar este último aserto, la Vista Fiscal pone de presente que la diferenciación entre las mencionadas instituciones radica en que mientras las AFP tienen como función la administración general de los aportes al sistema de seguridad social, en el caso analizado las sociedades fiduciarias son encargadas de regentar fondos cuenta sin personería jurídica, que difieren conceptualmente de los citados aportes. De igual modo, esa distinción no afecta los principios constitucionales, pues la decisión del legislador está amparada en la necesidad de “… administrar los recursos de un fondo, mediante un patrimonio autónomo, [lo que] contribuye a brindar garantías de que los pasivos pensionales cuenten con recursos que se manejarán de manera transparente, eficiente y adecuada.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia de la Corte 1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241, inciso 4 de la Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra una expresión normativa contenida en un Ley. Problemas jurídicos y metodología de la decisión 2. La ciudadana Charris Ibarra considera que la expresión acusada, en cuanto circunscribe a las entidades fiduciarias la potestad legal para la administración del fondo para el pago del pasivo pensional de las universidades públicas, vulnera los derechos a la seguridad social, la igualdad y la libre competencia económica. Para sustentar esta afirmación, considera que la exclusión en dicha administración de las AFP, instituciones especializadas en el manejo de recursos del sistema de pensiones, no responde a ningún propósito definible que fuera explicitado por el legislador, por lo que configura un tratamiento discriminatorio contra esas instituciones y, en el mismo sentido, una intervención desproporcionada e irrazonable del Estado en la economía. Agrega que también es vulnerado el derecho a la seguridad social, pues se priva a los destinatarios de la norma de la administración profesional de los recursos mencionados, que llevan a cabo las AFP. La mayoría de los intervinientes, al igual que el Ministerio Público, defiende la exequibilidad de la expresión acusada. Señalan que la misma se inserta dentro del amplio margen de configuración legislativa sobre la materia y que responde a la naturaleza jurídica de los recursos objeto de administración. Resaltan, a su vez, que estos recursos no hacen parte de los aportes ordinarios al sistema general de seguridad social, lo que justifica que el Congreso haya decidido que su administración se realizara a través de encargos fiduciarios. Por lo tanto, no concurre vulneración del núcleo esencial de las libertades económica, en la medida que existe un motivo razonable y suficiente para la exclusión de las AFP del desarrollo de dicha actividad. Esta justificación se concentra en el hecho que los recursos objeto de administración no son aportes, sino que surgen de la concurrencia del Estado, a partir de sumas integrantes del presupuesto nacional, en la financiación del pasivo pensional de las universidades públicas. Un grupo minoritario de intervinientes apoyan la solicitud de inexequibilidad. Insisten en que (i) otras normas jurídicas han otorgado a las AFP la competencia para constituir patrimonios autónomos; y (ii) las AFP son entidades profesionales, cuyo campo específico de acción es la administración de recursos del sistema de pensiones, por lo que no hay lugar a excluirlas de la actividad reglada en la norma acusada, más aún cuando el legislador no hizo explícita la razón para la distinción objeto de censura. 3. En ese orden de ideas, corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico: ¿la norma que determina que la administración de los recursos constitutivos del fondo para el pago del pasivo pensional de las universidades públicas, regulado por la Ley 1371 de 2009, corresponde a las entidades fiduciarias sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, con exclusión de otras instituciones, en especial las administradoras de fondos de pensiones, configura un tratamiento discriminatorio injustificado, incompatible con el derecho a la seguridad social y la libre competencia económica? Para resolver este asunto, la Corte adoptará la siguiente metodología. En primer término, determinará el contenido y alcance de la expresión acusada, a partir del contexto normativo en que se inserta, al igual que los antecedentes de la Ley acusada. En segundo lugar, se hará una exposición sobre el precedente constitucional en materia de margen de configuración normativa respecto de la definición legal de la institucionalidad de la seguridad social, aparte en que se analizarán decisiones de esta Corporación que han resuelto problemas jurídicos análogos al mencionado en precedencia. Luego, se harán algunas breves consideraciones sobre la delimitación de la libre competencia económica en el ámbito propio de la seguridad social. Finalmente, a partir de las reglas jurisprudenciales que se obtengan de las argumentaciones anteriores, la Sala resolverá el problema jurídico planteado, para lo cual hará uso tanto del juicio de proporcionalidad de medidas legislativas, como de la verificación de las condiciones fijadas por la jurisprudencia constitucional para la validez de las medidas estatales de intervención económica. La administración de los recursos de concurrencia en el pasivo pensional de las universidades públicas 4. El artículo 1º de la Ley 1371/09 impone un mandato particular al Estado, consistente en concurrir en el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del orden nacional que con anterioridad al 23 de diciembre de 1993 tenían a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones directamente o a través de un caja con o sin personería jurídica. En términos de la misma disposición, la concurrencia se hará mediante aportes del presupuesto nacional, que toman la forma de apropiaciones independientes a los destinados al pago de pensiones que establece el artículo 86 de la Ley 30 de 1992. La Sala encuentra, a partir de esta definición, que la normatividad objeto de análisis hace parte de sucesivas regulaciones legislativas dirigidas a prever mecanismos para la concurrencia del Estado en el pago del pasivo pensional de las universidades públicas. Como se explicó a profundidad en la sentencia C-507/08, a propósito del análisis de constitucionalidad de una norma de la Ley 1151/07 que regulaba idéntico asunto sobre concurrencia, la evolución normativa sobre este tópico ha estado signada por la proposición de diferentes estrategias tendientes a que el Estado asuma la deuda pensional con las universidades públicas, generada del arreglo institucional existente con anterioridad a la adopción de la Ley 100/93. Esto habida cuenta que antes de la entrada en vigencia del sistema general de seguridad social, las universidades regentaban sus propias cajas y fondos de previsión, las cuales reconocían los derechos pensionales de sus trabajadores, mediante un modelo financiero de concurrencia de aportes y recursos del presupuesto nacional, dentro del cual se generó un abultado pasivo pensional, derivado de la suma de aportes estatales dejados de pagar en su momento, pasivo que compromete la asunción de las prestaciones económicas de los pensionados de las universidades públicas. Así, resultaba imperativo fijar, a través de disposiciones legales, las fórmulas y mecanismos de concurrencia de los recursos nacionales en la financiación de dicho pasivo pensional. Las conclusiones de la evolución normativa sobre esta materia fueron planteadas por la sentencia C-507/08, antes citada, las cuales habida consideración de su importancia para este análisis, son transcritas a continuación in extenso. “En un primer momento, antes de la expedición de la Constitución de 1991, y de las leyes 30 de 1992 y 100 de 1993, las universidades públicas nacionales, bajo la dirección y control del gobierno nacional y aplicando el régimen legal vigente, administraron su propio régimen de pensiones. Si bien cada universidad tenía su propia caja de previsión y recibía los aportes de sus afiliados, la deuda en esta materia era asumida por la nación a través de recursos del presupuesto general. La expedición de la Constitución de 1991 y la entrada en vigor de la Ley 30 de 1992, transformaron la naturaleza de las universidades. En particular, tales normas dotaron a los centros de educación superior de una serie de garantías destinadas a que pudieran satisfacer adecuadamente sus objetivos misionales. Probablemente la garantía más importante en este sentido fue el reconocimiento de la autonomía universitaria. En desarrollo de esta importante garantía institucional, la Ley 30 de 1992 consagró una serie de disposiciones financieras, destinadas, de una parte, a asegurar la satisfacción progresiva del derecho a la educación pública superior y, de otra, a evitar que por vía de la asignación de recursos, los órganos políticos pudieran afectar la autonomía de las universidades. Estas disposiciones pueden ser recogidas en lo que podría llamarse el régimen financiero de las universidades públicas. En primer lugar, la Constitución y la Ley 30 de 1992, establecen como regla general el principio según el cual corresponde al Estado satisfacer el derecho de acceso a la educación pública superior, especialmente, para las personas con menor capacidad de pago. Ello significa que es responsabilidad del Estado financiar la prestación del servicio y ampliarlo en la medida de los recursos disponibles para ello. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, los derechos académicos originados en las matrículas y en otros rubros, sólo pueden ser cobrados a quienes puedan pagarlos y constituyen, por esta misma razón, rentas marginales de las cuales no puede depender la prestación del servicio . Dada la alta dependencia de la universidad de los recursos públicos externos, con la finalidad de garantizar que no existan restricciones indirectas a la autonomía por vía de la asignación de recursos y de promover – o al menos mantener – el alcance del derecho de acceso a la educación superior, la ley 30 estableció las siguientes reglas especiales: En primer lugar el artículo 84 de la Ley 30 de 1992, señaló que el gasto público en educación hace parte del gasto público social, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la Constitución. En segundo término, ordenó indexar, a partir de 1993, el monto de los recursos que deben ser destinados a las universidades. Finalmente, la misma Ley, estableció la obligación de destinar recursos presupuestales adicionales para la promoción de la investigación científica y tecnológica. Sin embargo, la ley 30 de 1992, no se pronunció sobre el pasivo pensional de las universidades nacionales. Como ya se ha mencionado, dicha deuda era financiada por la Nación que anualmente, al establecer la destinación presupuestal, asignaba los recursos necesarios para asumirla. Esta materia fue regulada posteriormente por la Ley 100 de 1993. Con el propósito de ordenar el tema pensional y garantizar el derecho al pago cierto y oportuno de las pensiones, la Ley 100 adoptó una serie de disposiciones aplicables a la deuda pensional de las universidades públicas de orden nacional. En primer lugar, indicó que las cajas o fondos de previsión prexistentes que administraran el régimen de Prima Media podrían seguir administrando las pensiones de las personas afiliadas antes de la entrada en vigencia de la ley. Señaló sin embargo, que en el caso en el cual dichas cajas o fondos fueran declaradas insolventes por el Gobierno, la deuda sería asumida por el “Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional”, creado a través del artículo...