Sentencia C-368 de 1999

C-368-99 Sentencia C-368/99 Sentencia C-368/99 JUEZ DE INSTRUCCIÓN PENAL MILITAR-Es cargo de carrera administrativa Dado que el régimen de carrera es uno de los mayores baluartes para la defensa de la independencia de los funcionarios, no se entiende por qué los jueces de instrucción penal militar son definidos en la ley como de libre nombramiento y remoción, a pesar de que la regla general para los funcionarios y empleados judiciales es la de pertenencia a la carrera, regla que también se aplica a sus equivalentes en la justicia ordinaria, los fiscales. Los jueces de instrucción penal militar no desempeñan tareas de dirección política u orientación institucional, ni funciones que requieran de una relación especial de confianza. Evidentemente, sus labores son estrictamente judiciales. Y si bien la Carta Política autoriza la existencia de una jurisdicción penal militar aparte de la jurisdicción ordinaria, ello no significa que la justicia penal militar pueda sustraerse de los principios propios de la administración de justicia, tal como el de que los funcionarios judiciales deben ser independientes. Así las cosas, no existe ningún argumento que justifique su exclusión del régimen de carrera administrativa. Por lo tanto, se declarará la inconstitucionalidad de la clasificación del cargo de juez de instrucción penal militar como de libre nombramiento y remoción. AUDITOR DE GUERRA-Es cargo de carrera administrativa Los auditores de guerra conforman un equipo que presta su consejo jurídico a los distintos oficiales encargados de juzgar penalmente a sus subordinados. Ellos son distribuidos de manera diferente entre los jueces, para prestarles su asesoría jurídica. Estas dos circunstancias permiten deducir que no se exige una relación de confianza especial entre el juez y el auditor. Las Fuerzas Armadas han previsto un mecanismo institucional de asesoría jurídica para los oficiales superiores que deben desempeñar en un momento determinado el papel de jueces penales militares. Para ello han creado un cuerpo de auditores, cuyos miembros de distribuyen de manera variable entre los distintos jueces, a través del azar. Si ello es así, no se requiere que exista una confianza especial entre el juez y el auditor, puesto que la relación entre los dos se deriva de una situación institucional. Las Fuerzas Armadas han de velar para que los auditores que contraten sean abogados muy calificados, de manera que puedan prestar una buena asesoría a los jueces penales militares. Obviamente, para lograr este propósito, lo más indicado es proveer estos cargos mediante el sistema del concurso y garantizarle a esos funcionarios las condiciones de la carrera administrativa. Por lo tanto, se declarará la inconstitucionalidad de la clasificación del cargo de auditor de guerra como de libre nombramiento y remoción. SECRETARIO DE TRIBUNAL SUPERIOR MILITAR-Es cargo de carrera administrativa No observa la Corte razón alguna para exceptuar del régimen de carrera al secretario del Tribunal Superior Militar. Este empleo no tiene funciones de dirección política. Y si bien es un cargo del que depende en buena medida el cabal funcionamiento del Tribunal, lo que implica que en él se deposita una importante confianza, ello no significa que el secretario deba ser un funcionario de libre nombramiento y remoción. Su relación con el Tribunal no es con personas concretas, sino con todas aquellas personas que se alternan en el ejercicio del cargo de magistrados. Además, la importancia de su labor para el buen funcionamiento administrativo del Tribunal conduce más bien a concluir que debe ser elegido mediante el procedimiento del concurso y que se debe asegurar su permanencia en el cargo, en la medida en que tenga un desempeño satisfactorio, tal como lo aseguraría su pertenencia al régimen de carrera. AUTONOMIA TERRITORIAL-Finalidad/AUTONOMIA TERRITORIAL Y CARRERA ADMINISTRATIVA La autonomía territorial persigue que las entidades territoriales gocen de independencia para la gestión de sus intereses. Esa gestión se realiza a través de las entidades estatales. Ellas deben funcionar de manera eficiente, y para garantizar este objetivo es fundamental que se expidan normas que regulen la función pública. A partir de la Constitución de 1991 se ha previsto que esas normas que regulan la situación de los servidores públicos sean dictadas por el legislador. Esta decisión se fundamenta en el interés de establecer regímenes homogéneos de administración de personal, para asegurarle a todos los funcionarios del Estado unas condiciones uniformes. Pues bien, la pregunta que surge es, entonces, si esta decisión afecta el principio contenido en la Constitución, que señala que las entidades territoriales deben gestionar de manera autónoma sus intereses. La Corte considera que no. Las normas relacionadas con la carrera administrativa crean un marco de funcionamiento de la administración que no altera la independencia de las entidades territoriales en el manejo de sus asuntos. Por el contrario, esas normas contribuyen a establecer los requisitos mínimos para que las entidades territoriales administren sus asuntos en forma más eficiente, en la medida en que las normas sobre carrera dotan de solidez y eficiencia a la administración y garantizan derechos laborales generales a los servidores públicos de las distintas entidades territoriales. AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Finalidad/AUTONOMIA UNIVERSITARIA Y CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION La autonomía universitaria tiene por fin garantizar la libertad de cátedra y de investigación, y para ello es necesario que sean los mismos centros de educación superior los que decidan sobre lo relacionado con su personal, con el fin de evitar injerencias externas que podrían hacer mella en la libertad académica que debe prevalecer en las universidades. Este objetivo es valorado muy especialmente por la Constitución, la cual señala de manera precisa, en su artículo 69 que "[l]as universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos", norma que ha sido interpretada por esta Corporación en el sentido de afirmar que los centros universitarios "pueden determinar cuáles [de sus cargos] son de libre nombramiento y remoción." El trato distinto a las autonomías territorial y académica en punto a la definición de la naturaleza de los cargos en los entes territoriales y en los centros académicos superiores se justifica por la diferencia de los objetivos perseguidos al establecer cada una de esas autonomías. El objetivo de la autonomía universitaria es precisamente el de garantizar la libertad de cátedra dentro de los centros de formación superior, y ella se podría ver perjudicada por la regulación del carácter de los empleos universitarios por entes externos a la universidad. Por su parte, la autonomía territorial tiene por objetivo garantizar que los entes territoriales asuman la conducción de sus asuntos y este fin no se ve disminuido por el hecho de que desde el centro se tomen definiciones acerca de la clasificación de los empleos de la función pública. ALCALDE LOCAL-Es cargo de libre nombramiento y remoción El nombramiento de estos alcaldes locales es estrictamente político. El responde tanto a la correlación de fuerzas políticas que se presenta en las distintas juntas administradoras locales como a la voluntad del alcalde mayor, como bien se desprende del artículo 84 del estatuto, que prevé que las juntas elaboran una terna de candidatos - que se conforma de acuerdo con el sistema del cociente electoral -, de la cual selecciona el alcalde mayor una persona. Así, pues, en la designación de los alcaldes locales participan dos organismos del gobierno distrital que poseen un claro origen político y expresan sus preferencias políticas al participar en el proceso que conduce al nombramiento de estos alcaldes. Y si bien se podría readgüir que la designación de estos funcionarios debería realizarse de otra manera, lo cierto es que no advierte la Corte ningún problema constitucional en el hecho de que se haya decidido que estos alcaldes locales representen las opciones políticas triunfantes dentro de la localidad y la ciudad. Como funcionarios cuya designación surge de la conjunción de voluntades de las juntas administradoras locales y del alcalde mayor, los alcaldes locales representan los proyectos políticos sustentados por las juntas y el alcalde mayor. A los alcaldes menores les corresponde participar en la realización de esos proyectos, para lo cual asumen funciones de dirección política - para aplicar el proyecto político en su localidad - y se mantienen en una relación de extrema confianza con la cabeza de la administración, el alcalde mayor. Las razones anteriores son suficientes para establecer la constitucionalidad de la clasificación del empleo de alcalde local como de libre nombramiento y remoción. CORREGIDOR-Es cargo de libre nombramiento y remoción Los corregidores son nombrados por los alcaldes, de ternas presentadas por la respectiva junta administradora local. Ello implica que en este caso sucede lo mismo que con los alcaldes menores: el legislador ha querido que el nombramiento de los corregidores responda a la decisión conjunta de dos organismos de elección popular. Así, la designación de los corregidores tiene un carácter político y ello significa que deben responder a las cambiantes relaciones de fuerzas dentro del corregimiento y el municipio. Los corregidores representan un proyecto político y ello implica que también asumen funciones de dirección y confianza, hecho que justifica su ordenamiento dentro de los empleos de libre nombramiento y remoción. Y si bien los corregidores desempeñan también las funciones de los inspectores de policía, un cargo sobre el cual ya ha determinado la Corte que no puede ser de libre nombramiento y remoción, lo cierto es que ésta es una tarea accesoria a su función política, que no tiene que tener por efecto el convertir estos cargos en empleos de carrera. INSPECTOR DE TRANSITO Y TRANSPORTE-Es cargo de carrera administrativa Los inspectores mencionados se limitan a hacer cumplir la normatividad en materia de tránsito y transporte y ello no exige, de ninguna manera, que tengan una relación de extrema confianza con su nominador. De otra parte, clasificar estos empleos como de libre nombramiento y remoción no garantiza la eliminación de la corrupción en las entidades de tránsito. Por el contrario, permitiría que ellos fueran utilizados como botín político, con las consecuencias negativas que esto implica para la administración. Más bien, se podría concluir, como se hizo en la sentencia C-306 de 1995, en relación con los inspectores de policía y los agentes de resguardo territorial, que "la profesionalización y consecuente estabilización’ de los llamados a ocupar estos cargos ‘serán prenda de garantía del importante servicio que han de cumplir." En consecuencia, a los inspectores de tránsito y transportes les es aplicable la jurisprudencia de la Corte acerca de los inspectores de policía, en la cual se ha concluido que ellos deben ser funcionarios de carrera. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA Y ENTIDADES ADSCRITAS-Ley debe determinar cuáles cargos son de carrera o de libre nombramiento y remoción La Constitución determina que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Ello significa que los empleos de libre nombramiento y remoción son la excepción a la regla general. Si ello es así, no es tolerable desde la perspectiva constitucional que todos los funcionarios de un Departamento Administrativo, y de sus entidades adscritas, sean clasificados como de libre nombramiento y remoción, independientemente de la labor que desempeñen. Si la norma general prescribe que la vinculación a la función pública se lleva a cabo mediante el régimen de carrera, no tiene sentido que toda la planta de personal de una entidad sea apartada de este régimen. La Corte no desconoce que muchos de los empleos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y de sus entidades adscritas, pueden poseer las características propias de los cargos de libre nombramiento y remoción. Sin embargo, esta circunstancia no significa que toda la planta de personal de esta entidad deba ser excluida, en forma global, del régimen de carrera. Por lo tanto, el legislador está llamado a dictar una ley en la que determine cuáles cargos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y de sus entidades adscritas, son de carrera y cuáles son de libre nombramiento y remoción. CARGO EN EL SERVICIO ADMINISTRATIVO EN EL EXTERIOR DEL MINISTERIO DE RELACIONES-Es de carrera administrativa o de libre nombramiento dependiendo si es ocupado por nacional o extranjero Por lo general, las personas más apropiadas para desempeñar cargos en el servicio administrativo en el exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores son personas que residen en los países donde Colombia tiene misiones diplomáticas y consulares. Ello significa que la aplicación de las normas de carrera para este tipo de cargos se vería distorsionada, por cuanto habría dificultades en relación con las convocatorias y con la realización de los concursos, además de que, frecuentemente, estos últimos, en la práctica, no contarían con participantes colombianos o tendrían a los mismos en condiciones de desventaja. Ello, aunado al hecho de que el Estado colombiano no está obligado a concederles derechos laborales de este tipo a ciudadanos de otros países residentes en el exterior, conduce a la conclusión de que la norma demandada es constitucional. Sin embargo, la declaración de constitucionalidad se formula bajo el entendido de que los cargos analizados solamente podrán ser de libre nombramiento y remoción si son ocupados por personas que no tengan la nacionalidad colombiana. En el caso contrario, es decir, cuando los empleos vayan a ser asignados a ciudadanos colombianos, sí habrá de cumplirse integralmente con los requisitos propios de la carrera, de manera tal que se respete el derecho de todos los colombianos a competir en igualdad de condiciones por la adjudicación de esos empleos. ENCARGO O NOMBRAMIENTO PROVISIONAL-Término de 4 meses más tiempo necesario para superar periodo de prueba en cargo de carrera/VACANCIA-Como resultado del ascenso con periodo de prueba En la situación analizada se va a superar el término de los 4 meses fijado para los nombramientos en encargo y provisionales. Sin embargo, en este caso específico se justifica establecer una excepción legal a la norma, por motivos propios del mismo sistema de carrera administrativa establecido. En el artículo 23 de la ley se determina, con muy buen sentido, que el empleado de carrera que triunfa en un concurso destinado a proveer un cargo superior al que él desempeña tiene derecho a que la estabilidad que le asegura su pertenencia al sistema de carrera le sea respetada, en el caso de que no apruebe el período de prueba para la nueva posición. Esta situación exige que la administración se abstenga de asignar definitivamente el cargo que ocupa el empleado ascendido en prueba. Es decir, ese cargo debe permanecer libre para suplir el evento de que el funcionario de carrera no supere el período de prueba. Así las cosas, y puesto que el período de prueba tiene una vigencia igual a la del término máximo de duración de los nombramientos en encargo y provisionales - de 4 meses -, y que la realidad enseña que la calificación del período de prueba exige unos trámites determinados que implican tiempo, es apenas lógico que se consagre una excepción al término máximo de vigencia de los nombramientos en encargo y provisionales, para poder solventar estos casos. Con todo, debe anotarse que la extensión del término máximo de los 4 meses debe ser la estrictamente necesaria para que se realice la calificación del período de prueba. Ello significa que las Comisiones del Servicio Civil deben intervenir en aquellas situaciones en las que se observe que la evaluación se prolonga de manera indefinida e injustificada. Asimismo, implica que las personas que se consideren afectadas por este hecho pueden proceder a instaurar las demandas respectivas, con miras a impedir que estas situaciones irregulares se prolonguen aún más en el tiempo. CARRERA ADMINISTRATIVA-Aprobación periodo de prueba No se observa cómo puede vulnerar la exigencia de la aprobación del período de prueba un derecho fundamental. Y de la otra, cabe concluir que es absolutamente razonable exigir que la persona seleccionada cumpla de manera satisfactoria su período de prueba, por cuanto es posible que el aspirante al cargo haya realizado muy buenos exámenes, pero, por ejemplo, no pueda realizar las funciones que le corresponden de manera adecuada o no pueda adaptarse a la institución. La inclusión en la carrera significa, normalmente, que la persona favorecida con esta medida permanecerá por un tiempo considerable en la entidad. Si ello es así, es apenas lógico que la institución se reserve el derecho de observar al candidato seleccionado en el ejercicio de las tareas que le corresponden, para determinar si es la persona adecuada para desempeñar el cargo sujeto a concurso. RETIRO DEL SERVICIO DE EMPLEADOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE MINDEFENSA, FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Por informe reservado de inteligencia/CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones a la inamovilidad El Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional cumplen con tareas destinadas a proteger el orden constitucional y los derechos y libertades de los ciudadanos. Ello implica que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación que ha sido reseñada, es admisible, desde la perspectiva de la Constitución, que el régimen de carrera de sus funcionarios se flexibilice, para garantizar el cumplimiento cabal de las funciones de esas instituciones. No encuentra la Corte ninguna razón que justifique excluir de la aplicación de esta norma a los funcionarios civiles de estas instituciones que realicen tareas relacionadas directamente con los fines de aquéllas. Por lo tanto, la potestad de retirar a los servidores de estas instituciones sin cumplir con todos los requisitos propios del régimen de carrera administrativa también habrá de extenderse a los funcionarios civiles de las mismas, siempre y cuando, claro está, las labores desempeñadas por esos empleados puedan afectar la seguridad ciudadana o la seguridad del Estado. Es decir, esta Corporación encuentra razonable que la norma acusada se emplee en relación con los funcionarios civiles de esas instituciones que, por ejemplo, participen dentro de la planeación o puesta en práctica de las estrategias de seguridad, o puedan tener acceso a documentos o a informaciones que deban permanecer en reserva, por razones de seguridad. Referencia: Expedientes acumulados D-2175, D- 2179 y D-2195. Actores: Andrés Zubiria Samper y Otros Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5, 10, 23 y 37 (parciales) de la Ley 443 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Santa Fe de Bogotá, D.C., mayo veintiseis (26) de mil novecientos noventa y nueve (1999) Aprobada por acta Nº 27 La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz, y por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha Sáchica de Moncaleano. EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION ha pronunciado la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de constitucionalidad contra los artículos 5, 10, 23 y 37 (parciales) de la Ley 443 de 1998. I. ANTECEDENTES 1. El Congreso de la República expidió la Ley 443 de 1998, publicada en el Diario Oficial N° 43.320 de 1998, “[p]or la cual se expiden normas sobre la carrera administrativa y se dictan otras disposiciones” El ciudadano Andrés de Zubiría Samper demandó la inconstitucionalidad de los artículos 5, 10, 23 y 37 (parciales) de la Ley 443 de 1998, con el argumento de que ellos vulneran el preámbulo y los artículos 1, 2, 53, 113 y 125 de la Constitución Política. Igualmente, el ciudadano Jorge Antonio Zambrano Marín demandó el artículo 5 (parcial), por considerarlo violatorio de los artículos 13, 25, 53, 125 y 230 de la Constitución Política. Así mismo, el ciudadano Luis Enrique Rincón Báez, quien actúa en su calidad de representante legal de la Federación Colombiana de Suboficiales de las Fuerzas Militares en Retiro - FECOLSURE -, demandó la inconstitucionalidad del artículo 37 (parcial) de la misma Ley, el cual considera violatorio de los artículos 25, 53 y 29 de la C.P. El Director General de la Policía Nacional intervino para defender la constitucionalidad de los artículos 5 y 37, parcialmente demandados. La Federación Colombiana de Municipios intervino en el proceso, a través de su apoderado, y expuso distintas consideraciones acerca de las normas demandadas. En escrito conjunto, los apoderados del Departamento Administrativo para la Función Pública y del Ministerio de Defensa Nacional abogan por que se declare la constitucionalidad de los artículos acusados. El Ministerio de Relaciones Exteriores apoyó la constitucionalidad de las normas referidas al servicio administrativo en el exterior del mismo Ministerio. En su concepto, el Procurador General de la Nación solicita que se declare la constitucionalidad de las normas demandadas, salvo de la frase “juez de instrucción penal militar y secretario de Tribunal Superior Militar, Inspector de Tránsito y Transporte o el que haga sus veces”, consagrada en el literal a) numeral 2 del artículo 5, la cual solicita que sea declarada inexequible. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS, CARGOS ELEVADOS, INTEVENCIONES, CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Y EXAMEN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL En atención al número de normas demandadas y a la multiplicidad de intervenciones, y con el fin de facilitar la lectura y comprensión de la sentencia, se tramitará por separado la demanda contra cada uno de los artículos. Debe aclararse que en la transcripción de los artículos acusados se distinguirá con letra cursiva y negrillas la parte demandada. II.1. PROCESO CONTRA EL ARTÍCULO 5 (PARCIAL) ARTÍCULO 5º. De la clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera, con excepción de: 1. Los de elección popular, los de período fijo conforme a la Constitución y la ley, aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación y los de trabajadores oficiales. 2. Los empleos de libre nombramiento y remoción que correspondan a los siguientes criterios: a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, que adelante se indican, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices así: En la Administración Central del Nivel Nacional: Ministro; Director de Departamento Administrativo; Viceministro; Subdirector de Departamento Administrativo; Consejero Comercial; Contador General de la Nación; Subcontador General de la Nación; Superintendente, Superintendente Delegado e Intendente; Director y Subdirector de Unidad Administrativa Especial; Secretario General y Subsecretario General; Director de Superintendencia; Director de Academia Diplomática; Director de Protocolo; Director General Administrativo y/o Financiero, Técnico u Operativo; Director de Gestión; Jefe de Control Interno; Jefe de Oficinas Asesoras de Jurídica, Planeación, Prensa o de Comunicaciones; Negociador Internacional; Experto de Comisión; Interventor de Petróleos; Juez de Instrucción Penal Militar, Auditor de Guerra, Secretario de Tribunal Superior Militar y Capitán de Puerto. En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil además los siguientes. Agregado para Asuntos Aéreos; Administrador Aeropuerto; Gerente Aeroportuario, Director Aeronáutico Regional; Director Aeronáutico de Area y Jefe de Oficina Aeronáutica. En la Administración Descentralizada del Nivel Nacional: Presidente; Director o Gerente; Vicepresidente, Subdirector o Subgerente; Secretario General; Director o Gerente Territorial, Regional, Seccional o Local; Rector, Vicerrector y Decano de Institución de Educación Superior distinta a los entes universitarios autónomos; Director de Unidad Hospitalaria, Jefe de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o Comunicaciones; y Jefe de Control Interno. En la Administración Central y órganos de Control del Nivel Territorial Secretario General; Secretario y Subsecretario de Despacho; Veedor Distrital; Director y Subdirector de Departamento Administrativo; Director y Subdirector Ejecutivo de Asociación de Municipios; Director y Subdirector de Area Metropolitana; Subcontralor, Vicecontralor o Contralor Auxiliar; Jefe de Control Interno; Jefe de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones; Alcalde Local, Corregidor e Inspector de Tránsito y Transporte o el que haga sus veces, y Personero Delegado de los municipios de categoría especial y categorías uno, dos y tres. En la Administración Descentralizada del Nivel Territorial: Presidente; Director o Gerente; Vicepresidente; Subdirector o Subgerente; Secretario General; Rector, Vicerrector y Decano de Institución de Educación Superior distinta a los entes universitarios autónomos; Jefe de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones y Jefe de Control Interno. b) Los empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos: En la Administración Central del Nivel Nacional: Ministro y Viceministro; Director y Subdirector de Departamento Administrativo; Director y Subdirector de la Policía Nacional; Superintendente; y Director de Unidad Administrativa Especial. En el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y sus entidades adscritas, todos los empleos, por la necesaria confianza que requiere el Presidente de la República en quienes los ejerzan, por cuanto se toman decisiones relacionadas con su calidad de jefe de Gobierno, jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa. En las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, los empleos adscritos a las oficinas de comando, de las unidades y reparticiones de inteligencia y de comunicaciones, en razón de la necesaria confianza intuitu personae requeridas en quienes lo ejerzan, dado el manejo que debe dársele a los asuntos sometidos al exclusivo ámbito de la reserva, del orden público y de la seguridad nacional. En el Ministerio de Relaciones Exteriores los del Servicio Administrativo en el exterior. En el Congreso de la República, los previstos en la Ley 5ª de 1992. En la Administración Descentralizada del Nivel Nacional: Presidente; Director o Gerente; Rector de Institución de Educación Superior distinta a los entes universitarios autónomos. En la Administración Central y órganos de Control del Nivel Territorial: Gobernador; Alcalde Distrital, Municipal y Local; Contralor y Personero. En la Administración Descentralizada del Nivel Territorial: Presidente; Director o Gerente; Rector de Institución de Educación Superior distinta a los entes universitarios autónomos. c) Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado. Parágrafo 1º. También se consideran de libre nombramiento y remoción aquellos empleos que posteriormente sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero que pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, manejo o de confianza. Parágrafo 2º. El empleo de Comisario de Familia es de carrera administrativa. Parágrafo 3º. Aquellos empleos que no pertenezcan a los organismos de seguridad del Estado, cuyas funciones, como las de escolta, consistan en la protección y seguridad personales de los servidores públicos, también son de libre nombramiento y remoción. Cargos Uno de los demandantes manifiesta que el artículo 125 de la Constitución Política dispone que, por regla general, la vinculación laboral al Estado debe tener lugar mediante el régimen de la carrera administrativa. De esta regla se exceptúan algunas categorías de empleos expresamente señaladas en la Constitución y los cargos que determine la ley. Sobre la atribución concedida al legislador para excluir del sistema de carrera algunos cargos, aclara, sin embargo, que esta facultad “por ningún motivo, puede vulnerar claros postulados de rango constitucional, como son: 1) la garantía de la estabilidad en el empleo (art. 53 C.P.); 2) los de no hacer inocua la carrera administrativa en la práctica; 3) el deber que tiene el Estado para ‘... garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución...; y 4) La prevalencia de los convenios internacionales del trabajo, ratificados por el Congreso Nacional, que forman parte del ordenamiento jurídico colombiano, varios de los cuales consagran como un derecho fundamental de los servidores públicos el de acceder a la estabilidad en el empleo y a la carrera administrativa.” En este sentido, sostiene que distintas disposiciones de la norma acusada desconocen los postulados establecidos en la Constitución Política acerca de la carrera administrativa. Manifiesta que, si bien es comprensible que en la ley se haya exceptuado del régimen de carrera “los cargos que ocupen un lugar directivo en la organización estatal, lo cual resulta apenas lógico por la especial relación que debe existir entre el funcionario (alto dirigente público), con la cabeza de la rama ejecutiva nacional...”, es inaceptable que en algunos casos se consagren cargos modestos de la administración pública colombiana como de libre nombramiento y remoción. Tales cargos serían: “Alcaldes locales (en el distrito capital), los corregidores, que dependen funcionalmente del respectivo alcalde distrital o municipal y los inspectores de tránsito que dirigen una función eminentemente administrativa y ejecutiva, pero, por ninguna parte pueden equipararse a un alto cargo directivo público.” Así mismo, el demandante considera que la Ley 443 de 1998 sobrepasa los limites constitucionales al “expresar que todos los cargos de la Presidencia de la República y los servicios administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores son de libre nombramiento y remoción”. Con base en lo anterior, plantea el siguiente interrogante: “¿Por qué el cargo de portero o empleado de servicio doméstico de la Casa de Nariño (o de cualquiera de las docenas de entidades adscritas a la Presidencia de la República), o de una embajada o consulado en cualquiera de los más de 140 Estados con los cuales Colombia tiene lazos internacionales se considera ahora como de libre nombramiento, mientras que el cargo análogo en el país, es de tipo técnico u operativo?” Otro demandante sostiene que el artículo 5 viola el derecho de igualdad cuando excluye de la carrera administrativa los cargos de juez de instrucción penal militar, auditor de guerra y secretario del tribunal superior militar. La vulneración del artículo 13 de la Constitución se consuma, por cuanto la Ley 270 de 1996 - la ley estatutaria de la administración de justicia - establece que los funcionarios y los empleados judiciales son de carrera. Así las cosas, y en atención a que los cargos que se excluyen de este régimen por obra del artículo 5 no ejercen funciones de adopción de políticas y directrices, no es lógico que sean clasificados como de libre nombramiento y remoción. Afirma el demandante que no entiende cómo un juez de instrucción - que se limita a perfeccionar una investigación cuando se viola la ley penal militar - puede ser considerado de libre nombramiento y remoción. Lo mismo asevera sobre los auditores de guerra. Ellos son asesores de los jueces de instancia “y su función única y exclusiva es el análisis de un conjunto de pruebas que ha recopilado el juez de instrucción, para llegar a una conclusión con base en todo ese acervo probatorio, de proyectar una resolución de convocatoria para un consejo de guerra o por el contrario la cesación de procedimiento”. Puesto que la labor que desempeñan estos funcionarios es de simple sustanciación - de asesoría a un juez que carece de conocimientos jurídicos - no puede predicarse de ellos que ejercen un cargo de libre nombramiento y remoción. Finalmente, en relación con el Secretario del Tribunal Superior Militar señala que su función consiste en firmar las providencias de los magistrados del tribunal, los edictos y algunos autos de sustanciación, “lo que tampoco conlleva con su ejercicio adopción de políticas y directrices”. Adicionalmente, sostiene que la norma vulnera los artículos 25, 53 y 125 de la Constitución Política. Para concluir, expone que el artículo 230 de la Constitución establece que “los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley”, afirmación que también se predica de los jueces de instrucción penal militar y que se hace extensiva a los auditores de guerra y al secretario del Tribunal Penal Militar. Intervenciones 1) Los apoderados del Departamento Administrativo de la Función Pública y del Ministerio de Defensa Nacional consideran que los apartes demandados del artículo 5 de la Ley 443 de 1998 son constitucionales. Los representantes judiciales de las mencionadas entidades analizan las funciones de cada uno de los empleos materia de la demanda, para concluir, entonces, “que se trata de cargos con funciones de dirección institucional o de aquéllos para cuyo ejercicio se requiere que sus titulares gocen de la absoluta confianza de sus nominadores”: a) Alcalde local en el distrito capital. Exponen que distintas normas del decreto 1421 de 1993, el Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, permiten deducir que los alcaldes locales tienen funciones de dirección. Así, el artículo 5 del mismo dispone que el Gobierno y la administración del Distrito capital están a cargo de: “1. El Concejo Distrital; 2. El alcalde mayor; 3. Las juntas administradoras locales; 4. Los alcaldes y demás autoridades locales; y 5. Las entidades que el Concejo, a iniciativa del alcalde mayor, cree y organice...” Posteriormente, el artículo 61 establece que “cada localidad estará sometida a la autoridad del alcalde mayor, de una junta administradora local y del respectivo alcalde local”, siendo competencia de las autoridades locales adelantar las gestiones administrativas propias de su territorio. Añaden que las funciones de los alcaldes menores se encuentran señaladas en el artículo 86 y que “[d]e la lectura de aquéllas puede concluirse forzosamente que el empleo de alcalde local debe estar excluido de la carrera administrativa puesto que sus funciones son de dirección institucional, como quiera que a su titular le corresponde adoptar las decisiones de carácter político, entre ellas, las más relevantes, las de reglamentar los respectivos acuerdos locales; coordinar la acción administrativa del Distrito en la localidad; velar por la tranquilidad y seguridad ciudadanas, contribuir a la conservación del orden público en la correspondiente localidad y restablecerlo cuando fuere turbado”. b) Corregidor. En la Ley 136 de 1994 se previó la existencia en cada municipio de comunas y corregimientos, ello “con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local.” A la cabeza de los corregimientos se encuentran los corregidores “como autoridades administrativas, quienes coordinadamente con la participación de la comunidad cumplirán, en el área de su jurisdicción, las funciones que les asignen los acuerdos y les deleguen los alcaldes.” Estos corregidores serán nombrados por el alcalde respectivo, de ternas presentadas por las juntas administradoras locales. Afirman los intervinientes que el ejercicio de las funciones asignadas a los corregidores “conlleva necesariamente la adopción de decisiones de carácter institucional, de una parte; y de otra, implica que su titular sea de la absoluta confianza del alcalde”, criterios que conducen a que este cargo sea incompatible con el sistema de carrera. Añaden que los corregidores cumplen también las funciones propias de los inspectores de policía, por cuanto la ley señala que “en aquellos lugares donde haya corregidor no podrá haber inspectores departamentales ni municipales de policía.” Este hecho podría inducir a pensar que, entonces, también deberían ser funcionarios de carrera, al igual que los inspectores. Sin embargo, aseguran que estas funciones son accesorias a las principales que les ha fijado la ley, “cuyo ejercicio debe estar dirigido a mejorar, en el respectivo corregimiento, la prestación de los servicios a cargo de la entidad municipal, a propender por el desarrollo del corregimiento y actuar como delegatario del alcalde municipal de la correspondiente jurisdicción.” c) Inspector de tránsito y transporte o el que haga sus veces. Manifiestan que el legislador determinó que este cargo debía ser de libre nombramiento y remoción, en razón de que debe ser ejercido por una persona que sea de absoluta confianza del nominador. Agregan que la extrema corrupción administrativa que se presentaba en las dependencias de tránsito condujo al Congreso a la conclusión de que el nominador debía gozar de discrecionalidad para designar y remover libremente a los titulares de estos empleos. d) Empleos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. En primer lugar, los libelistas afirman que desde la Ley 165 de 1938 los empleos de la Presidencia de la República han sido de libre nombramiento y remoción. Aseguran que los empleos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, bien pertenecen al nivel directivo y tienen funciones que comportan decisiones institucionales, o bien deben ser desempeñados por personas que sean de absoluta confianza del Presidente de la República, los dos criterios que, según la jurisprudencia de la Corte, permiten clasificar un cargo como de libre nombramiento y remoción. Sostienen que para el cabal ejercicio de sus funciones el Presidente de la República requiere gozar de “una discrecionalidad suficiente para escoger hasta el último de sus colaboradores, dado el manejo que debe dársele a los asuntos sometidos al exclusivo ámbito de la reserva, máxime en la situación actual que vive el país en donde los grupos que actúan al margen de la ley y los interesados en alterar el orden público podrían infiltrarse en los empleos más bajos de la Presidencia como los que tienen funciones de portería, servicios generales o de carácter técnico o profesional, para obtener información reservada cuyo conocimiento podría generarle grandes dificultades.” En consecuencia, sostienen que “[l]as calidades subjetivas que se requieren de quienes deban ser llamados a ejercer cualquiera de los empleos que formen parte de la planta de la Presidencia de la República deben ser diferentes de las que se exigen al común de los servidores públicos y deben ser determinantes sin que se desconozca la formación académica y la experiencia. Pero esas calidades, como la lealtad, la discreción, la confianza en grado considerable, no son medibles ni demostrables de manera real a través de procesos de selección propios del sistema de carrera.” Mencionan que en el artículo 4 de la Ley 27 de 1992 se estableció una norma de igual contenido a la demandada. Esa norma fue objeto de una declaración de constitucionalidad condicionada por parte de la Corte Constitucional, en su sentencia C-195 de 1994, en la cual se determinó que los empleos de la Presidencia de la República que no implicaran funciones de dirección o de confianza tendrían que ser de carrera. Manifiestan que las condiciones de orden público del país han variado sustancialmente desde ese entonces y, por lo tanto, solicitan que la Corte varíe su jurisprudencia al respecto. e) Empleos del servicio administrativo en el exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores. Sobre estos cargos expresan que “[e]n la gran mayoría de los casos quienes [los] ejercen (...) son de nacionalidad diferente a la colombiana, de manera que podría cuestionarse la posibilidad de su ingreso a la carrera administrativa por ese motivo.”, situación contraria la que se presenta con los cargos de la carrera diplomática y consular, para los cuales se exige ser colombiano de nacimiento y no tener doble nacionalidad Afirman, en consecuencia, que “[s]ería inviable (...) pretender que una persona que sea residente o nacional de un Estado en el cual Colombia tenga acreditada sede diplomática o Consular tuviera abiertas las puertas para ingresar a la carrera administrativa colombiana”. Por esta razón, y por motivos de seguridad nacional, “resultaría inconveniente que estos servidores tuvieran acceso a esa carrera o a cualquiera de las que rigen en el país”. f) Empleos de juez de instrucción penal militar, auditor de guerra y de secretario del tribunal superior militar. Exponen que el legislador excluyó de la carrera administrativa estos empleos, en virtud de la naturaleza de las funciones que desempeñan y del grado de confianza que debe exigirse de quienes los ejerzan. Señalan que estos empleos hacen parte de la jurisdicción penal militar, una jurisdicción especial, que, de acuerdo con la sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional, no hace parte de la Rama Judicial del Poder Público. Adicionalmente, distinguen entre las funciones del juez de instrucción penal militar y las del auditor de guerra. Sobre los primeros manifiestan que desarrollan funciones jurisdiccionales y no administrativas, y que sus decisiones están sometidas a control jerárquico. Acerca de los segundos expresan que son asesores jurídicos de los jueces de primera instancia y que, como tales, el cargo que ejercen es de “absoluta confianza del juez militar”. Anotan también con respecto a los últimos que su clasificación se ajusta a la decisión general contenida en el mismo artículo 5 de considerar los empleos de asesor jurídico, de prensa y de comunicaciones como de libre nombramiento y remoción. 2) El apoderado de la Federación Colombiana de Municipios se refiere fundamentalmente a los cargos de las administraciones territoriales. Para el efecto, comienza su intervención explicando la importancia de la autonomía territorial y la protección que le brinda la Constitución. En ese orden de ideas, expresa que el numeral 2 del artículo 5 demandado vulnera la autonomía de las entidades territoriales al señalar específicamente cuáles son los cargos del nivel territorial que son de libre nombramiento y remoción. Al respecto afirma que las entidades territoriales son “las llamadas a determinar definitivamente cuáles de los cargos de sus respectivas administraciones son de libre nombramiento y remoción, con base en los criterios que señale la ley, que a su vez ha de basarse en el imperativo constitucional de que la norma general es la carrera y que sólo pueden sustraerse de tal régimen aquéllos que impliquen una confianza plena o impliquen dirección política.” Es decir, “el legislador está autorizado a sentar criterios y directrices, con lealtad al texto constitucional, a partir de los cuales los órganos colegiados de las distintas entidades territoriales determinen en concreto cuáles cargos son de carrera y cuáles no.” Por lo anterior, constituiría un vaciamiento de competencias de las entidades territoriales no sólo el hecho de que el legislador determine cuáles cargos de estas administraciones son de libre nombramiento y remoción, sino la misma decisión de crear una nomenclatura nacional para los cargos, con lo cual se impide a los entes territoriales crear sus propias denominaciones. Concluye, entonces, que “parece muy puesto en razón que los cargos mencionados en el apartado en mención, o aquéllos equivalentes, sean de libre nombramiento y remoción. Pero en todo caso tendrán que ser el Concejo y la Asamblea quienes lo determinen, una vez escojan la denominación que quieran dar a los cargos según la estructura que adopten.” Agrega que la autonomía universitaria y la autonomía territorial son comparables y que, puesto que la Corte ha determinado que la definición acerca del carácter de los empleos de las universidades debe ser realizada por las mismas universidades, en igual forma se debe decidir en relación con los cargos de las entidades territoriales. De otra parte, el interviniente manifiesta que no existe ninguna razón que justifique la determinación de que los cargos de jueces de instrucción penal militar, auditores de guerra y secretarios del tribunal sean de libre nombramiento y remoción. Ello, por cuanto estos cargos tienen un carácter “estrictamente técnico-administrativo, que es precisamente el campo propio de la carrera.” 3) El Director General de la Policía Nacional interviene para defender la constitucionalidad del texto que indica que los cargos de juez de instrucción penal militar, auditor de guerra y secretario del Tribual Superior Militar no serán de carrera administrativa. Al respecto sostiene que esta Corporación se pronunció sobre un tema similar en la sentencia C-356 de 1994, que versó sobre el artículo 8 del Decreto 1214 de 1990. En la sentencia se habría señalado que el legislador estaba autorizado para exceptuar a los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional del régimen de carrera. De lo anterior, concluye que lo dispuesto en la disposición acusada “no es más que el desarrollo de las atribuciones que la propia Constitución Política le da al legislador para determinar cuáles empleos se consideran excepcionalmente de libre nombramiento y remoción”. Sostiene que carece de validez el argumento del demandante acerca de que si los funcionarios de la justicia ordinaria se encuentran inscritos en carrera, también lo deben estar los de la justicia penal militar, pues “estos últimos no pertenecen a la Rama Judicial, sino que, por el contrario, hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.” Finaliza con la aseveración de que el hecho de que los mencionados servidores sean de libre nombramiento y remoción “no significa que su incorporación al servicio público y su desvinculación constituyan libertad absoluta para las personas competentes para nombrarlos o declararlos incompetentes, pues la única diferencia que existe respecto a los empleados de carrera se basa en una mayor libertad para tomar las correspondientes decisiones, pero jamás podría asegurarse que esa discrecionalidad equivalga a arbitrariedad que es lo que precisamente está proscrito frente al derecho ... Es decir, que el hecho de que la ley permita nombrar y desvincular funcionarios de la justicia penal militar, mediante un procedimiento más expedito no significa que con ello se violen sus derechos fundamentales o que las decisiones que sobre ello se tomen puedan calificarse a priori como arbitrarias.” 4) El Ministerio de Relaciones Exteriores aboga por la declaración de constitucionalidad de la expresión “En el Ministerio de Relaciones Exteriores los del Servicio Administrativo en el exterior”. Expone que la clasificación de estos cargos como de libre nombramiento y remoción se justifica por la necesidad de las Misiones Diplomáticas y Consulares de la República de contar “con personal local conocedor de la lengua y las costumbres del lugar”, pues, de otra forma “el desarrollo de actividades de apoyo tales como las de secretariado, conducción de automóviles, etc., se haría prácticamente imposible.” Concepto del Ministerio Público El Procurador General de la Nación aboga por la declaración de constitucionalidad de las normas acusadas, salvo de las expresiones “juez de instrucción penal militar y secretario de Tribunal Superior Militar, Inspector de Tránsito y Transporte o el que haga sus veces”, consagradas en el literal a) del numeral 2 del artículo 5. En primer lugar, expone que la Constitución establece, en su artículo 125, que la regla general para la vinculación laboral de los servidores públicos es la de la carrera administrativa, pero que la misma Carta precisa algunas excepciones y autoriza al legislador para determinar otras. Aclara, sin embargo, que esta facultad del legislador debe desarrollarse dentro de los límites que impone la misma Constitución. Indica que sobre este punto se ha pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-195/94 y C-514/94. A continuación, el concepto de la Vista Fiscal se ocupa del análisis de cada uno de los cargos cuya clasificación como de libre nombramiento y remoción es objeto de las demandas de inconstitucionalidad: En relación con los alcaldes locales afirma que éstos ejercen, junto con el alcalde mayor y la junta administradora local correspondiente, la autoridad en sus localidades. Además, ellos son designados por el alcalde mayor, con base es una terna presentada por la respectiva junta administradora, y cumplen con funciones que le son delegadas por el alcalde mayor. Esta situación permite determinar que sus funciones son de dirección institucional y de confianza, razón que justifica su exclusión de la carrera administrativa. Sobre los corregidores señala que ellos cumplen las funciones que les asignen los acuerdos y les deleguen los alcaldes, y que ello amerita su clasificación como de libre nombramiento y remoción. De otra parte, también encuentra razonable que sean excluidos del régimen de carrera los empleos del Servicio Administrativo en el Exterior, vinculados al Ministerio de Relaciones Exteriores, “por cuanto en la mayoría de los casos, tales empleos son ejercidos por personas que no tienen la nacionalidad ‘colombiana’, sino la del Estado en el cual Colombia tiene acreditada sede diplomática o consular.” Esta razón, junto a las derivadas de las necesidades de la seguridad nacional, justifica la excepción. El representante del Ministerio Público asume otra posición en relación con los cargos de Inspector de Tránsito y Transporte en el orden territorial, y de juez de instrucción penal militar y secretario del Tribunal Superior Militar del nivel nacional. En estos casos considera que no existe justificación alguna para excluirlos del sistema de carrera, “pues las atribuciones asignadas a tales empleos no corresponden al perfil de un destino de libre nombramiento y remoción”. Sobre los inspectores municipales y distritales de tránsito asevera que ellos conocen del incumplimiento de las normas de tránsito, debiendo aplicar las sanciones correspondientes, lo cual significa que cumplen funciones de policía administrativa. Considera que “[e]s evidente que el conocimiento de las contravenciones de tránsito y la aplicación de las condignas sanciones, no comporta el ejercicio de funciones de dirección, manejo o conducción institucional, ni de confianza con quienes deben tomar decisiones en los altos niveles de la administración”, razón por la cual es inconstitucional su clasificación como empleo de libre nombramiento y remoción. Acerca de los jueces de instrucción penal militar afirma que éstos desempeñan funciones jurisdiccionales y no administrativas, y que no existe razón para excluirlos del régimen de carrera. De la misma manera, asevera que el secretario del Tribunal Superior Militar, cargo creado mediante el Decreto 1748 de 1993, desempeña labores de carácter netamente administrativo, “que no entrañan una relación de confianza con el nominador ni implican formulación de políticas atinentes al organismo, ni comportan labores de dirección respecto de la actividad jurisdiccional en sí.” Por ello, estima que es irrazonable que se le dé al empleo en cuestión el carácter de libre nombramiento y remoción. Distinta es su postura en relación con los auditores de guerra. Ellos son asesores jurídicos de los jueces de primera instancia y deben rendir los conceptos que éstos les soliciten y elaborar los proyectos de decisión. Su labor “implica una relación de confianza con el fallador, pues éste también responde por las decisiones que profiera en el ejercicio de su cargo, lo cual demanda que el empleo sea de libre nombramiento y remoción.” Finalmente, en relación con los empleos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República considera que, a pesar de que ellos no comportan funciones de dirección, sí entrañan una exigente relación de confianza, pues en ese departamento se desarrollan labores directamente relacionadas con el Presidente de la República, cuando este actúa en sus calidades de Jefe de Gobierno, Jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa. Esa circunstancia justifica, en su sentir, que se declara la constitucionalidad de la calificación de estos empleos como de libre nombramiento y remoción. Examen de la Corte Constitucional 1. De manera reiterada, esta Corporación ha establecido que la Constitución Política prescribe, en su artículo 125, que, por regla general, la vinculación laboral a los órganos y entidades estatales debe realizarse mediante el sistema de la carrera administrativa. Asimismo, ha precisado que la misma Constitución determina que se exceptuarán de esta regla “los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.” Ello significa que el legislador está facultado para excluir algunos cargos de la aplicación del régimen de carrera. Sin embargo, la Corte también ha señalado que el uso de la atribución otorgada al legislador para clasificar algunos empleos como de libre nombramiento y remoción “no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, [que] la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en la excepción.” Por lo tanto, esta Corporación ha determinado que la decisión legislativa de ordenar un puesto público dentro de la categoría de los de libre nombramiento y remoción debe responder “a un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada.”[1] Con base en lo anterior, se ha establecido que los cargos de libre nombramiento y remoción “no pueden ser otros que los creados de manera específica (...) para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades.” Así, cuando se evalúa si un cargo debe ser de libre nombramiento y remoción debe observarse si él comporta funciones de dirección institucional o una relación especial de confianza con un funcionario que desempeñe tareas de conducción institucional. Con todo, en relación con el factor confianza importa recordar que la misma Corte ha advertido que cuando se habla de ella no se hace referencia “a la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública”, sino a la que responde “al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requiere cierto tipo de funciones, en especial, aquéllas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata...” [2] Los dos criterios señalados - funciones que entrañen dirección o confianza - serán los que guiarán el análisis de los textos legales demandados, que se realiza a continuación: Demanda contra la frase “Juez de Instrucción Penal Militar, Auditor de Guerra, Secretario de Tribunal Superior Militar” a) Jueces de instrucción penal militar: El artículo 357 del Decreto 2250 de 1988, el Código Penal Militar vigente, establece que a los jueces de instrucción penal militar les corresponde la investigación de los delitos de conocimiento de la justicia penal militar, independientemente del lugar donde se cometa el hecho. Las funciones de los jueces de instrucción penal militar se asimilan a las que cumplían en el pasado los jueces de instrucción ordinarios que existían en los anteriores ordenamientos penales, y que fueron sustituidos en la nueva Constitución por los fiscales. A éstos últimos les corresponde, de acuerdo con el artículo 250 de la Carta, “investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes.” El mismo precepto indica que se exceptúa de la competencia de la Fiscalía la investigación de los delitos cometidos por miembros de la Fuerza Pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio. Estos delitos son investigados precisamente por los jueces de instrucción penal militar. Por regla general, los funcionarios y empleados judiciales están comprendidos dentro del régimen de carrera administrativa, como bien lo precisan los artículos 130, 156 y siguientes de la ley estatutaria de la administración de justicia. En este caso, como en los demás, la carrera persigue garantizar la eficiencia de la administración de justicia, la vigencia del principio de igualdad en lo relacionado con las oportunidades de acceso a esta función pública y los derechos de estos servidores públicos a gozar de estabilidad en sus cargos y a ascender en la pirámide jerárquica de acuerdo con sus méritos. Pero, además, la carrera judicial cumple una función especialísima, cual es la de garantizar la independencia del juez en el desarrollo de sus funciones (C.P., art. 228), de manera tal que, en sus providencias, solamente esté sometido a la ley, concepto que, como ya se ha afirmado, comprende también la ley de leyes, es decir, la Constitución (C.P., art. 230). Como lo ha señalado esta Corporación,[3] la justicia penal militar está regulada de manera específica por el artículo 221 de la Constitución, en el cual se establece que “de los delitos cometidos por los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo, y en relación con el mismo servicio, conocerán las cortes marciales o tribunales militares, con arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar.” Además, esta Corte ya ha precisado que, si bien la justicia penal militar administra justicia, ella no hace parte de la rama judicial del Poder Público.[4] Lo anterior ha conducido a esta Corporación a concluir que la Constitución concede un amplio margen de discreción al Legislador para determinar la estructura y los procedimientos propios de esta justicia. Ello indicaría que esta jurisdicción podría tener para su personal judicial un régimen distinto al contemplado en la justicia ordinaria. Sin embargo, la Corte también ha expresado que, si bien el Constituyente le reconoció al Congreso un mayor ámbito de libertad en la configuración de esta jurisdicción especial, ello no implica que el Legislador pueda rea...