Sentencia C-359 de 2013

C-359-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-359/13 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA EN LEY QUE PROMUEVE EL ACCESO A LA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y A LA VIVIENDA DE INTERES PRIORITARIO-Procedencia/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY QUE PROMUEVE EL ACCESO A LA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y VIVIENDA DE INTERES PRIORITARIO-Configuración por tratamiento discriminatorio en contra de la población gitana o rom y raizales, al excluirlos como beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie para población vulnerable/COMUNIDADES RAIZALES-También constituye grupo étnico y cultural de la nación con reconocimiento constitucional y legal En el presente caso se demandan, por omisión legislativa relativa y la violación del principio de igualdad, la diversidad étnica y cultural de la Nación y el derecho a una vivienda digna, los artículos 13 y 28, parciales, de la Ley 1537 de 2012, que facilitan el acceso a una vivienda digna a todos los hogares de menores recursos, al establecer la población beneficiaria de los subsidios y dentro de ésta señalar otros criterios de priorización y focalización, excluyendo dentro de la población étnica beneficiaria (afrocolombianos e indígenas), al pueblo Rrom o Gitano y a los raizales. A este respecto la Corte encuentra que si bien la Ley 1537 de 2012 fue concebida para ser aplicada de manera general a los hogares colombianos, con la finalidad de facilitar el acceso a una vivienda digna de toda la población de menores recursos a través del otorgamiento del subsidio en especie, especialmente para quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad en aras de una especial protección, y una vez verificado el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la demanda por omisión legislativa relativa, determina que efectivamente se presenta una omisión legislativa relativa por la existencia de un tratamiento discriminatorio al interior de los grupos étnicos y culturales de la Nación, específicamente al excluir de las normas acusadas a la población gitana y a los raizales, que dentro del reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, además de la consagración del derecho a la igualdad y de la obligación del Estado de velar porque esa garantía sea real y efectiva, se encuentran referencias particulares a los derechos de los grupos étnicos, que en cuanto tales son aplicables no solo a las comunidades negras (dentro de estas los palenqueros) e indígenas, sino también a los raizales, al pueblo gitano y a las demás minorías. La Corte deriva la existencia de la omisión legislativa relativa, porque ante el deber impuesto por la Constitución de otorgar igualdad de trato y dignidad a todas las culturas en Colombia, las normas demandadas sólo incluyeron como grupos étnicos y culturales del país, a la población afrocolombiana e indígenas, estableciendo un trato discriminatorio hacia el pueblo Rrom o Gitano, por lo que se hace necesario el condicionamiento de tales normas para que se garanticen los mismos beneficios a todas las culturas asentadas en el país. Adicionalmente la Corte pudo observar, aunque no hubiere sido objeto de la demanda de inconstitucionalidad, que las normas cuestionadas se limitan a referir en términos generales a la población “afrocolombiana” y “afrodescendiente”, que si bien comprende el concepto de comunidades negras y en esta medida a los palenqueros, no alude a la población raizal que también deben ser objeto de un trato igualitario. ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza jurídica/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos Si bien todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, en cuya efectividad puede interponer acciones públicas en defensa de la Constitución, constituyéndose la acción de inconstitucionalidad en una herramienta de naturaleza pública e informal, que abandona los excesivos formalismos técnicos o rigorismos procesales para beneficio de la ciudadanía y el interés general. En su presentación dicha acción no está exenta del cumplimiento de un mínimo de requisitos, según lo establecido por el artículo 2º del Decreto ley 2067 de 1991, que fija, entre otros requerimientos, el de expresar las razones por las cuales se estima violado el texto constitucional, y conforme a reiterada jurisprudencia constitucional el concepto de la violación que debe ser expuesto de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente. OMISION LEGISLATIVA-Clases/OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA La doctrina y la jurisprudencia constitucional han distinguido dos categorías en las omisiones de inconstitucionalidad o silencios del legislador, como son: la omisión legislativa absoluta sobre la que la Corte carece de competencia derivado de la total inactividad del legislador y por tanto no hay norma sobre la cual puedas recaer el juicio de constitucionalidad; y la omisión legislativa relativa, en la que se alude a la violación de un deber constitucional que se materializa en una actuación imperfecta del Congreso, y se presenta cuando se ha cumplido con el deber de regular una determinada materia, pero ésta ha sido incompleta al haber incluido sólo algunas situaciones y dejado por fuera otras que se encuentran bajo supuestos o características similares, procediendo de esta manera el control de constitucionalidad por vulneración del derecho a la igualdad o del debido proceso, entre otros. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Impone al ciudadano una fuerte carga de argumentación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos La exposición que debe hacer el accionante en la demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa exige un mayor esfuerzo argumentativo para que exista un cargo debidamente formulado, lo que ha llevado a la Corte a requerir el cumplimiento de los siguientes requisitos:“i) la existencia de una norma frente a la cual se predique la omisión; ii) la norma acusada debe excluir un ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial o de una visión global de su contenido, permita concluir que su consagración normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; iii) que la omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; iv) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; v) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; vi) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador”. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Improcedencia por existencia de un cargo apto de inconstitucionalidad La Corte encuentra que la demanda satisface los requerimientos mínimos a efectos de proferir una decisión de fondo, dado que es posible determinar la existencia de al menos un cargo apto de inconstitucionalidad, careciendo de fundamento las peticiones de inhibición presentadas por algunos intervinientes, al encontrar este Tribunal relación entre el contenido normativo cuestionado y las disposiciones constitucionales que se estiman infringidas, toda vez que la demanda se soporta en la importancia del reconocimiento constitucional del pueblo Rrom como grupo étnico y cultural, que considera es objeto de trato discriminatorio al ser excluido del subsidio a proyectos de vivienda de interés social y de interés prioritario, que solo vienen a reconocerse a las comunidades indígenas y afrodescendientes. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcances del concepto de igualdad que inspira/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Definición/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Prohibición de discriminación Este Tribunal ha señalado que el Estado social de derecho hace relación a la forma de organización política acogida por el Constituyente de 1991, que tiene dentro de sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o personas para brindarles asistencia y protección. Exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida. Entre las manifestaciones concretas se encuentran los mandatos dirigidos a promover la igualdad real y efectiva mediante la prohibición de discriminación, la adopción de medidas a favor de grupos marginados o discriminados, la protección especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y el dar pleno empleo y asegurar de manera progresiva que las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. La concepción de igualdad material que inspira el Estado social de derecho guía las tareas para corregir las desigualdades existentes, promover la inclusión y la participación, y garantizar a las personas o grupos en situación de segregación el goce efectivo de sus derechos fundamentales. El derecho a la vivienda digna que se contempla como un derecho de todos los colombianos le asigna al Estado el fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo y promover planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda, que se define como aquel que se dirige a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de residencia adecuado, propio o ajeno, que ofrezca unas condiciones suficientes para que sus habitantes puedan realizar su proyecto de vida de manera digna. Comprometiendo significativamente el principio y deber de solidaridad social. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Derecho fundamental autónomo/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Impone cargas al Estado Si bien el derecho a la vivienda digna tiene una doble connotación, ya que de un lado evidencia rasgos típicos de un derecho de prestación y, por otro, comporta las características propias de un derecho fundamental, en la actualidad se señala que constituye un derecho fundamental autónomo, debido a su estrecha relación con la dignidad humana, que además facilita su pronta y efectiva garantía por distintos instrumentos constitucionales y legales, habiéndose indicado, por esta Corporación, que el derecho a la vivienda digna impone al Estado la carga de organizar, según sus posibilidades fiscales y de gestión, sistemas y procedimientos específicos que permitan atender oportuna y satisfactoriamente las necesidades de vivienda de la población, lo que conlleva el deber de proveer las condiciones adecuadas para dotarlas de un lugar digno para vivir con sus familias, al abrigo de las inclemencias ambientales y en la consecución de su proyecto de vida; y ha de regularse por el legislador y promoverse por el ejecutivo, al demandar un claro desarrollo legal previo. SUBSIDIO FAMILIAR-Mecanismo para el desarrollo de una política social y prioritaria en materia de vivienda para población vulnerable/SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Concepto/SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Representación Para el desarrollo de una política social y prioritaria de vivienda de los menos favorecidos, el Estado ha diseñado el mecanismo del subsidio familiar, como instrumento idóneo para su realización pronta y efectiva. El subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, y puede estar representado en especie o en dinero y es asignado sin cargo de restitución, con prioridad a la población más vulnerable del país, que se halla en imposibilidad de acceder a una vivienda. COMUNIDAD ROM O GITANA-Marginación y exclusión/COMUNIDAD ROM O GITANA-Características étnicas y culturales/COMUNIDAD ROM O GITANA-Organización social y cultural La población Rrom o Gitana de Colombia, a pesar de su antigua presencia en el territorio y de haber contribuido a la cimentación de la nacionalidad colombiana, ha vivido al margen de cualquier tipo de ciudadanía económica, social, política y cultural, lo cual los ha llevado a vivir bajo exclusión y marginalidad, en una forma de auto invisibilización, y durante mucho tiempo, siglos incluso, han sido testigos mudos de diversos procesos que se han producido en la historia social y política del país. El pueblo Rrom o Gitano en Colombia ostenta una identidad étnica y cultural, que lo diferencia de otros pueblos y grupos, así: a) la pertenencia al grupo es por nacimiento por lo que no constituye una opción individual o colectiva, ni un estilo de vida; b) tradición nómada y reconversión en nuevas maneras de itinerar. Más allá del hecho físico de desplazarse de un lugar a otro, el nomadismo refiere fundamentalmente a una concepción mental, que identifica movilidad con bienestar, entre otras cosas; c) una conciencia histórica sui géneris fundada en el saber del eterno presente; una lengua propia (rromanes o shib romaní); organización social basada en grupos de parentesco o patrigrupos, patrilineales y patrilocales; articulación del sistema social por linajes patrilineales (vitsi) dispersos, independientes y autónomos; autoridades e instituciones propias (seré Rromenge-jefes de familia, la Kriss o tribunal conformado por los seré Rromenge y la Krisnitorya de mayor prestigio que presiden); d) idea de un origen común (real o simbólico) y una historia compartida, marcada por las persecuciones a las que ha sido sometido en diferentes épocas y en casi todo el mundo; e) apreciación de la edad y el sexo como principios ordenadores de estatus, tomando importancia los hombres mayores a quienes se les debe respeto; f) alto etnocentrismo y construcción de fronteras respecto a otros pueblos étnicos y culturales, a los que se denomina gadzhé; g) sistema jurídico propio denominado Kriss Rromaní o Rromaniya, conformado por un conjunto de disposiciones que se transmiten de generación en generación de forma verbal; h) sujeción a un complejo sistema de valores y creencias (zakono o rromanipen) que permiten el ejercicio de la solidaridad entre los patrigrupos; i) un particular sentido de la estética (física y artística) que acarrea un apego profundo a la libertad individual y colectiva que hace obsoletas las reglamentaciones; j) actividades productivas orientadas a los oficios tradicionales (artesanías, venta informal, lectura de la buenaventuranza, reparación en mecánica, etc.) y en general no cuentan con trabajos estables y permanentes. La organización social está fundamentada principalmente en el parentesco, apoyada en la patrilinealidad -pertenencia étnica a partir del padre- y la patrilocalidad- toma de decisiones recae sobre el hombre cabeza de familia. El pueblo Rrom o Gitano tiene como práctica cultural ancestral el nomadismo, que supera el simple significado de movilidad geográfica para constituirse en un elemento relevante de espiritualidad y concepción mental. Conciben el territorio como algo que no es suyo, porque la idea de propiedad no existe en la cultura romaní. COMUNIDAD ROM O GITANA-Formas de trashumancia e itinerancia adoptadas DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE COMUNIDAD ROM O GITANA-Exigencias y características de un enfoque diferenciado En lo que respecta a la vivienda digna, las principales exigencias y características que se explican deben reunirse para mantener su identidad cultural, son: i) acceso con enfoque diferencial con el objeto de potenciar sus expresiones culturales, sociales y artísticas; ii) participación autónoma y efectiva del grupo étnico -consulta previa-, con la finalidad de aportar los insumos necesarios y hacer las respectivas propuestas para la política pública en materia de vivienda; iii) disposición de vivienda nueva o usada, aunque preferentemente esta última, que permita su adecuación a los usos y costumbres de la población; iv) localización en centros urbanos y barrios seguros (no marginales ni periféricos); que resulten amplias al ser familias extensas y requerir espacio para sus celebraciones culturales; posean un uso mixto a efectos de poder contar con talleres de trabajo (oficios tradicionales); y tengan en cuenta que la cocina y los baños no estén próximos; v) tipo de vivienda que atiendan las diferencias regionales y de cada kumpania. VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Noción VIVIENDA DE INTERES PRIORITARIO-Noción DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION VULNERABLE-Beneficiarios en proyectos de vivienda de interés social y de interés prioritario/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION VULNERABLE-Criterios de priorización y focalización DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION VULNERABLE EN PROYECTOS DE INTERES SOCIAL Y PRIORITARIO-Se vulnera mediante criterios de priorización y focalización que desconozcan a las poblaciones Rrom o gitanas y raizales como grupos étnicos beneficiarios PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL DE LA NACION-Alcance PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL DE LA NACION-Implicaciones de su protección constitucional y convencional En la Constitución Política existe un conjunto de disposiciones dirigidas a otorgar un especial reconocimiento y protección a todas las etnias y culturas que habitan el territorio colombiano, en condiciones de igualdad y respetando sus diferencias. Es así como se destaca como principio que informa la Constitución, el pluralismo que garantiza la confluencia de diferentes pensamientos, etnias, sexos, razas, géneros, lenguas, religiones, etcétera, e invita a generar mecanismos que permitan que diferentes intereses y visiones sean tenidos en cuenta, predominando la idea de una sociedad heterogénea. El reconocimiento del pluralismo en lo concerniente a los grupos étnicos y culturales involucra un deber de no discriminación por la pertenencia a dicha comunidad, así como un mandato de promoción de sus derechos al ser objeto de marginación a través de los tiempos. Atendiendo la situación de exclusión social que repercute negativamente en el acceso a oportunidades de orden económico, social y cultural, se impone una diferenciación positiva para suprimir las barreras que se opongan a la igualdad material y enfrentar las causas que la generan, sin eliminar los rasgos culturales típicos de una determinada comunidad. Para alcanzar la igualdad real y efectiva, ha señalado esta Corporación, “cabe incluso considerar que toda medida legislativa, judicial o de cualquier otra índole que se adopte a efectos de hacer valer la diversidad étnica y cultural, tendría entonces el carácter de una acción afirmativa, en cuanto implica un trato ventajoso, y formalmente desigual, encaminado a favorecer a personas y grupos humanos que tradicionalmente han sido marginados o discriminados frente a aquellos considerados predominantes, todo ello con el único propósito de avanzar hacia la igualdad sustancial entre los miembros de todo el conglomerado social”, lo que hace indispensable aplicar un “enfoque diferencial al diseño y aplicación de las políticas públicas con las que se pretende afrontar situaciones problemáticas que si bien potencialmente podrían afectar a todas las personas, adquieren características especiales, usualmente de mayor gravedad, frente a determinados tipos de sujetos, entre ellos las comunidades étnicas”. DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Instrumentos internacionales que velan por su protección PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES-Beneficiarios del Convenio 169 de la OIT PUEBLOS TRIBALES-Concepto La expresión “pueblos tribales” debe entenderse referida a todos los grupos sociales que comparten una identidad cultural distinta a la sociedad dominante, reconociendo así la existencia de grupos étnicos diferentes al de los pueblos indígenas, para garantía de su supervivencia social, económica, política y cultural. COMUNIDADES TRIBALES Y ETNO-CULTURALES-Requisitos para su reconocimiento y protección constitucional/COMUNIDADES TRIBALES Y ETNO-CULTURALES-Obligaciones que imponen al Estado su reconocimiento Del contexto constitucional e internacional puede establecerse como criterios fundamentales para la identificación de una comunidad tribal o grupo etno-cultural, los siguientes: a) la autoidentificación y vínculo comunitario; b) estilos tradicionales de vida; c) cultura y modo de vida diferentes a los de los otros segmentos de la población nacional; d) organización social y costumbres propias; y e) normas tradicionales propias. De cumplirse estos requerimientos se hace merecedor del derecho al reconocimiento y protección constitucional como grupo étnico y cultural de la Nación colombiana, que ocasiona el que se adquiera la titularidad de derechos colectivos en la condición de una cultura diversa, acreedora de los beneficios que por la Constitución y el Convenio 169 de la OIT consagran para las demás comunidades. Su reconocimiento le establecen al Estado ciertas modalidades de obligaciones, como: i) el promover las condiciones que permitan el desarrollo de tales pueblos tribales de una forma que respete la diversidad, asegure espacios de autonomía y se desenvuelva en una marco de igualdad y dignidad; y ii) el establecimiento de mecanismos de cómo deben adoptarse y ponerse en ejecución esas medidas, que tienen como punto central la participación de tales grupos étnicos y culturales. La protección de los derechos de las comunidades culturales exige del Estado la provisión de escenarios que propicien la participación efectiva de las mismas. La conservación de la identidad diferenciada de las comunidades tradicionales depende del grado de incidencia en el diseño e implementación de las medidas estatales que las afecten. CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS EN LEY QUE PROMUEVE EL ACCESO A LA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y A LA VIVIENDA DE INTERES PRIORITARIO-No se requería Por tratarse de un régimen establecido para todos los hogares, que parte de un marco abstracto que concierne al conjunto de las personas en situación de pobreza y que comprende de manera uniforme a la generalidad de los colombianos, es por lo mismo que no se requiere la consulta previa. Además, en ningún momento se está obligando a los pueblos tribales a hacer parte necesariamente de estos programas de vivienda de interés social y de interés prioritario, sino que se presenta por el Estado una alternativa o posibilidad que, partiendo de las penurias económicas y sociales en que se encuentren muchas familias en el territorio colombiano, podrán libremente solicitar hacerse merecedor de una vivienda en las condiciones que se señalan por la ley demandada. POBLACION ROM O GITANA-Reconocimiento como grupo étnico y cultural de la nación/POBLACION ROM O GITANA-Derecho a la igualdad en materia de protección constitucional y convencional/POBLACION ROM O GITANA-Sujeto de especial protección constitucional Sin dejar de denotar los esfuerzos que ha realizado el Estado colombiano, principalmente a nivel reglamentario, para la garantía de los derechos del pueblo romaní o gitano, la Corte hace expreso, en primer lugar, su reconocimiento a nivel constitucional de grupo étnico y cultural de la Nación, y en la medida en que dicho colectivo constituye una realidad fáctica y jurídica que encuadra en la definición de pueblo tribal y, por tanto, merecedor de la misma protección constitucional y convencional (169 OIT) que el Estado brinda a las demás comunidades indígenas, negras, palenqueras y raizales, sin desconocer sus diferencias o especificidades. En orden a avanzar en la visibilización de una minoría altamente discriminada y evitar la revictimización -se les discrimina tanto por la población en general como al interior de los grupos étnicos y culturales del país-, este Tribunal encuentra que el pueblo romaní cumple a cabalidad las exigencias para reconocer su existencia como cultura diversa en Colombia y en esa medida, en su calidad de sujeto a especial protección constitucional, adquiere y se hace merecedor, de los mismos beneficios que por la Constitución y los convenios de derechos humanos se consagran para las demás comunidades tribales, observando sus particularidades. POBLACION ROM O GITANA-Obligaciones que acarrea su reconocimiento como grupo étnico y cultural de la nación El reconocer personería sustancial al pueblo Rrom o Gitano de Colombia como grupo étnico y cultural de la Nación, acarrea la obligación especialmente para el Gobierno y el Congreso de expedir medidas legislativas y administrativas específicas, adoptar políticas públicas adecuadas e implementar acciones afirmativas idóneas para la garantía de los derechos de las minorías, que en cuanto comprometan sus costumbres y tradiciones, pudiendo afectarlas directamente, habrán de ser consultadas previamente. De esta manera, se permite a dicho colectivo exigir, de una manera integral y justa, que se garantice la efectividad de los valores, principios, derechos y deberes constitucionales, en condiciones de igualdad y dignidad para con los demás grupos étnicos y culturales de la Nación. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL DAPS-Competencias en materia de proyectos de vivienda de interés social y prioritario MINISTERIO DE AGRICULTURA-Competencias en materia de proyectos de vivienda de interés social y prioritario rurales CONSULTA PREVIA A COMUNIDAD ROM O GITANA DE DECISIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y PRIORITARIA-Procedencia DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE COMUNIDAD ROM O GITANA-Exhortar al Congreso y al Gobierno para expedir regulación que permita el acceso a vivienda digna con enfoque diferenciado SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia para que se garantice el derecho a la vivienda digna de las comunidades Rom o gitana y raizales Referencia: expediente D-9325 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 13 y 28, parciales, de la Ley 1537 de 2012, “por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”. Asunto: Reconocimiento constitucional del pueblo Rrom o Gitano como grupo étnico y cultural de la Nación. Visibilización de sus derechos colectivos y simetría con los establecidos a las demás comunidades tribales. El derecho a la vivienda digna con enfoque diferenciado. Actora: Patricia Romero Sánchez Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, la ciudadana Patricia Romero Sánchez solicita a la Corte que declare la existencia de una omisión legislativa relativa y, por tanto, realice un pronunciamiento integrador sobre los artículos 13 y 28, parciales, de la Ley 1537 de 2012, que dicta normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda. Repartido el asunto, el Magistrado Sustanciador mediante auto del 12 de octubre de 2012 dispuso: 1) admitir la demanda; 2) decretar la práctica de pruebas solicitando: i) al Congreso de la República la remisión de los antecedentes legislativos y ii) al Instituto colombiano de Antropología e Historia del Ministerio de Cultura, a la organización PRORROM de Colombia, a la Kumpania Unión Romani y a los expertos Ana Dalila Gómez Baos y Juan Carlos Gamboa Martínez concepto sobre el asunto de la referencia; 3) comunicar inmediatamente la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho y al Ministro de Cultura; 4) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; y finalmente 5) invitar al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad Dejusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, al Departamento Nacional de Planeación y a las universidades Nacional de Colombia, de los Andes, de Antioquia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Javeriana, Santo Tomás, Sergio Arboleda y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, para que aporten sus opiniones en el asunto de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS. A continuación se transcriben y subrayan los apartes acusados de las normas legales[1]: “LEY 1537 DE 2012 (Junio 20) Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: CAPÍTULO II Acceso efectivo a la vivienda de interés prioritario […] Artículo 13. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en la definición de la lista de potenciales beneficiarios del subsidio, tendrá en cuenta criterios de priorización para que las poblaciones afrocolombianas e indígenas puedan acceder a los proyectos de vivienda que se realicen de acuerdo con lo establecido en la presente ley. Parágrafo. Los criterios de focalización se aplicarán de acuerdo con los registros con los que cuente la autoridad competente. […] CAPÍTULO IV Vivienda rural […] Artículo 28. Acceso efectivo a la vivienda de interés social y prioritaria rural. Las viviendas del sector rural, se podrán asignar a título de subsidio en especie, por parte de la entidad otorgante de los subsidios de Vivienda de Interés Social rural, a los hogares que se encuentren en situación de desplazamiento; que sus predios hayan sido restituidos por autoridad competente; que sean beneficiarios de los programas de formalización y titulación de predios rurales que desarrolla el Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural; o que pertenezcan a comunidades indígenas o afrodescendientes, debidamente reconocidas por autoridad competente. En todo caso, la ejecución de los recursos de que trata este artículo se realizará de manera prioritaria en municipios de categorías 4, 5, y 6. El Gobierno Nacional reglamentará los requisitos de focalización, de acuerdo con lo establecido en el presente artículo.” III. LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD. La demandante señala que las normas acusadas incurren en una omisión legislativa relativa al no incluir al pueblo Rrom o Gitano dentro de la lista de beneficiarios del subsidio para acceder a proyectos de vivienda de interés social y de interés prioritario, lo cual constituye un tratamiento discriminatorio que por tanto desconoce la Constitución en cuanto al principio de dignidad humana (art. 1º), el principio de diversidad étnica y cultural de la Nación (art. 7º), la protección de las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8º), el reconocimiento oficial de las lenguas y dialectos de los grupos étnicos (art. 10º), el derecho a la igualdad (art. 13), el derecho a la vivienda digna (art. 51), la existencia de otros derechos inherentes a la persona no contenidos en la Constitución y los convenios internacionales (art. 94) y por vía de remisión (art. 93): el Convenio 169 de 1989 de la OIT; el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales; la Declaración universal sobre la diversidad cultural de la UNESCO; y la Recomendación General número 27 de las Naciones Unidas relativa a la discriminación de los romaníes. Indica que el censo general efectuado en el año 2005 por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, arrojó una cifra de 4.857 personas que se identificaron como población romaní o gitana. Expone la necesidad de su reconocimiento efectivo como comunidad étnica, a efecto de que puedan ser objeto del mismo tratamiento y beneficios que se otorga a los pueblos indígenas, afrodescendientes, palenqueros y raizales. Para ello indica que este pueblo cumple los elementos étnicos y culturales, que además lo distingue de otras comunidades, como son[2]: - Un idioma propio de tradición oral (el rromanés)[3]; - Una conciencia histórica que en esencia es un presente continuo, esto es, un recuerdo cercano que permite preguntarse de dónde proviene su ascendencia en lo que se refiere a su clan (vitsa) y que lo relaciona con lo más inmediato que son sus abuelos, bisabuelos y tatarabuelos; - Una particular concepción del aquí y el ahora en términos de espacio y tiempo. El territorio es el mundo, de ahí que las fronteras son líneas imaginarias que el mismo ser humano se ha inventado para controlar a la persona misma y su entorno; - Una justicia propia (kriss Rromaní) en la búsqueda permanente de la armonía y el equilibrio[4]; - Una categoría especial atendiendo la edad y el sexo, como sucede con las personas ancianas que son merecedoras de respeto y representan el bagaje cultural de esa comunidad; - Unas dinámicas relacionadas con el fluir de la vida respecto a los sentidos de “proceso”, que se puede explicar mediante el concepto de la incertidumbre y la teoría del caos, como parte del cosmos al que hay que dejar correr como las aguas del río que llegan al mar, en donde el concepto de planificación es ajeno a dicho pueblo; - Un profundo amor por la libertad y su condición cosmopolita, además de proscribir toda forma violenta de solución de conflictos; - El nomadismo no solo desde el punto de vista geográfico sino mental[5]; - La vigencia de la unidad económica para la distribución de ganancias por el trabajo realizado denominado “vortechía”, que constituye los acuerdos preestablecidos para trabajar armónicamente en orden a la territorialidad; - Una estructura plana de sociedad al interior de la kumpania[6], donde, sin embargo, existe una jerarquía que radica en el colectivo (ancianos cabeza de familia); - Proscripción de la figura del “líder”, por lo que cada Rrom manda en su casa, salvo cuando se reúne la kriss (Tribunal para resolver controversias y tratar asuntos internos); y - El valor de la palabra al corresponder a un pueblo de tradición oral y milenario. No hay fuentes escritas y debe existir una coherencia entre lo que se piensa, se dice y se hace. De romperse la palabra puede acarrear el rechazo en la kumpania. La accionante relaciona otras regulaciones expedidas en materia de protección de las comunidades étnicas y del pueblo Rrom o Gitano, pudiendo destacarse: 1) la Ley 1381 de 2010, “por la cual se desarrollan los artículos 7º, 8º, 10 y 70 de la Constitución Política y los artículos 4º, 5º y 28 de la Ley 21 de 1991 (que aprueba el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales), y se dictan normas sobre reconocimiento, fomento, protección, uso, preservación y fortalecimiento de las lenguas de los grupos étnicos de Colombia y sobre sus derechos lingüísticos y los de sus habitantes”; 2) la Ley 1482 de 2011, que modifica el Código Penal sancionando actos de racismo o discriminación; 3) el Decreto ley 4634 de 2011, “por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano”; y 4) el Decreto reglamentario 2957 de 2010, “por el cual se expide un marco normativo para la protección integral de los derechos del grupo étnico Rrom o Gitano”. Sobre el último decreto precisa que el artículo 13 establece, en cabeza del Ministerio de Vivienda, el deber de proporcionar a través de las convocatorias que establezca el Fondo Nacional de Vivienda, el acceso a una vivienda digna al grupo étnico Rrom o Gitano, mediante la asignación del subsidio familiar de vivienda de interés prioritario. Pretende de la Corte un pronunciamiento “integrador o aditivo”, consistente en incluir a dicha grupo en las normas demandadas para hacer real el derecho a una vivienda digna, en igualdad de condiciones a las demás comunidades culturales. Encuentra que la Corte debe pronunciarse sobre “cómo concretar el derecho fundamental a una vivienda digna con enfoque diferencial para el pueblo Rrom o Gitano y que los responsables estatales tengan en cuenta: los usos y costumbres; que las cumpañy están compuestas por familias la mayoría extensas; sus oficios tradicionales; la importancia de las celebraciones, reuniones, atendimientos o pachiv y la alegría que significa para este pueblo el encontrarse con otros gitanos y gitanas; las expresiones culturales como las danzas, los bailes y la gastronomía. El pueblo Rrom o Gitano ha tenido la inteligencia para adaptarse a los nuevos tiempos y a la circunstancia especial del conflicto armado en Colombia que le impide vivir su nomadismo de manera plena. Una vivienda digna para las familias del pueblo Rrom o Gitano debe ser una vivienda en la cual sus expresiones culturales, sociales y artísticas sean potenciadas.” Por último, exige también del Tribunal una decisión respecto a “la obligación del legislativo y del Estado de hacer efectivo el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, incluyendo al pueblo Rrom o Gitano en todas las leyes y reglamentos que se expidan sobre derechos económicos, sociales y culturales […] y que se advierta a las autoridades locales, municipales, departamentales y nacionales su obligación de incluir una partida presupuestal para hacer efectivos, reales y concretos los derechos del pueblo Rrom o Gitano en Colombia y que la normatividad no quede en letra muerta […]. Es insólito que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, miembro de la Comisión Nacional de Diálogo -espacio de interlocución entre el Estado colombiano y el pueblo Rrom o Gitano- no haya cumplido con la obligación constitucional de protección a la diversidad étnica.” IV. PRUEBAS RECEPCIONADAS. Conforme al auto del 12 de octubre de 2012, se recibió la siguiente documentación: 1. Antecedentes legislativos de la Ley 1537 de 2012. 2. Concepto de la Organización PRORROM -Proceso Organizativo del Pueblo Rrom (Gitano) de Colombia. 3. Conceptos de los expertos Ana Dalila Gómez Baos y Juan Carlos Gamboa Martínez. Dado que el material probatorio recaudado constituye un insumo importante para la decisión a adoptar, se hará referencia al mismo en la parte considerativa de esta sentencia. La intervención del Instituto Colombiano de Antropología e Historia -INCAH- del Ministerio de Cultura se recogerá en el acápite siguiente. V. INTERVENCIONES. 1. Ministerio del Interior. Pide la exequibilidad de las normas parcialmente demandadas. Empieza por afirmar que el Gobierno ha desarrollado una política pública sobre la población Rrom o Gitana, como acaeció con la expedición del Decreto reglamentario 2957 de 2010, contentivo del marco integral de protección. Es una comunidad sui generis, que concibe la vivienda como un espacio físico amplio, que alberga un hogar de manera extensa y de carácter monoparental. Anota que la convivencia de tres o más generaciones en el mismo hogar va a considerarse familia extensa y dos generaciones responderán al modelo de familia nuclear, con una tradición nómada, lo cual dista de la concebida por otras comunidades como la occidental. Arguye que los programas de vivienda ofrecidos en virtud de la ley acusada, que son estándar para la población sedentaria, en general diseñadas para hogares unifamiliares, no están acordes con la concepción de familia que impera en tal comunidad, razón por la cual no se les incluyó como población para acceder a los proyectos de vivienda de interés social y de interés prioritario. No obstante, señala que el inciso segundo del artículo 12 de la Ley 1537 de 2012 establece que la asignación de viviendas beneficiará preferentemente a la población que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto superar la pobreza extrema o se encuentre dentro de dicho rango; b) que se encuentre en situación de desplazamiento; c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias; y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Por este motivo, infiere que aunque la comunidad Rrom no esté expresamente relacionada como población con prioridad para acceder a los programas de vivienda de que tratan las normas acusadas, “sí podrían tener vocación para acceder a las viviendas en la medida que se encuentren en una de las tipologías a que se refiere el inciso segundo del artículo 12 antes reseñado.” Asevera que el artículo 13 del Decreto reglamentario 2957 de 2010 estableció el acceso a una vivienda digna para esta población mediante la asignación del subsidio familiar de interés prioritario, lo cual está motivado en el Acta número 01 del 5 de agosto de 2010, que expresa la necesidad a posteriori de trabajar en una propuesta más concreta de atención diferencial. Termina señalando que las normas impugnadas propenden por la protección de las comunidades indígenas y afrodescendientes que fueron tenidas en cuenta por el Constituyente de 1991, lo cual no pugna con las políticas existentes y aquellas que se diseñen e implementen para favorecer al pueblo gitano con un enfoque diferencial, que debe atender la situación fiscal del país y el principio constitucional de sostenibilidad financiera. 2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Solicita la exequibilidad de las disposiciones impugnadas. Afirma que el capítulo II de la Ley 1537 de 2012 refiere al acceso efectivo a la vivienda de interés prioritario, que debe entenderse en el marco de la definición contenida en el artículo 117 de la Ley 1450 de 2011[7], por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo. Explica que el artículo 5º de la Ley 1537 ordena realizar una distribución de los recursos destinados al subsidio familiar de vivienda por parte de Fonvivienda, en tanto que los artículos 6º, 7º y 8º establecen la manera en que se podrán ejecutar los recursos del subsidio de forma tal que generen soluciones de interés prioritario para los sectores más vulnerables de la población. Como consecuencia, el artículo 12 dispone que las viviendas resultantes podrán asignarse a título de subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DAPS-. De este modo, señala que las normas acusadas atienden criterios de priorización y focalización, porque los recursos del presupuesto general de la Nación no permiten garantizar una vivienda para todos los colombianos que presenten déficit habitacional, por lo que se requiere establecer un criterio objetivo para determinar cuál es la población que debe acceder prioritariamente a los recursos existentes, razón por la cual el legislador estableció que la prioridad es facilitar el acceso a la vivienda para la población de menores recursos, especialmente a quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad. Precisa que el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012 estableció cuatro grupos poblacionales que resultan beneficiarios de manera preferente a saber: i) los vinculados a programas sociales del Estado para superar la pobreza extrema, ii) los que se hallen en situación de desplazamiento, iii) los que han sido afectadas por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y iv) los que se encuentren habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. En este sentido explica que el artículo 13 acusado también se refiere al listado de potenciales beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, que se encuentren dentro de los grupos poblacionales que se han mencionado, y solo en ese contexto establece la obligación del DAPS de tener en cuenta criterios que permitan que las poblaciones afrocolombianas e indígenas puedan acceder a los proyectos de vivienda que se realicen de conformidad con la ley. Lo anterior le permite afirmar que “no existe ninguna disposición que impida que algunos de los miembros del pueblo Rrom-Gitano, que se encuentren en alguno algunos de estos grupos, puedan acceder al subsidio familiar de vivienda en especie”. Y agrega: “no se requiere un pronunciamiento aditivo para hacer efectivo el derecho a la vivienda de las personas que hagan parte del pueblo Rrom-Gitano, para lo cual se deberán someter a todas las demás disposiciones contenidas en la citada ley, como es la establecida en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012, que obliga a los beneficiarios del subsidio a permanecer en el inmueble por el término de 10 años contados desde la transferencia de la vivienda, so pena de la restitución del subsidio.” Luego indica que el tratamiento diferencial otorgado por las disposiciones cuestionadas obedece a una justificación objetiva y razonable. De conformidad con el Decreto reglamentario 2957 de 2010, que contiene el marco normativo para la protección del grupo étnico Rrom o Gitano, explica que dicha población tiene como característica el ser itinerante o nómada, lo que hace distinta las condiciones de habitabilidad en relación con las comunidades indígenas y afrodescendientes, ya que éstos han propendido por la obtención de territorios, títulos de propiedad y desarrollar su cultura sedentaria. En su criterio, no es ajustado al enfoque diferencial el pretender ajustar la cultura nómada a soluciones habitacionales en proyectos de vivienda de interés prioritario. Colige que ello “no impide que otras normas, incluso contempladas dentro de la misma ley parcialmente demandada, permitan generar nuevos programas que faciliten o promuevan el acceso a la vivienda para el pueblo Rrom o Gitano que no resulte estar dentro de las especiales condiciones de vulnerabilidad a las que hace referencia el artículo 12 de la citada ley. La política de vivienda del Estado no se reduce a un solo programa ni a una sola modalidad de apoyo para el acceso a una solución habitacional, sin embargo, como la ejecución de las políticas públicas se encuentran supeditadas a los recursos que se tengan para tal fin en los planes de desarrollo, dichas políticas deben restringirse a los principios propios de la ordenación del gasto público, que determine la posibilidad de adelantar las mismas.” 3. Ministerio de Hacienda. Propone la inhibición o la exequibilidad de las normas demandadas. Estima que hay ineptitud sustantiva de la demanda al no cumplir las exigencias requeridas en la formulación de cargos por omisión legislativa relativa. Concretamente señala que la accionante se limita a efectuar una enunciación general de los motivos de inconstitucionalidad, que parten de apreciaciones personales y sin la argumentación necesaria, por lo cual estima que la demanda no resulta clara, cierta, específica, pertinente y suficiente. Precisa que lo pretendido no guarda relación directa con la totalidad de las normas presuntamente vulneradas. Así, respecto de los artículos 8º y 10 de la Constitución, señala que no es posible inferir que el Estado haya omitido el deber de protección de las riquezas culturales o desconozca las lenguas y dialectos de los grupos étnicos; sobre los artículos 93 y 94, ejusdem, no se concreta el concepto de vulneración alegado; en cuanto al artículo 51 constitucional, se parte de una interpretación distinta a la dada por la Corte que ha entendido el concepto de vivienda digna como un derecho asistencial y no fundamental, sin que imponga al Estado el otorgar vivienda a cada uno de los ciudadanos, sino la obligación de promover las condiciones para el acceso de todos los colombianos a concretar ese derecho; y en relación con el artículo 13 de la Constitución, se incumple la carga argumentativa rigurosa exigida cuando se alega la existencia de una omisión legislativa relativa. Por último, asevera que las disposiciones acusadas resultan exequibles, porque “el legislador en su amplia libertad de configuración, reguló un supuesto de hecho que no es idéntico para cada una de las comunidades étnicas minoritarias reconocidas en Colombia, puesto que una de las características propias del pueblo Rrom o Gitano es el nomadismo, por lo que a dicha circunstancia no se le debe dar el mismo tratamiento de las comunidades indígenas y afrocolombianas, las cuales mantienen una conexión con determinado territorio.” 4. Ministerio de Cultura, Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH-. Del escrito presentado puede inferirse que formula la exequibilidad de los segmentos demandados. Inicia su exposición señalando que el Estado reconoce al pueblo Rrom como un grupo étnico, por lo que deben ser beneficiarios de los derechos especiales que la Constitución y las leyes determinen para ellos. Luego de caracterizar la cultura Rrom, precisando que se trata de una población nómada que con el transcurso del tiempo podría describirse como seminómada, que registra elevados índices de pobreza y de necesidades insatisfechas, con niveles de vida que se encuentran por debajo de los promedios nacionales[8]; menciona que si bien es cierto que debe ser incluido en las leyes especiales para grupos étnicos del país, también lo es que habría que tener en cuenta las particularidades socioculturales a la hora de diseñar políticas de vivienda. Ello para señalar que los planes de vivienda de interés social no son accesibles a dicho grupo no solo por cuestiones económicas, sino porque no atienden los parámetros de ocupación espacial tradicionales de los Rrom[9]. Informa que siendo consecuentes con el enfoque diferencial, podría decirse que “un subsidio de vivienda o incluso la asignación de una residencia fija no son necesariamente medidas que favorezcan a las comunidades étnicas, puesto que cada una de éstas (no solo los Rrom, sino algunas de las diferentes etnias indígenas o comunidades afrocolombianas) pueden tener especificidades socioculturales que hacen que un programa de vivienda social no esté adaptado a sus condiciones, sus necesidades, sus prácticas y a la larga no los beneficie realmente.” Enfatiza que quizás la simple inclusión del nombre del grupo étnico Rrom en la Ley 1537 de 2012 no sea una solución idónea que verdaderamente favorezca al pueblo en su conjunto; así “aunque nos parece que los Rrom tienen derecho a exigir su inclusión en los artículos 13 y 28 de la citada ley, una alternativa sería la creación de una ley o de un decreto específicamente referido a las ayudas de vivienda para el pueblo Rrom luego de un verdadero estudio, y que sea producto de la participación de los Rrom mediante una consulta previa. Dicha ley fundamentaría la elaboración de un programa de vivienda acorde con sus necesidades y particularidades socioculturales.” Expone que también debe observarse el principio de autonomía del legislador, que pudo elaborar dicha ley teniendo en cuenta las especificidades de los pueblos indígenas y afrocolombianos, considerando que dicha legislación no era pertinente para el caso de los Rrom. Considera que se debe exhortar al Congreso para que expida una normatividad particularmente encaminada a regular el derecho de subsidio para vivienda de dicha comunidad. 5. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Plantea la inhibición o la exequibilidad. En materia de ineptitud sustantiva de la demanda el Ministerio se limita a manifestar que el demandante no esbozó de manera clara que se hubiera dado un trato desigual entre situaciones de la misma naturaleza. Encuentra ajustado a la Constitución las normas impugnadas atendiendo la cláusula general de competencia legislativa. Afirma que de acuerdo con los estudios que se han realizado, los Rrom no tienen arraigo rural por lo que la situación de las poblaciones indígenas y afrodescendientes no corresponde a la de aquél; luego no se puede predicar desigualdad dentro de un ámbito que no guarda plena igualdad. Encuentra que en el marco de los decretos 2957 de 2010 y 2893 de 2011, el Ministerio del Interior tiene dentro de sus funciones velar por la integridad étnica y cultural de los gitanos, cumpliendo así lo establecido en el artículo 7º de la Constitución. Como actividades que se han desarrollado a partir de la expedición del primero de los decretos citados identifica i) el registro de las kumpañy[10] y sus representantes, a la vez que se avanzó en la inclusión de políticas públicas en los planes, programas y proyectos, para articular acciones de trabajo en conjunto con los departamentos y municipios en la cual se encuentra asentada la población; y ii) el proceso de consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, realizado el 1 de diciembre de 2010 con el pueblo Rrom, cuyo objetivo de la primera sesión fue instalar la Comisión Nacional de Diálogo como espacio de interlocución del Estado y el grupo étnico. Concluye que no se requiere un desarrollo especial por la cartera ministerial que sea incluyente de dicha comunidad. 6. Defensoría del Pueblo. Pretende la exequibilidad de las normas demandadas siempre y cuando se entienda que las mismas comprenden al pueblo Rrom o Gitano. Como punto de partida resalta que debe haber un pronunciamiento de fondo, toda vez que el pueblo romaní se encuentra excluido de los beneficios que contempla la ley demandada en cuanto a la adquisición de vivienda, a pesar que dicha normatividad sí reconoce expresamente a las poblaciones indígenas y afrodescendientes como beneficiarias. Señala que la accionante advierte un desconocimiento de la obligación de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación, del principio de igualdad y no discriminación y del derecho a una vivienda digna. Comenta que la ley parcialmente cuestionada no fue diseñada para promover el acceso a la vivienda de un determinado grupo étnico, sino para ser aplicada de manera general a los hogares colombianos, cuya especial situación económica les permita ser beneficiarios de los subsidios de vivienda. Subraya el hecho que la propia ley indica en el artículo 12 que los referidos subsidios serán entregados a la población que cumpla con los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DAPS-, teniendo en cuenta los criterios empleados en los programas de superación de pobreza y pobreza extrema. Además establece que la asignación de vivienda beneficiará preferentemente a la población en situación de vulnerabilidad, como las víctimas de desplazamiento, o aquellas que habitan en zonas de alto riesgo. Analizando las normas demandadas, observa que las mismas “complementan el ámbito de personas potencialmente beneficiarias del subsidio de vivienda, al señalar ciertas circunstancias particulares que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional a la hora de suministrar el citado subsidio.” Evidencia que la ley no pretende reducir su campo de aplicación a un sector exclusivo de la población colombiana, ni mucho menos a un determino grupo étnico, sino que “amplía su cobertura a ciertas poblaciones que se encuentran en circunstancias especiales y que en virtud de ello ameritan un reconocimiento expreso.” Así las cosas, aunque la ley reconoció expresamente a las poblaciones afrocolombianas e indígenas como potenciales beneficiarias del subsidio de vivienda, estima que dicha normativa omitió hacer alusión al pueblo Rrom o Gitano, a pesar de que es igualmente merecedor de especial protección constitucional, en virtud de su calidad de pueblo tribal. Determina que “si bien es cierto que dicho colectivo ostenta una cosmovisión y unos rasgos culturales que lo diferencian de las poblaciones afrocolombianas e indígenas, aquello resulta indiferente en el presente asunto, pues el propósito de la ley no radica en diferenciar a las distintas minorías étnicas y culturales presentes en Colombia, sino en diseñar de manera general una política de vivienda que permita el acceso a la vivienda para los hogares con menores ingresos.” Considera que no podría argumentarse que la extensión de los efectos de la ley al pueblo Rrom implica vulneración de los derechos fundamentales de sus miembros, toda vez que no supone en manera alguna el desconocimiento de la cosmovisión y rasgos culturales de dicho colectivo, sino que refuerza el especial reconocimiento y protección que merece en virtud de su condición de pueblo tribal. Afirma que el legislador tenía el deber constitucional de incluir al pueblo gitano dentro de la población potencialmente beneficiaria del subsidio de vivienda y al no hacerlo incurrió en una omisión legislativa relativa de carácter discriminatorio. De ahí que solicita el condicionamiento de las normas acusadas en orden a incluir al pueblo Rrom. 7. Departamento Nacional de Planeación -DNP-. Intervino para solicitar la inhibición o la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Arguye que lo apreciado por la accionante resulta impreciso, ya que la población cuenta con una protección especial prevista en el artículo 13 del Decreto reglamentario 2957 de 2010, que ordena al Ministerio de Vivienda proporcionar al pueblo gitano el acceso a una vivienda digna, mediante la asignación del subsidio familiar de vivienda de interés prioritario. Advierte que la circunstancia de que en las normas impugnadas no se haga mención de esta población, no significa que se encuentre desprotegida o resulte discriminada. Ello por cuanto el carácter particular de este grupo, como el nomadismo que lo diferencia de las comunidades indígenas y afrodescendientes, impide predicar una igualdad entre los mismos, por lo que no se incurre en una omisión legislativa relativa. Estima que se estaría ante una omisión legislativa absoluta que exigiría no condicionar la norma a un pronunciamiento integrador o aditivo, sino la expedición de un estatuto especial para dicha comunidad. 8. Universidad de La Sabana. Luego de hacer un breve recuento sobre la legislación y estudios del DANE sobre grupos étnicos, particularmente del pueblo Rrom o Gitano, y de referir a la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la vivienda digna, solicita que la Corte se declare “inhibida”, porque el acceso a la vivienda digna del grupo Rrom ya se encuentra regulado en el artículo 13[11] del Decreto reglamentario 2957 de 2010[12]. 9. Ciudadanos José David Rodríguez Martínez y Mauricio Garcés Rincón. Apoyan la demanda en orden a proferir una sentencia integradora o aditiva que incluya al pueblo Rrom como beneficiario de los preceptos acusados. Requieren de la Corte un pronunciamiento que concrete el derecho fundamental a la vivienda digna de esta población y en atención a las particularidades que reviste, como el estar compuesta por familias de mayoría extensas, que desempeñan oficios tradicionales, donde acoge importancia las reuniones y celebraciones, además de la alegría que significa encontrarse con otros gitanos, sin desconocer las expresiones culturales como las danzas, los bailes y la gastronomía. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE...