Sentencia C-353 de 2017

C-353-17 Sentencia C-353/17 NORMA QUE RINDE HOMENAJE A CAFICULTORES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES-Carácter permanente de contribución cafetera, no desconoce el principio de unidad de materia/NORMA QUE RINDE HOMENAJE A CAFICULTORES-Decisión inhibitoria respecto de acusaciones por violación de la libertad de asociación/NORMAS SOBRE SUJECION DEL GOBIERNO NACIONAL PARA REGULAR CAMBIOS INTERNACIONALES Y SE ADOPTAN MEDIDAS COMPLEMENTARIAS-Decisión inhibitoria respecto de acusaciones por violación de la garantía de la libre competencia, eficacia e imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa La Corte estableció que los cargos alrededor de los cuales debería girar el presente proceso de constitucionalidad eran los relativos (i) a la posible violación de la libertad de asociación protegida por el artículo 38 de la Constitución, debido a lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1337; (ii) a la vulneración de los principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre competencia, previstos en los artículos 209, 333 y 334 de la Carta, en razón a la regulación contenida en los artículos 23, 25 y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991, y (iii) a la infracción del principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 constitucional, dado que el contenido del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 no guarda relación con la materia de la misma. Con el objeto de resolver las cuestiones planteadas y teniendo en cuenta que algunas de ellas parecen apoyarse en premisas inciertas, como cuestión preliminar la Corte se refiere brevemente a los elementos centrales de la institucionalidad cafetera en Colombia. Seguidamente, se analiza la aptitud de los dos primeros cargos. La Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación de la libertad de asociación en contra del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009, dado que se funda en una interpretación que no se desprende ni de su texto, ni del régimen jurídico del que hace parte. En efecto, la Corte encontró que la regla del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 establece como permanente la contribución cafetera y, en esa medida, únicamente fija la vigencia indefinida de un tributo que se destina al propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero. No prescribe dicha disposición que los caficultores beneficiarios de la contribución sean los que se encuentren vinculados a la Federación Nacional de Cafeteros. Los recursos provenientes de la contribución cafetera -administrados a través del Fondo Nacional del Café- no tienen por objeto beneficiar a la Federación Nacional de Cafeteros, ni únicamente a sus federados, sino que deben destinarse a la protección de todos los productores de café. La Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación de los artículos 209, 333 y 334 en contra de los artículos 23, 25, y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991, puesto que carece de certeza. En efecto, a pesar de que el sentido general de la demanda consiste en cuestionar que las normas referidas de la Ley 9ª de 1991 le hubieran asignado a la Federación Nacional de Cafeteros funciones de regulación, asesoría y fomento, su objeción se dirige, principalmente, contra reglas que asignan tales funciones al Comité Nacional de Cafeteros. Dicha asimilación, consideró este Tribunal, no era posible. La Corte consideró que no desconocía el principio de unidad de materia el artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 que establece el carácter permanente de la contribución cafetera. Señaló, inicialmente, que la materia de la ley estaba constituida por el reconocimiento de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a través de instrumentos de apropiación de recursos públicos A juicio de la Corte (i) el artículo impugnado se encuentra inescindiblemente relacionado con el área de la realidad social de la que se ocupa la ley, esto es, con la actividad cafetera, puesto que la regla que allí se prevé está directamente vinculada al desarrollo histórico y actual de la caficultura (conexidad material). En segundo lugar, (ii) los fines o propósitos que motivaron la expedición de la ley, puestos de presente en el curso de aprobación en el Congreso, coinciden plenamente con la definición como permanente de la contribución cafetera, puesto que esa determinación legislativa tiene por objeto asegurar la vigencia indefinida de un tributo cuya destinación a la protección y promoción del sector cafetero es clara (conexidad teleológica). Finalmente, (iii) la disposición acusada así como las restantes incluidas en la Ley, tienen contenidos relacionados dado que, a partir del homenaje que se le rinde a la caficultura colombiana, adoptan reglas para su promoción y desarrollo, de manera que todas responden a una racionalidad interna común (conexidad sistemática). INSTITUCIONALIDAD CAFETERA-Agentes o participantes FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Naturaleza FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Funciones públicas FONDO NACIONAL DEL CAFE-Objetivos COMITE NACIONAL DE CAFETEROS-Funciones FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS, FONDO NACIONAL DEL CAFE Y COMITE NACIONAL DE CAFETEROS-Partícipes activos de la institucionalidad cafetera que se encuentran estrechamente relacionados, pero no pueden equipararse ni fusionarse, atendiendo su naturaleza jurídica y las funciones que cumplen en consonancia con las disposiciones legales y reglamentarias La Federación Nacional de Cafeteros, el Fondo Nacional del Café y el Comité Nacional de Cafeteros, si bien son partícipes activos de las institucionalidad cafetera que se encuentran estrechamente relacionados, no pueden equipararse ni fusionarse, atendiendo su naturaleza jurídica y las funciones que cumplen en consonancia con las disposiciones legales y reglamentarias. Así, la Federación Nacional de Cafeteros es una entidad gremial de derecho privado que tiene como propósito promover el bienestar e interés general de los caficultores; el Fondo Nacional del Café es una cuenta conformada por recursos de naturaleza parafiscal cuya destinación se encuentra establecida en la ley y que es administrada por la Federación Nacional de Cafeteros bajo la dirección del Comité Nacional de Cafeteros. A su vez, el Comité Nacional de Cafeteros -según lo refiere el contrato de administración del Fondo Nacional del Café antes citado- es un organismo conformado por autoridades públicas y representantes del gremio cafetero que, además de ser el órgano de dirección para el manejo del Fondo Nacional del Café, tiene a su cargo la fijación de varias de las políticas generales en materia de calidad, promoción y competitividad cafetera. Las decisiones que adoptan requieren la aprobación del Gobierno Nacional –a través del Ministerio de Hacienda o del Presidente de la República. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/UNIDAD DE MATERIA-Elementos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables/JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores Para determinar si se ha vulnerado el principio de unidad de materia es necesario establecer si las disposiciones de una ley acusadas por esa razón se encuentran en relación de conexidad con su materia. Es por ello que la jurisprudencia ha señalado que para establecer la infracción de este principio es indispensable (i) verificar el contenido temático de la ley -su materia- y, seguidamente, (ii) determinar si entre la disposición impugnada y esa materia existe una conexidad constitucionalmente aceptable. Con este propósito la Corte ha dicho que tal conexidad puede ser temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática. Sobre el particular ha indicado: “El siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias. Esa conexión puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deberá establecerse su relevancia. El vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-.”. Con apoyo en la sentencia C-852 de 2005, la Corte ha identificado además una regla conforme a la cual “cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la actividad legislativa”. De conformidad con ello “si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia”. NORMA QUE RINDE HOMENAJE A LOS CAFICULTORES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES-Reconocimiento de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a través de medidas de apropiación e inversión de recursos públicos Expediente: D-11703 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 de la Ley 1337 de 2009 “Por medio de la cual la República de Colombia rinde homenaje a los caficultores colombianos y se dictan otras disposiciones” y los artículos 23, 25 y 33 de la Ley 9 de 1991 “Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias”. Actor: Luis Francisco Beltrán Acero. Magistrado Sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES. A. TEXTOS NORMATIVOS DEMANDADOS 1. El ciudadano Luis Francisco Beltrán Acero, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de varias disposiciones relacionadas con la regulación de la actividad cafetera. Luego de inadmitida la demanda y rechazados algunos de los cargos presentados, se dispuso en el auto correspondiente que el objeto del proceso recaería sobre las acusaciones formuladas en contra del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 y de los artículos 23, 25 y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991. Los textos normativos acusados se subrayan a continuación: LEY 1337 DE 2009 (julio 21) Por medio de la cual la República de Colombia rinde homenaje a los caficultores colombianos y se dictan otras disposiciones.http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1337_2009.html - top ARTÍCULO 5o. Establecer con carácter permanente la contribución cafetera definida en la Ley 1151, artículo 25 del 24 de julio de 2007. LEY 9 DE 1991 (enero 17) Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias. Artículo 23. El Comité Nacional de Cafeteros dictará las medidas conducentes a garantizar la calidad de café de exportación, que serán observadas por la Federación Nacional de Cafeteros y por los exportadores privados. La Federación vigilará el cumplimiento de estas medidas y sus decisiones serán apelables ante el Comité Nacional de Cafeteros. Artículo 25. Sin perjuicio de la libertad de exportación y con miras a estimular y facilitar la actividad exportadora de carácter permanente, todo exportador de café deberá registrarse como tal ante el Incomex, o la institución que asuma sus funciones, entidad que establecerá las calidades y los demás requisitos mínimos que los exportadores deberán cumplir para obtener su inscripción como tales, oído el concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, según normas y criterios establecidos por el Comité Nacional de Cafeteros. El registro de exportadores estará exento de todo gravamen o derecho. Parágrafo 1º. El concepto de la Federación deberá darse dentro de un término no superior a 60 días calendario. En el evento de que tal concepto fuere desfavorable, la Federación estará obligada a explicar, por escrito, las razones de su decisión, la cual será apelable ante el Comité Nacional de Cafeteros. Si la explicación no se diese, o la federación se abstuviese de dar respuesta en el plazo indicado, el interesado será necesariamente incorporado al mencionado registro, si cumple con los demás requisitos. Parágrafo 2º. Las personas naturales y jurídicas residentes en Colombia podrán realizar operaciones de compraventa interna y externa de café y de procesamiento del grano. Igualmente sujetándose a las normas legales y a los procedimientos que establezca el Comité Nacional de Cafeteros, seleccionar libremente sus compradores. Artículo 33. Autorizaciones contractuales y presupuestales. Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar los contratos y efectuar las apropiaciones y demás operaciones presupuestales que se requieran para dar cumplimiento a lo previsto en esta Ley y en las disposiciones que para su efectividad se dicten. Los contratos, que para dar cumplimiento a esta Ley, celebre el Gobierno Nacional con entidades públicas solamente requerirán la firma de las partes, el registro presupuestal cuando a ello hubiere lugar, y su publicación en el Diario Oficial, requisito que se entenderá cumplido con la orden de publicación impartida por el Gobierno Nacional. Las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de servicios que suscriba la Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetos a la revisión del Consejo de Estado y a la publicación en el Diario Oficial. B. LA DEMANDA El artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 vulnera el principio de libre asociación contenido en el artículo 38 de la Constitución El carácter permanente y obligatorio de la contribución cafetera impone a los cultivadores de este producto la obligación de financiar el sostenimiento de una institución gremial privada, que no necesariamente ha contribuido al desarrollo de la caficultura en Colombia. Si bien no existe la obligación de pertenecer a la Federación Nacional de Cafeteros, los cultivadores sí están obligados al sostenimiento de esta entidad, dado que la contribución cafetera es permanente y vinculante. Esta circunstancia impacta de forma negativa en aproximadamente el 15% de los ingresos de este sector de la economía, porcentaje que es muy gravoso para muchas personas de escasos recursos que derivan de allí su sustento. Es entonces “(…) inadmisible que los cultivadores estén obligados a aportar el 15% de sus ingresos para el sostenimiento de un modelo gremial y asociativo que no favorece la competitividad del gremio, y no representa los intereses de todos los actores que intervienen en el negocio del café”. Se advierte en la demanda, que la sentencia C-543 de 2001 indicó que confiarle el manejo de la contribución parafiscal a una entidad gremial como la Federación Nacional de Cafeteros, no impide el surgimiento de otras asociaciones que quieran constituirse para la defensa de los intereses comunes del gremio y, por tanto, no existe agravio alguno al derecho a la libre asociación. Sin embargo, de aceptar -hipotéticamente- que estas asociaciones hubiesen podido surgir, en todo caso tendrían que pagar la contribución cafetera –destinada al fondo administrado por la Federación-, es decir que estarían obligados a financiar una entidad gremial a la que no pertenecen. El Estado privilegia la existencia de una asociación que hoy no compite con ninguna y que por su posición puede beneficiarse de las políticas de fomento que sean creadas. Así quedó planteado por la Comisión de Ajuste a la Institucionalidad Cafetera, cuando al referirse a este tema, adujo que la maximización y la defensa del ingreso directo de los cafeteros sufrió en algunos casos un detrimento en favor de asignaciones menos consistentes con el bienestar general del cultivador. La situación descrita es contraria al artículo 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. El artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 desconoce el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución El artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 viola el principio de unidad de materia dado que, pese a que tiene como finalidad rendir homenaje a los caficultores colombianos, fija un tributo a la exportación de carácter permanente. Esta Corporación ya se pronunció frente al tema de la unidad de materia en la sentencia C-801 de 2008, en la que se estudió la constitucionalidad del artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 que fijaba la contribución cafetera, por estar incluida en la Ley del Plan de Desarrollo. En dicha oportunidad, declaró exequible la disposición. Sin embargo, esta providencia se produjo en el contexto y vigencia de una ley anterior a la que ahora se cuestiona. No existe conexidad entre la finalidad general de la norma, esto es, una ley de honores para los caficultores y la fijación de una contribución cafetera. Dicha cuestión no es un homenaje, es una ironía. Así, el hecho de que el Fondo Nacional del Café tenga como objetivo la defensa del grano, no garantiza que los caficultores sean beneficiados. De modo que, para el demandante al no haberse incluido la contribución cafetera en los planes de desarrollo del año 2006 y 2010 ella perdió vigencia, así como los instrumentos que permitieron materializar los objetivos previstos en la norma. Los artículos 23, 25 y 33 vulneran los principios de imparcialidad y eficacia que rigen la función administrativa (art. 209) así como la libre competencia económica (art. 333) Los artículos 23, 25 y 33 de la Ley 9ª de 1991 desconocen los artículos 209 y 333 de la Constitución. En el Estado colombiano sólo la ley debe regular la caficultura colombiana. No obstante, esta función ha sido delegada indefinidamente a través de un contrato celebrado entre el Estado y una institución gremial de derecho privado. La Federación Nacional de Cafeteros es entonces la encargada de administrar el Fondo Nacional del Café, pese al claro interés que puede tener en regular tal sector. Lo anterior es contrario a la función del Estado de garantizar el interés general de los productores del grano. La delegación indefinida de esa función ha llevado al punto de que se asuma que la Federación Nacional de Cafeteros representa al Estado. De hecho, es particularmente representativo que en los estatutos de esta entidad gremial se disponga como uno de sus objetivos el de orientar, organizar, fomentar e incluso regular la caficultura colombiana. Sin embargo, dicha vocación de regular riñe con el principio de imparcialidad y de eficacia de la función pública. Un segundo aspecto relevante tiene que ver con el hecho de que si se permite esta facultad reguladora, se desconocería la libre competencia del mercado del café. Esta entidad gremial no puede cumplir el doble rol de competidor y regulador del mercado. Dicha conclusión, según el demandante, se encuentra contenida en el informe elaborado por la Misión de Estudios para la Competitividad de la Caficultura en Colombia. Allí se indica que la Federación Nacional de Cafeteros es la responsable (i) de la concertación de la política cafetera y (ii) del cumplimiento de diversas funciones regulatorias y administrativas relacionadas con la comercialización externa del producto (arts. 23 y 25 de la Ley 9ª de 1991), pues establece de manera unilateral las categorías del café exportable. Este documento también afirma que por virtud de la delegación realizada por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo a la Federación, esta organización gremial igualmente se ha encargado del registro de los exportadores del sector cafetero y de autorizar diferentes transacciones. De manera que los exportadores privados quedan sujetos a la obligación de informar a su competidor cada una de tales transacciones, obtener de ella las guías de tránsito para movilizar el café y someter el producto que se va a exportar a su inspección. Sobre el particular el demandante indica: “Estas responsabilidades de diseño de la política, definición y aplicación de la regulación y el control de la comercialización externa son fuente de obvios conflictos de interés que tienen su origen en no reconocer que la FNC es un jugador más en el mercado: se le han asignado tareas de política pública como si éste fuera su rol exclusivo y no hubiera conflictos de interés. Esto no es así y debe corregirse no sólo porque da lugar, como se ha dicho reiteradamente, a un terreno de competencia desigual frente a los agentes privados, sino también porque la ausencia de competencia en franca lid va en contra de la eficiencia en la operación comercial de la propia FNC y es una de las explicaciones por las cuales la industria se ha ajustado tan lentamente a las nuevas condiciones de los mercados internacionales tras el rompimiento del Pacto Cafetero”. De allí que, con sustento en los recursos que provienen de la contribución cafetera, exista una posición de dominio y control del mercado en cabeza de la Federación Nacional de Cafeteros. Esta circunstancia es contraria a la libre competencia y restringe la libertad económica de los diferentes actores que se encuentran involucrados en la producción del grano, en virtud de que concurren en una misma entidad de carácter privado la función de regular las condiciones del mercado y la posibilidad de participar en él. Finalmente, no puede aceptarse que los recursos del Fondo Nacional del Café sean ejecutados de conformidad con las políticas públicas de intervención, que resultan de los acuerdos contractuales entre el gobierno y la Federación Nacional de Cafeteros, limitando la concertación entre el ámbito nacional y territorial. Esta cuestión va en detrimento del desarrollo armónico de las regiones e implica que la administración de un recurso público en un ente privado termine por impedir la participación de la comunidad en las construcciones de las políticas del Estado. En síntesis, según la acusación las expresiones normativas acusadas evidenciarían que la acumulación de funciones en la Federación Nacional de Cafeteros podría implicar la violación de los artículos 209, 333 y 334 que, respectivamente, garantizan la imparcialidad de la función pública, la libre competencia económica y la función del Estado de promover la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. Intervención posterior del Demandante El demandante presentó un escrito el nueve (9) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)[1], en el que le solicitó a esta Corte tener en consideración “(…) el análisis integral de las normas que fundamentan la institucionalidad cafetera”. A su juicio, el objeto de control debe ser integral con el fin de intervenir en este sector y, a su vez, debe explicarse por qué se fija una contribución de carácter permanente, vinculante y fijada en moneda extranjera, pues si bien esto en sí no configura un cargo de inconstitucionalidad, sí es un elemento que debe ser tenido en cuenta frente al análisis de permanencia de dicha contribución. C. INTERVENCIONES 1. Intervenciones de entidades públicas Ministerio de Comercio e Industria y Turismo El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[2] le solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de la totalidad de las disposiciones acusadas. 1. Las normas impugnadas fueron expedidas por el Congreso de la República, en ejercicio de la libertad de configuración del legislador, y en particular de las facultades señaladas en los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política. Así, la potestad de legislar en materia tributaria es una función amplia que se le ha encomendado al Congreso. 2. La naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Café y de las contribuciones parafiscales que maneja, ya ha sido estudiada por esta Corporación en las sentencias C-308 de 1994 y C-152 de 1997. Se consideraron exequibles las disposiciones acusadas al considerar, de una parte, que la intervención de los particulares en la gestión de los servicios estatales es una de las expresiones más genuinas de la democracia participativa y, de otra, que el traslado a la Federación Nacional de Cafeteros del manejo de los servicios que supone el fomento, la comercialización y la promoción de la actividad cafetera tuvo en cuenta al legislador y por supuesto a la importancia de la gestión de la administración del fondo. Misterio de Agricultura y Desarrollo Rural El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[3] solicita a la Corte inhibirse de pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 5º (parcial) de la Ley 1337 de 2009 y de los artículos 23, 25 y 33 (parciales) o, en subsidio, declare la constitucionalidad de estas normas. 1. Después de comparar las normas demandadas con las disposiciones de la Constitución, se indica que los cargos no cumplen con los requisitos mínimos para propiciar un juicio de fondo. Lo anterior, en virtud de que esta Corporación ha exigido que las razones de la supuesta inconstitucionalidad sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Según se explicó, la demanda no acreditó el presupuesto de claridad, en virtud de que no existe un hilo conductor en la argumentación que le permita al lector comprender el contenido de los cargos. En ese sentido, al argumentar en la demanda que la Federación no obliga a los caficultores a pertenecer a dicha institución, pero por el sólo hecho de ser caficultor sí debe contribuir al sostenimiento de esta institución, no explica de qué manera la Ley 1337 de 2009 lesiona el principio de libre asociación. 2. La parafiscalidad es uno de los atributos de la descentralización administrativa. La contribución cafetera es obligatoria y se encuentra destinada a un sector específico que, a su vez, soporta el gravamen y lo administra. Esto explica que el Fondo Nacional del Café sea administrado por una institución privada, sin que ello desvirtúe la naturaleza pública de los recursos que lo conforman y su estricta sujeción a los principios constitucionales de carácter tributario. 3. A efectos de analizar el cargo por la presunta vulneración de la libertad de asociación (art. 38 CP), debe tenerse en cuenta que esta Corte ha definido como uno de los elementos integrantes del principio de legalidad, la obligatoriedad del pago de estos recursos con independencia de quien lo administre. Al respecto indica la intervención: “(…) la aludida inconformidad que pone de manifiesto el actor en el presente cargo, cuando refiere inconveniente la obligatoriedad de la Contribución Cafetera, debiendo ser para el demandante facultativo del contribuyente decidir si efectúa el pago de la contribución parafiscal o se abstiene de hacerlo, supeditando tal voluntad en el sentir de representatividad que el contribuyente perciba con respecto de la Federación Nacional de Cafeteros, resultará un despropósito argumentativo (…) pues la obligatoriedad de a contribución parafiscal resulta una característica estructural de la parafiscalidad, sin que la misma pueda ser optativa o facultativa del contribuyente”. El artículo 63 de la Ley 788 de 2002 -modificado por la Ley 1151 de 2007- establece la contribución cafetera a cargo de los productores de café y con destino al Fondo Nacional del Café, la cual tiene como propósito mantener el ingreso cafetero y los objetivos del citado Fondo. Por tanto, siendo la contribución cafetera de creación legal y dado que ella no se dirige a la Federación Nacional de Cafeteros, sino al fondo, no existe la referida vulneración. Con mayor razón, si como así lo sostiene el mismo demandante, la obligación de concurrir al pago de esta contribución no viola su derecho a pertenecer a otro gremio, ni obliga a hacer parte de éste. Asimismo, por la misma naturaleza parafiscal de estos recursos, no es cierto que pierdan su naturaleza de públicos, ni que estén desprovistos de controles. 4. Respecto al cargo por el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia, es necesario advertir que la jurisprudencia de esta Corporación no lo ha concebido de manera estricta, sino que por el contrario debe existir una conexidad amplia. El núcleo temático de la Ley 1337 de 2009 tiene una conexidad sistemática con la disposición acusada, en consideración a que la fijación de esta contribución encuentra su razón de ser en la búsqueda del sostenimiento del sector y en que de no existir esta financiación sería imposible cumplir con las bondades de la ley. 5. Tampoco le asiste razón al demandante con el cargo relativo a la presunta violación de los principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre competencia, en razón a que es al Comité Nacional de Cafeteros a quien le corresponde adelantar la regulación del mercado del café. Por ende, es esta entidad quien debe regular la calidad del café, los costos, las tarifas y la promoción del producto, mientras que “(…) la Federación Nacional del Café no realiza regulación alguna, pues la misma, se rige por lo que define al Comité Nacional de Cafeteros sin que la Federación a su capricho o voluntad pueda modificar su regulación”. El principio de imparcialidad de la función pública no ha sido trasgredido dado que la Federación no reglamenta y compite pues, como se explicó, ésta se encuentra supeditada a la regulación que hubiere efectuado el Comité. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[4] solicitó a esta Corporación que se declare la ineptitud sustancial de la demanda o que, en su defecto, de declaren exequibles las disposiciones acusada. 1. Después de hacer alusión a los presupuestos que debe reunir la argumentación propuesta para proponer un real juicio de inconstitucionalidad, se concluye que frente al primer cargo admitido por esta Corporación se omitió especificar cuál es el contenido normativo de la disposición constitucional que presuntamente se considera afectado. Además, en la demanda el actor se limita a afirmar que si bien los cafeteros no se encuentran obligados a pertenecer a la Federación Nacional de Cafeteros, con la carga de pagar la contribución se ven obligados al mantenimiento de dicha institución. Lo expuesto, no explica con claridad la forma en la que los elementos del artículo 38 de la Constitución fueron trasgredidos. Aunado a ello, existe -en los términos del interviniente- una falta de certeza, especificidad, pertinencia, suficiencia y claridad del cargo propuesto. Al respecto se deben cuestionar ciertos aspectos indicados por el demandante en el sentido de que la Federación no favorece la competitividad, escapa del control social y desconoce la necesidad de separar funciones públicas de las privadas. El cargo en este sentido no es específico y pertinente dado que el vicio que presuntamente se endilga no recae en la norma misma, sino en el modelo bajo el cual se encuentra estructurada la política actual del sector cafetero: “En ese sentido, la demanda sub-judice pretende establecer la inconstitucionalidad de la permanencia de la Contribución Cafetera, afirmando que los recursos de la misma son destinados al mantenimiento de la Federación, vulnerándose de esta manera el principio de libre asociación. // De esta manera, la argumentación pierde claridad en la medida en la medida en la que el actor vincula la obligatoriedad y permanencia de la Contribución Cafetera con la institución que administra dicha contribución por delegación del gobierno, con sujeción a la Ley 101 de 1993, aspecto que resulta necesario diferenciar. Tampoco es claro por qué el demandante considera que los recursos van destinados a la Federación, pues del precepto demandado no se desprende tal afirmación”. 2. El segundo cargo es inepto para propiciar un juicio de constitucionalidad. No basta con que en el concepto de la violación se dé una simple enunciación de la norma constitucional que se considera vulnerada. Además, el actor no enuncia con claridad cuáles son las disposiciones constitucionales que fueron desconocidas, pues además de las admitidas por esta Corporación -esto es los artículos 209, 333 y 334 de la Constitución- se mencionan en otros apartes como vulnerados los artículos 150 y 13 de la Carta Política. Tampoco existe en la construcción de este cargo razones ciertas, suficientes, específicas, pertinentes y claras, en consideración a que la acusación propuesta no se deriva de la lectura de los artículos demandados. Por el contrario, se parte de una interpretación particular del demandante en la que se llega a la errónea conclusión de que la Federación Nacional de Cafeteros ostenta la doble calidad de regulador y competidor. 3. Asimismo, el cargo por la presunta violación del artículo 158 de la Constitución en razón de no existir conexidad entre una ley de honores y la contribución, no basta para configurar una duda razonable respecto del precepto demandado. La acusación no cumple con los requisitos mínimos de suficiencia y claridad, dado que no exista un hilo conductor que permita comprender su contenido y justificación pues si bien, en un principio, se hace alusión a un juicio por unidad de materia, después se indica que la leyes marco deben ser adoptadas por el Congreso de la república, sin que exista conexidad con el tema central. 4. En gracia de discusión, si esta Corporación se pronuncia de fondo, las disposiciones acusadas deberían declararse exequibles por no contrariar la Constitución. El primer cargo desconoce que el Congreso de la República cuenta con un amplio margen de configuración legislativa –artículo 363 de la Constitución- y, en ese sentido, es posible que la administración del Fondo Nacional del Café esté en cabeza de la Federación Nacional de Cafeteros. No obstante, se debe aclarar que estos recursos no ingresan al patrimonio de la Federación en razón de ser parafiscales, sino al Fondo Nacional del Café y su administración, de cualquier forma, debe ajustarse a lo dispuesto en la ley y en el contrato de administración. Del mismo modo, el segundo cargo no tiene en consideración que la política cafetera y su regulación es una competencia del Comité Nacional de Cafeteros -conformado por representantes del gobierno y de los departamentos cafeteros-Comité en el que no pueden adoptarse decisiones sin el voto expreso y favorable del Ministro de Hacienda y Crédito Público. En ese sentido, la Federación actúa como agente en el mercado en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café, pero siguiendo las políticas y directrices del Comité, por lo cual no regula y, al mismo tiempo, interviene el mercado. 5. Tampoco debe prosperar el cargo por unidad de materia pues este principio se debe interpretar de forma amplia para evitar invalidar la órbita de competencia del legislativo, que se basa en el principio democrático. En efecto, de la revisión de la Ley 1337 de 2009 es posible extraer que el legislador estableció la contribución cafetera como permanente, en la medida en que sus recursos van destinados a fortalecer al sector al que se le rindió un homenaje con la ley. Existe conexidad teleológica y sistemática dado que el objetivo de todas sus disposiciones, e incluso de la cuestionada, es desarrollar el sector cafetero. 2. Intervenciones gremiales y ciudadanas Federación Nacional de Cafeteros La Federación Nacional de Cafeteros[5] defendió la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. 1. Frente al cargo por la presunta vulneración de la libertad de asociación en contra del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009, se indica que pese a que en el auto admisorio se efectúa un análisis de los cargos presentados para establecer si éstos reúnen los presupuestos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, este examen es preliminar y está sujeto a su verificación al momento de proferir la sentencia. En ese sentido, no existe certeza en el cargo objeto de estudio, en consideración a que el demandante formula su reproche contra un contenido normativo que no se encuentra en la disposición acusada. En efecto, fundamenta el cargo de inconstitucionalidad en que el carácter permanente de la contribución cafetera vulnera la libertad de asociación de los caficultores porque los recursos de dicho tributo van dirigidos a la Federación, a la que se califica como una organización gremial de carácter privado. No obstante, en la disposición demandada no se establece que dicha contribución vaya dirigida a financiar a la Federación Nacional de Cafeteros y, por tanto, las expresiones cuestionadas carecen de certeza. El supuesto destinatario de la contribución cafetera se estableció en otra disposición que no fue demandada y frente a la cual no se integró la unidad normativa, pues por regla general es al demandante a quien le compete esta labor y sólo, por vía de excepción, a la Corte Constitucional cuando se compruebe alguno de los supuestos señalados por la jurisprudencia. Ninguno de tales supuestos se configura en relación con la norma demandada, pues si bien la contribución cafetera aparece en otras disposiciones, ellas no reproducen su carácter permanente. Con todo, tampoco existiría certeza en el cargo expuesto si la Corte de forma oficiosa realiza la integración normativa, en virtud de que esta última disposición establece que el destinatario es el Fondo Nacional del Café y no la Federación Nacional de Cafeteros. Contrario a lo expuesto, le correspondería al demandante acusar a las disposiciones que le atribuyen a la Federación Nacional de Cafeteros la administración del Fondo del Café, porque realmente contra estas previsiones es que se dirige su reproche. Entre las normas que se refieren a este tema se encuentran el artículo 2º de la Ley 11 de 1972, el artículo 4º de la Ley 66 de 1942 y el inciso tercero del artículo 33 de la Ley 9ª de 1991, los cuales ya fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 2001 por el cargo de violación a la libertad de asociación. Así, tampoco se cumple con el presupuesto de suficiencia pues no existe argumentación dirigida a sustentar el motivo por el que la Federación se beneficia de forma autónoma del tributo. Con mayor razón, si a partir del control abstracto efectuado por esta Corporación -al que ya se hizo mención- se configura la cosa juzgada constitucional, la cual es contraria al entendimiento del demandante, dado que se dispuso que la Federación no es la destinataria o propietaria de los recursos de la contribución cafetera, premisa a partir de la cual se erige la supuesta violación al principio de libre asociación. Además, según se expuso en la sentencia C-308 de 1994, los recursos provenientes de la contribución cafetera no ingresan al patrimonio de la Federación Nacional de Cafeteros. 2. De otro lado, no existe la alegada violación al principio de unidad de materia que se cuestiona frente al artículo 5º de la Ley 1337 de 2009. La facultad de expedir leyes de honores se encuentra definida, de manera expresa, en el artículo 150.15 de la Constitución y, de conformidad con la sentencia C-766 de 2010[6], dichas leyes deben ser dictadas dentro de los principios de prudencia, razonabilidad, proporcionalidad y no pueden usarse para desconocer la prohibición de decretar auxilios o donaciones en favor de particulares o las competencias estatales en materia de gasto público. Ahora bien, en relación con el principio de unidad de materia, ha sido esta misma Corporación quien se ha ocupado de advertir que la noción de “materia” debe cobijar un concepto amplio, es decir que debe ser posible establecer una conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con el tema dominante. En ese sentido, frente a la disposición acusada y el cargo propuesto por el demandante, debe decirse que parece estructurarse un juicio de conveniencia, al plantear que una ley de honores no puede fijar una contribución cafetera como permanente, de manera que se trata de un cargo impertinente e insuficiente. Al margen de este análisis y aunque se efectúe un examen de fondo, no existiría la vulneración alegada. Los distintos contenidos normativos de la ley hacen referencia a la apropiación de recursos con diversos propósitos, entre otros, relacionados con el mejoramiento de las condiciones de vida de las familias cafeteras, el desarrollo económico de la regiones cafeteras y la promoción y protección de la industria del café, de manera que el artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 sí guarda relación estrecha y directa con el contenido normativo de las restantes disposiciones. 3. Asimismo, no existe la alegada violación al principio de imparcialidad y eficacia de la función administrativa que se atribuye a los artículos 23, 25 y 33 de la Ley 9ª de 1991. Es preciso advertir que el artículo 23 se refiere a las facultades regulatorias del Comité y no de la Federación, razón por la cual no existe certeza sobre la supuesta doble condición de la Federación como reguladora y participante del mercado del café. Por su parte, en relación con el artículo 25, también existen competencias demandadas que hacen parte del Comité y no de la Federación. Sin embargo, frente al inciso primero de este artículo -el cual sí se refiere a una competencia de la Federación- debe decirse que lo hace con el fin de establecer que ella será la entidad que rinda concepto ante la entidad encargada de establecer los requisitos y las calidades de los exportadores de café y no de establecer una facultad de regulación. Ahora bien, respecto al artículo 33 se indica que se trata de una disposición sin contenido normativo y sin vínculo con la demanda de la referencia. 4. Con relación al desconocimiento de la libertad de competencia en contra de los artículos 23 y 25, es necesario indicar que este reproche también se funda en la supuesta acumulación de facultades de regulación y de competidor del mercado en cabeza de la Federación, supuesto que –por lo expuesto- ya fue desvirtuado. Aunado a lo anterior, esta Corporación debe ceñirse a lo dicho en la sentencia C-543 de 2001 como precedente directamente aplicable. 5. La Federación Nacional de Cafeteros se refiere, finalmente, a la regulación actual de la institucionalidad cafetera con el fin de diferenciar entre las funciones del Comité y las de la Federación. Así, de forma extensa se alude a (i) la institucionalidad cafetera y su estructura gremial, (ii) a los bienes públicos que se materializan en la cadena de valor del café, (iii) a la formación del precio de referencia del café y a la contribución cafetera, así como a (iv) la garantía de compra y comercialización en pro de los caficultores y a (v) la transformación productiva y la rentabilidad de los recursos invertidos en el Fondo Nacional del Café. Dirección Ejecutiva del Comité de Cafeteros de Antioquia El Director Ejecutivo Departamental de Cafeteros de Antioquia[7], solicitó declarar exequibles las disposiciones acusadas en la demanda de la referencia. 1. La contribución cafetera no desconoce el principio de libre asociación. No existe relación alguna entre la supuesta violación de este principio y la parafiscalidad creada con el Fondo Nacional del Café, dado que el pago de dicha contribución no obliga a los cafeteros a ser miembros de la Federación. En ese sentido, es necesario diferenciar a la Federación Nacional de Cafeteros –como entidad gremial- de la cuenta parafiscal denominada Fondo Nacional del Café, a la cual se destina dicha contribución con el fin de maximizar el ingreso cafetero, con independencia de si es agremiado o no. Al respecto sostiene: “La calidad de federado es facultativa de cada caficultor y le concede una serie de derechos gremiales, entre ellos la posibilidad de ser elegido representante del Congreso Nacional de Cafeteros, órgano que tiene la suprema dirección de la Federación Nacional de Cafeteros, dicho congreso está compuesto por los representantes de los Comités Departamentales de Cafeteros. // Ahora bien, el Fondo Nacional del café es una cuenta parafiscal, que por definición va dirigida a TODOS los caficultores del país, es decir, que los recursos deben reinvertirse en el mismo sector cafetero, en otras palabras, la Federación a la hora de ejecutar los recursos del Fondo Nacional del Café, dirige todos sus esfuerzos hacía la totalidad de los caficultores, sin importar la calidad de federado o no, prueba de ello fue el Programa de Protección al Ingreso Cafetero (…). 2. No existe violación del principio de unidad de materia, pese a que la Ley 1337 de 2009 se expidió con el propósito de rendir un homenaje a los caficultores colombianos. El artículo 5º de esta ley estableció, con vocación de permanencia, la contribución cafetera, la cual concierne y afecta a los sujetos de este homenaje por la destinación exclusiva de estos recursos al sector. En ese sentido, existe una conexidad temática y teleológica entre la Ley 1337 de 2009 y el artículo cuestionado, en la medida en que la financiación de los programas que garantizan el ingreso cafetero, sin lugar a dudas, constituye la mejor herramienta para reconocer la importancia del sector caficultor en Colombia. Más allá de la naturaleza parafiscal de este fondo, la cuestionada disposición buscó impulsar y promover el desarrollo cafetero, al garantizar la permanencia de una de las fuentes destinadas para su financiación. Además, según lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación, el principio de unidad de materia no puede aplicarse con rigor extremo a tal punto que anule la libertad de configuración del legislador. 3. La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y el Fondo Nacional del Café ha sido muy importante para las 83.000 familias cafeteras. En efecto, el Departamento de Antioquia cuenta con 94 municipios cafeteros con presencia de este Comité, a través del servicio de extensión, el cual tiene por objeto facilitar –mediante procesos educativos- la adopción de tecnologías que contribuyan a la sostenibilidad de la caficultura y al bienestar del caficultor, su familia y la comunidad. 3. Intervenciones de instituciones académicas y educativas Universidad Externado de Colombia El Grupo de Investigación del Departamento de Derecho Fiscal de esta universidad[8] solicitó la inhibición de la Corte respecto de todos los cargos propuestos por el demandante dada su ineptitud sustancial. Como fundamento de su pretensión expuso las siguientes consideraciones. 1. Pese a que pueda parecer atractivo presentar acciones ante las más altas instancias jurisdiccionales con el fin de debatir las orientaciones políticas e ideológicas del Estado en el manejo de las principales instituciones económicas, ésta es una pretensión equivocada debido a la existencia de precisos mandatos constitucionales y legales. Los cargos de inconstitucionalidad, en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación, deben tener un hilo conductor que permita establecer un juicio de reproche frente a un mandato constitucional determinado. La argumentación del demandante parece basarse más en los efectos que sobre la economía cafetera ha tenido la evolución de los mercados mundiales, que en la verdadera trasgresión del legislador de los principios rectores de la economía contenidos en la Constitución Política. En consecuencia, se solicita la inhibición frente a los cargos presentados. 2. No obstante, con relación a este tema, se advierte en la intervención que se comparten las posturas sostenidas por la Corte. Así, precisan que en una materia tan sensible como la actividad cafetera, convertida en el eje central del crecimiento económico durante más de un siglo, el Estado debería intervenir a fin de organizar de manera eficiente los recursos para lograr un crecimiento sostenido. 3. Con fundamento en la sentencia C-840 de 2003, la constitucionalidad de la institucionalidad cafetera ha sido estudiada y por ello no puede pretender mediante un análisis de supuestas condiciones económicas cambiantes, solicitar que se declare la inconstitucionalidad de estas disposiciones. Ello es a todas luces excesivo. 4. Entre la ley y su contenido existe un estrecho vínculo presupuestal y no se puede predicar la existencia de un desconocimiento de la unidad de materia. El artículo 5° de la Ley 1337 de 2009 es constitucional en tanto dicha ley apuntó, en su gran mayoría, a dotar de recursos al sector cafetero. Universidad de Caldas La Universidad de Caldas[9] le pide a esta Corporación declarar inexequible el artículo 5° (parcial) de la Ley 1337 de 2009 y exequibles los artículos 23, 25 y 33 de la Ley 9ª de 1991. 1. Después de referirse a los requisitos de admisión de la demanda de inconstitucionalidad, se concluye que el cargo por violación de unidad de materia cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, pero incumple parcialmente con el de claridad y especificidad. A pesar del esfuerzo argumentativo del actor, las razones planteadas en la demanda y en su escrito de corrección resultan -por momentos- inconexas y contradictorias, lo que denota una falta de claridad y en otras oportunidades falta de especificidad en el cargo expuesto, en razón de que el actor incurre en afirmaciones de carácter general o ajenas al concepto de violación. No obstante, se concluye que en general existe un hilo conductor que denota que la Ley 1337 de 2009 resulta interrumpida por su artículo 5º y, en consecuencia, trasgrede el artículo 158 de la Constitución relativo a la unidad de materia. En efecto, el título de la ley no contempló en su génesis la posibilidad de establecer un tributo de naturaleza parafiscal, por lo cual también se trasgredió el artículo 169 constitucional, que al respecto indica que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (…)”. El artículo demandado evidencia la existencia de una disposición anónima que tergiversa el propósito inicial del texto legal. Esto no significa que el Congreso de la República no pueda establecer tributos al amparo de su libertad de configuración; sin embargo lo que no puede es hacerlo sirviéndose de leyes que no tienen un objeto afín al mencionado propósito. 2. El segundo cargo, esto es el que cuestiona el presunto incumplimiento de la libertad de asociación, cumple parcialmente con los presupuestos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia, no obstante que no satisface el de certeza. Contrario a como se expuso en la demanda y en el escrito de corrección, no es cierto que la contribución cafetera financie a la Federación Nacional de Cafeteros. Los fines del Fondo no comprenden, de ninguna forma, la financiación directa de la mencionada asociación gremial y, por el contrario, el objeto y los límites al uso de los recursos se encuentran reglados y limitados en el capítulo II del contrato de administración suscrito. En consecuencia, se solicita la inadmisión de este cargo. 3. Frente a la vulneración de los principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre competencia, resulta necesario manifestar que el actor cumple, parcialmente, con el presupuesto de suficiencia. No obstante, en relación con los demás requisitos existe la necesidad de dividir su procedencia respecto de cada uno de los principios. Con relación (i) a la vulneración del principio de imparcialidad se considera que el actor parte de falsas suposiciones, dado que el artículo 23 de la Ley 9ª de 1991 –objeto de reproche- plantea que es el Comité, y no la Federación Nacional de Cafeteros, el encargado de dictar medidas conducentes a garantizar la calidad del café de exportación, las cuales deben ser observadas tanto por la Federación como por los exportadores privados. No obstante, sí es la Federación –según la última parte de la disposición- la encargada de vigilar el cumplimiento de estas medidas, pese a que sus decisiones serán apelables ante el Comité Nacional de Cafeteros. También constituye una interpretación errónea cuestionar la vulneración de este principio con el artículo 25 de la misma normatividad, pues no puede interpretarse que la facultad de la Federación Nacional de Cafeteros de emitir conceptos previos para que los exportadores puedan ejercer esta actividad, implique una ausencia de neutralidad. En ese orden de ideas, tampoco se desconoce el principio de imparcialidad con el artículo 33 de esta ley, en consideración a que las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración continuarán sujetas a los controles judiciales y políticos correspondientes. Ahora bien, respecto de los principios de (ii) eficacia de la función administrativa y (iii) de libre competencia en el mercado, se constata la carencia del requisito de certeza en la argumentación del accionante. No se advierte la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad en contra de los artículos 23, 25 y 33, por cuanto no es posible comprender el sentido de la acusación y la supuesta afectación a la Constitución, dado que los argumentos del demandante se basan en suposiciones que no son confirmadas en su totalidad. Centro de Estudios de Derecho de la Competencia El Centro de Estudios de Derecho de la Competencia[10] le solicita a esta Corte la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas. Advierte además que debe tenerse en cuenta que el concepto de violación en una demanda de inconstitucionalidad implica, de conformidad con la sentencia C-206 de 2016, una carga material que impone claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 1. El primer cargo, en contra del artículo 5º (parcial) de la Ley 1337 de 2009 por el presunto desconocimiento de la libertad de asociación (art. 38 CP), no está llamado a prosperar. El artículo 38 de la Constitución configura una libertad y un derecho de toda persona a asociarse y a no ser obligado a formar parte de la asociación. La norma demandada no infringe el ámbito de protección de esta disposición constitucional puesto que en ella no se obliga, de forma directa o indirecta, a formar parte de una asociación. Por el contrario, se establece con carácter permanente una contribución cafetera que había sido definida en el artículo 25 de la Ley 1151 de 2007. En consecuencia, la norma debe declararse exequible por este cargo. 2. El segundo cargo en contra de la misma disposición -artículo 5º (parcial) de la Ley 1337 de 2009-, pero esta vez por la trasgresión al principio de unidad de materia, tampoco debe conducir a su declaratoria de inconstitucionalidad. Al estudiar el origen de esta ley, se advierte que el inciso primero de esta disposición no estaba previsto en el texto original del proyecto de ley, sino que fue incorporado en la ponencia para el primer debate en la que se consideró, como un homenaje a los caficultores, la circunstancia de darle un carácter de permanente a esta contribución y la necesidad de adoptarla, dado que se debe “(…) ofrecer a los cafeteros la certidumbre que esta no dependerá de los cambios periódicos de leyes del Plan Nacional de desarrollo y (de) la Ley del Presupuesto General de la Nación. La importancia de la contribución cafetera radica en que permite proveer al productor (de) los servicios y bienes públicos colectivos básicos para darle la competitividad internacional al sector y mejorar las condiciones de vida de los más de 2 millones de personas que dependen de este cultivo a nivel nacional”. Dentro de los componentes de la contribución cafetera, se resalta en la ponencia la garantía de compra en cerca de quinientos puntos de todo el país, lo que le permite al caficultor la comercialización de su producto al mejor precio de mercado y sin límite de cantidad. Esta visión fue compartida no sólo por el Senado de la República, en donde se dio inicio al proyecto de ley que concluyó en la disposición acusada, sino también por la Cámara de Representantes en donde se culminó su discusión. Además, de conformidad con lo establecido en el artículo 150.15 de la Constitución, es una competencia del Congreso de la República decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado un servicio a la patria. La sentencia C-817 de 2011, en relación con la naturaleza jurídica de las leyes de honores, dispuso que éstas se fundan en el reconocimiento estatal a personas, hechos o instituciones que merecen ser destacados públicamente y, en todo caso, su expedición debe ejercerse bajo los presupuestos de prudencia, proporcionalidad y razonabilidad, sin que –además- puedan ser un pretexto para otorgar gracias, dadivas o favores personales a cargo del erario público. A partir de lo anterior, es claro que el artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 debe ser declarado exequible por los cargos planteados, en consideración a que la disposición mantiene un hilo conductor con la ley aprobada, por la cual se rinde homenaje a los caficultores colombianos y, además, fue considerada desde el inicio del debate legislativo hasta su terminación. Así, existe una vinculación objetiva y razonable entre la materia y la finalidad de la ley -rendir honores a los caficultores- así como con los motivos que dieron origen a su expedición -conexidad causal- y los objetivos perseguidos por la ley –conexidad teleológica-. Igualmente debe considerarse que el artículo cuestionado es un componente armónico dotado de racionalidad interna –conexidad sistemática-. 3. Después de hacer referencia a (i) los principios de imparcialidad y eficacia (art. 209) y a la sentencia C-449 de 1992 –en el aparte relativo al contrato celebrado entre la Nación y la Federación Nacional de Cafeteros-, así como (ii) al principio de la libre competencia económica (art. 333 y 334), se concluyó que las disposiciones acusadas no vulneran los contenidos constitucionales estudiados. El artículo 23 (parcial) de la Ley 9ª de 1991, con base en la reserva legislativa establecida en el artículo 150 de la Constitución, le asigna una competencia al Comité Nacional de Cafeteros para dictar medidas que permitan gara...