Sentencia C-353 de 1997

C-353-97 Sentencia C-353/97 Sentencia C-353/97 DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Expedición por Congreso de ley modificatoria DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Vigencia/DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Modificación, derogación y adición por el Congreso Los decretos legislativos proferidos con fundamento en la emergencia económica, social, ecológica, o por grave calamidad pública, tienen una vigencia indefinida, salvo si regulan la creación o aumento de un impuesto, caso en el cual, dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, si el Congreso no decide darles carácter permanente. Por tanto, los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica rigen mientras el Congreso no decida hacer uso de la atribución que le otorga el inciso sexto del artículo 215 de la Constitución. Según este inciso, el legislador puede, durante el año siguiente a la declaración del estado de emergencia social económica, modificar, derogar y adicionar los decretos expedidos con fundamento en ella, si la materia de que tratan es de aquellas que requieren iniciativa gubernamental, como ordenar participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, autorizar aportes o suscripción de acciones del Estado a empresas industriales o comerciales y decretar exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. De esta manera, la vigencia de los decretos legislativos dependerá de la voluntad del Gobierno o del Congreso, según el caso, pues éste último, en todas aquellas áreas que no sean de iniciativa gubernamental, puede ejercer su competencia en cualquier tiempo. DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Alcance de la competencia del Congreso para modificarlo o adicionarlo El artículo 215 de la Constitución no permite al Congreso exceder su competencia. Este artículo sólo reitera que el legislador, como órgano de carácter democrático, es el llamado a establecer las normas que han de regir en el territorio, y como tal, tiene plena capacidad de modificar, adicionar o derogar las disposiciones dictadas por el legislador excepcional. El fin que se busca con esta norma, es el restablecimiento de la normalidad institucional y el equilibrio entre las competencias y funciones de uno y otro órgano, alterado al declararse el correspondiente estado de excepción. Por tanto, la competencia del Congreso no puede estar limitada por las decisiones del Gobierno Nacional para enfrentar la crisis. El Ministerio Publico, el Gobierno Nacional no es el único llamado a adoptar medidas y correctivos necesarios para el restablecimiento de la normalidad, pues el Congreso conserva plena competencia para expedir las disposiciones que sean indispensables para enfrentar y solucionar las causas y los efectos de la situación de emergencia. No es válido afirmar, entonces, que la competencia del legislador está limitada por las disposiciones dictadas por el Gobierno Nacional DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Extensión por legislador término exención tributaria por avalancha Río Páez El legislador podía extender el término de las exenciones, como una forma de contribuir al restablecimiento de la normalidad en las zonas afectadas por la avalancha y sismo del río Páez, sin que pueda decirse que la ampliación de las exenciones por el término de 10 años, denota la intención del legislador de propiciar el desarrollo económico y social del Huila y del Cauca, más que de conjurar los efectos que originaron la declaración de emergencia. Sólo compete al legislador evaluar las dimensiones y efectos de la situación de anormalidad, y, por tanto, determinar la vigencia de las medidas que él cree necesarias para su solución. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ampliación zonas beneficiarias de exención tributaria por avalancha Río Páez La competencia del Congreso no está condicionada por las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional. La única restricción que tiene el legislador consiste en que las normas que dicte con fundamento en el inciso sexto del artículo 215, estén relacionadas directamente con las causas que generaron la declaración, y tengan por fin proporcionar soluciones que permitan restablecer la normalidad y superar los efectos propios de la crisis. Dentro de la competencia del Congreso, éste podía identificar áreas distintas a las señaladas por el Gobierno en el decreto, como afectadas por el sismo y por la avalancha del río Páez, y hacerles extensivos los beneficios que se previeron inicialmente para las primeras. ¿Por qué? Simplemente porque el Gobierno, al dictar el decreto dejó de lado zonas que, en concepto del legislador, están en la zona de influencia del área afectada y que requerían de atención especial. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Improcedencia delegación para determinar sujetos beneficiarios de exención tributaria Quebranta el orden constitucional, la delegación que el Congreso realice, para que sea otro órgano el que determine los sujetos beneficiarios de una exención o los hechos que pueden dar lugar a ella. En este punto, se hace necesario aplicar el mismo criterio restrictivo y celoso que rige para la imposición de nuevos tributos. En el caso en estudio, el Congreso no podía facultar al Gobierno Nacional para señalar nuevas áreas, a las que pudieran hacerse extensivos los beneficios tributarios de la ley. La determinación de las zonas afectadas, una vez expiró el término en que el Gobierno Nacional podía hacer uso de las facultades propias del estado de emergencia, sólo correspondía al legislador. LEY PAEZ-Prerrogativas tributarias para áreas afectadas La ley acusada se origina en hechos sobrevinientes, que requerían de medidas especiales, distintas a las que podían ser adoptadas para dar respuesta a hechos estructurales. Es cierto que otras áreas del territorio requieren de estímulos para salir de su marginamiento, y lograr un adecuado desarrollo, pero las razones que tuvo el legislador para expedir la ley acusada están justificadas en los hechos que motivaron la declaración de emergencia y que permitían al Congreso legislar en forma excepcional, a fin de brindar soluciones eficaces a la crisis presentada. El tratamiento y prerrogativas tributarias que el legislador otorgó, como mecanismo para enfrentar esa crisis, sólo podían favorecer las áreas afectadas. No puede afirmarse que el legislador desconoció el principio de igualdad, por no hacer extensivo el tratamiento tributario de la "ley Páez" a otras regiones del país que, si bien se encuentran en condiciones difíciles, no fueron afectadas por la situación anormal que se buscó remediar al expedir la ley que se analiza. EXENCION TRIBUTARIA-No afectación derechos de entidades territoriales Las exenciones, tal como las ha definido la jurisprudencia de esta Corte, deben responder a criterios objetivos de equidad y justicia. Por tanto, la decisión del legislador al establecerlas debe estar motivada en la idea equilibrar las cargas tributarias entre los distintos sujetos pasivos, permitiendo que los principios de equidad y justicia tributaria se conjugen de manera eficaz. Los derechos reconocidos a las entidades territoriales por los artículos 356 y 357 de la Constitución, se liquidan sobre los recursos que efectivamente reciba la Nación, y no sobre los que se tienen presupuestados y que por algún motivo, por ejemplo, un cambio de política tributaria, evasión, etc., dejan de ser percibidos. La facultad del legislador de crear, modificar, y suprimir impuestos si así lo considera pertinente, no desconoce el derecho de los entes territoriales a participar en los ingresos corrientes de la Nación. El legislador sólo está facultado para establecer exenciones sobre los tributos de propiedad de la Nación, y no sobre los de las entidades territoriales. Las exenciones establecidas en relación con el impuesto a la renta y complementarios, no se contraponen a los intereses fiscales de las entidades territoriales, pues este impuesto es de carácter nacional, y, como tal, es el legislador, y no los órganos de representación territorial, quien puede disponer de él. El legislador consideró que una de las formas de solucionar los problemas económicos y sociales producto de la avalancha del río Páez, la constituía el establecimiento de exenciones que hicieran atractiva la inversión en la zona afectada, a fin de restablecer la normalidad que existía antes de ocurrencia de la tragedia. Es el propio legislador quien las ha relevado de esta obligación, siempre y cuando cumplan con los requisitos y condiciones señaladas para el efecto, pues, con su inversión, ellas estarán contribuyendo a la revitalización de la región afectada. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificación normas arancelarias dictadas en ejercicio de poderes excepcionales Los derechos arancelarios son impuestos, y éstos, en términos generales, están definidos como la tarifa oficial que establece los derechos que se han de pagar por diversos actos o servicios administrativos. La facultad del Gobierno de modificar los aranceles y las tarifas de éstos, está circunscrita a la ley marco correspondiente. Durante el estado de emergencia económica se reúnen excepcionalmente al Presidente las atribuciones del Congreso y del ejecutivo en esta materia. El Congreso sí puede modificar las normas dictadas por el Presidente en ejercicio de los poderes excepcionales. No hay razón al sostener que esta materia (la relativa a los aranceles) escapa a la competencia del Congreso en ejercicio de las facultades que le confiere el inciso sexto del artículo 215 de la Constitución. ARANCELES-Definición Los aranceles, en términos generales, son los derechos que se cobran por la entrada o tránsito de un lugar a otro de ciertos bienes, productos o materias primas. Su establecimiento puede responder a dos finalidades: la primera, la financiación del fisco; la segunda, la protección de la industria, en particular, o de la economía nacional, en general. LEY PAEZ-Libre importación de materias primas El legislador, al expedir la ley 218 de 1995, buscó responder en forma eficaz al grave problema económico que generó la avalancha del río Páez, en zonas donde la actividad agrícola es predominante, pero poco desarrollada, y que fue gravemente perjudicada por la catástrofe, quedó seriamente lesionada. El legislador consideró necesario permitir la libre importación de materias primas, maquinaria y bienes para lograr la reactivación de las actividades propias de la zona devastada, especialmente la agraria, así como otras que, aunque no eran propias de la zona, permitieran su diversificación económica. Dadas las condiciones de la zona afectada, por ser el sector agroindustrial el más representativo en dicha área, el legislador no lo podía excluír del beneficio de acceder a bienes, materias primas y equipos necesarios para lograr su restablecimiento y desarrollo. Sin embargo, corresponderá a las autoridades competentes velar porque los bienes, productos y materias primas que se introduzcan al país, bajo el amparo de la ley 218 de 1995, estén destinados efectivamente a esas zonas, y no se utilicen para desestabilizar la economía de otras regiones del país. Referencia: Expedientes D-1522 y D-1523 Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 12 de la ley 218 de 1995 " Por la cual se modifica el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994 proferido en desarrollo de la emergencia declarada mediante decreto 1178 del 9 de junio 1994 y se dictan otras disposiciones". Demandantes: Luis Angel Esguerra Morales y Juan Manuel Charry Urueña. Magistrado ponente: Dr. JORGE ARANGO MEJÍA. Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, según consta en acta número treinta y cinco (35) de la Sala Plena, a los cuatro (4) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997). Los ciudadanos Luis Angel Esguerra Morales y Juan Manuel Charry Urueña, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentaron ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 12 de la ley 218 de 1995. Por auto del diez y seis (16) de diciembre de 1996, el Magistrado sustanciador admitió la demanda, y ordenó la fijación en lista, para asegurar la intervención ciudadana. Así mismo, dispuso comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente del Congreso de la República. Igualmente, dio traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera concepto. Por otra parte, solicitó a los señores Secretarios Generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, copia de los antecedentes legislativos del proyecto de ley que se aprobó como ley 218 de 1995. Cumplidos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991, y recibido el concepto del señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir. A. Normas demandadas. El siguiente es el texto de las normas acusadas como inconstitucionales: "Ley 218 de 1995 (noviembre 17) “por la cual se modifica el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994 proferido en desarrollo de la emergencia declarada mediante Decreto 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras disposiciones”. El Congreso de Colombia, DECRETA: “Artículo 1º. Modifícase el artículo 1º del Decreto número 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: “Las exenciones de impuestos que se establecen en el presente Decreto tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre del año 2003. “Para efectos del presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la comprendida dentro de la Jurisdicción Territorial de los Municipios de los Departamentos de Cauca y Huila, así: “Cauca: “Caldono, Inzá, Jambaló, Toribío, Caloto, Totoró, Silvia, Páez Santander de Quilichao, Popayán, Miranda, Morales, Padilla, Puracé, Tambo, Timbío y Suárez. “Huila: “La Plata, Paicol, Yaguará, Nátaga, Iquira, Tesalia, Neiva, Aipe, Campoalegre, Gigante, Hobo, Rivera y Villavieja. “Parágrafo: El Gobierno Nacional podrá ampliar a otros Municipios los beneficios de las exenciones que por medio de esta Ley se dispone. “Artículo 2º. Modifícase el artículo 2º del Decreto número 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: “Estarán exentas del impuesto de renta y complementarios las nuevas empresas Agrícolas, Ganaderas, Microempresas, establecimientos Comerciales, Industriales, Turísticos, las compañías exportadoras y Mineras que no se relacionen con la exploración o explotación de hidrocarburos, que se instalen efectivamente en la zona afectada por el sismo y avalancha del río Páez, y aquellas preexistentes al 21 de junio de 1994 que demuestren fehacientemente incrementos sustanciales en la generación de empleo, siempre que estén localizadas en los municipios señalados en el artículo 1º del presente Decreto. “La cuantía de la exención regirá durante diez (10) años de acuerdo con los siguientes porcentajes y períodos: “El ciento por ciento (100%) para las empresas preestablecidas o nuevas que se establezcan entre el 21 de junio de 1994 y el 20 de junio de 1999; el cincuenta por ciento (50%) para las que se instalen entre el 21 de junio de 1999 y el 20 de junio del año 2001; y el veinticinco por ciento (25%) para las que se establezcan entre el 21 de junio del año 2001 y el 20 de junio del año 2003. “Gozarán del mismo beneficio las unidades económicas productivas precisadas en el inciso primero de este artículo que, preexistiendo al fenómeno natural y por causa de éste, hayan disminuído sus ingresos reales en un mínimo del cuarenta por ciento (40%), según certificación expedida por la Corporación Nasa Kiwe, o por los Ministerios de Desarrollo Económico, Agricultura o Minas y Energía. “Parágrafo 1º. Los contribuyentes del Impuesto sobre la renta y complementarios que hubieren efectuado inversiones en la zona afectada, tendrán derecho a solicitar la exención en los porcentajes y períodos determinados en este artículo. “Parágrafo 2º. Cuando se trate de nuevas Empresas de tardío rendimiento, durante el período improductivo y hasta el 31 de diciembre del año 2003, se les reconocerá un crédito fiscal equivalente al quince por ciento (15%) de la inversión realizada en dicho período. Para tal efecto se deberá acompañar la respectiva certificación del Ministerio de Agricultura si se trata de Empresas Agrícolas o Ganaderas, del Ministerio de Minas y Energía si se trata de Empresas Mineras que no se relacionen con la exploración o explotación de hidrocarburos, o del Ministerio de Desarrollo Económico si se trata de Empresas Comerciales, Industriales y Turísticas. “Dicho crédito estará representado en un bono que mantendrá su valor real en los términos que establezca el Gobierno Nacional y sólo podrá utilizarse para pagar impuestos de renta y complementarios a partir de la fecha en que comience la actividad productiva. Para tal efecto se aplicarán, en lo pertinente, las normas del Estatuto Tributario que regulan el pago del Impuesto mediante títulos. “Parágrafo 3°. A los intereses que reciban los propietarios de las actividades que adquieran inmuebles en desarrollo del Decreto 1185 de 1994 se les aplicará lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 9a. de 1989. “Parágrafo 4°. La exención será aplicable a las nuevas empresas efectivamente constituidas en la zona afectada, a las preexistentes al 21 de junio de 1994 que comprueben aumentos sustanciales en la generación de empleo y a las compañías exportadoras. “Artículo 3°. Modifícase el artículo 3° del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: “Para los efectos del inciso primero del artículo 2° del presente Decreto, se considera efectivamente establecida una empresa cuando ésta, a través de su Representante Legal, si es persona jurídica o del empresario, si es persona natural, en memorial dirigido a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales respectiva, manifiesta su intención de acogerse a los beneficios otorgados por este Decreto, detallando la actividad económica a la que se dedica, el Capital de la Empresa, su lugar de ubicación y la sede principal de sus negocios. “Las sociedades comerciales se considerarán establecidas desde la fecha de inscripción de su acto constitutivo en el Registro Mercantil. Las demás personas jurídicas desde la fecha de su constitución. “Parágrafo 1°. Para gozar de la exención no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco (5) años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en el que empieza la fase productiva. “Parágrafo 2°. Cuando se trate de sociedades o entidades asimiladas a éstas, deberá remitir, dentro del mismo término previsto en este artículo, una copia de la escritura o documento de constitución. “Parágrafo 3°. El cambio de denominación o propietario de las Empresas o establecimientos de comercio no les da el carácter de nuevos a los ya existentes y no tendrán derecho a la exención a la que se refiere el artículo 1° del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994. “Parágrafo 4°. Para determinar la renta exenta se entiende como ingresos provenientes de una empresa o establecimiento comercial de bienes y servicios de los sectores Industrial, Agrícola, Microempresarial, Ganadero, Turístico y Minero, a aquellos originados en la producción, venta y entrega material de bienes dentro o fuera de la zona afectada por la catástrofe. “Artículo 4°. Modifícase el artículo 4° del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: “Requisitos para cada año que se solicite la exención: “Para que proceda la exención sobre el impuesto de renta y complementarios de que trata el presente Decreto, a partir del año gravable de 1994 los contribuyentes deberán enviar a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales que corresponda a su domicilio o asiento principal de sus negocios, antes del 30 de marzo del año siguiente al gravable, los siguientes documentos e informaciones: “1. Certificación expedida por el Alcalde respectivo, en la cual conste que la empresa o establecimiento objeto del beneficio se encuentre instalada físicamente en la jurisdicción de uno de los Municipios a que se refiere el artículo 1° de este Decreto. “2. Certificación del revisor fiscal o contador público, según corresponda, en la cual conste: “a) Que se trate de una inversión en una nueva empresa establecida en el respectivo Municipio entre la fecha en que empezó a regir el presente Decreto y el 31 de diciembre del año 2003; “b) La fecha de iniciación del período productivo o de las fases correspondientes a la etapa productiva; “c) El monto de la inversión efectuada y de la renta exenta determinada de acuerdo con lo establecido en el presente Decreto. “3. Cuando se trata de unidades económicas productivas preexistentes al sismo o avalancha del río Páez, o de empresas o establecimientos que se encuentren en período improductivo o que sean de tardío rendimiento, certificación que determine y precise la fase improductiva o de tardío rendimiento y el año de obtención de utilidades expedida por el Ministerio de Agricultura, si se trata de actividades agrícolas o ganaderas, por el Ministerio de Desarrollo Económico si se trata de Empresas Industriales, Comerciales o Turísticas o por el Ministerio de Minas y Energía tratándose de actividades mineras. “Artículo 5º. Cuando se efectúen nuevas inversiones por empresas domiciliadas en el país, el monto del desembolso será deducible de la renta del ente inversionista. “Parágrafo. Las utilidades líquidas o ganancias ocasionales obtenidas durante un período y las inversiones que una empresa nacional o extranjera realice en los municipios señalados en el artículo 1º de esta Ley durante los cinco (5) años siguientes a 1994, constituye renta exenta por igual monto al invertido, para el período gravable siguiente. “En caso de que las nuevas empresas establecidas generen pérdidas, la exención se podrá solicitar en los períodos gravables siguientes hasta completar el ciento por ciento (100%) del monto invertido. “El inversionista podrá optar por aplicar el valor invertido como un menor valor del impuesto por pagar o como renta exenta. En ningún caso podrá aplicarlo simultáneamente a ambos rubros. “Artículo 6º. La maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o de modelos producidos hasta con cinco (5) años de antelación al momento de importarlos, que se instalen o utilicen en los municipios contemplados en el artículo 1º de la presente Ley, estarán exentos de todo impuesto, tasa o contribución, siempre que la respectiva licencia de importación haya sido aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior a más tardar el día 31 de diciembre del año 2003. “Artículo 12. La instalación de nuevas empresas y las ampliaciones significativas en empresas establecidas en la zona afectada por el fenómeno natural a que se refiere esta Ley, podrán ser de carácter nacional, binacional y multinacional y estarán sujetas a las siguientes normas: “a) La importación de bienes de capital no producidos en la subregión andina y destinados a empresas de los sectores primario, secundario y terciario, estarán exentos de aranceles por un término de cinco (5) años contados a partir de la promulgación de la presente Ley. “La Dirección e Impuestos y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces reconocerá, en cada caso, el derecho a esta exención, de conformidad con la reglamentación dictada al efecto por el Gobierno Nacional; “b) Tendrán libertad de asociarse con empresas extranjeras; “c) Los bienes introducidos a la zona determinada por el artículo 1º de la presente Ley que importen al resto del territorio nacional se someterán a las normas y requisitos ordinarios aplicados a las importaciones. “Parágrafo. Para los efectos establecidos en esta Ley, se entiende por instalación de nueva empresa aquella que se constituya dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la presente Ley, para lo cual el empresario deberá manifestar ante la Administración de Impuestos respectiva, la intención de establecerse en la zona afectada, indicando el capital, lugar de ubicación y demás requisitos que mediante reglamento, establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. “No se entenderán como empresas nuevas aquellas que ya se encuentran constituidas y sean objeto de reforma estatutaria para cambio de nombre, propietarios o fusión con otras empresas. Para los efectos establecidos en la presente Ley, se entiende por ampliaciones significativas en empresas establecidas, aquellas que se inicien dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la presente Ley y que constituyan un proyecto de ampliación que signifique un aumento en su capacidad productiva de por lo menos un treinta por ciento (30%) de los que actualmente produce, el cual deberá ser aprobado, para efecto de gozar de las exenciones contempladas en esta Ley, por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces, previo el cumplimiento de los requisitos que por reglamento ella establezca.” B. Las demandas. Expediente D-1522. Demandante Luis Angel Esguerra Morales. Cargo por violación del artículo 215 de la Constitución. La función del Congreso, en desarrollo del mandato constitucional contenido en el artículo 215, se limita a otorgar carácter permanente a las medidas adoptadas por el Gobierno durante el estado de emergencia, por medio de leyes que deben tener relación directa y específica con las causas que dieron origen a su declaración. En el caso del terremoto y avalancha del río Páez, el Gobierno expidió el decreto 1264 de 1994, por medio del cual se adoptaron medidas tendientes a enfrentar la magnitud de los problemas que esa tragedia produjo, previendo mecanismos para que la población damnificada obtuviera recursos y medios que le permitieran no sólo satisfacer sus necesidades básicas sino el restablecimiento de la actividad económica y social de la zona afectada (así lo reconoció la Corte, al declarar la exequibilidad del decreto 1264 de 1994). Sin embargo, el Congreso excedió la facultad que se le reconoce en el artículo 215, al crear un régimen especial en materia tributaria, aduanera y de comercio, para algunas regiones del Cauca y Huila, sin conexidad alguna con los decretos legislativos que dictó el Gobierno, pues se benefician sin haber sufrido perjuicio alguno. El único objetivo de la ley acusada es lograr el desarrollo y promoción económica de dichas zonas. Cargo por violación del artículo 334 de la Constitución. Se desconoce el principio de solidaridad territorial que implícitamente consagra este precepto constitucional, pues si bien el Estado puede o debe intervenir en la economía con el fin de lograr la productividad y competitividad que permitan el desarrollo armónico de todas las regiones, dicha intervención no se puede realizar en detrimento de algunas zonas o sectores de la población. La ley 218 de 1995, creó mecanismos para lograr el desarrollo económico de sólo dos regiones, el Cauca y el Huila, cuando existen otras que requieren de igual o mayor estímulo por su situación económica y social, como es el caso específico del departamento del Chocó. Cargo por violación de los artículos 356, 357 y 362 de la Constitución. Las exenciones que se establecen en los artículos acusados, afectan los recursos que por concepto de transferencias deben recibir las distintas entidades territoriales. De esta manera, la ley acusada está comprometiendo recursos destinados a otras áreas del país que requieren del apoyo estatal. Cargo por violación de los artículos 13; 95, numeral 9; y 363 de la Constitución. Las exenciones que consagran las normas acusadas desconocen el derecho a la igualdad y equidad tributarias. La mayoría de autores coinciden en afirmar que las exenciones deben garantizar el trato igualitario y no generar situaciones de inequidad, como acontece con las normas acusadas, al beneficiar a una determinada zona del territorio sin causa justificable para ello. En materia arancelaria, se busca no sólo la protección de la producción nacional sino que exista competitividad en las mismas condiciones para unos y otros. Por esa razón, no pueden existir aranceles diferentes, según la zona del país para la cual vayan dirigidos los productos, porque ello desconoce el derecho a la igualdad y la unidad territorial en materia arancelaria. Expediente D- 1523. Demandante Juan Manuel Charry Urueña. Este ciudadano sólo demandó el artículo 6º. Cargo por violación del artículo 13 de la Constitución. Se hace necesaria la distinción entre la exención a los impuestos y a los aranceles. En los primeros, el Estado es el perjudicado por la reducción de sus ingresos; en los segundos, sólo un sector de la producción es el que recibe los efectos de tal decisión, pues la entrada de determinados productos o materias primas que también se producen en el país, sin ningún arancel, incide significativamente en la producción, en razón a los costos y a la competitividad desigual que genera. De esta manera, el Gobierno, so pretexto de proteger regiones como el Cauca y el Huila, ha puesto en peligro la economía de otras, al eliminar los aranceles para productos, materias primas, equipos, etc., que lleguen a estas zonas. Cargo por violación del artículo 226 de la Constitución. Se desconoce la equidad que debe existir en materia de comercio exterior y la reciprocidad que ella debe generar frente a las relaciones internacionales, porque cuando se decide desgravar unilateralmente productos procedentes de un Estado, éste no puede invocar la reciprocidad que en estos casos exige la Constitución. Cargo por violación del artículo 65 de la Constitución. En caso de conflicto entre la protección de ciertas actividades, y la producción de alimentos, debe darse prioridad a ésta. Por tanto, debe declararse la inexequibilidad del artículo 6º, en la medida que desconoce este precepto constitucional, cuando permite la libre importación de materias primas agrícolas y pone en peligro la producción nacional. Cargo por violación de los artículos 150, numeral 19, y 158 de la Constitución. En materia arancelaria, el legislador sólo debe señalar los criterios generales que el Gobierno está obligado a observar para el establecimiento de aranceles y su regulación. El único caso en que puede intervenir directamente, es por razones de política comercial, aspecto éste que no está presente en la ley 218 de 1995. Por tanto, esta ley no podía establecer exención arancelaria alguna. Así las cosas, se violó el principio de unidad de materia que exige el artículo 158 de la Constitución, al incluirse una norma que sólo compete expedirla al Presidente de la República. Finalmente, se afirma que existe un vicio en la aprobación de este artículo, toda vez que la expresión “materia prima” no fue aprobada en segundo debate por la plenaria del Senado de la República. C. Intervención ciudadana. De conformidad con el informe secretarial del diez y ocho (18) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997), en el término constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de las normas parcialmente acusadas, presentó escrito el ciudadano Saul Sanabria Gómez. Este ciudadano coadyuva las demandas presentadas en contra de algunas normas de la ley 218 de 1995, pero, en especial, se refiere al artículo 5º, frente al cual hace las siguientes precisiones. La primera, se refiere a la violación de los artículos 154 y 215 de la Constitución, pues la materia de que trata requería de iniciativa gubernamental, toda vez que el Congreso expidió la ley 218 de 1995, vencido el término de un año que le concede el inciso sexto del artículo 215 para reformar, modificar, derogar los decretos legislativos dictados por el Gobierno, y que son de su iniciativa. El segundo, se relaciona con la violación del artículo 355 de la Constitución, pues, en la práctica, el tratamiento tributario que consagra el artículo 5º, se convierte en una donación o auxilio para las empresas que se ven beneficiadas con las exenciones que establece este artículo. En últimas, la norma consagra una real transferencia de recursos públicos a los particulares. D. Concepto del Procurador General de la Nación. Por medio del concepto número 1220, del diez y siete (17) de marzo de 1997, el Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuellar, rindió el concepto de rigor, y pidió declarar la EXEQUIBILIDAD PARCIAL de las normas acusadas, por las razones que se resumen a continuación: 1º. El Congreso de la República excedió sus facultades al dictar la ley 218 de 1995, pues no podía extender los beneficios creados por el Gobierno en los distintos decretos legislativos, a empresas, personas y municipios que no fueron señalados por éste. Si bien los municipios que menciona la ley 218 de 1995, distintos de los enunciados por el Gobierno en el decreto legislativo 1264 de 1994, sufrieron en cierta medida las consecuencias de la avalancha al prestar auxilio a las víctimas, ello no repercutió en sus finanzas y desarrollo. Por tanto, el artículo primero de la ley 218 de 1995 debe declararse exequible, salvo la enunciación de aquellos municipios que no hacen parte del decreto 1264 de 1994. Así mismo, es inexequible la facultad que se reconoce al Gobierno de determinar nuevas zonas a las que se les puede hacer extensivo el régimen excepcional que consagra la llamada “ley Páez”. 2º. Teniendo en cuenta que las zonas afectadas por el desastre del río Páez, basan su economía en la producción minifundista agrícola, ganadera y manufacturera, y que la mayoría de sus pobladores pertenecen a los grupos indígenas Páez y Guambiano, los estímulos de la ley 218 de 1995 deben dirigirse a incentivar esas actividades. Por ello, no tiene sentido la extensión de los beneficios tributarios a sectores económicos como el turístico, exportador o comercial, que no tienen relación directa con la economía de la zona afectada. Por tanto, el artículo 2º de la ley acusada es exequible, salvo la referencia a los establecimiento comerciales, turísticos y compañías exportadoras. La inclusión de nuevos municipios que hace el artículo primero y la extensión de los beneficios tributarios a otros sectores económicos, vulneran los artículos 13 y 334 de la Constitución, pues se está permitiendo el desarrollo de ciertas regiones, específicamente en el Cauca y el Huila, que no se vieron afectadas por el fenómeno sísmico, pero están recibiendo unos beneficios que fueron diseñados sólo para unas zonas específicas, en desmedro de otras que, por su precario desarrollo económico, necesitan del apoyo e intervención estatal. Además, los privilegios que consagra la ley demandada, inciden gravemente en los ingresos corrientes de la Nación, afectando la distribución de los recursos que se destinan a otras entidades territoriales. 3º. El artículo 6º consagra una serie de exenciones que afectan directamente el fisco nacional, en razón a la carga económica que esos beneficios generan. 4º. En relación con los cargos por falta de unidad de materia y vicios en la aprobación del artículo 6º, el Ministerio Público considera que son improcedentes, pues la materia que allí se regula, como el procedimiento agotado para su aprobación, no desconocieron norma alguna de la Constitución. 5º. El Congreso de la República puede intervenir directamente en temas arancelarios en época de emergencia, pues su participación es necesaria para la adopción de mecanismos de carácter transitorio que permitan la solución de la crisis. Sin embargo, la eliminación de una serie de gravámenes para la importación de materias primas, equipos, y repuestos nuevos, desconoce uno de los fines del régimen arancelario, cual es la protección de la producción nacional, pues la inexistencia de aranceles permite una competencia desigual entre los productos nacionales y los de origen extranjero. Al tiempo que se rompe el principio de reciprocidad, pues mientras para las regiones del Cauca y Huila se permite la libre importación de esos bienes, los países de origen no tienen ningún trato similar para nuestros productos. Finalmente, esta norma rompe la unidad arancelaria que debe existir en el territorio colombiano, pues no pueden existir zonas del país que posean un sistema arancelario distinto al de las otras. 6º. El artículo 12, al establecer un tratamiento preferencial para los bienes importados de la subregión andina, y la prohibición de conceder el mismo tratamiento tributario para bienes importados en otras zonas del país, rompe el principio de igualdad. En síntesis, el Ministerio Público pide declarar la exequibilidad de los artículos acusados, salvo el parágrafo y la enunciación de municipios que no están consagrados en el decreto 1264 de 1994, del artículo 1º; las expresiones “establecimientos comerciales….turísticos, las compañías exportadoras…” del artículo 2º; el parágrafo del artículo 5º; el artículo 6º en su integridad, y los literales a) y c) del artículo 12. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. Procede la Corte Constitucional a dictar la sentencia que corresponde a este asunto, previas las siguientes consideraciones. Primero. Cosa juzgada constitucional. Vicios en la formación de la ley 218 de 1995. Esta Corporación, en sentencia C-407 de 1995, declaró la exequibilidad del proyecto de ley que finalmente se aprobó como ley 218 de 1995, en cuanto a la objeción presentada por el Presidente de República, por la supuesta violación del término de un año que tenía el Congreso para modificar los decretos dictados con fundamento en la emergencia económica. La Corte consideró que el lapso al que hace referencia el inciso sexto del artículo 215 de la Constitución, es el que debe mediar entre la declaración del estado de emergencia y la presentación del proyecto de ley por medio del cual se modificarán, adicionarán o derogarán los decretos legislativos correspondientes. Término que no comprende la aprobación del respectivo proyecto. En el caso en estudio, como el proyecto de ley que finalmente se aprobó como ley 218 de 1995, se presentó el 16 de agosto de 1994, y la emergencia se declaró el 9 de junio de 1994, la Corte consideró que no existió vicio alguno por el factor temporal. De otra parte, el vicio por no haberse observado el lapso de quince (15) días que debía mediar entre la aprobación del proyecto en el Senado de la República, y su estudio por la Cámara de Representantes (artículo 160 de la Constitución), se subsanó, tal como lo declaró esta Corporación en sentencia C- 468 de 1995. Por tanto, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en las sentencias mencionadas, pues, en relación con esos dos aspectos, existe cosa juzgada. Segundo. Cargos de la demanda. Como se puede observar en los antecedentes de este proceso, los cargos contra los artículos demandados son generales, es decir, no existe una acusación específica contra cada uno de ellos. Por tanto, el análisis de constitucionalidad se hará en la misma forma, salvo el de los artículo 1º, 6º y 12, frente a los cuales existen cargos específicos. Tercero. Alcance constitucional del artículo 215 de la Constitución. La Constitución le reconoce al Presidente de la República una serie de poderes excepcionales, una vez declarado uno de los estados de excepción de que tratan los artículos 212, 213 y 215 del ordenamiento constitucional. Poderes que, obviamente, tienen una serie de controles para impedir excesos y garantizar que, a pesar de la existencia de una situación anormal, la esencia, naturaleza y estructura del Estado de derecho se conservarán. El propio texto constitucional, expresamente, establece que el normal funcionamiento de las ramas del poder y órganos del Estado se mantendrá, a pesar de la existencia de una situación anormal ( artículo 214, numeral 3º). La urgencia de conjurar las causas que dan origen a la declaración de un estado de excepción, así como la de impedir la extensión de sus efectos, hace necesaria la concentración, en un sólo órgano, de facultades y competencias que de ordinario no tiene, con el único fin de dar una respuesta inmediata a los hechos generadores de la crisis. Respuesta que el legislador, a causa de trámites y procedimientos propios de la formación de leyes, no puede otorgar prontamente. Así, es en el Gobierno Nacional, y específicamente en el Presidente de la República, donde confluyen una serie de facultades que en época de normalidad le son ajenas. La asunción por parte del Presidente de facultades excepcionales, le permite, entre otras cosas, suspender las leyes que sean incompatibles con los decretos legislativos que dicte con ocasión de la declaración de los estados de guerra exterior ( artículo 212, inciso final), o conmoción interior (artículo 213, inciso tercero), decretos éstos que dejarán de regir una vez se declare restablecida la normalidad, en el primer caso, o el orden público, en el segundo. Sin embargo, a diferencia de los decretos dictados con ocasión de los estados de excepción reseñados, los decretos legislativos proferidos con fundamento en la emergencia económica, social, ecológica, o por grave calamidad pública, tienen una vigencia indefinida, salvo si regulan la creación o aumento de un impuesto, caso en el cual, dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, si el Congreso no decide darles carácter permanente. Por tanto, los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica rigen mientras el Congreso no decida hacer uso de la atribución que le otorga el inciso sexto del artículo 215 de la Constitución. Según este inciso, el legislador puede, durante el año siguiente a la declaración del estado de emergencia social económica, modificar, derogar y adicionar los decretos expedidos con fundamento en ella, si la materia de que tratan es de aquellas que requieren iniciativa gubernamental, es decir, las enunciadas en los numerales 3, 7, 9, 11 y 22, y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, como ordenar participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, autorizar aportes o suscripción de acciones del Estado a empresas industriales o comerciales y decretar exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. Vencido el lapso señalado en este artículo, y en relación con esas materias, sólo por iniciativa del Gobierno pueden modificarse, derogarse o adicionarse las medidas adoptadas durante el estado de emergencia. De esta manera, la vigencia de los decretos legislativos dependerá de la voluntad del Gobierno o del Congreso, según el caso, pues éste último, en todas aquellas áreas que no sean de iniciativa gubernamental, puede ejercer su competencia en cualquier tiempo. La facultad del Congreso de reformar, modificar, o derogar las medidas dictadas por el Presidente de la República en época de emergencia, hace parte del control político que aquél ejerce sobre el Gobierno Nacional al declarar el estado de emergencia. Control que permite al legislador no sólo examinar las causas que dieron origen a su declaración, y evaluar la conveniencia y oportunidad de las medidas, sino retomar su función de legislar y, por tanto, dictar medidas que permitan solucionar definitivamente la situación de anormalidad. Por tanto, y como una forma de mantener el equilibrio que debe existir en las facultades y competencias que desarrollan los diversos órganos del Estado (equilibrio que al declararse un estado de excepción se altera), la Constitución estableció el término prudencial de un año para que el Congreso, una vez el Gobierno Nacional ha hecho uso de facultades excepcionales, retome y ejerza competencias que de suyo no le son propias, al reconocerle la prerrogativa de reformar, modificar, adicionar o derogar los decretos legislativos que versen sobre asuntos reservados a la iniciativa gubernamental. El problema que se plantea en este punto, es si el Congreso al modificar o adicionar los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica, debe ceñirse a los parámetros señalados por el Gobierno al dictar los decretos legislativos expedidos durante su vigencia. Ante una crisis económica, social, ecológica, o una calamidad pública, el Gobierno está facultado para adoptar medidas destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Los decretos legislativos que se expidan con tal fin, deben relacionarse directamente con las causas que la generaron, y las medidas que se dicten deben tener como objeto resolver la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Pero si corresponde al Presidente implementar todos los mecanismos que considere necesarios para el restablecimiento de la normalidad, el legislador en desarrollo de sus funciones, y de la cláusula general de competencia, tiene la facultad de adoptar todas las medidas que a su juicio sean necesarias para solucionar definitivamente la crisis, vencido el término que tuvo el Gobierno para expedir la normatividad excepcional. La adopción de medidas distintas a las del Gobierno Nacional, su derogación o modificación debe, sin embargo, respetar la competencia asignada a otros órganos, pues la facultad que le reconoce el artículo 215, inciso sexto de la Constitución al legislador, está limitada por su propia competencia, y obviamente, por los hechos sobrevinientes que dieron origen a la declaración de emergencia. Dentro de este contexto, el legislador puede considerar que las medidas adoptadas para enfrentar la crisis fueron insuficientes, excesivas, innecesarias o, simplemente, no compartirlas, y por tanto, modificarlas o derogarlas como lo considere conveniente. En síntesis, el artículo 215 de la Constitución no permite al Congreso exceder su competencia. Este artículo sólo reitera que el legislador, como órgano de carácter democrático, es el llamado a establecer las normas que han de regir en el territorio, y como tal, tiene plena capacidad de modificar, adicionar o derogar las disposiciones dictadas por el legislador excepcional. El fin que se busca con esta norma, es el restablecimiento de la normalidad institucional y el equilibrio entre las competencias y funciones de uno y otro órgano, alterado al declararse el correspondiente estado de excepción. Por tanto, la competencia del Congreso no puede estar limitada por las decisiones del Gobierno Nacional para enfrentar la crisis. A diferencia de lo que opinan los demandantes y el Ministerio Publico, el Gobierno Nacional no es el único llamado a adoptar medidas y correctivos necesarios para el restablecimiento de la normalidad, pues el Congreso conserva plena competencia para expedir las disposiciones que sean indispensables para enfrentar y solucionar las causas y los efectos de la situación de emergencia. No es válido afirmar, entonces, que la competencia del legislador está limitada por las disposiciones dictadas por el Gobierno Nacional, como parece lo interpretan los demandantes e intervinientes en este proceso. Al respecto, esta Corporación ha dicho: “Así las cosas, sería insensato pretender que el Congreso, en ejercicio de su función de control, estuviera limitado en su iniciativa pese al levantamiento temporal de la exclusividad consagrada para ciertas materias, y no pudiera proyectar ni aprobar normas encaminadas al tratamiento integral de las situaciones críticas que motivaron la emergencia, sino apenas introducir variaciones menores a los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República. “Si se aceptara la concepción defendida en la demanda, según la cual la materia de los decretos legislativos es la única que puede tratar el Congreso por iniciativa propia al tenor del artículo 215, inciso 6º, de la Constitución, debería concluírse - contra la idea misma de la cláusula general de competencia - que la indicada norma, lejos de ampliar, restringe la función legislativa del Congreso, y que, además, es el Gobierno el que establece, en los decretos materia de control, los linderos de dicha función, concepto este último que terminaría desvirtuando el sentido y los fundamentos del control político.” (Corte Constitucional, sentencia C-256 de 1997. Magistrado ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo). Por las razones expuestas, no procede el cargo, según el cual, el Congreso al expedir la ley 218 de 1995, excedió la competencia que le otorga el artículo 215, inciso sexto de la Constitución, al regular aspectos no contenidos en el decreto 1264 de 1994. Dentro de este contexto, se hará el análisis de constitucionalidad del artículo 1º, pues el cargo en contra de esta norma se fundamenta en el desconocimiento del precepto constitucional analizado. Cuarto.- Análisis del artículo 1º. El texto del artículo 1º, es el siguiente: Artículo 1º. “Artículo 1º. Modifícase el artículo 1º del Decreto número 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: “Las exenciones de impuestos que se establecen en el presente Decreto tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre del año 2003. “Para efectos del presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la comprendida dentro de la Jurisdicción Territorial de los Municipios de los Departamentos de Cauca y Huila, así: “Cauca: “Caldono, Inzá, Jambaló, Toribío, Caloto, Totoró, Silvia, Páez Santander de Quilichao, Popayán, Miranda, Morales, Padilla, Puracé, Tambo, Timbío y Suárez. “Huila: “La Plata, Paicol, Yaguará, Nátaga, Iquira, Tesalia, Neiva, Aipe, Campoalegre, Gigante, Hobo, Rivera y Villavieja. “Parágrafo: El Gobierno Nacional podrá ampliar a otros Municipios los beneficios de las exenciones que por medio de esta Ley se dispone. El artículo primero del decreto 1264 de 1994, establecía lo siguiente: “Artículo primero. Objeto y zona afecta por el fenómeno natural. Las exenciones de impuestos que se establecen en el presente Decreto tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de 1995. “Para efectos del presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la comprendida dentro de la jurisdicción territorial de los municipios de los Departamentos de Cauca y Huila, así: “CAUCA: “CALDONO INZA JAMBALO TORIBIO CALOTO TOTORO SILVIA PAEZ SANTANDER DE QUILICHAO “HUILA: “LA PLATA PAICOL YAGUARA NATAGA IQUIRA TESALIA.” La norma acusada, como puede observarse, introdujo las siguientes modificaciones: Primera.- Prorrogó el término de vigencia de las exenciones al término de diez años. Inicialmente éstas regirían hasta el 31 de diciembre de 1995, y la ley 218 las amplió hasta el 31 de diciembre de 2003. Esta modificación en nada contraría la Constitución. El legislador tiene la facultad de establecer exenciones tributarias y el término de las mismas, respetando ciertos parámetros que el texto constitucional establece, como por ejemplo, la prohibición de conceder exenciones y tratamientos preferenciales sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículo 294 de la Constitución). Basta decir que el legislador podía extender el término de las exenciones, como una forma de contribuir al restablecimiento de la normalidad en las zonas afectadas por la avalancha y sismo del río Páez, sin que pueda decirse, como lo hace el demandante Esguerra Morales, que la ampliación de las exenciones por el término de 10 años, denota la intención del legislador de propiciar el desarrollo económico y social del Huila y del Cauca, más que de conjurar los efectos que originaron la declaración de emergencia. El legislador, en su libre apreciación, consideró que el término de un (1) año que fijó el decreto 1264 de 1994, era insuficiente para lograr el restablecimiento social y económico de las zonas afectadas. Por ello, extendió dichas prerrogativas por un lapso mayor, sin que ello pueda ser objeto de reproche alguno. La Corte no puede declarar la inexequibilidad del término de diez (10) años, con el argumento de que es excesivo, pues sólo compete al legislador evaluar las dimensiones y efectos de la situación de anormalidad, y, por tanto, determinar la vigencia de las medidas que él cree necesarias para su solución. Finalmente, y si bien éste no es el caso, es necesario recordar que esta Corporación, en sentencia C-196 de 1997, declaró la exequibilidad del artículo 38 de la ley 14 de 1983, según el cual, las exenciones que creen las entidades territoriales no podrán ser superiores a diez (10) años. Por este aspecto, el artículo 1º será declarado exequible. Segunda.- Se incluyeron nuevas zonas para efectos de recibir los beneficios creados por el decreto 1264 de 1994 y la ley 218 de 1995. Para uno de los demandantes y para el Ministerio Público, la inclusión que hizo el Congreso de nuevas zonas como afectadas por el sismo y avalancha del río Páez, distintas a las señaladas por el Gobierno en el decreto 1264 de 1994, es un exceso de las facultades otorgadas por inciso sexto del artículo 215 de la Constitución. Las zonas a las que el Congreso extendió los beneficios de esta ley son: en el departamento del Cauca, Popayán, Miranda, Morales, Padilla, Puracé, Tambo, Timbío y Suárez. En el departamento del Huila, Neiva, Aipe, Campoalegre, Gigante, Hobo, Rivera y Villavieja. Se afirma que el legislador no podía identificar nuevas áreas o zonas como afectadas, facultad que sólo se reconoce al Gobierno, en su papel de legislador extraordinario. La competencia del Congreso, como se explicó, no está condicionada por las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional. La única restricción que tiene el legislador consiste en que las normas que dicte con fundamento en el inciso sexto del artículo 215, estén relacionadas directamente con las causas que generaron la declaración, y tengan por fin proporcionar soluciones que permitan restablecer la normalidad y superar los efectos propios de la crisis. Por tanto, encuentra la Corte que, dentro de la competencia del Congreso, éste podía identificar áreas distintas a las señaladas por el Gobierno en el decreto 1264 de 1994, como afectadas por el sismo y por la avalancha del río Páez, y hacerles extensivos los beneficios que se previeron inicialmente para las primeras. ¿Por qué? Simplemente porque el Gobierno, al dictar el decreto 1264 de 1994 dejó de lado zonas que, en concepto del legislador, están en la zona de influencia del área afectada y que requerían de atención especial. Así lo reconoció esta Corporación, en sentencia C-256 de 1997. La Corte, en el mencionado fallo, sin declarar expresamente la exequibilidad del artículo 1º, reconoció la facultad del legislador para ampliar las zonas beneficiarias de las prerrogativas tributarias reguladas en la ley acusada. Al respecto, dijo la Corte: “…la ampliación consagrada en la Ley, obedece a la necesaria e inevitable interdependencia que existe en los municipios vecinos que se encuentran bajo el mismo sistema de vías de comunicación, manejo de servicios públicos e identidad de mercados, entre otros factores. “ … “Muchos de los municipios aledaños tuvieron además que albergar, sin contar con la infraestructura básica para ello, a muchas de las familias que se vieron desplazadas por la catástrofe, agravando así el problema social de desempleo y falta de servicios públicos que ya venían padeciendo. “La destrucción de la infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de prestación de servicios educativos y de salud hizo que la influencia del fenómeno no se concentrara exclusivamente en el sitio de la tragedia sino que sus consecuencias fueron mucho más devastadoras, no sólo en cuanto a cifras económicas sino fundamentales respecto del área física de difusión de sus efectos. “Dados estos efectos en cadena, el Congreso de la República en uso de sus facultades, consideró que debía ampliarse el radio de influencia territorial de los beneficios temporales concedidos, incluyendo a municipios que necesariamente han venido sufriendo las consecuencias de la fuerte depresión en que quedó la zona donde ocurrió el desastre. “Así, pues, no se encuentra injustificada ni carente de razonabilidad la inclusión legal de áreas adicionales, en especial si se considera la interacción que necesariamente se genera en estos casos, a partir de hechos tan graves como los que propiciaron la declaración de emergencia por la calamidad pública.”(Corte Constitucional. Sentencia C-256 de 1997. Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo.” Por tanto, está justificada la extensión del tratamiento tributario creado para unas zonas que resultaron directamente afectadas por la avalancha del río Páez, a otras que recibieron indirectamente los efectos de ésta, por encontrarse ubicadas en su zona de influencia, y que eran merecedoras de un tratamiento especial, que les permitiera afrontar su nueva situación. Por este aspecto, el artículo 1º será declarado exequible. Tercera.- Se facultó al Gobierno Nacional para señalar nuevas áreas beneficiarias de las prerrogativas tributarias de la ley 218 de 1995. El artículo 294 de la Constitución, faculta al Congreso de la República para establecer exenciones, con las restricciones allí enunciadas. Un análisis sistemático de las normas constitucionales en materia impositiva, permite concluír que en época de normalidad, el legislador es el único llamado a regular esta materia (artículo 338 de la Constitución), sin que pueda delegar en otro órgano esta competencia. Por ello, es la ley la que directamente debe fijar los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, como las tarifas de los impuestos. Dentro de este contexto, y dadas las repercusiones de la decisión de establecer exenciones, no sólo dentro del sistema de recaudo fiscal sino en relación con los contribuyentes, el Congreso es el único que puede ejercer esta facultad, por ser restrictiva y excepcional. ¿Cómo? Fijando, expresamente los hechos que darán lugar a la exención, así como los sujetos beneficiarios y los requisitos que se deben cumplir para el efecto. Por tanto, quebranta el orden constitucional, la delegación que el Congreso realice, para que sea otro órgano el que determine los sujetos beneficiarios de una exención o los hechos que pueden dar lugar a ella. En este punto, se hace necesario aplicar el mismo criterio restrictivo y celoso que rige para la imposición de nuevos tributos. En el caso en estudio, el Congreso no podía facultar al Gobierno Nacional para señalar nuevas áreas, a las que pudieran hacerse extensivos los beneficios tributarios de la ley 218 de 1995. La determinación de las zonas afectadas, una vez expiró el término en que el Gobierno Nacional podía hacer uso de las facultades propias del estado de emergencia, sólo correspondía al legislador. Por estas razones, será declarado inexequible el parágrafo del artículo 1º de la ley 218 de 1995. Quinto. - Análisis de los cargos generales contra los artículos 2º; 3º; 4º; 5º; 6º; y 12 de la ley 218 de 1995. a) Se afirma que las medidas adoptadas en los artículos acusados, desconocen el mandato del artículo 334 de la Constitución, según el cual, el Estado debe intervenir en la economía, entre otras c...