Sentencia C-351 de 2013

C-351-13 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-351/13 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA EN LEY QUE REGULA Y PROMUEVE EL TELETRABAJO-Procedencia/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY QUE REGULA Y PROMUEVE EL TELETRABAJO-Configuración por cuanto no se previó la participación de los trabajadores u organizaciones sindicales en la formulación de la política pública de fomento al teletrabajo En el presente caso se demanda el artículo 3º de la ley 1221 de 2008 que determina los responsables de la formulación de una política pública de fomento al teletrabajo, porque, según los accionantes, el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al omitir la participación de las organizaciones sindicales en la construcción de dicha política, con lo que se transgrede el pilar fundamental de la democracia participativa establecida en el Constitución, el principio de participación en la toma de decisiones por parte de quienes son afectados por una política pública y lo dispuesto en tratados internacionales que prevén la obligación de garantizar la participación de los trabajadores en asuntos laborales. La Sala concluyó que efectivamente la omisión legislativa relativa se configuraba por cuanto: (i) existe un regulación incompleta, (ii) en un texto normativo preciso, existente y determinado del cual se deriva la omisión, (iii) el artículo 3º de la Ley 1221 de 2008 excluye a los trabajadores, en cabeza de los sindicatos, de la participación en la elaboración de la política pública del teletrabajo, olvidando que tanto la Constitución como la jurisprudencia constitucional han establecido el derecho a la participación de los sectores que se ven directamente afectados con dicha política, (iv) no existe razón suficiente que justifique la omisión relativa en la que incurrió el legislador, (v) con el silencio del legislador se vulnera el derecho a la participación y (vi) pese a que existe un deber impuesto del Constituyente referido a las garantías que deben ser reconocidas a los trabajadores. CONTROL CONSTITUCIONAL DE OMISION LEGISLATIVA-Reiteración de jurisprudencia/CONTROL CONSTITUCIONAL DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional/CONTROL CONSTITUCIONAL DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Eventos en que se configura La omisión legislativa relativa tiene lugar cuando el legislador “al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella, y puede ocurrir de varias maneras: (i) cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos de procedencia La Corte ha sostenido que para que pueda prosperar un cargo por omisión legislativa relativa resulta necesario: “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador” TELETRABAJO-Modalidad de contratación laboral/TELETRABAJO-Definición/TELETRABAJO-Modalidades para su ejercicio/TELETRABAJO-Otras modalidades La Ley 1221 de 2008 establece una nueva modalidad de contrato laboral denominada “el teletrabajo”, y lo define como una forma de organización laboral “que consiste en el desempeño de actividades remuneradas o prestación de servicios a terceros utilizando como soporte las tecnologías de la información y la comunicación – TIC para el contacto entre el trabajador y la empresa, sin requerirse la presencia física del trabajador en un sitio específico de trabajo”, siendo el teletrabajador la “Persona que desempeña actividades laborales a través de tecnologías de la información y la comunicación por fuera de la empresa a la que presta sus servicios”. Son tres las modalidades prevista en la disposición para el ejercicio del teletrabajo: (i) los autónomos, que son aquellos que utilizan su propio domicilio o un lugar escogido para desarrollar su actividad profesional, puede ser una pequeña oficina, un local comercial. En este tipo se encuentran las personas que trabajan siempre fuera de la empresa y sólo acuden a la oficina en algunas ocasiones, (ii) los móviles, trabajadores que no tienen un lugar de trabajo establecido y cuya herramienta de trabajo son las tecnologías de la información y la comunicación en dispositivos móviles y (iii) los suplementarios, que laboran dos o tres días a la semana en su casa y el resto del tiempo en una oficina. TELETRABAJO-Necesidad de regularización El surgimiento de esta nueva modalidad laboral redefine la concepción clásica de subordinación y ha mostrado a su vez, la necesidad de regularizar las condiciones en que se presta, protegiendo al trabajador de posibles abusos o del desconocimiento de sus derechos laborales. DERECHO A LA PARTICIPACION-Protección constitucional/DERECHO A LA PARTICIPACION-Carácter fundamental/DERECHO A LA PARTICIPACION-Alcances/DERECHO A LA PARTICIPACION-Naturaleza expansiva El derecho a la participación está consagrado en la Constitución Política como una manifestación del principio democrático del Estado Social de Derecho, resultando fundamental en la relación de las autoridades estatales y los ciudadanos, y en el intervenir de éstos en la gestión pública, por lo que puede ser entendida como una acción incluyente, es decir, una acción que integra y articula a los partícipes de las dinámicas sociales. En cuanto a su protección, la jurisprudencia constitucional ha señalado que éste no se circunscribe únicamente a la esfera electoral o estatal, sino que incluye otros espacios en los cuales se adoptan decisiones que afectan la forma de vida de los ciudadanos, tal como se ha manifestado en reiteradas oportunidades en su jurisprudencia. El derecho a la participación es una de las principales consecuencias de la democracia participativa y no solamente les permite a los ciudadanos la posibilidad de elegir y ser elegidos sino también de intervenir de manera directa en las decisiones que afectan a la comunidad. Así pues, la participación de los trabajadores en la implementación de políticas públicas que puedan afectarlos directamente, constituye una exigencia que no sólo desarrolla los artículos constitucionales, sino que también es una exigencia dentro de un paradigma participativo de la democracia. DERECHO A LA PARTICIPACION-Instrumentos internacionales POLITICA PUBLICA-Condiciones que debe reunir/POLITICA PUBLICA CON PARTICIPACION DEMOCRATICA La jurisprudencia constitucional ha precisado tres condiciones básicas, a la luz de la Constitución Política, que debe observar toda política pública orientada a garantizar un derecho constitucional, a saber: (i) la primera es que la política efectivamente exista; (ii) la segunda es que la finalidad de la política pública debe tener como prioridad garantizar el goce efectivo del derecho; y (iii) la tercera condición es que los procesos de decisión, elaboración, implementación y evaluación de la política pública permitan la participación democrática. SINDICATOS Y ASOCIACION DE TRABAJADORES-Función de representación de intereses de los trabajadores TRIPARTISMO EN LAS RELACIONES LABORALES-Concepto/TRIPARTISMO EN LAS RELACIONES LABORALES-Instrumentación por parte de la OIT SENTENCIA INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia por exclusión de trabajadores u organizaciones sindicales en el diseño de una política pública de fomento al teletrabajo/SENTENCIA INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Justificación de su aplicación Ante la configuración de una omisión legislativa relativa que no implica necesariamente la expulsión del ordenamiento jurídico de las expresiones acusadas, ya que una decisión de esa naturaleza dejaría sin la existencia misma de la política pública del teletrabajo, por lo cual se impone proferir una sentencia integradora, a partir de la cual se declare la exequibilidad condicionada del artículo 3º de la Ley 1221 de 2008, bajo el entendido que las organizaciones sindicales hacen parte de aquellas entidades que acompañarán al Ministerio del Trabajo en su misión de diseñar la política pública de fomento al teletrabajo. SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia/SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Inclusión de organizaciones sindicales en el diseño de la política pública de fomento al teletrabajo ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por incumplimiento del requisito de certeza en cargos de inconstitucionalidad El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad, determinando que el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Así, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada, pero no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad, pues esta Corporación ha señalado que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, y de no ser así, la decisión que adopte la Corte necesariamente deberá ser inhibitoria. En el presente caso, el cargo formulado contra el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 1221 de 2008 por vulneración del derecho a la igualdad de los teletrabajadores frente a los trabajadores ordinarios, encuentra la Corte que carece de certeza, ya que se deriva de una lectura aislada de la norma y no de la disposición misma. Referencia: expediente D- 9380 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3 y el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 1221 de 16 de Julio de 2008, “Por la cual se establecen normas para promover y regular el Teletrabajo y se dictan otras disposiciones”. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes: 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Gustavo Gallón, Fátima Esparza Calderón, Juan Camilo Rivera Rúgeles y José Luciano Sanín Vásquez demandaron la constitucionalidad del artículo 3 y del numeral 1 del artículo 6 de la ley 1221 de 16 de Julio de 2008 “Por la cual se establecen normas para promover y regular el Teletrabajo y se dictan otras disposiciones”. Mediante Auto del 26 de noviembre del dos mil doce, el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada. En atención a lo anterior, comunicó de la iniciación del proceso de constitucionalidad al Presidente de la República, al Congreso de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y del Trabajo y la Superintendencia del Subsidio Familiar. De igual manera, invitó a participar del asunto a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – Asocajas-, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Nacional, Pontificia Bolivariana, Javeriana, Universidad del Sinú, Universidad Sergio Arboleda, Universidad Externado de Colombia, Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, para que, en caso de considerarlo pertinente, intervinieran en este debate. Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. 1.1. NORMAS DEMANDADAS El texto de los apartes demandados es el siguiente (se subraya lo acusado): LEY 1221 DE 2008 (julio 16) Diario Oficial No. 47.052 de 16 de julio de 2008 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se establecen normas para promover y regular el Teletrabajo y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 3o. Política Pública de Fomento al Teletrabajo: Para el cumplimiento del objeto de la presente ley el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de la Protección Social, formulará, previo estudio Conpes, una Política Pública de Fomento al teletrabajo. Para el efecto, el Ministerio de la Protección Social contará con el acompañamiento del Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo de la Función Publica, el SENA, y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales–DIAN. Esta Política tendrá en cuenta los siguientes componentes: Infraestructura de telecomunicaciones. Acceso a equipos de computación. Aplicaciones y contenidos. Divulgación y mercadeo. Capacitación. Incentivos. Evaluación permanente y formulación de correctivos cuando su desarrollo lo requiera. PARÁGRAFO 1o. Teletrabajo para población vulnerable: El Ministerio de la Protección Social, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de esta ley, formulará una política pública de incorporación al teletrabajo de la población vulnerable (Personas en situación de discapacidad, población en situación de desplazamiento forzado, población en situación de aislamiento geográfico, mujeres cabeza de hogar, población en reclusión, personas con amenaza de su vida). “ARTÍCULO 6. Garantías laborales, sindicales y de seguridad social para los teletrabajadores. (…) ARTÍCULO 6o. GARANTÍAS LABORALES, SINDICALES Y DE SEGURIDAD SOCIAL PARA LOS TELETRABAJADORES. 1. A los teletrabajadores, dada la naturaleza especial de sus labores no les serán aplicables las disposiciones sobre jornada de trabajo, horas extraordinarias y trabajo nocturno. No obstante la anterior, el Ministerio de la Protección Social deberá adelantar una vigilancia especial para garantizar que los teletrabajadores no sean sometidos a excesivas cargas de trabajo. 2. El salario del teletrabajador no podrá ser inferior al que se pague por la misma labor, en la misma localidad y por igual rendimiento, al trabajador que preste sus servicios en el local del empleador. 3. En los casos en los que el empleador utilice solamente teletrabajadores, para fijar el importe del salario deberá tomarse en consideración la naturaleza del trabajo y la remuneración que se paga para labores similares en la localidad. 4. Una persona que tenga la condición de asalariado no se considerará teletrabajador por el mero hecho de realizar ocasionalmente su trabajo como asalariado en su domicilio o en lugar distinto de los locales de trabajo del empleador, en vez de realizarlo en su lugar de trabajo habitual. 5. La asignación de tareas para los teletrabajadores deberá hacerse de manera que se garantice su derecho a contar con un descanso de carácter creativo, recreativo y cultural. 6. Lo dispuesto en este artículo será aplicado de manera que se promueva la igualdad de trato entre los teletrabajadores y los demás trabajadores, teniendo en cuenta las características particulares del teletrabajo y, cuando proceda, las condiciones aplicables a un tipo de trabajo idéntico o similar efectuado en una empresa. La igualdad de trato deberá fomentarse, en particular, respecto de: a) El derecho de los teletrabajadores a constituir o a afiliarse a las organizaciones que escojan y a participar en sus actividades; b) A protección de la discriminación en el empleo; c) La protección en materia de seguridad social (Sistema General de Pensiones, Sistema General de Seguridad Social en Salud y riesgos profesionales), de conformidad con lo previsto en la Ley 100 de 1993 y las normas que la modifiquen o adicionen o en las disposiciones que regulen los regímenes especiales; d) La remuneración; e) La protección por regímenes legales de seguridad social; f) El acceso a la formación; g) La edad mínima de admisión al empleo o al trabajo; h) La protección de la maternidad. Las teletrabajadoras tendrán derecho a retornar al mismo puesto de trabajo o a un puesto equivalente con la misma remuneración, al término de la licencia de maternidad. i) Respeto al derecho a la intimidad y privacidad del teletrabajador.” 1.2. DEMANDA 1.2.1. Cargos presentados contra el artículo 3 de la Ley 1221 de 2008 1.2.1.1 Estiman los accionantes que el legislador, al regular el artículo 3 de la ley demandada, incurrió en una omisión legislativa relativa por cuanto en la construcción de la llamada “Política Pública de Fomento al Teletrabajo”, no estableció la participación de las organizaciones sindicales. Lo anterior, en su concepto, desconoce los artículos 1, 20, 40 y 93 de la Constitución Política que consagran el principio de la participación de toma de decisiones por parte de quienes son afectados por una política pública. Adicionalmente, consideran que la falta de inclusión de las organizaciones sindicales en la creación de dicha política pública, transgrede el pilar fundamental de la democracia participativa establecida en la Constitución. 1.2.1.2 Agregan los accionantes que según la sentencia C-337 de 2011, el legislador puede incurrir en omisión legislativa relativa “(iii) cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución”. Así, encuentran que el “artículo 3 de la Ley 1221 de 2008 dispone que se creará una política pública de fomento al teletrabajo y señala las entidades que estarán encargadas de su formulación. No sólo resulta ilegitimo, sino abiertamente inconstitucional, que al fomentar una política fundamentalmente de empleo se niegue el derecho a la participación democrática de los trabajadores (artículo 40 de la CP). Al no incluir a los trabajadores dentro del grupo de quienes participarán en el diseño de esta política, el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa.” 1.2.1.3 Aducen que en las sentencias C-146 de 1998 y T-595 de 2002 han señalado en forma expresa que en los “procesos de decisión, elaboración, implementación y evaluación de la política pública permitan la participación democrática. En tal sentido, la jurisprudencia ha considerado inaceptable constitucionalmente que exista un plan (i) que no abra espacios de participación para las diferentes etapas del plan, o (ii) que sí brinde espacios, pero éstos sean inocuos y sólo prevean una participación intrascendente”. De lo anterior, deducen entonces que resulta esencial de una política pública, la participación democrática. En el presente caso, el artículo 3 de la Ley 1221 “se encuentra dentro de uno de los supuestos identificados por la Corte Constitucional como inaceptables, por incumplir el deber de abrrl espacios de participación, específicamente en la etapa de elaboración de la política de fomento al teletrabajo” 1.2.1.4 Agregan, además, que esta omisión transgrede los tratados internacionales, especialmente lo consagrado en los Convenios 87 (artículo 10), Convenio 144 (artículo 1 y 2.1), y Convenio 154 de la OIT (artículo 2), todos ratificados por Colombia, que señalan el estatus representativo de las organizaciones sindicales así como la obligación de promoción y aplicación del dialogo social, resaltando la obligación que tienen los Estados de garantizar la participación de los trabajadores en asuntos laborales. Sobre el particular sostienen que todos los convenios de la OIT que han sido debidamente ratificados por Colombia hacen parte de la legislación interna (artículo 53 de la CP), y que además hay algunos tratados que forman parte del bloque de constitucionalidad (artículo 93 CP). Específicamente, al Convenio 87 de la OIT se le ha otorgado tal carácter y por tanto, puede ser invocado como parámetro de constitucionalidad en el presente proceso. En este orden de ideas, la obligación de garantizar la participación de los trabajadores en asuntos laborales, señalan los accionantes, se encuentra reconocido en las disposiciones nacionales e internacionales. 1.2.1.5 Argumentan que la exclusión de la participación de los trabajadores en la política de fomento del teletrabajo genera una situación desfavorable en su contra. Por el contrario, las organizaciones sindicales aglutinan y representan gran variedad de intereses, incluso de aquellos llamados trabajadores cesantes, “quienes están particularmente interesados en políticas de fomento y creación de empleos, como lo es la política de fomento al teletrabajo. Además, la afectación es particularmente evidente en este caso, al advertir que todos los organismos que participarán en la creación de dicha política pública son entidades del Estado, negando la discusión y eventual concertación que caracteriza las de medidas de tipo laboral” Esta omisión, desde su punto de vista, es el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador de asegurar la participación democrática de quienes serán afectados por las decisiones del Estado (artículo 1, 2 y 40.2 de la Constitución). Además, en materia laboral, la participación de los trabajadores es obligatoria según los tratados internacionales suscritos por Colombia. Este incumplimiento debe ser suplido a través de la participación de los sindicatos, que tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, y los mismos tratados internacionales antes señalados, representan a la comunidad de los trabajadores. 1.2.2 Cargos dirigidos contra el numeral 1 del artículo 6 1.2.2.1 Los accionantes consideran que en virtud del numeral 1 del artículo 6, los teletrabajadores no tendrían derechos sobre jornadas laborales, pago de horas extras y recargos por trabajo nocturno. En este orden de ideas, se establecería un trato discriminatorio que carece de un fundamento objetivo y razonable. De igual manera, esta discriminación afectaría las garantías laborales dispuestas en el artículo 53 Superior. En efecto, la normativa contiene un trato diferenciado que vulnera otras garantías contenidas en la Carta y el bloque de constitucionalidad, como el derecho al descanso necesario, la remuneración de horas extras, nocturnas, dominicales y festivos, la especial protección a la mujer, y la especial protección que merecen los teletrabajadores establecida en el artículo 25 y 53 de la Constitución, en el artículo 7.d) del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales y en el artículo 7.g) y h) del Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Alegan que la única diferencia entre los teletrabajadores y los demás trabajadores en cuanto a la prestación del servicio es que los primeros pueden desempeñarlo en lugares diferentes a las oficinas o lugares que disponga el empleador para tal efecto y que solamente por este hecho se les excluye de los derechos sobre jornadas de trabajo, pago de horas extras y recargos. 1.2.2.2 Sostienen los accionantes que esta disposición normativa es discriminatoria y que además se vulneran las garantías laborales referentes al descanso necesario y la remuneración justa, por lo que existe una violación al derecho a la igualdad (artículo 13, 25, 53 y 93). Los medios del teletrabajo son tecnologías de la información y la comunicación, las cuales no representan una novedad en las relaciones laborales, por esto han existido muchos tipos de trabajadores que hacen uso de estas herramientas y no por eso se les irrespeta las normas sobre jornada laboral. En este sentido, este elemento no debe ser considerado puesto que no afecta los elementos esenciales del contrato de trabajo y por tanto, no representa una diferencia objetiva que justifique este trato discriminatorio. Además a pesar de que los teletrabajadores pueden prestar sus servicios personales en lugares diferentes a las instalaciones del empleador, esto no significa que no se les pueda verificar una jornada laboral y por ende, la medida al respecto resulta discriminatoria. En este mismo orden de ideas, es importante para los demandantes mencionar que el Estado Colombiano se encuentra obligado internacionalmente a implementar sistemas de medición objetiva, según lo establecido en el Convenio 100 OIT, por lo que resulta improcedente alegar dicha causal como una razón de constitucionalidad de la norma demandada. 1.3 INTERVENCIONES 1.3.1 Departamento Administrativo de la Función Pública Dentro del término concedido el representante de la entidad solicitó declarar la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas por los siguientes argumentos: 1.3.1.1 En relación con el numeral 1 del artículo 6 de la ley 1221 de 2008 señala que el demandante realizó una interpretación fraccionada del artículo pues dejó de lado el parágrafo del mismo artículo el cual contempla que “cuando el teletrabajo sea ejecutado donde sea verificable la jornada laboral, y el teletrabajador a petición del empleador se mantiene en la jornada laboral mas de lo previsto en el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social, o le asigna más trabajo del normal, el pago de horas extras, dominicales y festivos se le dará el mismo tratamiento de cualquier otro empleado.” Así, el parágrafo mencionado reproduce la aplicación del principio constitucional de igualdad en el sentido que prevé un trato igualitario entre trabajadores ordinarios y teletrabajadores, garantizando que su labor sea remunerada de igual forma en que una persona presta sus servicios de manera presencial en la entidad en especial en el reconocimiento de trabajo suplementario, horas extras o trabajo dominical o festivo. Lo anterior se reafirma en el artículo 10 del Decreto Reglamentario 884 de 2012 “Por medio del cual se reglamenta la ley 1221 de 2008 y se dictan otras disposiciones” en el cual se establece en resumen, que si el tiempo laborado es verificable y el teletrabajador, a petición del empleador, excede la jornada prevista en el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo o en el Decreto Ley 1042 de 1978, procede el pago de horas extras, dominicales y festivos, garantizando de esta manera las garantías laborales consagradas en la Constitución. Finalmente, hace alusión a la sentencia C-337 de 2011 sobre la exequibilidad de algunos apartes del artículo 6 demandado y concluyó que la misma ley del teletrabajo reconoce las horas extras en los mismos términos que los empleados tradicionales. 1.3.1.2 En relación con el artículo 3 de la ley demandada, la entidad señaló la conveniencia del precedente jurisprudencial C-614 de 2009 de lo cual se extrae que la fijación, divulgación, instrumentalización de la política pública de empleo recae únicamente sobre los órganos señalados en el ordenamiento jurídico, hecho por el cual el Ministerio de Trabajo es el encargado de la formulación sin perjuicio de que lo acompañen otras entidades. Así, según el artículo 208 de la Carta preceptúa que corresponde a los Ministros y Directores de Departamentos Administrativos bajo la dirección del Presidente de la República, formular las políticas atinentes a su despacho, así como dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. 1.3.2 Intervención del Colegio de Abogados del Trabajo El Colegio de Abogados del Trabajo solicitó la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas. Aduce que a pesar de la existencia de las garantías de asociación sindical previstas en la Constitución, de ninguna forma se ha preceptuado que las organizaciones y asociaciones sindicales deban ser interlocutores obligatorios en representación de los trabajadores. Tampoco la regulación legal sobre las funciones de los sindicatos otorga el derecho de representación obligatoria de todos los trabajadores, ni la participación obligatoria de las asociaciones sindicales en la formulación de políticas públicas del Estado En cuanto a la constitucionalidad del artículo 6°, numeral 1°, se parte del supuesto de que la subordinación propia de las relaciones laborales no opera en el teletrabajo de la misma manera en la que se ve en las modalidades de trabajo ordinarias; con lo cual el tratamiento desigual en materia de jornada de trabajo, horas extraordinarias y trabajo nocturno se encuentra justificado. En síntesis, tal diferenciación no supone una vulneración del derecho a la igualdad. 1.3.3 Intervención de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar La Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar solicita la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas, conforme a las siguientes consideraciones: 1.3.3.1 En relación con la omisión legislativa relativa del artículo 3 de la ley 1221 de 2008 señala que el demandante parte de una interpretación equivocada de la norma, ya que la expresión acompañamiento equivale a formulación. Ahora bien, las entidades públicas que tienen la función de acompañamiento que no es otra cosa que ejecución en lo que sus competencias les permite, no podrían ser adicionadas con sindicatos que no tienen la naturaleza estatal y no tienen que ser involucradas en el proceso de aplicación de la ley. No es lo mismo ser ejecutor que destinatario de la norma legal. Señala además que el demandante confunde competencia para formular y para acompañar, esto es competencia para crear y aplicar políticas públicas, con las que pueden ejercer el derecho de participación por tener algún nivel, mayor o menor, de afectación con estas normas. En relación con la concertación de políticas laborales y salariales se concluye que en Colombia no se puede adoptar ninguna política pública laboral o salarial, si previamente no se ha convocado a la Comisión de Concertación para que en ella se presente, debata y se acuerde el contenido de la decisión de tal manera que ella sea el resultado del consenso o por lo menos para que haya sido previamente discutida con miras a lograr su concertación. Por lo tanto, ni el Congreso de la República ni el Gobierno Nacional pueden adoptar políticas públicas, si ellas no son el resultado del consenso tripartito o si por lo menos no fue surtido, como requisito de procedibilidad, el mecanismo de concertación previa. 1.3.3.2 Por último, en relación con la aplicación de las disposiciones referentes a jornadas de trabajo, pago de horas extras y recargos nocturnos a teletrabajadores contenida en el artículo 6 parcial de la ley demandada se considera que existe un error al entender que el teletrabajo puede ser comprendido de manera idéntica al trabajo presencial y que cualquier otro criterio para establecer la remuneración laboral conlleva a un abuso y desconocimiento de las garantías de los trabajadores. No obstante las normas laborales deben interpretarse bajo el principio pro homine y pro operario de los derechos de los trabajadores y así se realiza al señalar la disposición según la cual, una vez el teletrabajo sea objeto de controles y se pueda verificar el tiempo laborado se aplicarán las reglas del artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo o el Decreto 1042 de 1978. 1.3.4 Universidad Externado de Colombia La Universidad Externado de Colombia, Departamento de Derecho Laboral solicita a la Corte acoger los argumentos de los demandantes y por tanto, declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de las normas acusadas. 1.3.4.1 En relación con el artículo 3 de la ley 1221 de 2008 debe producirse una sentencia condicionada en el sentido en el que la norma incluya a los sindicatos dentro de los organismos o entidades citados para el fomento de esta política pública, pues de lo contrario se estarían violando las disposiciones contenidas en los convenios 87 y 144 de la OIT. Al respecto se hace alusión a la sentencia T-439 de 1992 que señala el principio de la democracia participativa como principio fundamental de la Constitución Política. 1.3.4.2 Respecto del segundo cargo, se argumenta que existe una discriminación para los teletrabajadores y que si el Estado tiene como objetivo la generación del empleo, no se justifica la vulneración de los derechos de esta categoría de trabajadores. No encuentran una razón objetiva a la luz de los test de igualdad y de razonabilidad para que se permita la diferencia en el manejo de la jornada de los teletrabajadores y menos por conductas que dependen del empleador. No obstante, señala que el artículo 10 del Decreto 884 de 2012, desarrolló el parágrafo del artículo 6 de la Ley acusada y estableció la verificación del pago del trabajo suplementario. 1.3.5. Universidad del Sinú La Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación de la Universidad del Sinú, luego de hacer un análisis sobre el concepto y las características del teletrabajo, emitió su intervención con el fin de que se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA en razón que se presenta una omisión legislativa relativa al no haber incluido a las organizaciones judiciales dentro del grupo de entidades que diseñaron la política de fomento al teletrabajo. Aduce que el teletrabajo se constituye en una nueva modalidad laboral que utiliza las innovaciones tecnológicas en el campo de la informática y de las telecomunicaciones, de ahí que se contempla la posibilidad de salir del contexto de los sitios físicos de las empresas. Resalta la posición de la Corte en la Sentencia C-337 de 2011 en donde se dijo que a pesar de que se presenta esta modalidad, ello no es óbice para que no se garantice las condiciones y derechos laborales consagrados en la Carta Política. En relación con la participación de los sindicatos en la elaboración de la política pública del teletrabajo consideran que los trabajadores al ser destinatarios de la norma, deben ser escuchados “así la correlación de fuerza al interior de los responsables de las políticas públicas sobre el teletrabajo impongan sus decisiones”. 1.4 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, solicitando a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD de las disposiciones acusadas. 1.4.1 En primera medida, la vista fiscal se refiere a la posible existencia de una omisión legislativa relativa para lo que se refiere a los parámetros fijados por la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C-881 de 2011. Considera que no hay omisión legislativa alguna por parte del legislador, ya que la política pública aludida hace referencia a una política genérica destinada a toda la actividad económica y social del país que responde a la intervención del Estado en la economía para dar pleno empleo a los recursos humanos en cumplimiento del artículo 334 de la Carta y que no excluye a los trabajadores. En este sentido, el legislador goza de amplia potestad de configuración institucional para definir las políticas de desarrollo a través del fomento económico y social. En este sentido, no pueden confundirse las políticas de fomento de empleo en los diferentes sectores de la economía con las relaciones laborales ya que a partir de esta diferenciación es que el legislador puede crear espacios de participación democrática para el diseño y formulación de tales políticas como efectivamente se hizo en la ley 1221 de 2008. De ninguna manera, se está impidiendo el derecho de los trabajadores a formular planteamientos y requerimientos a las autoridades publicas en relación con el fomento, implementación, revisión y ajuste de la política publica del teletrabajo y es obligación del Estado atender estos y actuar en consecuencia bajo criterios de razonabilidad y pertinencia de los mismos. No se percibe que en el diseño de la política pública objeto de análisis cuya competencia radica en el Gobierno Nacional, el legislador haya omitido cumplir sus deberes porque en ninguna parte de la Constitución ni en su extensión interpretativa por vía del bloque de constitucionalidad se observa que se prescriba la obligación específica de incluir la participación concreta de los trabajadores y de los sindicatos en la formulación de una política pública de fomento al teletrabajo como la que es objeto de demanda. 1.4.2 Ahora bien, en relación con el segundo cargo de los demandantes respecto del artículo 6 de la ley 1221 de 2008 es necesario señalar la exposición de motivos del proyecto de la ley pertinente que establece la característica de autocontrol del tiempo laboral por parte del teletrabajador. En este contexto, el teletrabajo se guía mas por el concepto de carga de trabajo que por el cumplimiento de jornadas de trabajo, donde las mismas deben ser proporcionales a las de un trabajador asalariado tal como se señala en el parágrafo del artículo 6 de la norma demandada. En este sentido, su salario tampoco debe ser inferior al que se pague al trabajador que cumpla con las mismas labores con igual rendimiento en el lugar del empleador para lo cual se debe promover la igualdad de trato a ambos tipos de empleados donde las labores de los teletrabajadores sean garantizadas con su derecho a contar con un descanso de carácter creativo, recreativo y cultural, así, si se le asigna más trabajo de lo normal, se les debe pegar horas extras, dominicales y festivos en las mismas condiciones que un trabajador. En conclusión, conforme al parágrafo del artículo 6 de la norma demandada, no existe violación a los derechos laborales de los teletrabajadores aludidas y deducidas por los demandantes. 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 3 y el numeral 1 del artículo 6 de la ley 1221 de 2008, “Por la cual se establecen normas para promover y regular el Teletrabajo y se dictan otras disposiciones”, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley. 2.2. PROBLEMA JURÍDICO Los ciudadanos consideran que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 de la Ley 1221 de 2008, la formulación de una política pública de fomento al teletrabajo por parte del Gobierno Nacional, con el acompañamiento de los Ministerios de Comunicaciones e Industria y Turismo, los Departamentos Nacional de Planeación y Administrativo de la Función Pública, el SENA y la DIAN, incurre en una omisión legislativa relativa que vulnera los postulados constitucionales sobre la participación política y democrática en procesos de toma de decisiones por parte de quienes son afectados directamente como lo son los trabajadores, representados en las organizaciones sindicales. De igual manera aducen que el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 1221, al restringir la aplicación de las disposiciones sobre la jornada de trabajo, horas extraordinarias y trabajo nocturno vulnera su derecho a la igualdad, sin que exista ninguna razón constitucionalmente admisible. La mayoría de los intervinientes solicitan la declaratoria de exequibilidad al considerar que no asiste razón a los demandantes en cuanto no existe obligación constitucional que establezca el derecho de representación obligatoria de los trabajadores en la elaboración de una política pública. Por el contrario, las Universidades Externado y del Sinú comparten los argumentos expuestos por los demandantes. En lo relativo a los cargos presentados contra el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 1221 de 2008, los intervinientes señalan que la norma debe leerse en su integridad y por tanto, a diferencia de lo sostenido por los actores, sí existe el deber del pago de horas extras, dominicales y demás, a favor de los teletrabajadores. El Ministerio Público defiende la constitucionalidad de la disposición por cuanto considera que no hay omisión legislativa alguna por parte del legislador, ya que la política pública aludida hace referencia a una política genérica destinada a toda la actividad económica y social del país que responde a la intervención del Estado en la economía para dar pleno empleo a los recursos humanos en cumplimiento del artículo 334 de la Carta y que no excluye a los trabajadores. De otra parte, también defiende el numeral 1 del artículo 6 al sostener que el teletrabajo, por ser una modalidad laboral acorde con las nuevas tecnologías de la información, responde a una lógica distinta, y por tanto, no es posible trasladar toda la normatividad laboral de los trabajadores ordinarios. Establecido entonces el problema jurídico, se realizará previamente un estudio sobre la aptitud de los cargos. 2.3. CUESTIÓN PREVIA: ANÁLISIS DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[1]. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. 2.3.1. Es decir, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha reiterado, en numerosas ocasiones, que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado. En este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[2], esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[3]. En otras palabras, la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico. En la referida providencia se explicó lo que debe entenderse por cada uno de estos requisitos en los siguientes términos: La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. (….) Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”. Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos. La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del texto) 2.3.2. Esto implica entonces que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. 2.3.3 En cuanto al cargo referido al numeral 1 del artículo 6 de la ley 1221 de 2008, esta Corporación considera que carece de certeza, puesto que aunque es clara la pretensión del accionante, éste realiza una lectura de la norma en forma aislada, que le hace llegar a conclusiones que no se derivan de la disposición, por las siguientes razones: En primer lugar, el actor considera que el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 1221 de 2008 restringe, para los teletrabajadores, el pago de horas extras, trabajo nocturno y dominicales, lo que conlleva a un trato diferenciado, discriminatorio frente a los trabajadores ordinarios. No obstante, al hacer una lectura integral del artículo 6, el parágrafo parecería suponer lo contrario a lo expuesto por el demandante. En efecto la norma dispone: ARTÍCULO 6o. GARANTÍAS LABORALES, SINDICALES Y DE SEGURIDAD SOCIAL PARA LOS TELETRABAJADORES. 1. A los teletrabajadores, dada la naturaleza especial de sus labores no les serán aplicables las disposiciones sobre jornada de trabajo, horas extraordinarias y trabajo nocturno. No obstante la anterior, el Ministerio de la Protección Social deberá adelantar una vigilancia especial para garantizar que los teletrabajadores no sean sometidos a excesivas cargas de trabajo. (…) PARÁGRAFO. Cuando el teletrabajo sea ejecutado donde sea verificable la jornada laboral, y el teletrabajador a petición del empleador se mantiene en la jornada laboral mas de lo previsto en el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social, o le asigna más trabajo del normal, el pago de horas extras, dominicales y festivos se le dará el mismo tratamiento de cualquier otro empleado. Pese a la existencia de este parágrafo, los demandantes no explican las razones por las cuales consideran que a los teletrabajadores no le es atribuible el derecho del pago de horas extras, de dominicales, festivos y la sujeción a un horario laboral. En efecto, el parágrafo transcrito ordena el respeto de estas garantías laborales, y tan es así, que el Decreto 884 de 2012, que reglamenta la Ley 1221 de 2008, hoy acusada dispone que “Cuando el teletrabajo sea ejecutado donde sea verificable el tiempo laborado y el teletrabajador a petición del empleador se mantiene más de lo previsto en el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social o en el Decreto-Ley 1042 de 1978, para los servidores públicos, el pago de horas extras, dominicales y festivos se le dará el mismo tratamiento de cualquier otro empleado.” (Art. 10)”. Es decir, a los demandantes les correspondía una carga argumentativa adicional que explicara con suficiencia que sus afirmaciones correspondían a una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”. De igual manera, ha debido no sólo demandar la constitucionalidad del numeral 1 del artículo 6 sino también de su parágrafo. Por lo tanto, teniendo en cuenta que los cargos presentados contra el numeral 1 del artículo 6 carecen del requisito de certeza, el estudio en esta oportunidad, se circunscribirá a los cargos presentados contra el artículo 3 de la ley 1221 de 2008. 2.4 La omisión legislativa. Reiteración de jurisprudencia 2.4.1 Esta Corporación en numerosas providencias ha aceptado que el Legislador puede vulnerar garantías constitucionales por vía de omisión legislativa en razón a la falta de regulación normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una específica y concreta obligación de hacer. Por ello, el silencio del legislador puede ser objeto de control jurisdiccional por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad[4]. La misma jurisprudencia ha precisado empero que no toda omisión puede ser sometida a control constitucional. En procura de respetar la autonomía e independencia del Congreso, la Corte ha señalado que el juicio de constitucionalidad en estas circunstancias sólo puede darse, sí y sólo sí, la omisión que se ataca es por esencia relativa o parcial y en ningún caso absoluta[5]. 2.4.2 En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la Corte carece de competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta, aunque puede hacerlo respecto de la omisión relativa. Esta última tiene lugar cuando el legislador “al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.”[6] y puede ocurrir de varias maneras: (i) cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución. Frente al particular ha sostenido la Corte: “La acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales. (...) Lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta. (Sentencia C-543/96. M.P. : Dr. Carlos Gaviria Díaz)” "No obstante lo anterior, resulta necesario explicar que la inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Es decir, son inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparación.” El legislador es llamado a desarrollar los preceptos constitucionales y al hacerlo debe respetar los principios y las normas impuestos por el constituyente. No puede, por consiguiente, legislar discriminatoriamente favoreciendo tan solo a un grupo dentro de las muchas personas colocadas en idéntica situación. Si lo hace, incurre en omisión discriminatoria que hace inconstitucional la norma así expedida. (Sentencia C-146/98, M.P. : Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y C-891A de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil). 2.4.3 La jurisprudencia constitucional resalta, igualmente, que la declaratoria de omisión legislativa relativa está precedida de requisitos definidos, que responden a la necesidad de preservar el principio democrático, el cual sustenta la libertad de configuración normativa de que es titular el legislador. En este sentido, el precedente en comento ha sistematizado los requisitos que deben concurrir para que se declare la inconstitucionalidad de un precepto en razón de la omisión legislativa relativa. Así, es necesario que, “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador” [7] 2.5 El teletrabajo como nueva modalidad de contratación laboral 2.5.1 La Ley 1221 de 2008 establece una nueva modalidad de contrato laboral denominada “el teletrabajo”, como un instrumento para la generación de empleo. El artículo 2 de la mencionada Ley define el teletrabajo como una forma de organización laboral “que consiste en el desempeño de actividades remuneradas o prestación de servicios a terceros utilizando como soporte las tecnologías de la información y la comunicación – TIC para el contacto entre el trabajador y la empresa, sin requerirse la presencia física del trabajador en un sitio específico de trabajo.” A su vez, precisa que el teletrabajador es la “Persona que desempeña actividades laborales a través de tecnologías de la información y la comunicación por fuera de la empresa a la que presta sus servicios.” Esta misma disposición regula el ejercicio del teletrabajo a través de tres modalidades: (i) los autónomos, que son aquellos que utilizan su propio domicilio o un lugar escogido para desarrollar su actividad profesional, puede ser una pequeña oficina, un local comercial. En este tipo se encuentran las personas que trabajan siempre fuera de la empresa y sólo acuden a la oficina en algunas ocasiones, (ii) los móviles, trabajadores que no tienen un lugar de trabajo establecido y cuya herramienta de trabajo son las tecnologías de la información y la comunicación en dispositivos móviles y (iii) los suplementarios, que laboran dos o tres días a la semana en su casa y el resto del tiempo en una oficina. 2.5.2 La Ley 1221 de 2008 busca crear herramientas para promocionar e impulsar este tipo de contratación, ordenando la implementación de una política pública del fomento al teletrabajo y creando la Red Nacional de Fomento al Teletrabajo. Por su parte, el artículo...