Sentencia C-349 de 2020

C-349-20 Sentencia C-349/20 PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA NÚMERO DE SEMANAS DE COTIZACIÓN PARA QUE LAS MUJERES ADQUIERAN EL DERECHO A LA PENSIÓN DE VEJEZ-Exigencia de iniciativa o aval gubernamental (…) la reforma legal modificó el régimen de las cotizaciones al sistema pensional, cotizaciones que constituyen una modalidad de tributo, por reunir los elementos de obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial, propios de las contribuciones parafiscales, según se ha establecido en las sentencias C-895 de 2009, C-828 de 2001 y C-422 de 2016, entre muchas otras. Y frente a este tributo, el proyecto de ley dispuso una liberación indirecta de las cargas tributarias para las mujeres afiliadas al régimen de prima media, por vía de reconfigurar las exigencias sustantivas para acceder a la pensión de vejez, liberación que, por disminuir los recursos del sistema pensional, debía contar con el apoyo del Ejecutivo. OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA NÚMERO DE SEMANAS DE COTIZACIÓN PARA QUE LAS MUJERES ADQUIERAN EL DERECHO A LA PENSIÓN DE VEJEZ-Objeciones fundadas INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Señalamiento claro y expreso en la Constitución (…) la Constitución Política ha fijado tres tipos de criterios para determinar el espectro de la exigencia de intervención del Ejecutivo en el procedimiento de aprobación legislativa, que han sido desarrolladas extensamente y en distintos escenarios por este tribunal. En primer lugar, este tribunal ha entendido que aunque la intervención del gobierno nacional en los procesos legislativos es excepcional en virtud del principio de separación de poderes, la interpretación del artículo 154 de la Carta Política debe favorecer la mediación del aquel en aquellos escenarios en que la actividad legislativa comprometa o impacte el ejercicio de los roles asignados al Ejecutivo o en los que se reglamenten asuntos de alta complejidad y sensibilidad que requieran una cualificación de los debates y de los procesos deliberativos y decisorios que se surten en las instancias legislativas. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (…) este tribunal ha concluido que la exigencia de la iniciativa gubernamental se extiende a todos los tributos, esto es, a los impuestos, a las tasas y a las contribuciones parafiscales, incluyendo tanto las contribuciones del sector agropecuario, según se determinó en la sentencia C-840 de 2003, como las contribuciones destinadas al sistema público de salud y al sistema pensional, según se aclaró en las sentencias C-066 de 2018, C-838 de 2008 y C-1707 de 2000. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Materias sobre aportes a la seguridad social (…) la exigencia de intervención gubernamental en el proceso de aprobación legislativa se extiende a todas aquellas materias que recaigan sobre los aportes a la seguridad social, incluyendo las cotizaciones al sistema pensional, ya que se trata de gravámenes obligatorios impuestos a un grupo o un sector económico específico, que deben destinarse al mismo sector del cual son extraídos. Estos elementos de obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial son predicables de los pagos efectuados al sistema pensional en el régimen de prima media, tanto por los trabajadores en el marco de la relación laboral, como por los trabajadores independientes, y los recursos obtenidos a través de este tributo se destinan a financiar las prestaciones a cargo del sistema pensional, considerado globalmente. RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Carácter parafiscal y destinación específica INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales Referencia: Expediente OG-160 Asunto: Objeciones presidenciales al proyecto de Ley 206 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, “por medio del cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres” Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D. C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinte (2020) La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y en particular, de las que le confieren los artículos 167 y 241.8 de la Carta Política, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes I. ANTECEDENTES 1. Texto objetado Mediante oficio radicado en esta corporación el día 30 de mayo de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley 2016 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, “por medio del cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres”. La iniciativa legislativa fue objetada por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 165 y 167 de la Constitución Política. El texto del proyecto de ley objeto del presente debate constitucional es el siguiente: “LEY No. ____ “Por medio de la cual se modifica el número de semanas a cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres El Congreso de Colombia DECRETA Artículo 1º.- Modifíquese el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así: 2. Haber cotizado un mínimo de mil ciento cincuenta (1.150) semanas si es mujer o mil trescientas (1.300) si es hombre. Parágrafo 1. En los casos previstos en el numeral 2 del presente artículo, si la mujer lo estima conveniente podrá seguir cotizando a fin de alcanzar el monto de la pensión consagrado en el artículo 34. Parágrafo 2. El beneficio de pensionarse con 1.1.50 semanas cotizadas obrará exclusivamente en favor de las mujeres que cumplen con el requisito de garantía de pensión mínima. En todo caso, la suma de la pensión, rentas y remuneraciones de la afiliada o sus beneficiarios no superará dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Lo dispuesto en el presente parágrafo aplica al régimen de primera media y al régimen de ahorro individual. Artículo 2.- Modifíquese el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así: Artículo 34.- Monto de la pensión de vejez. El monto mensual de la pensión correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas según el artículo 33 de la presente ley, será el equivalente al 65% del ingreso base de liquidación de los afiliados. Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente: r = 65.50 – 050s, donde: r = porcentaje del ingreso de liquidación s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes. El monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el 65% y 55% del ingreso base de liquidación de los afiliados, en forma decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula señalada. Por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo. El valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima. Artículo 3º. La presente ley entra a regir a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”. 2. Objeciones planteadas por el gobierno nacional El Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público formularon tres tipos de cuestionamientos al proyecto de ley, todas fundadas en razones de inconstitucionalidad, las cuales se detallan a continuación. 2.1. Carencia del aval gubernamental 2.1.1. El gobierno nacional argumenta que por la naturaleza y el contenido de las medidas adoptadas por el Congreso de la República, se requería del aval gubernamental previsto en el artículo 154 de la Carta Política, pero que este nunca fue otorgado. A juicio del Ejecutivo, el referido precepto constitucional exige que las leyes que decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales sean dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno. Y en la medida en que los aportes al sistema general de seguridad social son contribuciones parafiscales, la supresión de la obligación de cotizar total o parcialmente al sistema pensional constituye un beneficio tributario cuya consagración legal debía contar con la iniciativa, o al menos con el aval gubernamental, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito. Y al no haberse contado con esta aprobación, se habría vulnerado del artículo 154 de la Constitución. 2.1.2. Para fundamentar esta postura, el gobierno ofrece dos tipos de consideraciones: (i) primero, se indican las razones por las que la medida legislativa objetada se encuentra comprendida por la exigencia del artículo 154 de la Carta Política, de contar con la iniciativa o en su defecto con el aval gubernamental; (ii) y segundo, se indican las razones por las que, en el caso concreto del proyecto de ley objetado, el Congreso no solo no contó con el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para tramitar la iniciativa legislativa, sino que además lo hizo en franca y clara oposición a la postura del gobierno nacional, expresada de manera clara e inequívoca a lo largo del trámite parlamentario. 2.1.3. Con respecto a lo primero, se argumenta que, de manera expresa, el inciso 2 del artículo 154 de la Carta Política dispone que “solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes (…) que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, y que, según la propia jurisprudencia de este tribunal, los aportes y cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y en pensiones tienen la naturaleza de contribución parafiscal de destinación específica, por lo cual, cualquier medida que tenga por objeto o efecto reducirlas o suprimirlas, deben contar con esta aprobación gubernamental. Citando abundante jurisprudencia[1], se afirma que los tributos son de tres tipos, a saber, impuestos, tasas y contribuciones, y que, en particular, las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud son contribuciones parafiscales de destinación específica que hacen parte del sistema tributario, en tanto constituyen un gravamen impuesto en desarrollo de la soberanía fiscal del Estado que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus propias necesidades en el ámbito de la salud y en el ámbito pensional, pero que no comportan una contraprestación equivalente a la tarifa fijada, y que también se destinan a la financiación global de los sistemas públicos en salud y en pensiones. De este modo, “es claro entonces que el pago que se realiza al Sistema General de Seguridad Social, por concepto de pensiones, denominado cotizaciones, supone el pago de un tributo, y específicamente de una contribución parafiscal, y en esa medida, cualquier disposición que implique la modificación del hecho generador y la no causación de la misma, supone una disposición de naturaleza tributaria”. Dado que los aportes al sistema pensional constituyen una modalidad de tributo, la decisión de reducirlo, incluso por vía de modificar el hecho generador del mismo, debe estar precedida de la iniciativa gubernamental, o en su defecto por un aval posterior en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Esta exigencia contenida en el artículo 154 superior también habría sido ratificada por la Corte Constitucional en diferentes oportunidades. En el caso de los aportes al sistema de seguridad social en salud, en la sentencia C-838 de 2008 este tribunal evaluó las objeciones presentadas por el gobierno nacional a un proyecto de ley en el que se dispuso una tarifa de cotización en salud para los pensionados del 12% de la mesada, concluyendo que, en virtud del requerimiento del artículo 154 de la Carta Política, el proyecto de ley requería del aval del Ejecutivo por recaer sobre una contribución parafiscal. Una línea semejante se habría seguido en la sentencia C-1707 de 2000, en relación con un proyecto de ley que tenía por objeto exonerar a los pensionados de las cuotas moderadoras y copagos en el sistema de salud, concluyendo, por las mismas razones, que la iniciativa era del gobierno nacional. Así las cosas, en la medida en que el proyecto de ley objeto de análisis dispone una reducción de 150 semanas de cotización al sistema pensional para las mujeres, es decir, un beneficio tributario, una exención o una exoneración en el pago de una contribución parafiscal, por vía de impedir el nacimiento de la obligación tributario en relación con determinados sujetos, resulta forzoso concluir que la medida debía ser de iniciativa gubernamental, o que al menos debía contar con el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que es la cartera competente en materia tributaria, en cuanto le corresponde definir, formular y ejecutar la política económica del país, y participar en los procesos de aprobación normativa en materia fiscal y tributaria. 2.1.4. Pese a lo anterior, el Congreso dio trámite a la iniciativa, sin que esta se originara en el gobierno nacional, y pese a los señalamientos que este formuló enfáticamente a lo largo del proceso de aprobación parlamentaria. En este sentido, el gobierno aclara que el Ministerio de Trabajo radicó una carta de comentarios al proyecto de ley considerando en principio viable la iniciativa, pero subordinando el concepto a “que no se comprometa la sostenibilidad financiera del sistema conforme a la normatividad vigente, con sujeción a las normas de carácter presupuestal y en el marco del Estado Social de Derecho”, y que, en cualquier caso, dicha cartera de Estado carecía de las potestades para avalar iniciativas de índole fiscal y tributaria. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público radicó cuatro escritos en los que de manera clara e inequívoca se opuso a la norma examinada, y en los que solicitó el archivo del proyecto de ley, tal como consta en las cartas y comentarios al texto aprobado en primer debate, contenida en la Gaceta No. 1001 de 2015, al texto de la ponencia de 2º debate, contenida en la Gaceta No. 303 de 2016, y al texto de la ponencia de tercer debate, contenida en la Gaceta No. 276 de 2017, y en la carta de comentarios a la ponencia de cuarto debate, no publicada. Así las cosas, como la medida objeto de análisis no fue de iniciativa del gobierno, y además no fue avalada por el mismo, el proyecto debe ser declarado inexequible por este tribunal. 2.2. Desconocimiento de la sostenibilidad financiera del sistema pensional 2.2.1. De igual modo, en la objeción gubernamental se sostiene que la medida legislativa desconoce la sostenibilidad financiera que debe irradiar el sistema pensional, en contravía del artículo 48 de la Carta Política. Para evidenciar la vulneración del referido mandato constitucional, se hacen unas precisiones sobre el contenido y alcance del artículo 48 a partir de una interpretación histórica, textual y sistemática del texto constitucional, así como del entendimiento que del mismo se ha tenido en la comunidad jurídica, particularmente la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, para luego indicar las razones por las que el proyecto de ley infringe el referido precepto. 2.2.2. Con respecto al artículo 48 de la Carta Política, se sostiene que este supedita la validez de las leyes que versan sobre el sistema pensional a que aseguren la conservación del equilibrio financiero, de modo que, de no existir estas garantías, la respectiva normatividad es inconstitucional. Esta exigencia no se explica únicamente por razones de política macro-económica, sino también, y fundamentalmente, porque el equilibrio y la sostenibilidad financiera constituyen una condición necesaria para el acceso en condiciones de igualdad a la pensión, y por tanto, una condición para el goce efectivo de este derecho. De hecho, en la Exposición de Motivos a la reforma constitucional que introdujo este mandato, se argumentó que la sostenibilidad financiera tenía el status de principio constitucional, en la medida en que la preservación del equilibrio económico en el sistema pensional era condición necesaria de este derecho prestacional: “En la medida en que el país ha venido haciendo un esfuerzo considerable por sanear el problema pensional, es fundamental establecer mecanismos para evitar que en un futuro dicho esfuerzo pueda verse desperdiciado. Por tal razón, se propone incluir como principio constitucional el de la sostenibilidad financiera del Sistema. Lo anterior implica, por consiguiente, que en cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional se debe preservar su equilibrio financiero”. Este requisito, a su turno, habría sido reconocido por los operadores de justicia, y en particular por la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, instancias que habrían determinado que el artículo 48 impone al legislador la obligación específica de evaluar el impacto que tienen las medidas de intervención en el sistema pensional, de asegurar que las mismas preserven su equilibrio, tanto a corto, como a mediano y largo plazo, y de no adoptar esquemas pensionales insostenibles desde el punto de vista financiero.[2] De esta manera, “la libertad de configuración legislativa está mediada por la obligación constitucional expresa del legislador de asegurar la sostenibilidad financiera de las medidas que pretenda convertir en ley. Lo anterior implica que el principio de sostenibilidad financiera es un imperativo que exige ampliación paulatina de la cobertura y el mejoramiento de las condiciones de acceso a las prestaciones que ofrece el sistema pensional, garantiza su materialización en condiciones de estabilidad para los afiliados”. 2.2.3. Partiendo de esta base, se identifican tres frentes en los que el proyecto de ley objetado impactaría negativamente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Primero, reduce el recaudo del régimen de prima media, reduciendo de manera inmediata, y hacia el futuro de manera indefinida, la fuente de financiación de las pensiones actuales. En efecto, la iniciativa legislativa reduce el recaudo por cotizaciones, en tanto las mujeres potencialmente beneficiarias de la misma dejarán de cotizar 150 semanas al sistema pensional, lo que significa que el fondo común de vejez dejará de percibir una porción de los aportes que actualmente financian las mesadas que hoy día se pagan mensualmente, y que se calculan en $10.3 billones a precios del 2017 por cada año. Segundo, como el proyecto de ley anticipa el status pensional de las mujeres que tendrán mesadas iguales o inferiores a dos salarios mínimo, el efecto de este modelo es el incremento en el subsidio para la financiación de dichas pensiones. Esto se explica por el aumento en el déficit en la autofinanciación de las pensiones de las mujeres que recibirán pensiones inferiores a dos salarios mínimo, teniendo en cuenta que en el régimen de prima media las mujeres reciben un mayor nivel de subsidio que el promedio recibido por los pensionados, debido a que su edad de pensión es cinco años inferior a la de los hombres, y a que su expectativa de vida es cuatro años mayor que la de estos últimos, con lo cual, la medida prevista en el proyecto de ley tiene como efecto el aumento en el valor del subsidio para la financiación de estas pensiones, por vía de reducir el capital aportado por la afiliada al fondo común para financiar su propia pensión. De hecho, una mesada de Colpensiones equivalente a 1.87 salarios mínimos supone un subsidio de un 22.5%, y bajo el nuevo modelo, el subsidio equivaldrá a un 31.4% de ese mismo valor. Esto implica, a su turno, que habrá un incremento del 39.6% en los subsidios que actualmente asume el Estado para garantizar dichas prestaciones[3]. Finalmente, se advierte que la medida aumenta el número de pensionados reales, incrementando el pasivo pensional del régimen de prima media. Ello implica no sólo una reducción en la capacidad de recaudo del sistema, sino también la asunción de nuevas obligaciones pensionales sin existir una fuente adicional de financiación. Este pasivo pensional se calcula en 67 billones de pesos a precios de 2017, que constituye el 8,6 del PIB, y se incrementaría entre 100.000 y 500.000 mil millones anuales en solo siete años (entre los años 2018 y 2025), y la tendencia se mantendría para superar el billón de pesos anuales a partir del año 2050, hasta estabilizarse en alrededor de 2.6 billones. 2.2.4. Aunque el solo incremento en el costo fiscal no constituye per se una violación del principio de sostenibilidad fiscal, sí se configura la transgresión constitucional cuando el legislador no adopta medidas para asegurar el equilibrio del sistema, o no se precisa la fuente de financiación para suplir los costos. A lo largo del trámite parlamentario el gobierno advirtió sobre el peligro que representaba la medida en términos de sostenibilidad financiera, pero el Congreso obvió estos cuestionamientos claros y precisos, y deliberadamente insistió en la reforma legal, sin adoptar medidas que hicieran frente a los citados señalamientos, por lo cual, se mantiene la inconstitucionalidad del proyecto de ley, por violación del artículo 48 de la Carta Política. 2.3. Violación del principio de equidad 2.3.1. Finalmente, el gobierno argumenta que la medida legislativa rompe con el principio de equidad, en tanto impone obligaciones excesivas en cabeza de los afiliados al sistema pensional que no son proporcionales a los beneficios recibidos, y confiere un privilegio injustificado en favor de un grupo poblacional específico que debe ser financiado por otros que se encuentran en situación de debilidad socioeconómica. Lo anterior genera una infracción de los principios de equidad, universalidad, eficiencia y solidaridad, que también informan el sistema pensional. 2.3.2. En efecto, en razón de estos principios, el sistema pensional se estructuró en función de una regla fundamental, según la cual “todos los afiliados deben aportar en una proporción equivalente durante un tiempo para acceder a una pensión, sin que unos deban esforzarse más que otros para obtener una prestación de similares características”. Esta regla explica, por ejemplo, el esquema de cotización y determinación de prestaciones en el régimen de prima media, prueba de lo cual es el hecho de que, si bien el porcentaje de cotización varía en función del IBC, la variación es mínima, con el objeto de garantizar esfuerzos proporcionalmente similares a todos los afiliados del régimen. De igual modo, esta regla subyacente al sistema pensional explica el cálculo de la tasa de remplazo. El proyecto objeto de análisis invierte la lógica a partir de la cual se estructuró el modelo pensional, en tanto creó un beneficio en favor de un grupo poblacional reducido y específico, que, en cambio, debe ser subsidiado por los demás afiliados al régimen de prima media, sin que se hayan adoptado medidas específicas que reduzcan su impacto en los afiliados afectados, generándose provoca un desequilibrio en las cargas impuestas a los afiliados al régimen de prima media que no son mujeres o que no cumplen la condición de acceder a una pensión promedio igual o inferior a 2 smlmv. De esta manera, lo que en principio pretendía ser una medida de acción afirmativa en favor de un grupo discriminado, terminó convirtiéndose en un privilegio insostenible, cuyos costos deben ser asumidos por los afiliados al régimen de prima media, muchos de los cuales se encuentran en una posición de alta vulnerabilidad, y deben cumplir las condiciones técnicas para acceder a una pensión (densidad de cotización, edad y monto de la pensión), que, en cambio, no son satisfechas por el grupo beneficiado. Esto, además de que, al ponerse en peligro la sosteniblidad financiera del sistema, “es altamente probable que los afiliados al régimen que no podrán beneficiarse de esta medida, en el futuro tengan que asumir una carga económica adicional para devolver al sistema la estabilidad financiera que esta iniciativa le resta”. 3. Insistencia del Congreso en el proyecto de ley 3.1. Una vez radicadas las objeciones gubernamentales, el Congreso dio trámite a las mismas, surtiéndose las siguientes actuaciones. 3.2. En primer lugar, la Comisión Accidental para el estudio de las objeciones[4] rindió informe aprobado el día 4 de abril de 2018, proponiendo declararlas infundadas. La proposición se opuso a los reparos planteados por el Ejecutivo sobre tres bases: primero, la medida legislativa no es de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, segundo tiene un impacto menor en la sostenibilidad del sistema pensional, y finalmente, responde a la necesidad de preservar la proporcionalidad entre el número de semanas requeridas para acceder a la pensión y la edad mínima, a un grupo social vulnerable y sujeto de especial protección constitucional, como es la mujer. 3.3. Con respecto a la necesidad del aval gubernamental, se argumenta que el contenido del proyecto de ley no se encontraba comprendido dentro de la exigencia del artículo 154 superior, en tanto en este se modificaba el régimen pensional, y no contiene, propiamente hablando, disposiciones de índole tributaria, que son las que deben contar con el respaldo del gobierno nacional según la Constitución Política. A su juicio, si bien los aportes al sistema de seguridad social constituyen contribuciones parafiscales de destinación específica según la jurisprudencia constitucional, la exigencia del artículo 154 de la Carta Política sobre la iniciativa gubernamental se refiere únicamente a las disposiciones legales que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. En este caso, en cambio, el proyecto de ley modifica los requisitos legales adquirir el derecho a la pensión de las mujeres, y no introduce exenciones o exoneraciones de pago de algún tributo, máxime cuando el tiempo de cotización, al igual que la edad, constituyen los requisitos de acceso a la pensión. Por tal motivo, la variación anotada no puede ser calificada como un beneficio tributario que deba ser de iniciativa gubernamental. Adicionalmente, la iniciativa mantiene incólume las tarifas de cotización previstas originalmente por el legislador, esto es, el 16% del ingreso base de cotización (IBC). Lo anterior no descarta, sin embargo, la intervención del gobierno prevista en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, para asegurar que la adopción de normas legales que ordenen gastos o que otorguen beneficios sean consistentes con los parámetros fiscales de mediano y largo plazo, y que, en general, sean sostenibles fiscalmente. Esta intervención, sin embargo, es distinta de la exigida en el artículo 154 de la Carta Política, y no tiene fuerza vinculante ni puede ser entendida como un poder general de veto legislativo en cabeza del Ejecutivo, según determinó expresamente la Corte Constitucional en las sentencias C-625 de 2010 y C-313 de 2014, al establecer que “el mencionado artículo [7 de la Ley 819 de 2003] debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministerio de Hacienda. Y en este proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica”. En conclusión, en la medida en que el proyecto de ley no introduce una exención tributaria, sino que modifica los requisitos del derecho a la pensión, no era de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, y el Congreso podía configurar libremente este derecho, sin sujeción al criterio gubernamental. 3.4. Con respecto a la presunta infracción del artículo 48 de la Carta Política, se argumenta que, contrariamente a lo sostenido por el gobierno nacional, durante el trámite parlamentario se efectúa el análisis sobre el potencial impacto financiero de la reforma. Resultado de ello es que el propio Congreso optó por limitar el monto de los beneficios pensionales, determinando que cuando se acceda a este derecho con 1150 semanas, la mesada sería equivalente al 60.5% del ingreso base de liquidación. De esta suerte, con los aportes disminuidos, “el monto de la pensión disminuirá un 5% en comparación con aquellas que coticen las 1300 semanas”. Este argumento fue replanteado en la nota aclaratoria aprobada el día 13 de diciembre de 2017. En efecto, en este documento se reconoció que el Congreso no disminuyó la tasa de remplazo, como se sostuvo originalmente en el informe de objeciones, pero que, en su lugar, se restringió el espectro del beneficio. En tal sentido, se expuso que originalmente el proyecto contemplaba una reducción generalizada en la densidad de cotizaciones para todas las mujeres, sin alterar el monto de la mesada. Luego de evaluar el impacto de esta medida, se optó por mantener esta reducción en el requisito de acceso a la pensión, con las 1.150 semanas planteadas inicialmente, pero se dispuso que cuando la densidad de cotizaciones sea inferior a las 1.300, la mesada sería de hasta dos smmlv. Bajo este nuevo esquema, simultáneamente se facilita el acceso de todas las mujeres a la pensión, y se causa un “mínimo impacto al sistema al disminuir el monto mensual de la pensión al mismo tiempo que se reducen las semanas cotizadas”. 3.5. Finalmente, con respecto al desconocimiento de los principios de equidad, solidaridad y eficiencia, se argumenta que, aunque en principio la medida restringe el alcance del principio de solidaridad, en cualquier caso la Corte Constitucional ha considerado que este principio puede ser limitado y que no tiene un carácter absoluto, y que, además, la medida tiene por objeto y efecto proteger un grupo históricamente discriminado y en condiciones de alta vulnerabilidad, como son las mujeres. En este sentido, se reseña jurisprudencia de este tribunal en la que se ha considerado admisible la limitación de los principios de equidad y de solidaridad, cuando esta restricción persigue la materialización de otros principios, derechos u objetivos, incluso en materia pensional[5]. De hecho, en la sentencia C-838 de 2008 este tribunal habría validado una medida que reducía la tarifa de cotización en salud para los pensionados, y que, por ende, afectaba los referidos principios constitucionales; según este tribunal, la vulnerabilidad y debilidad de este grupo, derivada de su edad, condición de invalidez o fallecimiento de un familiar que les proveía de su sustento, justificaba la medida a pesar de implicar una afectación en la solidaridad que debe irradiar el sistema pensional. Partiendo de este criterio general, se sostiene que la iniciativa legislativa se justifica en tanto atiende a la necesidad de proteger un grupo vulnerable e históricamente discriminado en todas las facetas de su vida, y que por tratarse de un grupo históricamente discriminado y marginado, debe ser objeto de una protección especial y reforzada por parte del Estado, incluso a través de medidas diferenciales. De hecho, ya la Corte consideró constitucionalmente admisibles las medidas diferenciadoras entre hombres y mujeres en materia pensional que pretenden hacer frente a la situación de vulnerabilidad y debilidad de estas últimas. En particular, este tribunal declaró la exequibilidad de la disposición contenida en la Ley 100 de 1993, en la que se establece una edad pensional inferior a la de los hombres, teniendo en cuenta las dificultades que estas atraviesan para acceder a la pensión de vejez, y vinculadas, por ejemplo, a las cargas que deben cumplir en las labores domésticas no retribuidas ni reconocidas, a su rol reproductivo, y a los obstáculos que enfrentan para acceder y para permanecer en el mercado laboral. Toda esta compleja situación que coloca a las mujeres en una situación de alta vulnerabilidad justifica ampliamente la medida diferenciadora, y descarta las acusaciones del gobierno nacional sobre la vulneración de los principios de solidaridad y equidad. 4. Intervenciones 4.1. Mediante escrito radicado el día 3 de julio de 2018, Asofondos solicita a este tribunal que acoja las objeciones planteadas por el gobierno nacional, y que, en consecuencia, declare la inexequibilidad del proyecto de ley. Con este propósito, la entidad identifica los criterios con arreglo a los cuales deben ser evaluadas las reformas legales en materia pensional, para luego examinar los reparos formulados por el Ejecutivo al proyecto de ley, y luego concluir que la iniciativa del Congreso es inconstitucional, por no estar precedida del procedimiento calificado requerido por la Constitución para decidir sobre la reducción en las cargas tributarias, y porque, bajo el argumento de pretender hacer frente a la discriminación de género, se otorgó un beneficio injustificado a un grupo poblacional específico de la sociedad, a costa de la sostenibilidad financiera del sistema pensional y de los recursos que deberían estar destinados a la población de adultos mayores más vulnerables de la sociedad colombiana. 4.2. Con respecto a los estándares de valoración de las reformas al sistema pensional, se sostiene que los tres grandes retos a los que este se enfrenta son la cobertura, la sostenibilidad y la equidad. Por ello, aunque las iniciativas legislativas pueden atender a objetivos loables como el reconocimiento de mayores contenidos prestacionales, en ningún caso pueden pasar por alto los impactos que puedan llegar a tener en estos tres componentes, ni profundizar los ya graves problemas de inequidad, cobertura y sostenibilidad que atraviesan los sistemas pensionales en el país. Evaluado el proyecto de ley en función de estas tres variables de análisis, el interviniente concluye que aunque en principio la iniciativa legislativa pretende contribuir a la equidad de género, teniendo en cuenta que las mujeres suelen tener una etapa improductiva durante el embarazo y la lactancia, que muchas veces son la parte débil en las relaciones laborales, y que normalmente enfrentan mayores problemas de informalidad que impactan negativamente su nivel de cotizaciones al sistema pensional, en realidad la reforma legal resulta lesiva de los principios básicos que orientan la seguridad social: Primero, tiene un impacto nulo en términos de cobertura, ya que no logra hacer frente a los problemas de base que impiden a la mayor parte de la población colombiana contar con una pensión durante la vejez, ni tiene como efecto un incremento en el otorgamiento de pensiones, ni en términos absolutos ni en términos relativos. Segundo, profundiza la inequidad en función del género y de la condición económica, en tanto el beneficio legal no se otorga a las mujeres que se encuentran en mayores condiciones de vulnerabilidad por encontrarse en la informalidad o por contar con un bajo período de cotización, sino únicamente a aquellas mujeres que están próximas a pensionarse, que son justamente las pocas que han tenido mayores oportunidades económicas y sociales. Adicionalmente, el proyecto desconoce los mecanismos compensatorios que de hecho contemplan los regímenes pensionales actuales para hacer frente y para contrarrestar las desventajas a las que se encuentran las mujeres, como son la edad temprana para la adquisición del derecho a la pensión, o el otorgamiento de mayores subsidios para financiar las mesadas en condiciones de extralongevidad, teniendo en cuenta la mayor expectativa de vida de las mujeres en relación con los hombres. Finalmente, la reforma legal agrava la sostenibilidad financiera, ya que se genera un alto costo fiscal que afecta tanto el sistema pensional como el presupuesto del Estado, que debería orientarse a la satisfacción de las necesidades de la población vulnerable, sin que este alto costo tenga como como contrapartida un beneficio social equivalente. 4.3. Con respecto a la ausencia del aval gubernamental, Asofondos argumenta que los recursos destinados a la financiación del sistema pensional tienen naturaleza parafiscal, y que como el artículo 154 de la Carta Política exige que las leyes que establecen exenciones a las contribuciones parafiscales deben ser de iniciativa gubernamental, el proyecto de ley objetado debía contar con este respaldo del Ejecutivo. 4.3.1. En efecto, según se desprende del artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, los aportes al sistema pensional son una contribución parafiscal, en tanto son obligatorios, impuestos por ley, y afectan a un determinado sector social en su propio beneficio, que en este caso son los trabajadores y empleadores. Esta conclusión se encuentra respaldada por la propia Corte Constitucional, organismo para el cual los recursos del sistema pensional son contribuciones parafiscales, según se ha indicado, entre otras, en la sentencia C-243 de 2006[6]:“los aportes obligatorios que realizan los afiliados al Sistema de Seguridad Social en pensiones, según la jurisprudencia constitucional, revisten el carácter de contribuciones parafiscales. Dichas contribuciones fueron definidas por el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, sobre las cuales la Corte ha indicado que son recursos con una destinación determinada y precisa, lo que no las convierte en renta de destinación específica, y además, pueden estar incluidas dentro del Presupuesto General de la Nación sin que por ello entren a engrosar el erario público ya que mantienen su afectación especial”. En el escenario del sistema de salud este tribunal habría arribado a las mismas conclusiones sobre la naturaleza parafiscal de los aportes que hacen los afiliados, y las razones de esta calificación son perfectamente aplicables a las cotizaciones de los afiliados en el sistema pensional. Dentro de tales fallos se encuentran las sentencias C-155 de 2004[7], C-818 de 2001[8] y C-895 de 2009[9]. 4.3.2. Una vez esclarecida la naturaleza de los recursos del sistema pensional, se indican las razones por las que, a juicio de la entidad, el proyecto de ley se encuentra comprendido dentro de la previsión del artículo 154 de la Carta Política, y por las que, a su juicio, ha debido contar con el aval gubernamental. En efecto, el referido precepto constitucional determina que las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, sólo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno. En la medida en que los aportes al sistema pensional son contribuciones parafiscales, y en la medida en que la alteración de los requisitos para acceder al sistema pensional dispuesta en el proyecto de ley tiene como efecto jurídico material una disminución en las cargas asociadas a dichas cotizaciones, el forzoso corolario es que la iniciativa debía contar con el respaldo del Ejecutivo. Es decir, como se reducen los aportes en 150 semanas para las mujeres, se configura una exención o disminución de las contribuciones en el régimen de prima media, por lo cual, era al gobierno nacional a quien correspondía presentar el correspondiente proyecto de ley, o en su defecto otorgar el aval, “so pena de que la ley adolezca de un vicio insubsanable de forma”. De hecho, en distintos pronunciamientos este tribunal ha hecho esta exigencia en casos que son materialmente equivalentes al que se examina en esta oportunidad, así: (i) en la sentencia C-838 de 2008[10] se concluyó que la previsión legal para que se fijara una tarifa de cotización del 12% de la pensión al sistema de salud, constituía una exención que debía contar con la iniciativa o con el aval gubernamental; (ii) por su parte, en la sentencia C-1707 de 2000[11] se arribó a esta misma conclusión, al evaluarse una iniciativa que buscaba exonerar a los pensionados del pago de las cuotas moderadoras y copagos en el sistema de salud, sobre la base de que todos los recursos que ingresan al mismo, cualquiera sea su denominación u origen, tienen la naturaleza de contribución parafiscal, y de que las leyes que disponen un alivio en estas cargas deben contar con la iniciativa o el aval del Ejecutivo; (iii) en la sentencia C-341 de 1998[12] se hizo esta misma calificación con respecto a la norma que contemplaba una excepción a la exención prevista en el artículo 6 de la ley 218 de 1995 para las materias primas agropecuarias o pesqueras, para las materias primas industriales producidas en la subregión andina, así como para los equipos o enseres que no se destinan en forma directa a la producción; (iv) asimismo, en la sentencia C-602 de 2015[13] se evaluó la constitucionalidad de las medidas que contemplaban estímulos tributarios para las empresas o personas que se vincularan a los programas de trabajo y educación en cárceles y penitenciarías, o que incentivaran la inversión en los centros de privación de la libertad, concluyendo que tales figuras debían contar con el respaldo gubernamental; (v) finalmente, en el salvamento de voto a la sentencia C-183 de 1998[14], se aclaró, con ocasión de una norma que contemplaba unos servicios exentos de IVA, que todas aquellas leyes que dispusieran una exención de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, debían tener origen en el propio gobierno nacional, o contar con el aval de esta instancia. En este orden de ideas, Asofondos concluye que el proyecto de ley, en tanto se refiere a las cotizaciones al sistema pensional, y en tanto dispone una reducción en las cargas económicas asociadas a tales contribuciones, ha debido ser el resultado de la iniciativa gubernamental, o que al menos ha debido contar con el aval de dicha instancia. 4.4. Finalmente, con respecto a la objeción por el presunto desconocimiento de los principios de equidad y sostenibilidad, Asofondos considera que igualmente es procedente, al menos desde dos perspectivas. 4.4.1. En efecto, en principio el proyecto de ley pretende hacer frente a las dificultades que las mujeres tienen para acceder a los beneficios del sistema pensional, debido a la etapa improductiva generada por el embarazo y la lactancia, a que normalmente son la parte débil en las relaciones laborales, y a que sufren en mayor medida los efectos de la informalidad. Sin embargo, de hecho el sistema pensional contempla una serie de dispositivos que neutralizan los factores discriminatorios anteriores. Así, en los regímenes de prima media y de ahorro individual se garantizan las cotizaciones durante el embarazo y la lactncia, se prevé una edad temprana para la pensión que hoy en día equivale a cinco años menos que para los hombres, y finalmente, debido a la mayor expectativa de vida de las mujeres, estas reciben las mesadas por mayor tiempo. En el régimen de prima media, lo anterior se traduce en que el Estado debe otorgar un mayor nivel de subsidios a las mujeres, teniendo en cuenta que dentro de este este modelo de financiación el Estado asume un subsidio implícito que equivale a la diferencia entre lo que recibe una persona pensionada durante la vejez, y lo que contribuyó en su etapa de acumulación, y teniendo en cuenta que el periodo durante el cual las mujeres reciben dicha prestación, y por ende el subsidio estatal, es mayor en el caso de las mujeres. 4.4.2. Por otro lado, desde la perspectiva de la condición económica que ocupan las personas en el conglomerado social, la iniciativa legislativa resulta igualmente inequitativa, en tanto direcciona los recursos públicos a quienes se encuentran en una mejor posición. En efecto, la medida desconoce el contexto político, económico y social en el que se inscribe el proyecto de ley, y, en particular, la circunstancia de que la mayor parte de la población colombiana devenga menos de un salario mínimo y se encuentra en la informalidad, y que por tanto, no cotiza al sistema pensional. De hecho, el 45% de las personas ocupadas devengan menos del salario mínimo, lo que equivale a cerca de 10.8 millones de colombianos, mientras que únicamente el 6.3% gana más de 3 SMMLMV, que equivale a 1,4 millones. En un escenario como este, el efecto material de la norma objetada es que los recursos público se destinan, no a las personas más vulnerables y que se encuentran en una situación más crítica durante su vejez, sino a las que devengan al menos un salario mínimo, a los que han tenido una vida laboral más estable, y los que hacen parte de la formalidad: “Cuando en la percepción de quienes hacen política pública la población más vulnerable son quienes tienen ingresos iguales o levemente superiores a un salario mínimo, se tienden a concentrar los beneficios en esta población, dejando a las personas más vulnerables con muy pocos recursos para los programas mejor focalizados”. Lo anterior tiene el agravante de que, al incrementarse la destinación de los recursos para subsidiar el sistema pensional, automáticamente se disminuyen los destinados a los adultos mayores más pobres. Estos últimos únicamente tienen la posibilidad de percibir algunas pocas prestaciones del programa Colombia Mayor, programa que, paradójicamente, comprende a un número de personas mucho más alto, al mismo tiempo que cuenta con un presupuesto muy inferior al que se destina al sistema pensional, y que apenas otorga un subsidio por debajo de la línea de pobreza extrema estimada por el DANE, equivalente a $75.000 mensuales, cuando la línea de pobreza extrema o indigencia está en $120.000. Así, mientras que 1.274.770 personas se encuentran pensionadas, 1.473.574 hacen parte de Colombia Mayor, y 2.794.133 no reciben ningún tipo de apoyo estatal: “Cuando una disposición se centra exclusivamente en la población más formal, buscando aumentar los beneficios para esta población, se generan mayores inequidades. Hoy en día se pagan 52 billones de pesos de recursos públicos a pensiones, de los cuales 40 billones salen del Presupuesto General de la Nación, siendo el mayor rubro de todo el presupuesto, y se destina únicamente para pagar 2,1 millones de pensiones públicas. Pensiones de la población que durante su vida laboral fue más formal, tuvo mejores ingresos y tenía todas las posibilidades de ahorrar para su propia vejez. Si estos recursos se comparan con los 1,5 billones que reciben los beneficiarios de Colombia Mayor, o con los 5.9 billones que tiene el Bienestar Familiar, o cerca de los dos billones que tiene Familias en Acción, se hace evidente la inequidad del sistema pensional colombiano: pocos beneficiarios, a un altísimo costo social y con subsidios dirigidos a la población de mayores ingresos”. 4.5. De este modo, el proyecto de ley es constitucionalmente inadmisible desde distintas perspectivas. Desde el punto de vista procedimental, al disponer una liberación parcial de las obligaciones asociadas a las cotizaciones al sistema pensional, debía contar con el respaldo del Ejecutivo, y, deliberadamente, el Congreso prescindió de ello, incluso en contravía de los conceptos desfavorables rendidos en el proceso. Y desde el punto de vista material, el cambio en el modelo pensional no solo no tiene la potencialidad de remediar la situación de discriminación de la mujer a en función de la cual fue estructurada, sino que además profundiza las inequidades inexistentes en razón del género y de la posición económica, a un costo fiscal muy alto que termina por desviar los recursos públicos de la población más vulnerable hacia aquellas personas que han logrado permanecer en la formalidad de manera sostenida a lo largo del tiempo. 5. Concepto del Ministerio Público 5.1. Mediante escrito radicado el día 12 de junio de 2018, la Procuraduría General de la Nación rindió concepto, haciendo dos tipos de requerimientos a este tribunal: (i) primero, que declare infundadas las objeciones gubernamentales relacionadas con la presunta vulneración de los artículos 154 y 48 de la Carta Política, esto es, con los reparos por la falta del aval gubernamental y por la violación de los principios de solidaridad, eficiencia y equidad en el sistema pensional; (ii) y segundo, que se ordene la devolución del proyecto al Congreso de la República, para que incluya las medidas necesarias para asegurar la sostenibilidad financiera de la normatividad cuestionada, y que, una vez regrese a la Corte, se adopte un fallo definitivo. A modo de pretensión subsidiaria, se solicita que, en defecto de la orden de devolución, se modulen los efectos del fallo de constitucionalidad, fijando un programa de cumplimiento gradual de la reforma legal, que asegure el cumplimiento del Marco Fiscal. 5.2. Con respecto al trámite de las objeciones, el Ministerio Público considera que este se surtió regularmente, según las previsiones de la Carta Política, teniendo en cuenta los siguientes elementos: - Primero, las objeciones fueron planteadas por los funcionarios competentes, habida consideración de que fueron suscritas por el Ministro Delegatario de Funciones Presidenciales y por el Viceministro Técnico de Hacienda y Crédito Público, los cuales tenían la atribución para oponerse a la iniciativa legislativa. En efecto, el Ministerio de Delegatario de Funciones Presidenciales contaba con la potestad, dada la delegación que se efectuó mediante el Decreto 1184 de 2017 por la visita presidencial, de carácter oficial, a la República de Cuba, los días 16 y 17 de julio de 2017. Por su parte, el Viceministro Técnico de Hacienda y Crédito Público contaba con la competencia para suscribir la objeción, dado que para la fecha en que fueron suscrita y radicadas, este funcionario se encontraba encargado de las funciones del despacho de la respectiva cartera. Por otro lado, la firma del ministro del trabajo no era necesaria, ya que, aunque en principio la materia objetada guarda relación con asuntos laborales, el asunto específico con fundamento en el cual se formularon las objeciones se relaciona con la dimensión fiscal del proyecto, dimensión esta que no es de competencia del Ministerio del Trabajo. Un entendimiento diferente implicaría exigir la concurrencia al debate constitucional de una instancia que carece de las herramientas para evaluar la validez de la medida cuestionada, e incapaz de valorar los verdaderos impactos del asunto objetado, y de adoptar una postura objetiva y ponderada. Prueba de lo anterior es que el mismo Ministerio de Trabajo, al conceptuar sobre el proyecto, sostuvo expresamente que no podía rendir informe sobre el impacto fiscal de la medida, y que esto correspondía exclusivamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. - Con respecto a la temporalidad en la presentación de las objeciones, la Vista Fiscal aclara que carece de los elementos de juicio para determinar el cumplimiento de esta exigencia, como quiera que el escrito de objeciones tiene una “firma manuscrita que parece ser la constancia de recibido”, pero de la cual no se puede tener la certeza de que corresponde a la constancia de recepción en el Congreso de la República. En cualquier caso, de asumirse este hecho, se habría cumplido el requisito de temporalidad contemplado en el artículo 166 de la Carta Política, esto es, la presentación de las objeciones dentro de los seis días hábiles siguientes a la recepción del proyecto para la sanción, cuando el mismo tiene menos de 20 artículos. - Asimismo, con respecto a la aprobación del informe, se afirma que según la documentación aportada se siguió el trámite de ley, en los siguientes términos: (i) el 3 de abril de 2018 se anunció la aprobación del informe por la Cámara de Representantes, según consta en el Acta 277 de ese mismo día, publicada en la Gaceta 226 de 2018; (ii) el 4 de abril fue aprobado el informe de objeciones por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta 278 de esta fecha, publicada en la Gaceta 226 de 2018; (iii) el día 14 de diciembre de 2017 se anunció la aprobación del informe, según consta en el Acta 46 de dicha fecha; (iv) el 20 de marzo de 2018 las objeciones fueron aprobadas por la plenaria del Senado, según consta en el Acta No. 47 de dicha fecha. Sobre este punto, la Vista Fiscal aclara que la aprobación del informe de objeciones en la Cámara de Representantes se efectuó mediante votación ordinaria, votación que, a su juicio, es constitucionalmente admisible, ya que aunque el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 dispuso que por regla general las votaciones deben ser nominales y públicas, el artículo 1 de este mismo cuerpo normativo fijó como excepción la unanimidad en la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto. En este orden de ideas, es viable este sistema de votación, no porque se trate de una objeción por inconstitucionalidad, como erradamente sostuvo el presidente de la Cámara en su momento, sino porque se configuró la unanimidad. Adicionalmente, se aclara que “en la votación efectuada en forma inmediatamente anterior se constató una votación en la que concurrieron 92 Representantes, de lo cual se puede inferir que existía el quórum suficiente para adoptar por unanimidad una decisión que requería mayoría simple, según el artículo 199 de la Ley 5ª”. 5.3. Una vez avalado el trámite de las objeciones, la entidad examina los señalamientos formulados por gobierno, relativos a la inexistencia la iniciativa o de la aprobación gubernamental, y al presunto desconocimiento de los principios de solidaridad y de sostenibilidad fiscal. 5.4. Con respecto al primer vicio, la Procuraduría argumenta que la exigencia constitucional de la iniciativa o del aval gubernamental no se extiende a las materias reguladas en el proyecto de ley, y que por tanto, que el Ejecutivo manifestara sus discrepancias en relación con la iniciativa, no configura ningún vicio de inconstitucionalidad. A su juicio, para impedir el vaciamiento de las competencias normativas del Congreso resulta indispensable realizar una interpretación restrictiva de las disposiciones que regulan la intervención del gobierno nacional en el proceso legislativo, interpretación que obliga, por un lado, a entender la expresión “exención fiscal” contenida en el artículo 154 superior según el alcance limitado que le confiere en el lenguaje ordinario, y por otro, a acoger las pautas generales con arreglo a las cuales se otorga al Congreso un poder normativo amplio, y al Ejecutivo un poder de intervención limitado. Partiendo de este marco, a juicio de la Vista Fiscal es claro que el aval gubernamental previsto en el artículo 154 superior se refiere únicamente a las disposiciones que otorgan un beneficio o una ventaja fiscal frente al Estado, cosa que no ocurre en el presente caso, pues el proyecto de ley únicamente contempla una disposición en relación con la prestación de los servicios públicos, propia del Congreso de la República según lo establecido en el artículo 150.23 de la Carta Política. De este modo, aunque la reconfiguración de los servicios públicos se traduce en un alivio económico para sus usuarios, ello no significa que esto equivalga a una exención. Un entendimiento semejante implicaría que todos los ajustes orientados a la adecuación o modernización de los servicios públicos son constitutivos de una exención que requiere del aval del Ejecutivo, y en general, en el otorgamiento de un poder de veto general en favor de este poder público, lo cual sería inaceptable desde cualquier perspectiva. De hecho, en la sentencia C-838 de 2008[15] este tribunal evaluó la constitucionalidad del proyecto de ley que contemplaba la disminución gradual de la cotización de los pensionados al sistema de salud, en unos términos distintos a los propuestos originalmente por el gobierno nacional. En dicha oportunidad la Corte concluyó que la circunstancia de que el Congreso se hubiese alejado de la propuesta gubernamental no infringía la Constitución, “porque su facultad de enmienda a los proyectos, incluso los de iniciativa gubernamental, no estaba condicionada a la iniciativa”. Con ello, el juez constitucional reconoció que no toda exención requiere del aval del Ejecutivo, y que cuando un asunto puede ser enmarcado dentro de una competencia que no requiere aval o de la iniciativa del gobierno, puede ser desarrollado libremente por el órgano legislativo. Con mayor razón en este caso debe descartarse la tesis de la necesidad de la iniciativa o de la aprobación gubernamental, como quiera que realmente no se modificó el modelo de aportes al sistema pensional por parte de un grupo de mujeres, sino que se variaron los elementos estructurales del derecho para acceder la pensión, con el propósito de corregir las asimetrías existentes entre la edad para pensionarse de las mujeres, y las semanas que se requieren para tal fin. Así las cosas, la objeción por el desconocimiento de la exigencia del aval del Ejecutivo, es infundada. 5.5. Con respecto al reparo por el presunto desconocimiento de los principios de equidad, solidaridad y eficiencia en el sistema pensional, la Vista Fiscal sostiene que es igualmente inviable, ya que, aunque el proyecto altera la distribución en las cargas públicas, de esta sola circunstancia no se sigue una infracción de los principios que irradian la seguridad social. La razón de ello es que aunque la disminución en el tiempo de cotización genera un mayor nivel de subsidios a cargo del sistema pensional, este efecto se encuentra soportado en un principio de razón suficiente, en tanto que “la asignación de la referida ayuda estatal corresponde a la corrección de la asimetría existente entre el tiempo de cotización exigido y la edad autorizada para la pensión de las mujeres, en especial, frente a aquellas de menores recursos, quienes por su situación laboral, difícilmente alcanzan a acceder a las semanas mínimas de cotización exigidas”. 5.6. Finalmente, con respecto a la objeción por el presunto desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal, el Ministerio Público sostiene que efectivamente el Congreso de la República prescindió de este principio al no adoptar medidas para evitar la desfinanciación del sistema pensional, pero que la consecuencia jurídica de esta circunstancia no consiste en impedir definitivamente la introducción de la iniciativa legislativa al ordenamiento jurídico, sino en la necesidad de remitir el proyecto al Congreso de la República para que este aborde directa y expresamente la problemática, y, en consecuencia con ello, adopte las medidas tendientes a preservar el citado principio constitucional, o en su defecto, en modular los efectos de declaratoria de constitucionalidad para que la reforma se aplique progresivamente y en consonancia con el Marco Fiscal. Para fundamentar esta posición, la Vista Fiscal precisa el contenido y el alcance del principio de sostenibilidad fiscal, para luego analizar y determinar si en el caso concreto las exigencias inherentes a este principio fueron desconocidas, y finalmente, determinar las consecuencias de su vulneración. Es así como el artícu...