Sentencia C-343 de 2006

C-343-06 DECRETO 1074 DE 1999 Sentencia C-343/06 SUPERINTENDENCIA BANCARIA EN REGIMEN CAMBIARIO-Funciones DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES EN REGIMEN CAMBIARIO-Funciones En relación con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el artículo 3 del Decreto 2116 de 1992 establece que la misma será la encargada del control y la vigilancia sobre el cumplimiento del Régimen Cambiario en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiación de importaciones y exportaciones. Estas operaciones son las que contempla el Decreto 1092 de 1996, del que hace parte el literal demandado (modificado por el Decreto 1074). Además de lo anterior, el artículo 19 del Decreto 1071 de 1999 establece que en materia cambiaria corresponde a la DIAN adelantar las actividades correspondientes a la prevención y represión de la infracción cambiaria (literal a), así como “dirigir, planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión tributaria, aduanera y cambiaria” (literal m). Esto significa que la DIAN expide, entre otras, normas sobre la forma de cumplir con la regulación que profiere el Banco de la República y los reglamentos que expide el Gobierno Nacional, quienes – como antes se ha señalado - son las autoridades constitucionalmente encargadas de desarrollar el marco que fija el legislador. SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES EN REGIMEN CAMBIARIO-Funciones REGIMEN SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-Alcance de la competencia del legislador Las leyes que se expidan en materia de infracciones cambiarias no pueden llegar a tal nivel de detalle en sus señalamientos que desvirtúen la naturaleza de la Junta Directiva como autoridad cambiaria autónoma y de sus propias competencias, así como la facultad reglamentaría del Gobierno Nacional. En efecto, la facultad del legislador no llega al punto de regular en detalle materias sobre las cuales el constituyente ha atribuido competencias específicas a ciertas autoridades, como sucede con la Junta Directiva del Banco de la República en materia crediticia, monetaria y cambiaria. JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones constitucionales en materia cambiaria PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reglamento no puede ser fuente autónoma de obligaciones, limitaciones o gravámenes PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance de la rigurosidad PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No es demandable el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Concepto PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Elementos Para que se pueda predicar el cumplimiento del contenido del principio de tipicidad, se habrán de reunir tres elementos, a saber: que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; que exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley; que exista correlación entre la conducta y la sanción. PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN INFRACCION CAMBIARIA-Constitucionalidad de la remisión normativa INFRACCION CAMBIARIA-Definición REMISION NORMATIVA-Como técnica legislativa no es per se inconstitucional/REMISION NORMATIVA Y PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Relación/REMISION NORMATIVA-Condiciones para que sea constitucional La remisión normativa como técnica legislativa no es per se inconstitucional cuando se analiza desde la perspectiva del principio de tipicidad, puesto que es preciso verificar qué parte de la disposición en cuestión requiere completarse con otros preceptos jurídicos y si es posible efectivamente completar la norma cuestionada a partir de la lectura de las normas a las que se remite. Por tanto, no es posible inferir del principio de tipicidad que una remisión que el mismo legislador hace a otro instrumento normativo sea de suyo inexequible. No obstante, para que la remisión sea constitucional la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto. Además, es necesario que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se efectúe con el respeto debido al principio de tipicidad. Adicionalmente, a las personas no se les puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con posterioridad a la realización de dicha conducta, por que ello desconocería el principio de lex praevia. TIPO PENAL EN BLANCO-Validez constitucional DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Admisibilidad remisión normativa Si en el derecho penal se acepta la utilización de la remisión normativa, en el derecho administrativo sancionador – en el cual, como se ha afirmado anteriormente, se predica una menor rigurosidad en la aplicación del principio de legalidad – son igualmente admisibles las remisiones normativas siempre que reúnan los requisitos indicados. REGIMEN SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-Remisión normativa cumple con el principio de tipicidad La Corte considera que en el literal acusado el legislador extraordinario ha consagrado una remisión normativa a las normas que constituyen el régimen de cambios que cumple con el principio de tipicidad, ya que en dichos textos normativos se concreta la manera en la cual se han de cumplir con las obligaciones, deberes y prohibiciones previamente definidos por el legislador, a partir de lo cual son determinables las conductas que configuran las infracciones cambiarias a las que se les ha de aplicar la multa de diez (10) salarios mínimos. El legislador ha definido de manera previa los elementos que configuran la infracción cambiaria a la que está asociada dicha sanción, que también fue establecida en la ley. RESERVA DE LEY-Concepto RESERVA DE LEY EN MATERIA DE INFRACCION CAMBIARIA-Alcance En materia sancionatoria cambiaria en el reglamento se podrán consagrar las conductas que constituyen infracción cambiaria, pero no podrá establecerse en él los elementos que configuran el concepto mismo de infracción cambiaria, puesto que iría más allá del querer del Constituyente, toda vez que dicha definición le ha sido encomendada al legislador. La reserva de ley en materia de derecho sancionatorio cambiario existe para la definición de los elementos básicos de la infracción cambiaria, el procedimiento sancionador, los entes encargados para imponer las sanciones y la definición misma de éstas últimas. En tal sentido, considera la Corte que bien puede el legislador delinear los extremos del concepto jurídico de infracción cambiara que ha de ser definida por otras autoridades, sin que ello signifique un desmedro del principio de reserva de ley. En consecuencia, el principio de reserva de ley en materia cambiaria impone al legislador la definición de los elementos básicos de las conductas que podrán ser definidas por la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno Nacional como infracciones cambiarias; es decir, el legislador debe describir los elementos esenciales que debe contener una conducta sancionable cambiariamente. RESERVA DE LEY EN MATERIA DE INFRACCION CAMBIARIA-Corresponde al Legislador definir el contenido normativo mínimo de lo que considera como infracción cambiaria En cuanto toca a la reserva de ley en materia de infracciones cambiarias corresponde al legislador, sea éste ordinario o extraordinario, definir los extremos del concepto jurídico, esto es, el contenido normativo mínimo de lo que se considera una infracción cambiaria, sin que sea necesario que el mismo legislador describa de manera minuciosa cada uno de los hechos generadores que pueden llegar a constituir una infracción cambiaria. REGIMEN SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-Multas/REGIMEN SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-No desconocimiento del principio de reserva de ley porque legislador señaló los elementos esenciales de la contravención administrativa/REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Operaciones de competencia de la DIAN Encuentra la Corte que a partir de una lectura armónica de las normas que conforman el régimen de cambios internacionales, entre las que se encuentra el artículo 2 del Decreto 1092 de 1996, se concluye que estas normas concretan un conjunto de obligaciones, deberes y omisiones predefinidas por el legislador, cuyo incumplimiento acarrean la imposición de la multa de diez (10) salarios mínimos prevista en el literal acusado. Adicionalmente, considera esta Corporación que en la norma demandada se establecen elementos que permiten completar el concepto de infracción cambiaria, y por ende fijar unos límites respecto de lo que puede considerarse como tal. Por tanto, en criterio de ésta Corte, el legislador extraordinario señaló los elementos esenciales de la contravención administrativa en materia cambiaria, con lo cual ejerció las competencias que le han sido asignadas. En este sentido, esta Corporación estima que al haber definido los elementos esenciales anotados, podía válidamente el legislador establecer una remisión a textos normativos sin rango ni fuerza de ley, sin por ello incurrir en una trasgresión del principio de reserva de ley. Conclusión a la que se llega a partir de la lectura sistemática de las normas que establecen el régimen sancionatorio cambiario aplicable a las operaciones competencia de la DIAN. RESERVA DE LEY EN MATERIA DE INFRACCION CAMBIARIA-Legislador debe respetar autonomía del Banco de la República No es posible exigirle al legislador la definición de la totalidad de preceptos cuya trasgresión constituye una infracción cambiaria, so pretexto del principio de reserva de ley, pues ello reduciría enormemente la autonomía que se predica constitucionalmente del Banco de la República en ésta materia. Referencia: expediente D-6046 Demanda de inconstitucionalidad contra el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999, “por el cual se establece el Régimen Sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN”. Demandante: Félix Antonio Quintero Chalarca Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Félix Antonio Quintero Chalarca solicitó a esta Corporación que declare inexequible, parcialmente, los artículos 24 y 30 del Decreto Ley 1092 de 1996, y el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999. La demanda contra la expresión “la índole de la responsabilidad objetiva”, contenida en los artículos 24 y 30 del Decreto Ley 1092 de 1996, fue rechazada por medio de auto del 10 de noviembre de 2005 por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada, ya que la misma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-010 de 2003 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández). En relación con el cargo formulado contra el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999, la demanda fue admitida a través del auto del 10 de noviembre de 2005. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando la parte demandada: DECRETO 1074 DE 1999 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO “por el cual se establece el Régimen Sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN”. “(…) “ARTÍCULO 1o. El artículo 3o. del Decreto-ley 1092 de 1996 quedará así: "Artículo 3o. Sanción. Las personas naturales o jurídicas y entidades que infrinjan el Régimen Cambiario en operaciones cuya vigilancia y control sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, serán sancionadas con la imposición de multa que se liquidará de la siguiente forma: "Declaración de cambio. "a) Por no presentar la declaración de cambio, o el documento que haga sus veces, se impondrá una multa del uno por ciento (1%) del valor de cada operación no declarada, sin exceder de cien (100) salarios mínimos legales mensuales por cada operación no declarada; "b) Por no exhibir cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales lo exija o no conservar la declaración de cambio, o el documento que haga sus veces, o los documentos que acrediten el monto, origen y destino de las divisas y demás condiciones de la operación, se impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales; "c) Por presentar extemporáneamente la declaración de cambio, o el documento que haga sus veces, se impondrá una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales por mes o fracción de mes de retardo, sin exceder de diez (10) salarios mínimos legales mensuales; "d) Por presentar la declaración de cambio, o el documento que haga sus veces, con datos falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, se impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales por cada operación. No habrá infracción cambiaria cuando se trate de errores cuya aclaración o actualización en la declaración de cambio sea permitida por el Régimen Cambiario. "Operaciones canalizables a través del mercado cambiario. "e) Por no canalizar a través del mercado cambiario el valor de las operaciones obligatoriamente canalizadas definidas en el Régimen Cambiario y cuya vigilancia y control sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) del monto dejado de canalizar; "f) Por canalizar a través del mercado cambiario un valor inferior al consignado en los documentos de aduana se impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) de la diferencia entre el valor canalizado y el consignado en los documentos de aduana. No habrá infracción cambiaria en el evento de canalizarse valores inferiores a los consignados en la declaración aduanera de importación o de exportación si el investigado prueba que el valor de la obligación es el efectivamente canalizado. "g) Por no canalizar a través del mercado cambiario el valor real de la operación efectivamente realizada, se impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) de la diferencia entre el valor canalizado y el valor real de la operación establecido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. "Operaciones indebidamente canalizadas a través del mercado cambiario. "h) Por canalizar a través del mercado cambiario como importaciones o exportaciones de bienes, o como financiación de éstas o aquéllas, montos que no se deriven de las mencionadas operaciones obligatoriamente canalizables, la multa será del doscientos por ciento (200%) del valor canalizado; "i) Por canalizar a través del mercado cambiario un valor superior al consignado en los documentos de aduana, se impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) de la diferencia entre el valor canalizado y el consignado en los documentos de aduana; "j) Por canalizar a través del mercado cambiario el valor consignado en los documentos de aduana cuando este valor sea superior al valor real de la operación, se impondrá una multa del doscientos por ciento (200%) de la diferencia entre el valor canalizado y el valor real de la operación establecido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. "Depósito. "k) Por no constituir el depósito ante el Banco de la República cuando a ello haya lugar, se impondrá una multa del ciento por ciento (100%) del valor del depósito dejado de constituir, sin exceder de doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales; "l) Por constituir extemporáneamente el depósito ante el Banco de la República cuando a ello haya lugar, se impondrá una multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales por mes o fracción de mes de retardo, sin exceder de cien (100) salarios mínimos legales mensuales. "Cuentas de compensación. "m) Por no vender en las condiciones establecidas por el Banco de la República o en las normas cambiarias, los saldos de una cuenta corriente de compensación cuando dicho Banco ordene cancelar su registro, se impondrá una multa del ciento por ciento (100%) del valor del saldo de la cuenta al momento de emitirse la orden de cancelación; "n) Por no presentar junto con el reporte de la cuenta corriente de compensación, cuando el Régimen Cambiario lo exija, la declaración de cambio correspondiente a las operaciones realizadas por conducto de una cuenta corriente de compensación y cuyo control y vigilancia sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales por cada operación, sin exceder de doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales; "o) Por no exhibir cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales lo exija o no conservar la declaración de cambio, el documento que haga sus veces, o los documentos que acrediten el monto, origen y destino de las divisas y demás condiciones de la operación, se impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales; "p) Por no presentar ante el Banco de la República la relación de las operaciones efectuadas a través de una cuenta corriente de compensación o cuenta corriente de compensación especial y cuyo control y vigilancia sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la multa será de cien (100) salarios mínimos legales mensuales; "q) Por presentar extemporáneamente ante el Banco de la República la relación de las operaciones efectuadas a través de una cuenta corriente de compensación o cuenta corriente de compensación especial y cuyo control y vigilancia sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la multa será de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales por mes o fracción de mes de retardo sin exceder de cien (100) salarios mínimos legales mensuales; "r) Por utilizar las cuentas corrientes de compensación especiales para operaciones diferentes a las autorizadas por el Régimen Cambiario, se impondrá una multa del veinte por ciento (20%) del valor de la operación respectiva, sin exceder de doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales. "Incumplimiento de obligaciones de registrar, reportar o informar ante el Banco de la República. "s) Cuando fuera de los casos previstos en los literales anteriores no se cumpla la obligación de registrar, reportar o informar ante el Banco de la República las operaciones para las cuales el Régimen Cambiario lo exija, se impondrá una multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales por cada operación incumplida; "t) Cuando fuera de los casos previstos en los literales anteriores se cumpla en forma extemporánea la obligación de registrar, reportar o informar ante el Banco de la República las operaciones para las cuales el Régimen Cambiario lo exija, se impondrá una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales por mes o fracción de mes de retardo en cada operación, sin exceder de diez (10) salarios mínimos legales mensuales por cada operación. "Operaciones internas, tenencia, posesión y negociación de divisas. "u) Por la compra, venta o transferencia no autorizada de divisas o de títulos representativos de las mismas dentro del país de manera profesional o con la utilización de medios de publicidad, se impondrá una multa del ciento por ciento del monto de la operación respectiva. "v) Por la realización no autorizada de depósitos o de cualquier otra operación financiera en moneda extranjera dentro del país, se impondrá una multa del ciento por ciento del monto de la operación respectiva. "w) Por el pago en moneda extranjera no autorizado de cualquier contrato o convenio entre residentes en el país, se impondrá una multa del ciento por ciento (100%) del monto de la respectiva operación. "Declaración de aduanas. "x) Por no presentar la declaración de aduanas al ingresar o egresar del país dinero o títulos representativos de divisas en los términos previstos por el Régimen Cambiario, se impondrá una multa del treinta por ciento (30%) del valor no declarado. La misma sanción se impondrá cuando el valor sea inferior al que efectivamente ingrese o egrese del país. "y) Por presentar la declaración de aduanas con datos equivocados, incompletos, desfigurados o inconsistentes, al ingresar o egresar del país dinero o títulos representativos de divisas en los términos previstos por el Régimen Cambiario, se impondrá una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales por cada operación. "Turistas extranjeros y operaciones con residentes en el país. "z) En el caso de hoteles y agencias de turismo que reciban divisas de turistas con los que realicen transacciones en moneda extranjera, por no identificar plenamente a los turistas, se impondrá una multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales por cada caso u operación. La misma sanción se impondrá por no conservar la información sobre los turistas extranjeros o no presentar la certificación de contador público o revisor fiscal en los términos ordenados por el Régimen Cambiario. "Otras infracciones. "aa) Por las demás infracciones no contempladas en los literales anteriores, derivadas de la violación de las normas que conforman el Régimen Cambiario y que se refieran a operaciones de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la multa será de diez (10) salarios mínimos legales mensuales por cada operación. "Parágrafo 1o. Cuando una misma actuación esté comprendida en dos o más literales de los enumerados en el presente artículo, se aplicará el que contemple la multa más alta. "Parágrafo 2o. Las sanciones previstas en este artículo se aplicarán sin perjuicio de la responsabilidad civil, comercial, penal, aduanera, fiscal o administrativa que de los hechos investigados pueda derivarse, debiéndose dar traslado de las pruebas pertinentes a las autoridades competentes en cada caso. "Parágrafo 3o. Parágrafo declarado INEXEQUIBLE. "Parágrafo 4o. En ningún caso la sanción propuesta en aplicación del régimen sancionatorio previsto en este artículo podrá ser inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales. "Parágrafo 5o. Conforme al artículo 6o. de la Ley 383 de 1997, modificado por el artículo 72 de la Ley 488 de 1998, se presume que existe violación al Régimen Cambiario cuando se introduzca mercancía al territorio nacional por lugar no habilitado, o sin declararla ante las autoridades aduaneras, o cuando el valor declarado de las mercancías sea inferior al valor aduanero de las mismas. La sanción a imponer en estos casos será la que corresponda a la infracción cambiaria cometida, conforme a lo previsto en el presente artículo" III. LA DEMANDA Félix Antonio Quintero Chalarca presentó acción de inconstitucionalidad el 21 de octubre de 2005 contra el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999, al considerar que su contenido vulnera el “principio constitucional de tipicidad” consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, toda vez que la sanción contenida en la norma se aplica a “otras infracciones” no determinadas en los literales que lo anteceden. En concepto del demandante, lo anterior significa que el literal acusado no contempló la infracción a la cual se aplica la sanción, puesto que “(…) la norma acusada se limita a imponer una sanción a otras infracciones, pero no determina cuáles son esas “otras infracciones” a las cuales les correspondería la sanción cuestionada”. Agrega a lo anterior que “la norma demandada es solamente sancionatoria y dice textualmente “Por las demás infracciones no contempladas en los literales anteriores”, de esta simple lectura queda claro que en los literales que le anteceden (26 en total), no se encuentra descrita la conducta a la cual se hace acreedor de la sanción del literal aa), queda de esta manera demostrada la falta de tipicidad” (negrilla en el texto original). IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público participó por medio de apoderado en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999. El escrito fue presentado el 6 de diciembre de 2005. Considera la apoderada del Ministerio que el demandante parte de un enfoque equivocado al manifestar que en el literal demandado la infracción es indeterminada y no preexistente al acto que se le imputa, cargo que no puede prosperar por cuanto en su concepto: 1.1. En ejercicio de la función del Banco de la República de regular los cambios internacionales (artículos 371 y 372 de la Constitución Política), esa Entidad expidió la Resolución 21 de 1993 (actualmente Resolución 8 de 2000), en cuyo artículo 4 dispone que “quien incumpla cualquier obligación establecida en el Régimen Cambiario, se hará acreedor a las sanciones previstas en las normas legales pertinentes” (negrilla en el texto original), con lo cual se abarca cualquier incumplimiento de las obligaciones establecidas en el régimen de cambios. 1.2. El artículo 2 del Decreto Ley 1092 de 1996 definió la infracción cambiaria como una contravención administrativa, “a la cual corresponde una sanción cuya finalidad es el cumplimiento de tales disposiciones y la protección del orden público económico” (negrilla en el texto original). En consecuencia, en el literal aa) se previó “una sanción que abarcará cualquier infracción no contemplada expresamente en los demás literales, o cualquier supuesto de hecho que posteriormente pudiere constituir una infracción cambiaria”. Agrega que “[n]o puede exigirse al legislador que prevea en un momento determinado, todos y cada uno de los hechos generadores de infracción dentro de un cuerpo legal sujeto a transformación como acontece con el régimen cambiario”. 1.3. La jurisprudencia y la doctrina han admitido de tiempo atrás la posibilidad de la modalidad normativa contenida en el literal demandado, “por contener la sanción que se aplica a hechos que con el tiempo se erigen como susceptibles de ser sancionados”. En consecuencia, concluye el Ministerio que el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999, no puede ser considerado inconstitucional “pues su objetivo es encontrarse en el mundo jurídico, precisamente para ser aplicada en ausencia de regulación o descripción específica frente a un hecho generador de infracción, por la inobservancia de alguna regulación expedida por la Junta Directiva del Banco de la República”. 2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario – ICDT En relación con el cargo formulado contra el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999, considera el ICDT que el mismo es inexequible por cuanto se viola el artículo 29 de la Constitución, en el cual se dispone “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”, “lo cual supone la existencia de una norma legal que contenga los elementos esenciales para definir la conducta sancionable y para fijar las penas aplicables”. Agrega el Instituto que esta Corporación en la sentencia C-010 de 2003, “al referirse al régimen sancionatorio en materia cambiaria, la H. Corte Constitucional recuerda los principios constitucionales que rigen en materia sancionatoria, entre los cuales se encuentra el principio de legalidad, según el cual tanto la infracción como la pena deben estar definidas en la ley”. A partir de los anteriores argumentos, considera el ICDT que el literal aa) del Decreto Ley 1074 de 1999 es inexequible. 3. Intervención ciudadana El señor Álvaro Edgar Hernández Conde intervino en el presente proceso en calidad de coadyuvante de la demanda de inconstitucionalidad instaurada por Félix Antonio Quintero Chalarca. En relación con la demanda formulada contra el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999, estima que este literal vulnera el artículo 29 de la Constitución al infringir el principio de legalidad, ya que “según este principio, además de ser precisa la determinación de la conducta (acción, omisión, orden o prohibición) objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse por su inobservancia, debe existir una ley previa, es decir debe ser con fundamento legal y su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa”. Agrega que el literal aa) al establecer que la sanción se aplica a las demás violaciones al régimen cambiario sin especificar donde se encuentran definidas, desconoce el “principio de tipicidad” y en consecuencia el principio de legalidad, ya que las infracciones deben estar contenidas en normas de carácter legislativo. Señala algunas normas que integran el régimen cambiario, entre las que menciona la Resolución Externa 8 de 2000 (Estatuto Cambiario) y resoluciones emitidas por la DIAN, por medio de las cuales se reglamentan las actividades de control cambiario. A partir de lo anterior, afirma el coadyuvante “Como se puede colegir la administración mediante resoluciones (emitidas unas por el Banco de la República y otras por la DIAN) crea conductas de acción, omisión, orden o prohibición de cuyo incumplimiento se desprende necesariamente la imposición de una sanción; he aquí la inconstitucionalidad de la remisión que hace el literal demandado y la tajante violación al principio de legalidad, pues si bien es cierto las conductas de acción, omisión, orden o prohibición creadas mediante resoluciones o conceptos emitidos por la administración contienen infracciones no podemos predicar de ellas su legalidad por ser emitidas sin el rigor que exige el artículo 29 de la Constitución Política, es decir con violación del principio de legalidad”. Finalmente, agrega el coadyuvante que al permitir la norma que la sanción se aplique a infracciones creadas con posterioridad a junio de 1999 (fecha en la cual el literal aa) fue expedido) también se incurre en una violación al artículo 29 constitucional, toda vez que éste exige que la ley pre-exista al acto que se imputa. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, intervino en el presente proceso mediante el concepto de enero 26 de 2005 para solicitar a la Corte Constitucional declarar exequible el literal aa) del artículo Tercero del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999. En primer lugar, advierte el Director del Ministerio Público que para el análisis de la norma acusada debe tenerse en cuenta el menor grado de rigurosidad en lo que respecta al debido proceso que se aplica en materia de derecho contravencional. Al respecto señala que: “(…) el grado de rigurosidad en la definición de las diferentes actuaciones judiciales o administrativas varía según el interés jurídico a proteger, el compromiso de las libertades de las personas que deben responder por sus actuaciones y el tipo de sanciones a imponer, entre otras. “El mayor grado de rigurosidad en materia de debido proceso lo constituye el derecho penal, debido al compromiso tan severo de las libertades individuales de quienes resulten hallados culpables y responsables y de las correspondientes penas a imponer. El derecho disciplinario contempla un alto grado de rigurosidad pero más flexible que el que debe tener en cuenta el legislador en relación con el primero referido (sentencia T-1093 de 2004). “Para determinados asuntos administrativos, especialmente policivos económicos, se acepta excepcionalmente la responsabilidad objetiva por la comisión de infracciones al derecho cambiario (sentencia C-010 de 2003)”. En el mismo sentido, considera el Ministerio Público que el debido proceso administrativo policivo no exige que la totalidad de los elementos necesarios para determinar el comportamiento infractor estén contemplados en el mismo cuerpo normativo, ya que los mismos pueden haberse definido en normas diferentes que habrán de aplicarse por remisión normativa. Sobre el particular, el Procurador General consideró: “El legislador no puede determinar todas las faltas, delitos, contravenciones o infracciones que en los diversos campos del comportamiento social puedan presentarse como comportamiento reprochables por ir en contra de la vigencia de un orden justo, la convivencia pacífica o la seguridad jurídica, y requiere con frecuencia abordar el tema directamente o por unidad de materia para garantizar el cumplimiento de otras legislaciones”. A partir de las anteriores consideraciones y del análisis de la normatividad vigente en materia de procedimiento cambiario sancionador, concluye el Procurador General de la Nación que en lo que compete a operaciones cambiarias objeto de la vigilancia y el control de la DIAN, en términos generales el debido proceso a aplicar se encuentra definido ya que se contemplan sus aspectos básicos, tales como faltas, sanciones, procedimiento, y funcionario competente para investigar y sancionar. En concepto del Ministerio Público, la razón de la norma acusada “(…) se comprende mejor debido a que muchas de las medidas de control cambiario, y por ende su vulneración, son resultado de la regulación que en materia de régimen de cambio internacional compete al Gobierno Nacional en desarrollo de las leyes marco pertinentes, y al Banco de la República por intermedio de su Junta Directiva (artículos 150, numerales 19, literal b), y 22; 371 a 373, Constitución Política)”. Y más adelante agrega: “Tal norma no requiere en sí misma de definición expresa de las faltas para resultar procedente la imposición de la multa establecida, sin que se presente por ello una omisión legislativa, puesto que la tipicidad o definición legal previa de la conducta infractora se encuentra en otras normas, y cuando se cometa la infracción cambiaria que no tenga expresamente sanción definida, procede su aplicación punitiva residual”. Con base en las razones expuestas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución, por cuanto se acusa parcialmente un artículo contenido en un decreto con fuerza de ley. 2. Problema Jurídico El cargo de inconstitucionalidad que formula el actor contra el literal aa) del artículo 3 del Decreto 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999, “por el cual se establece el Régimen Sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN”, se funda en la vulneración del principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución, que exige que las conductas sancionables sean enunciadas de manera precisa en la ley preexistente (tipicidad). Para el demandante la expresión “Por las demás infracciones no contempladas en los literales anteriores, derivadas de la violación de las normas que conforman el Régimen Cambiario y que se refieran a operaciones de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, incluida en el literal aa) demandado, es demasiado indeterminada y no indica de manera previa qué conductas son sancionadas con la multa contenida en la disposición acusada. Adicionalmente, el coadyuvante de la demanda sostiene que el literal aa) viola no sólo el principio de legalidad, sino además desconoce el “principio de reserva de ley” en la descripción de las conductas sancionables, por que el régimen cambiario no sólo está contenido en leyes[1] y decretos con fuerza de ley[2] sino también en actos administrativos expedidos por el Banco de la República[3] y la DIAN,[4] en lo que respecta a operaciones cuyo control y vigilancia se ha delegado en ésta última entidad. Considera el Ministerio de Hacienda que el literal acusado no desconoce el principio de legalidad, en la medida en que la norma contempla una sanción para las infracciones que no han sido expresamente definidas en los literales precedentes contenidos en el mismo artículo, lo cual tiene como finalidad prescribir una sanción para supuestos de hecho que en el futuro pudieran considerarse infracciones cambiarias. Por su parte, el ICDT estima que el literal aa) acusado no contiene los elementos esenciales que permitan establecer la conducta objeto de la sanción de diez salarios mínimos allí consagrada, por lo cual se vulnera el artículo 29 Constitucional. En concepto del Procurador General de la Nación, la norma demandada se ajusta al ordenamiento constitucional ya que en materia contravencional existe menor rigurosidad en lo que respecta a los principios del debido proceso; en el actual régimen cambiario sancionador se encuentran definidos los elementos esenciales que permitan la aplicación de sanciones con respeto al debido proceso; y, el literal acusado hace una remisión a otros cuerpos normativos; razones por las cuales considera el Director del Ministerio Público que la norma debe ser declarada exequible por la Corte Constitucional. Los problemas a resolver en la presente sentencia se sintetizan en las siguientes preguntas: (i) ¿Desconoce el literal aa) demandado el “principio de tipicidad”, contenido en el artículo 29 de la Constitución Política, al no describir las infracciones a las cuales se les aplica la sanción de diez salarios mínimos, y disponer que ésta habrá de aplicarse a las infracciones “derivadas de la violación de las normas que conforman el Régimen Cambiario y que se refieran a operaciones de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”?; y (ii) ¿Vulnera el literal acusado el “principio de reserva de ley”, contenido en el artículo 29 de la Constitución Política, al establecer una sanción para conductas “derivadas de la violación de las normas que conforman el Régimen Cambiario y que se refieran a operaciones de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, régimen que incluye normas diferentes a leyes y decretos con fuerza de ley?; Para dar respuesta a los anteriores problemas jurídicos, considera la Corte pertinente hacer unas breves precisiones en torno al régimen de cambios, en particular en lo que respecta al régimen sancionatorio de las infracciones cambiarias y a la distribución constitucional de competencias en esta materia. Lo anterior con el objetivo no sólo de ubicar el literal acusado dentro del contexto normativo, sino también de establecer las autoridades constitucionalmente facultadas para dictar normas en materia cambiaria, elementos que posteriormente serán retomados por la Corte para analizar el cargo por vulneración del principio de reserva de ley. A continuación, la Corte se detendrá en el análisis del grado de rigurosidad que deben cumplir las normas que hacen parte del derecho administrativo sancionador, lo cual permitirá el subsiguiente examen del cargo formulado contra la norma acusada en relación con el principio de tipicidad. El primero de los problemas jurídicos será estudiado por esta Corporación a partir de la definición del principio de tipicidad, y la interpretación que sobre éste ha realizado la Corte Constitucional en materia cambiaria. Para resolver el segundo de los problemas jurídicos planteados, se abordará el estudio de la constitucionalidad del establecimiento de infracciones cambiarias por entes diferentes al legislador, sea éste ordinario o extraordinario. En particular, para analizar la norma enjuiciada es pertinente recordar las orientaciones jurisprudenciales respecto del tratamiento constitucional del Banco de la República en materia cambiaria[5], ya que parte del Régimen Cambiario está constituido por normas expedidas por este ente constitucional autónomo, así como por las adoptadas por el Gobierno Nacional en ejercicio de su facultad de reglamentación. 3. El régimen cambiario: y régimen sancionatorio de las infracciones cambiarias: ubicación normativa del literal acusado, funciones constitucionales encomendadas a la Junta Directiva del Banco de la República y al Gobierno Nacional. 3.1. Aspectos generales En materia de regulación de cambios internacionales, la Constitución de 1991 conservó la figura de la ley marco (artículo 150, numeral 19, literal b) y asignó a la Junta Directiva del Banco de la República la calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la ley (artículos 371 y 372).[6],[7] En relación con las competencias del Presidente de la República en este tema, si bien el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución de 1991 no le atribuye expresamente al mismo la función de señalar el régimen cambiario, esta función está contemplada en el artículo 150, numeral 19, literal b) de la Carta Política.[8] En la Ley 9 de 1991[9] se fijaron las normas generales a las que debía sujetarse el Gobierno Nacional[10] para reglamentar los cambios internacionales, cumpliendo los objetivos señalados en la misma, entre los que se encuentran el propiciar la internacionalización de la economía, estimular la inversión de capitales en el país y facilitar las transacciones con el exterior.[11] Sobre la expresión "regulación", empleada por el artículo 1 de la Ley 9 de 1991, la Corte ha entendido “solamente la competencia para señalar el régimen de cambio internacional en la parte que precisamente se refiere y toca con el régimen general de las inversiones de capitales del exterior y de las inversiones colombianas en el exterior” (Negrilla en el texto original).[12] El Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 59 de la Ley 31 de 1992, conforme a los principios contenidos en la Ley 9 de 1991 y en concordancia con la Resolución Externa 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República, expidió el Decreto 1735 de 1993, “por el cual se dictan normas en materia de cambios internacionales”.[13] A través del artículo 32 de la Ley 9 de 1991 se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República, para efecto, entre otras, de “[e]stablecer el régimen sancionatorio de las infracciones a las normas que contempla esta Ley y demás disposiciones que la desarrollen, en particular, el aplicable a los intermediarios del mercado cambiario, así como el procedimiento para su efectividad. Ese nuevo régimen tendrá un carácter estrictamente administrativo y en él no podrán fijarse penas privativas de la libertad personal” (Numeral 2. Subraya por fuera del texto original). En desarrollo de los artículos 371 y 372 de la Constitución Política, que asignaron a la Junta Directiva del Banco de la República la función de regular los cambios internacionales, y de la Ley 31 de 1992,[14] entre otras, dicha Junta expidió la Resolución 21 de 1993, por medio de la cual se reguló la materia cambiaria. En el año 2000, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en concordancia con el Decreto 1735 de 1993, la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución Externa 8,[15] "por la cual se compendia el régimen de cambios internacionales”, que deroga la Resolución 21 de 1993.[16] La Resolución 8 de 2000, que ha sido modificada parcialmente,[17] junto con las leyes 9 de 1991 y 31 de 1992, y el Decreto 1735 de 1993,[18] conforman lo que podríamos denominar la base del régimen cambiario que actualmente rige en el país,[19] el cual contiene un conjunto de obligaciones, prohibiciones, y deberes exigibles a las personas en él señaladas, a través de las cuales se pretende propiciar el cumplimiento de lo señalado por el legislador. 3.2. Régimen sancionatorio de las infracciones cambiarias: ubicación normativa del literal acusado. El Decreto Ley 1746 de 1991[20] definió el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Superintendencia de Cambios, organismo encargado de establecer la comisión de infracciones cambiarias e imponer las sanciones correspondientes.[21] Dicha Superintendencia fue suprimida a través del Decreto 2116 de 1992[22] (expedido en desarrollo del artículo transitorio constitucional 20) y sus funciones de inspección y vigilancia fueron asignadas a las entidades señaladas en dicho decreto,[23] como se describe a continuación. El artículo 2 del mencionado decreto establece que la Superintendencia Bancaria ejercerá privativamente el control y vigilancia sobre las instituciones financieras autorizadas por el régimen cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario y sobre las casas de cambio. En relación con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el artículo 3 del Decreto 2116 de 1992 establece que la misma será la encargada del control y la vigilancia sobre el cumplimiento del Régimen Cambiario en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiación de importaciones y exportaciones. Estas operaciones son las que contempla el Decreto 1092 de 1996, del que hace parte el literal demandado (modificado por el Decreto 1074). Además de lo anterior, el artículo 19 del Decreto 1071 de 1999[24] establece que en materia cambiaria corresponde a la DIAN adelantar las actividades correspondientes a la prevención y represión de la infracción cambiaria (literal a), así como “dirigir, planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión tributaria, aduanera y cambiaria” (literal m).[25] Esto significa que la DIAN expide, entre otras, normas sobre la forma de cumplir con la regulación que profiere el Banco de la República y los reglamentos que expide el Gobierno Nacional, quienes – como antes se ha señalado - son las autoridades constitucionalmente encargadas de desarrollar el marco que fija el legislador. Finalmente, el artículo 5 del Decreto 2116 establece que la Superintendencia de Sociedades ejercerá el control y vigilancia en materia de inversión extranjera realizada en Colombia y de inversión realizada por sociedades colombianas en el exterior, así como las operaciones de endeudamiento en moneda extranjera realizadas por sociedades domiciliadas en Colombia, sin perjuicio de las competencias anteriormente relacionadas que fueron asignadas a la Superintendencia Bancaria.[26] En consecuencia como lo concluyó la Corte en el año 2000, “la distribución de las competencias que ejercía la extinta Superintendencia de Control de Cambios originó que, a partir de 1992, el control e imposición de sanciones en materia cambiaria tuviera un carácter tripartito, en donde la operación y naturaleza del sujeto que la ejerciera, se convirtieron en los parámetros para determinar la competencia de cada una de las entidades antes mencionadas”.[27] Cabe agregar que el Decreto 2116 de 1992 no hizo referencia alguna a la modificación o supresión del Decreto 1746 de 1991, razón por la cual en materia sancionatoria las distintas entidades encargadas del control cambiario habrían de aplicar éste último, norma que regulaba estos aspectos.[28] En el artículo 180 de la Ley 223 de 1995 se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el régimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias en las operaciones competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. En desarrollo de dicho artículo fue expedido el Decreto Ley 1092 de 1996, en el cual se define la infracción cambiaria de la siguiente manera: “Artículo 2. La infracción cambiaría es una contravención administrativa de las disposiciones constitutivas del Régimen de Cambios vigentes al momento de la transgresión, a la cual corresponde una sanción cuyas finalidades son el cumplimiento de tales disposiciones y la protección del orden público económico” (subraya por fuera del texto original).[29] El Decreto Ley 1092 de 1996 fue modificado parcialmente por el Decreto Ley 1074 de 1999, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República mediante el artículo 93 de la Ley 488 de 1998.[30] El literal aa) acusado hace parte de un cuerpo normativo de rango legal (Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el Decreto Ley 1074 de 1999), que establece el procedimiento administrativo sancionatorio en el ámbito de operaciones cuyo control y vigilancia ha sido encomendado a la DIAN. 3.3. Funciones constitucionales encomendadas a la Junta Directiva del Banco de la República y al Gobierno Nacional en materia cambiaria y su relación con el principio de reserva de ley. Ahora bien, se pregunta esta Corte si al existir una reserva de ley en materia cambiara puede el Banco de la República y el Gobierno Nacional precisar en sus actos administrativos las obligaciones, deberes y prohibiciones previamente definidas por el legislador, de forma que se concreten las conductas que constituyen infracciones del régimen cambiario. Debe recordarse, que esta Corte ha afirmado que en materia cambiaria: “(…) la función del Congreso es la de ofrecer los criterios y directrices generales del régimen cambiario ordinario o especial y la de señalar las competencias específicas de la Junta Directiva del Banco de la República y del Gobierno, de acuerdo con la misión constitucional específica de cada órgano” (Subraya por fuera del texto original).[31] Por tanto, se debe mantener el equilibrio de competencias constitucionales que ha sido señalado anteriormente, y en consecuencia las leyes que se expidan en materia de infracciones cambiarias no pueden llegar a tal nivel de detalle en sus señalamientos que desvirtúen la naturaleza de la Junta Directiva como autoridad cambiaria autónoma y de sus propias competencias,[32] así como la facultad reglamentaría del Gobierno Nacional.[33] En efecto, la facultad del legislador no llega al punto de regular en detalle materias sobre las cuales el constituyente ha atribuido competencias específicas a ciertas autoridades, como sucede con la Junta Directiva del Banco de la República en materia crediticia, monetaria y cambiaria. Al respecto, es preciso recordar el análisis de la Corte en relación con la demanda de inconstitucionalidad parcial contra literal e) el artículo 16 de la ley 31 de 1992.[34] En ese caso, la Corte estudió si el legislador había desbordado el ámbito de sus atribuciones al limitar la autonomía del Banco de la República en el manejo de la política crediticia, al calificar las circunstancias y señalar el plazo máximo dentro de los cuales se pueden fijar las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela. Al respecto se afirmó: “Es cierto que el legislador puede determinar la manera como el Banco debe cumplir con las atribuciones que le corresponden según la Constitución (arts. 150-22 y 372), pero ello sólo habilita a aquél para establecer las limitaciones que resulten necesarias e indispensables y, además, proporcionadas a la misión que le ha sido asignada al banco, de tal manera que no lesione el núcleo esencial de la autonomía de que es titular. De este modo, es preciso entender que las aludidas limitaciones deben resultar compatibles con la autonomía funcional y técnica propia del banco. Por lo tanto, resultan inadmisibles aquellas regulaciones del legislador que de alguna forma constituyan un catálogo puntual de conductas, que le sirvan de guía o parámetro obligados para el ejercicio de su actividad institucional y que lo inhiban para apreciar, según su prudente juicio, la oportunidad y conveniencia las medidas que deba adoptar” (Subraya por fuera del texto original).[35] Con base en lo anterior, en esa ocasión la Corte concluyó que la expresión acusada era inexequible por cuanto contenía una regulación detallada sobre el manejo de las tasas máximas de interés y precisiones en relación con las circunstancias en que éstas pueden establecerse. Esta Corporación sostuvo: “El referido texto en la forma como esta concebido es inconstitucional, porque las regulaciones del legislador en cuanto a la manera como el banco debe ejercer sus funciones deben ser, como antes se expresó, generales y abstractas y no puntuales, a efecto de que no se interfiera, reduzca o anule la iniciativa de la Junta Directiva en lo que concierne con el estudio y ponderación de las circunstancias de orden económico y social que en un momento dado ameritan la adopción de una determinada medida. “Indicarle al banco cuando, como y bajo que circunstancias debe señalar las tasas máximas de interés a que alude la norma, implica determinar de antemano y hacer predecible las decisiones en materia de la fijación de dichas tasas, cuando realmente, con fundamento en su autonomía es a la Junta Directiva a quien le compete, como parte del manejo de la política creditica, dentro de cierta discrecionalidad y según lo demanden los intereses públicos y sociales, la determinación de dichas tasas. “(…) “En resumen, para la Sala resultan lesivas de esa autonomía del Banco de la República los mandatos que desarrollan en forma puntual y concreta las funciones cambiarias, monetarias y crediticias del Banco, o que regulen específicamente casos particulares referidos a dichas funciones, porque en esas circunstancias el legislador sustituye la voluntad de la Junta Directiva del Banco y asume, en su lugar, el manejo de las políticas que la Constitución le ha atribuido específicamente a ésta” (Subraya por fuera del texto original).[36] En este mismo orden de ideas, es preciso recordar lo dispuesto en la sentencia C-827 de 2001, en la cual se estudió la demanda inconstitucional contra la expresión “establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia [encaje bancario]”,[37] atribución ésta incluida en el literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992. La Corte encontró que la expresión referida se ajustaba a la Carta Política ya que la ley encomendó a la Junta Directiva del Banco de la República la definición de las reglas sobre el denominado encaje de las entidades financieras, en desarrollo del mandato constitucional según el cual la Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria cambiaria y crediticia, por lo cual en desarrollo de una facultad previamente radicada por el legislador en cabeza de la Junta puede ésta establecer las sanciones que se deriven del incumplimiento de las regulaciones que diseñe. En dicha sentencia, la Corte afirmó: “Encuentra la Corte que limitar las potestades normativas del Banco de la República en cuanto hace a la regulación de las sanciones, en cuanto efectos necesarios de la violación del encaje, más allá de los parámetros generales que le señala el artículo 16 de la Ley 31 de 1992, equivaldría a dejar sin fundamento, en esta materia, su condición de autoridad reguladora constitucionalmente establecida y abolir la herramienta legalmente prevista para asegurar en la práctica la operatividad de las medidas sobre encaje, y mantener las proyecciones que en la política macroeconómica aquellas deben tener” (subraya por fuera del texto original). Por tanto, el Banco de la República, en su carácter de autoridad cambiaria debe actuar de conformidad con los parámetros generales establecidos por el legislador ordinario o extraordinario. Sin perjuicio de lo anterior, para asegurar la efectividad de sus políticas requiere de instrumentos no sólo de regulación sino de control y ejecución, que en materia cambiaria permitan el cumplimiento de las reglas que él mismo ha establecido.[38] En relación con el principio de reserva de ley y la facultad reglamentaria, la Corte ha expresado que “del principio de legalidad propio del Estado de Derecho, en su acepción más amplia, se deriva el postulado conforme al cual sólo la ley puede imponer gravámenes, limitaciones o restricciones a las personas. Ello quiere decir que, sin perjuicio de las especiales facultades de regulación que la Constitución o la ley asignen a determinados órganos del Estado, el reglamento no puede ser fuente autónoma de obligaciones o restricciones para las personas”[39] (Cita en el texto original. Subraya por fuera del texto original).[40] Como se verá, la remisión efectuada por el legislador es para que se concrete la manera de cumplir con el marco predefinido por él, y no para que se definan de manera autónoma y en contravía del régimen constitucional de competencias las conductas que por si mismas constituyen una infracción cambiaria. Por tanto, en materia sancionatoria cambiaria en el reglamento se podrán consagrar las conductas que constituyen infracción cambiaria, pero no podrá establecerse en él los elementos que configuran el concepto mismo de infracción cambiaria, puesto que iría más allá del querer del Constituyente, toda vez que dicha definición le ha sido encomendada al legislador. La reserva de ley en materia de derecho sancionatorio cambiario existe para la definición de los elementos básicos de la infracción cambiaria, el procedimiento sancionador, los entes encargados para imponer las sanciones y la definición misma de éstas últimas. En tal sentido, considera la Corte que bien puede el legislador delinear los extremos del concepto jurídico de infracción cambiara que ha de ser definida por otras autoridades, sin que ello signifique un desmedro del principio de reserva de ley. En consecuencia, el principio de reserva de ley en materia cambiaria impone al legislador la definición de los elementos básicos de las conductas que podrán ser definidas por la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno Nacional como infracciones cambiarias; es decir, el legislador debe describir los elementos esenciales que debe contener una conducta sancionable cambiariamente.[41] 4. Aplicación del principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador y su grado de rigurosidad El principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política hace referencia a un contenido material de las garantías fund...