Sentencia C-338 de 2006

C-338-06 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-338/06 COSA JUZGADA FORMAL-Concepto COSA JUZGADA MATERIAL-Concepto COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia En el presente caso, podría considerarse que se trata de la existencia de la cosa juzgada material dado que la norma declarada inexequible por la Corte así como de la ahora acusada, refieren a la posibilidad de que con fundamento en lo pagado por una entidad pública como consecuencia de una conciliación pueda iniciarse la acción de repetición. Sin embargo, se trata de dos normas con contenidos diferentes, en cuanto que la ya declarada inexequible, además de referirse de manea particular a los servidores judiciales, de manera expresa y clara daba equivalencia a la conciliación y a la condena para los efectos de iniciar una acción de repetición; en tanto que las ahora bajo conocimiento, aplicable a todos los servidores y exservidores públicos, y los particulares que desempeñen funciones públicas, incluyendo de manera expresa a los funcionarios de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, sin consagrar expresamente la citada equivalencia, disponen que se puede iniciar la acción de repetición cuando lo pagado por el Estado proviene de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, con lo cual amplía las posibilidades para el Estado en cuanto podrá iniciar la acción de repetición no solo con fundamento en una condena o una conciliación, sino que podrá iniciarla cuando lo pagado proviene de otra forma de terminación de un conflicto. Por consiguiente, como no se encuentra la Corte ante un caso de cosa juzgada material, la Corte entrará a analizar la constitucionalidad de las normas demandadas. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Elementos ACCION DE REPETICION-Definición MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Características CONCILIACION-Características CONCILIACION JUDICIAL EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Trámite CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Trámite ACCION DE REPETICION-Fundamento de la responsabilidad del agente generador del daño/ACCION DE REPETICION-No solo está circunscrita de manera única y exclusiva a los casos en que exista sentencia condenatoria En cuanto al primer cargo, atinente a la supuesta exigencia constitucional de una condena como “conditio sine qua non” para el ejercicio de la acción de repetición, encuentra la Corte que no le asiste razón al accionante, por cuanto la disposición contenida en el artículo 90 de la Constitución establece, a cargo del Estado, dos obligaciones perfectamente diferenciadas a saber: En primer lugar, la obligación de responder patrimonialmente en relación con el daño antijurídico que le sea imputable, cuando concurra un nexo causal entre dicho daño y la acción o la omisión de alguna autoridad publica. En segundo lugar, el deber de repetir contra el agente generador del daño, en todos aquellos eventos en los cuales llegue a imponerse una condena como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del respectivo agente, sin que el establecimiento de tal deber de repetir quede circunscrito en manera alguna, única y exclusivamente a los eventos en que exista una sentencia condenatoria. La responsabilidad del agente generador del daño tiene su fundamento en el precepto contenido en el artículo 6º. Constitucional, bien como consecuencia de la infracción de la Constitución o de las leyes o, específicamente, por la omisión o extralimitación que en el ejercicio de sus funciones, así como en el artículo 124 de la Constitución que alude igualmente en forma expresa a la responsabilidad de los servidores públicos y asigna al legislador la función de determinarla y de establecer los mecanismos para hacerla efectiva. ACCION DE REPETICION-Procedencia cuando se origina en conciliación prejudicial o judicial Volviendo al argumento del actor en el sentido de que - al tenor de lo establecido en el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política - sólo después del pronunciamiento de una condena contra el Estado podría ejercerse la acción de repetición, la Corte encuentra que no le asiste razón al accionante en cuanto tal limitación no puede deducirse siquiera de una interpretación literal de la norma superior. Menos aún, puede deducirse la pretendida limitación de una interpretación teleológica de la misma, en cuanto su sentido apunta a asegurar que, en todos los casos de pronunciamiento de sentencia condenatoria (derivada de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente estatal), haya lugar al ejercicio de la acción de repetición, sin que ello signifique, en manera alguna, que sólo sea procedente la acción de repetición como consecuencia de una sentencia condenatoria. Existen, en efecto, en el ordenamiento vigente, otras formas de determinación de la responsabilidad del Estado, igualmente legítimas y expresamente reconocidas como mecanismos alternativos idóneos para la solución de conflictos, caracterizados por su celeridad y, entre ellas, precisamente la conciliación (prejudicial y judicial), que encuentra su fundamento jurídico en el artículo 116 de la Constitución. ACCION DE REPETICION-No violación del debido proceso del agente que dio lugar al pago de indemnización/LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Atiende al principio de economía procesal Encuentra la Corte que tampoco le asiste razón al accionante, en cuanto sostiene que la determinación de la responsabilidad del Estado, en razón de un daño antijurídico, a través del mecanismo de la conciliación y el subsiguiente ejercicio de la acción de repetición, comporta una violación al debido proceso en relación con el agente cuyo comportamiento dio lugar al reconocimiento y pago de la correspondiente indemnización, ya que las disposiciones vigentes sobre conciliación extrajudicial o judicial en materia contencioso administrativa establecen mecanismos que aseguran a dicho agente la plenitud de las garantías que conforman el debido proceso, de conformidad con el derecho fundamental consagrado en el artículo 29 constitucional. Cabe recordar además, que conforme a lo establecido en la Ley 678 de 2001 y lo señalado por esta Corporación, si bien el proceso de responsabilidad patrimonial del Estado y la acción de repetición son pretensiones distintas nada obsta para que en el proceso de responsabilidad patrimonial del Estado pueda vincularse al agente estatal a través del llamamiento en garantía, para que en una misma decisión se resuelva tanto sobre la responsabilidad que cabe al Estado como del servidor público en el caso de haber actuado con dolo o culpa grave. Así también se atiende a la economía procesal, al poderse establecer la responsabilidad que tanto al Estado como al agente estatal les corresponde. Referencia: expediente D-6017 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 y 8, parciales, de la Ley 678 de 2001 y 31, inciso 2, parcial, de la Ley 446 de 1998 Actor: Carlos Eduardo Sevilla Cadavid Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá D. C., tres (3) de mayo de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Eduardo Sevilla Cadavid solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad de los artículos 2 y 8, parciales, de la Ley 678 de 2001 y 31, inciso 2, parcial, de la Ley 446 de 1998. Mediante auto del 7 de octubre de 2005, se admitió la demanda por cumplir con los requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y, así mismo, se ordenó i) la fijación en lista de las normas acusadas y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República y al Ministro del Interior y de Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, e iii) invitar a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, como también a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que aporten sus opiniones sobre la demanda de la referencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda. II. TEXTOS DE LA NORMAS ACUSADAS Se transcribe a continuación el texto de los artículos 2 y 8, parciales, de la Ley 678 de 2001 y 31, inciso 2, de la Ley 446 de 1998, subrayando los apartes acusados. “LEY 678 DE 2001 (agosto 3) por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA DECRETA: “ARTÍCULO 2o. ACCIÓN DE REPETICIÓN. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. …”. “ARTÍCULO 8o. LEGITIMACIÓN. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley. …”. “LEY 446 DE 1998 (julio 7) Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: “ARTICULO 31. ACCION DE REPARACION DIRECTA. El artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: "Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.” III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Para el ciudadano las expresiones “conciliación u otra forma de terminación de un conflicto”, “conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley” y “hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo”, contenidas en los artículos 2 y 8 de la Ley 678 de 2001 y 31, inciso 2, parcial, de la Ley 446 de 1998, desconocen los artículos 4, inciso 1; 29 y 90, inciso 2 de la Constitución por cuanto el Constituyente de 1991, consagró que sólo procede la acción de repetición en contra de un agente estatal cuando el Estado fuere condenado, es decir, vencido en juicio llevado a cabo ante el juez competente, por lo que no permitió la iniciación de la acción cuando el Estado haya conciliado o se hubiere terminado el conflicto por otro medio establecido en la ley. Considera así que el legislador desbordó los límites establecidos por la Constitución y al hacerlo adicionó otros supuestos distintos a los consagrados en el inciso 2 del artículo 90 de la Constitución. Precisa que ni la conciliación judicial o extrajudicial es equivalente a una condena judicial como tampoco a cualquier otra forma de terminación de un conflicto ya que la condena es aquella proferida por un juez al final del proceso legalmente establecido. Señala que de aceptarse, por ejemplo, que una conciliación prejudicial administrativa homologada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, donde no hubiere sido convocado el presunto agente estatal causante del daño, sirviera de fundamento para una eventual acción de repetición, se desdibuja el debido proceso ya que el agente estatal causante del daño no habría tenido la oportunidad de defenderse y haber contado con un abogado durante el trámite conciliatorio, como tampoco hubiere tenido la oportunidad de presentar dentro de la conciliación las pruebas a su favor y controvertir las presentadas en su contra, ni mucho menos el poder impugnar ante el superior la homologación de la conciliación prejudicial administrativa que le hubiere sido desfavorable “dado que si no fue participe de ella, no era sujeto procesal idóneo para apelar la providencia de homologación.” Expone que la demanda la impetra contra diferentes leyes por la coincidencia en su contenido normativo, economía procesal y teniendo en cuenta que se demandan dichas disposiciones bajo unos mismos argumentos. Como petición subsidiaria solicita se declare la exequibilidad condicionada de los apartes acusados, es decir, “siempre y cuando el agente estatal contra quien se debe adelantar la acción de repetición, hubiese sido convocado o citado al proceso conciliatorio, o a cualquier otro mecanismo de terminación o solución del conflicto, garantizándosele su derecho de contradicción y defensa.” IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio del Interior y de Justicia Fernando Gómez Mejía, ciudadano interviniente en este asunto, quien actúa como apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas parcialmente acusadas. Comienza por señalar que el Constituyente instauró la acción de repetición para delimitar e individualizar la responsabilidad solidaria de la administración y del agente suyo que dio lugar a la condena con la finalidad de establecer un orden más justo en cuando a la responsabilidad institucional y personal del servidor público. Indica que el legislador utilizó el criterio de razonabilidad en la expedición de las leyes por cuanto desde el punto de vista lógico no existe razón alguna para exonerar de responsabilidad patrimonial al servidor público que ha causado un detrimento económico al Estado mediante una conciliación u otra forma de terminación de los conflictos, en aras de salvaguardar la prevalencia del interés general, el patrimonio y la moralidad pública. Expone que dicha acción de repetición se constituye en una herramienta eficaz para obtener el reembolso de las sumas de dinero que se ha debido cancelar por la condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de un conflicto, impuesta por la conducta dolosa y gravemente culposa de uno de sus agentes, tendiente a proteger el patrimonio público y hacer efectivos los postulados del Estado social de derecho. Anota que los mecanismos alternativos de solución de conflictos constituyen herramientas legales para resolver los conflictos permitiendo que las partes ganen mediante la solución del mismo evitando los costos de un proceso judicial. Por ello, el argumento del actor tendiente a circunscribir la acción de repetición a una interpretación literal de la expresión “condenado”, desconoce las exigencias de una interpretación sistemáticas de las normas. Agrega que de ser válida la interpretación del actor no podría defenderse el patrimonio público lo cual traería como consecuencia que el Estado podría aparecer incurso en una conducta indebida de exoneración de responsabilidad de un agente suyo. Añade que ello atentaría contra la filosofía de economía, celeridad, eficiencia y eficacia en materia de administración de justicia, como también iría en contra del amplio margen que dispone el legislador al regular los mecanismos de acceso a la justicia como lo es la conciliación extrajudicial. Así mismo, desconocería los exigentes requisitos de la conciliación administrativa que requiere aprobación judicial. Finalmente, señala que las normas acusadas establecen la obligación del Estado de iniciar la acción de repetición, donde el agente demandado dispone, dentro del proceso que se le adelanta, de todas las garantías procesales propias del artículo 29 de la Constitución. 2. Universidad del Rosario Alejandro Venegas Franco, ciudadano interviniente en el asunto de la referencia y como Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones parcialmente demandadas. Expone que se acoge a los planteamientos de la demanda y los refuerza señalando que el artículo 90 de la Constitución indica claramente que esta acción de repetición sólo podrá ejercitarse cuando exista condena contra el Estado, para lo cual cita la Sentencia C-430 de 2000 y otra decisión del Consejo de Estado[1]. Concluye que la condena al Estado es el requisito sine quanom para que proceda la acción de repetición contra el servidor público que con dolo o culpa grave haya ocasionado un daño patrimonial al Estado. Agrega que los mecanismos alternativos de solución de conflictos y concretamente la conciliación no imponen ningún tipo de condena a la Nación sino que son instrumentos para poner fin de una forma más ágil y expedita a ciertos conflictos con el Estado. 3. Academia Colombiana de Jurisprudencia Carlos Ariel Sánchez Torres, ciudadano interviniente y en calidad de académico correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita a la Corte la declaración de inexequibilidad de las disposiciones acusadas. Como fundamento señala que el artículo 90 de la Constitución, estableció la posibilidad del Estado de repetir en contra de sus agentes o ex funcionarios única y exclusivamente en el evento de proferirse condenas a cargo del Estado mas no cuando se imponga “condenas” por concepto de conciliaciones ni de otras formas o mecanismos alternativos de resolución de conflictos. Además, señala que resulta inconcebible que la administración pueda a su arbitrio repetir contra un funcionario que no se le ha escuchado y menos aún que la administración haya ejercido defensa alguna dentro del trámite procesal dirimido por la jurisdicción, sino que acepte pagar unilateralmente un monto a favor de un tercero con base en una conciliación. 4. Universidad Externado de Colombia Jaime Orlando Santofimio Gamboa y Hugo Alberto Marín Hernández, ciudadanos intervinientes y en calidad de director y docente investigador de la Universidad Externado de Colombia solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas bajo la condición que en todos los casos en que exista prueba sumaria del dolo o culpa grave del agente estatal, éste sea vinculado al proceso de responsabilidad adelantado contra la entidad pública de que se trate. Bajo el acápite que denomina “De la conciliación y demás mecanismos alternativos de solución de conflictos, como fuentes de obligación indemnizatoria a cargo del Estado, aptas para dar lugar a la incoación de la acción de repetición” señala que en cuanto a la existencia de la cosa juzgada constitucional por la Sentencia C-037 de 1996, que declaró inexequible el inciso 2 del artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, considera que no se presenta por cuanto las disposiciones acusadas difieren del texto declarado inexequible y especialmente “habida cuenta que el marco legal dentro del cual deben aplicarse las normas jurídicas que la presente acción pone en tela de juicio, es diferente, más completo, más complejo y, en especial, más garantizador del debido proceso y del derecho de defensa que lo era el vigente al momento de ser proferida la Sentencia C-037 de 1996.” Considera que por el contrario, la actual normatividad en materia de conciliación judicial o prejudicial como en lo correspondiente a la acción de repetición, garantiza la observancia de los derechos como el debido proceso y el derecho de defensa, lo cual conduce a que se torne infundado el principal argumento que llevó a la inexequibilidad del inciso 2 del artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Concluye en este punto indicando que la circunstancia de que el enunciado normativo actual que se somete a examen de constitucionalidad esté rodeado de unas exigencias y garantías que podían echarse en falta al momento de proferirse la Sentencia C-037 de 1996, “descarta la sostenibilidad del aserto conforme al cual nos encontramos ante un supuesto de cosa juzgada constitucional por identidad sustancial o material de las normas estudiadas, en diferentes circunstancias temporales, por el Juez de la Constitución.” Seguidamente refiere a la naturaleza jurídica, finalidad y efectos de la conciliación como elementos que vienen a justificar la constitucionalidad de su asimilación a las sentencias condenatorias en materia de depuración de la responsabilidad patrimonial del Estado y de sus agentes. Refiere que tanto los motivos y circunstancias que justifican la existencia e implementación de mecanismos alternativos de solución de conflictos como la conciliación, al igual que la definición, propósitos y efectos, conducen a señalar que se trata de figuras que persiguen resolver de manera anticipada y definitiva las disputas que se aprestan a ser llevadas al juez competente o ya son objeto del proceso jurisdiccional. Indica que “la vocación de la conciliación y demás mecanismos en comento, no es otra de zanjar el pleito con efectos de cosa juzgada –como la propia legislación vigente y la jurisprudencia lo admiten sin vacilación-, de suerte tal que, sin duda, las consecuencias jurídicas derivadas de la operatividad de estos “modos alternativos “ deben ser y son equiparables a las de las sentencias judiciales condenatorias, naturalmente refiriéndonos –en cuanto aquí interesa- a aquellos supuestos en los que alcanza un acuerdo conciliatorio en el que se concreta para el Estado la obligación de indemnizar al afectado por su actividad antijurídicamente dañosa –art. 90 CN- y, adicionalmente, se abre la posibilidad de repetir contra el servidor o ex servidor público cuya conducta dolosa o gravemente culposa hubiera podido dar lugar a dicho reconocimiento de responsabilidad –esto último, por supuesto, en el evento en que no se hubiere conciliado igualmente, en el mismo acto, todo lo relativo a la responsabilidad patrimonial personal del agente estatal.” Considera así que no se puede desconocer que los alcances y efectos de la conciliación y las sentencias penales condenatorias son equiparables, pues, de lo contrario no solo se desnaturalizaría y haría nugatorios los propósitos buscados sino que también se pasaría por alto la Constitución, que también estructura su fundamento en los mecanismos alternativos de solución de conflictos. Agrega que la constitucionalidad de esta equiparación pende del cumplimiento de una condición que ha sido destacada por la Corte Constitucional consistente “que en el curso del procedimiento, extrajudicial o judicial, que conduce al acuerdo conciliatorio, se garanticen y respeten plenamente el debido proceso y el derecho de defensa de todos los implicados y especialmente, en cuanto aquí más interesa, del agente estatal cuya responsabilidad patrimonial se depura.” Posteriormente, al aludir a la acción de repetición, conciliación y garantía del debido proceso y el derecho de defensa señala que la acción de repetición es una especie del género acción de reparación directa, que puede ejercitar el Estado en contra del agente que ha causado el daño con su actuación dolosa o gravemente culposa. De igual forma, manifiesta que la conciliación tanto judicial como prejudicial regulada por la legislación vigente, otorga todas las garantías para asegurar el respeto al debido proceso y al derecho de defensa. Concluye que no existe reparo alguno que pueda formularse en cuanto a la constitucionalidad de las normas acusadas en cuanto al debido proceso y al derecho de defensa, sin embargo, “advertencia como la formulada por el profesor PARRA QUIJANO –a la cual hacíamos alusión más atrás- en el sentido que en la práctica, la controversia probatoria en sede de acción autónoma de repetición puede tornarse más virtual que real, dado que muchas pruebas pueden venir ya preconfiguradas del proceso de responsabilidad en contra de la entidad pública, y adicionalmente, la observación que formularemos en el apartado siguiente en torno a la naturaleza jurídica de la facultad conferida al ente público para decidir si realiza o no el llamamiento en garantía, estos dos elementos…, nos hacen inclinar por conceptuar que la ideal sería una declaratoria de exequibilidad condicionada …al requisito de que la entidad pública lleve a cabo el llamamiento en garantía en todos los casos en los cuales se reúnan los requisitos legalmente exigidos al efecto, esto es, siempre que exista prueba siquiera sumaria del proceder doloso o gravemente culposo del agente estatal concernido.” En cuanto a la naturaleza de la facultad atribuida al órgano estatal para decidir si efectúa el llamamiento en garantía del agente que presuntamente incurriría en dolo o culpa grave señala que no existe justificación objetiva y razonable a la luz de la Constitución para configurar la facultad que nos ocupa como discrecional. Tampoco es posible pensar en algún argumento que sustente el no llamamiento en garantía como la más conveniente a los intereses generales, si reúne los requisitos legales para su formulación. Considera, entonces, que “el legislador excedió su facultad configuradora del orden jurídico, al estatuir como discrecional una potestad que, a todas luces, debió ser diseñada como reglada. Sin embargo, las normas jurídicas que consagran esta facultad no han sido impugnadas mediante la acción pública de inconstitucionalidad… y no parece sencillo justificar que puede configurarse unidad de materia o unidad normativa con las disposiciones aquí demandadas…Empero, como quiera que la efectiva realización del llamamiento en garantía en todos los casos en que se reúnan los requisitos legales para formularlo –esto es, que exista la prueba sumaria del dolo o la culpa grave del servidor- sí redundará en que no quede resquicio alguno de afectación, ni al patrimonio público, ni menos todavía al debido proceso y los derechos de contradicción y de defensa del servidor público pasible de ser demandado a través de la acción de repetición, está plenamente justificado que la corte Constitucional declare la exequibilidad condicionada de los enunciados normativos acusados, consistiendo la condición en que, en todos los casos en que exista prueba sumaria del dolo o culpa grave del agente estatal, éste sea vinculado al proceso de responsabilidad adelantado contra la entidad pública de que se trate.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En concepto recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el día 2 de diciembre de 2005, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte inhibirse frente a los cargos por violación de los artículos 4 y 29 de la Constitución y declarar la exequibilidad de los artículos acusados frente a la presunta violación del artículo 90 de la Constitución, en relación con el cargo analizado. Empieza por anotar el Ministerio Público que no existe en la demanda una acusación concreta que refiera a la forma como las disposiciones acusadas violan el artículo 4 de la Constitución por lo que se impone una decisión inhibitoria. Señala que las normas demandadas no vulneran el artículo 90 de la Constitución por cuanto de dicha disposición no se deduce el carácter literal y restringido de la expresión “sentencia”. Aduce que la integración de las normas constitucionales que prevén el régimen de responsabilidad de los servidores públicos y los principios aplicables a dicho régimen, habilitan al legislador para fijar los instrumentos con los cuales se materializa el derecho de acción del Estado. En efecto, precisa que el marco constitucional de la responsabilidad patrimonial del servidor y ex servidor público y del particular que ejerce funciones públicas no tiene como soporte único el artículo 90 de la constitución. Así mismo, el legislador tiene la competencia para determinar la forma, procedimiento e instrumentos con los que el Estado puede hacer efectiva la responsabilidad patrimonial. Aclara que la acción de repetición si bien es una acción que tiene fuente constitucional no es una acción constitucional propiamente dicha como tampoco se encuentra regulada integralmente en dicho Estatuto Superior, sino que delegó en el legislador su desarrollo. Refiere también que la aplicación de los principios constitucionales, en la medida que resulten compatibles, es de la esencia de las acciones jurisdiccionales. Señala que son de aplicación imperiosa a efectos de determinar la responsabilidad patrimonial de los servidores, los principios de celeridad, economía y acceso a la administración de justicia. Manifiesta que la Ley 678 de 2001, resulta razonablemente armónica con los principios constitucionales al exigir como requisitos de la responsabilidad patrimonial “i) la existencia de una condena, conciliación u otra forma de solución de conflictos, como supuesto fáctico que prueba la obligación patrimonial del ente público; ii) el pago del valor total de la condena o conciliación, como presupuesto necesario para legitimarse en el cobro a través de las acciones de reembolso de que habla la doctrina francesa y iii) la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa imputable al servidor, ex servidor o particular que ha ejercido funciones públicas, lo que constituye el elemento subjetivo de esta forma de responsabilidad impersonal y cuyo análisis corresponde a los Comités de Conciliación de las entidades públicas que tienen el deber legal de conformarlo o a los representantes legales de aquellas que no lo tengan constituido, artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y 4 , inciso final, de la Ley 678 de 2001.” En relación con la expresión “condena”, indica que debe interpretarse en forma amplia y no reducirse a una concepción eminentemente procesal, pues, ello equivale a desconocer la dinámica propia y la evolución del derecho en materia de responsabilidad extracontractual, dejando de lado las formas alternativas de hacer justicia para cuyo efecto la propia Constitución faculta a los particulares. Expone que además debe considerarse que para salvaguardar la transparencia en asuntos que interesan al Estado por ser de interés público, el legislador ha reducido la posibilidad de adelantar conciliaciones administrativas solamente ante los agentes del Ministerio Público, estableciendo unas reglas de competencia funcional, igualmente previendo la intervención de abogados titulados y consagrando la intervención judicial para su aprobación. Señala así que “Es en virtud de i) la intervención de las autoridades judiciales, ii) el rigor probatorio: exigencia de pruebas idóneas y auténticas y iii) la tramitación con todas las garantías para las partes, que el legislador, en aplicación de las facultades constitucionales ha hecho extensiva la conciliación y demás formas alternativas de solución de conflictos la posibilidad para efectos de materializar la acción de repetición del artículo 90 de la Constitución, en aras de la adecuada defensa del patrimonio público…El legislador al promulgar las normas que se cuestionan..., utilizó el criterio de razonabilidad, pues no tendría una explicación lógica que en los eventos en que se ha producido una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra el Estado que genera detrimento patrimonial imputable al actuar doloso o gravemente culposo de uno de sus agentes resulte viable repetir contra éste, mientras que en los eventos en los cuales tal detrimento proviene del pago de una conciliación lograda para evitar la posterior condena o de la solución del conflicto lograda a través de otro medio legal utilizado con la misma finalidad, no proceda hacer efectiva la responsabilidad del servidor, ex servidor o del particular que ha realizado la conducta reprochable en ejercicio de funciones públicas.” Finalmente, expone que el cargo por violación del debido proceso se funda en una hipótesis que resulta inconsistente y subjetiva por cuanto al tenor de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 640 de 2000, el agente del Ministerio Público debe citar a las partes utilizando el medio más eficaz, señalando la fecha, lugar y hora en que habrá de desarrollarse la audiencia de conciliación, e incluso el solicitante antes de entregar la solicitud al Ministerio Público, debe radicar una copia de la misma en la entidad pública convocada para conciliar y obtener la constancia de radicación. Recuerda quienes son partes intervinientes en la conciliación prejudicial y señala que el único efecto de la no comparecencia a la audiencia de conciliación recae sobre la persona o entidad que incumple de la cual se predica apenas el indicio de responsabilidad. Por ende, concluye que si una o ambas partes citadas no comparecen a la audiencia, decretadas sus prórrogas o nuevas citaciones, se tiene por fracasada la conciliación por lo que no tiene efectos respecto de la entidad o del repetido por la supuesta violación del debido proceso. Así mismo, pone de presente el artículo 64 de la Ley 640, que define la conciliación e indica que realizada en debida forma “contribuye a desarrollar el mandato del artículo 29 de la Carta Política, según palabras de la Corte Constitucional (sentencia C-893 de 2001).” Finaliza señalando que de conformidad con la jurisprudencia constitucional según la cual dado el carácter abstracto que conlleva la confrontación entre la norma legal acusada y la disposición constitucional violada, no es posible estudiar cargos que tengan fundamento en desarrollos específicos, o los que se refieran a la ejecución o aplicación de las normas o los relacionados con abusos de las autoridades u operadores jurídicos, por lo que el cargo por desconocimiento del debido proceso no debe ser analizado. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Cargos de la demanda El actor demanda las expresiones “conciliación u otra forma de terminación de un conflicto”, “conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley” y “hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo”, contenidas en los artículos 2 y 8 de la Ley 678 de 2001 y 31 inciso 2, parcial, de la Ley 446 de 1998, por considerar que desconocen los artículos 4-1, 29 y 90-2 de la Constitución. Señala que la violación del inciso 2 del artículo 90 de la Constitución, radica en que el Constituyente de 1991, indicó que la acción de repetición contra el agente estatal sólo procede cuando el Estado fuere condenado, es decir, cuando el Estado hubiere sido vencido en juicio ante el juez competente, por lo que no se permite la iniciación de la acción cuando exista una conciliación u otra forma de terminación del conflicto. Considera así el actor que el legislador al expedir los apartes acusados desbordó los límites establecidos en la Constitución, por cuanto adicionó otros supuestos distintos al previsto en el inciso 2, del artículo 90 de la Constitución. Precisa que ni la conciliación judicial o extrajudicial es equivalente a una condena judicial como tampoco a cualquier otra forma de terminación de un conflicto ya que la condena es aquella proferida por un juez al final del proceso legalmente establecido. A continuación el actor señala que de aceptarse por ejemplo que una conciliación prejudicial administrativa homologada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, donde no hubiere sido convocado el presunto agente estatal causante del daño, sirviera de fundamento para una eventual acción de repetición, se desdibujaría el debido proceso ya que el agente estatal causante del daño no habría tenido la oportunidad de defenderse y haber contado con un abogado durante el trámite conciliatorio, como tampoco hubiere tenido la oportunidad de presentar dentro de la conciliación las pruebas a su favor y controvertir las presentadas en su contra, ni mucho menos el poder impugnar ante el superior la homologación de la conciliación prejudicial administrativa que le hubiere sido desfavorable, ya que si no fue participe de ella no era, entonces, sujeto procesal idóneo para apelar la providencia de homologación. Finalmente, señala que demanda las expresiones acusadas, bajo lo que denomina unos “mismos argumentos”. Al respecto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte inhibirse de pronunciarse de fondo respecto a la violación de los artículos 4-1 y 29 de la Constitución, y, en consecuencia, proceder a examinar los cargos sólo en relación con la violación del artículo 90-2 de la Constitución. Señala que los cargos del actor solo giran alrededor del desconocimiento del inciso 2 del artículo 90 de la Constitución. Respecto al artículo 4-1 de la Constitución, indica el Procurador General de la Nación, que el actor no formula una acusación concreta que refiera a la manera como las normas acusadas desconocen dicha norma constitucional. Y, en cuanto al cargo por violación del artículo 29 de la Carta, expone que el actor se funda en una hipótesis que resulta en extremo subjetiva y carente de generalidad y, por lo tanto, discordante de la situación legal prevista en la norma acusada. Manifiesta que la hipótesis planteada resulta inconsistente y subjetiva por cuanto según lo previsto en el artículo 20 de la Ley 640 de 2001, el agente del Ministerio Público debe citar a las partes utilizando el medio más eficaz y señalando la fecha, lugar y hora en que habrá de desarrollarse la audiencia de conciliación. Procede a recordar las partes intervinientes en la conciliación prejudicial y señala que el único efecto que tiene la no comparecencia a la audiencia de conciliación recae sobre la persona o entidad que incumple. Agrega que si una o ambas partes citadas no comparecen a la audiencia, decretadas sus prórrogas o nuevas citaciones, se tiene por fracasada la conciliación por lo que no puede interpretarse que exista conciliación y que tenga efectos respecto de la entidad o del repetido. Concluye el Procurador, que dado el carácter abstracto que conlleva la confrontación entre la norma legal acusada y la disposición constitucional violada, no es posible estudiar cargos que tengan fundamento en desarrollos específicos, o los que se refieran a la ejecución o aplicación de las normas o los relacionados con abusos de las autoridades u operadores jurídicos, por lo que considera que el cargo por desconocimiento del debido proceso no debe ser analizado. La Corte, entonces, debe analizar previamente si el actor presentó cargos aptos de inconstitucionalidad en relación con la presunta violación de los artículos 4-1 y 29 de la Constitución. Al respecto, encuentra la Corte que le asiste razón al Procurador General de la Nación, respecto a la solicitud de inhibición sobre el artículo 4-1 de la Constitución, mas no en cuanto al artículo 29 de la Carta. En efecto, en relación con la presunta violación del artículo 4-1 de la Constitución, se presenta una ausencia de cargos al no exponerse por el actor las razones de inconstitucionalidad. En cuanto a la violación del artículo 29 de la Constitución, para la Corte sí se presenta un concepto de la violación al manifestarse en la demanda que cuando una conciliación prejudicial administrativa, donde no hubiere sido convocado el agente estatal, sirviera de fundamento para una acción de repetición desconocería el debido proceso por cuanto dicho servidor público “no habría tenido la oportunidad de haberse defendido y haber sido asesorado por un abogado durante el trámite conciliatorio; tampoco hubiese tenido ese agente implicado la oportunidad de presentar dentro de la conciliación pruebas a su favor y controvertir las presentadas en su contra, ni mucho menos a poder impugnar ante el superior la homologación de la conciliación prejudicial administrativa que le fuese desfavorable –dado que si no fue participe de ella, no era sujeto procesal idóneo para apelar la providencia de homologación”. Argumento que guarda relación con el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, acusado, en cuanto señala “que no estuvo vinculado al proceso respectivo”. Por lo anterior, la Corte habrá de inhibirse para proferir un fallo de fondo solamente respecto al artículo 4-1 de la Constitución y procederá a pronunciarse de fondo respecto a los cargos formulados por desconocimiento de los artículos 29 y 90-2 de la Constitución. Ahora, por cuanto la intervención ciudadana de la Universidad Externado de Colombia, aborda la existencia o no de la cosa juzgada constitucional atendiendo la Sentencia C-037 de 1996, que declaró la inexequibilidad del inciso 2 del artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte dentro del problema jurídico a resolver planteará este punto. 3. Problema jurídico La Corte debe examinar si las expresiones “conciliación u otra forma de terminación de un conflicto”, “conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley” y “hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo”, contenidas en los artículos 2 y 8 de la Ley 678 de 2001 y 31, inciso 2, parcial, de la Ley 446 de 1998, hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional atendiendo la Sentencia C-037 de 1996, que declaró inexequible el inciso 2 del artículo 71, que en materia de la responsabilidad del funcionario y del empleado judicial, señala “En aplicación del inciso anterior, lo pagado por una entidad pública como resultado de una conciliación equivaldrá a condena”. De no encontrar la Corte que se haya configurado la cosa juzgada constitucional procederá a determinar si dichas expresiones acusadas desconocen los artículos 90-2 y 29 de la Constitución, i) al disponer la primera de estas disposiciones constitucionales que solo procede la acción de repetición en contra del agente estatal cuando el Estado fuere condenado y no cuando hubiere conciliado o terminado el conflicto por otro medio establecido en la ley, que no resultan equiparables, y ii) por aceptarse como fundamento de una acción de repetición una conciliación prejudicial administrativa donde el agente estatal no fue convocado por lo que no dispuso de la oportunidad de defenderse al no haber sido sujeto procesal para poder apelar la providencia de homologación proferida por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo cual desconoce el debido proceso. Las intervenciones del Ministerio del Interior y de Justicia como la de la Universidad Externado de Colombia coinciden en solicitar la exequibilidad de las expresiones acusadas. En cambio, las intervenciones de la Universidad del Rosario y la Academia Colombiana de Jurisprudencia participan de la demanda de inconstitucionalidad, por lo que solicitan la inexequibilidad de las expresiones acusadas. Para el Procurador General de la Nación las expresiones acusadas no desconocen el inciso 2 del artículo 90 de la Constitución por cuanto: i) el marco constitucional de la responsabilidad patrimonial de los servidores, ex servidores y particulares que ejercen funciones públicas no sólo está en el artículo 90 de la Carta, ii) el legislador tiene competencia para determinar la forma, procedimientos e instrumentos con los cuales el Estado hace efectivo la responsabilidad patrimonial de sus agentes, iii) la expresión “condena” debe interpretarse en forma amplia y no reducirse a una concepción eminentemente procesal, pues, ello desconoce la dinámica propia y la evolución del derecho en esta materia y deja de lado las formas alternativas de solución de conflictos que reconoce la propia Constitución, y iv) el legislador utilizó el criterio de razonabilidad al expedir las normas acusadas ya que no tendría una explicación lógica que en el evento de producirse una condena contra el Estado que genera detrimento patrimonial resulte viable repetir contra éste, mientras que en el evento en el cual tal detrimento resulte del pago de una conciliación lograda para evitar una posterior condena o de la solución del conflicto lograda por otro medio legal utilizado con la misma finalidad, no proceda hacer efectiva la responsabilidad del servidor que ha realizado la conducta reprochable. Conforme a lo anterior, esta Corte siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia constitucional procederá a analizar previamente si se ha configurado la cosa juzgada constitucional respecto a las expresiones acusadas. De no encontrar la existencia de la misma, procederá a realizar algunas consideraciones sobre la responsabilidad patrimonial del Estado y la acción de repetición, para posteriormente referir a la conciliación contencioso administrativa como mecanismo y forma alternativa de resolución del conflicto, y así entrar a examinar la constitucionalidad de las normas acusadas en relación con los cargos formulados. 4. La no existencia de cosa juzgada constitucional en el asunto que nos ocupa 4.1. La Corte en la Sentencia C-037 de 1996[2], efectuó el control previo de constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que en el artículo 71 señala: “ARTICULO 71. DE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y DEL EMPLEADO JUDICIAL. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial por un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste. En aplicación del inciso anterior, lo pagado por una entidad pública como resultado de una conciliación equivaldrá a condena. Para los efectos señalados en este artículo, se presume que constituye culpa grave o dolo cualesquiera de las siguientes conductas: …” (Subrayas fuera del texto). Respecto a dicho inciso 2, que se subraya, esta Corporación declaró su inexequibilidad bajo las siguientes consideraciones: “En cuanto a la decisión de equiparar la conciliación a una condena a cargo de la respectiva entidad pública, considera la Corte que se trata de una medida que rebasa el contenido de la norma superior citada, pues ella condiciona su aplicabilidad justamente al hecho de que el Estado haya sido judicialmente encontrado responsable de un daño antijurídico cometido por la acción o la omisión de uno de sus agentes. Y, como se sabe, la conciliación es una de las formas alternativas de terminar con un proceso que se presenta antes de que el juez dicte la respectiva sentencia. En otras palabras, la conciliación no puede ser asimilada a una condena, pues si ello fuese así, entonces también debería aplicarse en esos eventos el artículo 248 del Estatuto Fundamental, lo cual resulta carente de toda lógica jurídica y de razonabilidad constitucional. Pero, además, nótese que si lo establecido en el precepto que se cuestiona fuese viable, entonces también se vulneraría el derecho fundamental al debido proceso del servidor público que ha cometido el daño, toda vez que él estaría obligado a pagar la suma acordada entre las partes, sin haber tenido oportunidad para defenderse. El inciso, pues, será declarado inexequible.” 4.2. Como es de conocimiento, el artículo 243 de la Constitución señala que los fallos que profiera la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. De igual forma, indica que ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declaro inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Constitución las normas que sirvieron para hacer la confrontación entre la disposición ordinaria y la Carta Política. Esta Corporación ha señalado que los fallos que dicte en ejercicio del control de constitucionalidad adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable por lo que no es posible que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo ya resuelto y así garantizar la aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los ciudadanos[3]. También de dicho mandato constitucional surge la prohibición para el legislador de reproducir el contenido material de una norma declarada inexequible, caso en el cual la disposición debe ser igualmente declarada inconstitucional[4]. Ahora, la cosa juzgada constitucional que se predica de las sentencias de la Corte Constitucional puede presentar distintas modalidades como son la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material. La primera de éstas refiere a aquellos casos en que ya existe un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional en relación con la norma que nuevamente es acusada y sometida a un examen de constitucionalidad. En cambio, la cosa juzgada material se presenta cuando a pesar de demandarse una norma formalmente distinta, su contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u otras normas que ya fueron objeto de pronunciamiento “sin que el entorno en el cual se apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y significación. En este contexto, ha precisado la doctrina constitucional que la cosa juzgada material se predica de la similitud en los contenidos normativos de distintas disposiciones jurídicas y, en ningún caso, respecto de la semejanza o coincidencia que exista entre el problema jurídico propuesto y el que fue objeto de pronunciamiento en la decisión precedente…”.[5] 4.3. En el presente caso, podría considerarse que se trata de la existencia de la cosa juzgada material dado que la norma declarada inexequible por la Corte así como de la ahora acusada, refieren a la posibilidad de que con fundamento en lo pagado por una entidad pública como consecuencia de una conciliación pueda iniciarse la acción de repetición. Sin embargo, se trata de dos normas con contenidos diferentes, en cuanto que la ya declarada inexequible, además de referirse de manea particular a los servidores judiciales, de manera expresa y clara daba equivalencia a la conciliación y a la condena para los efectos de iniciar una acción de repetición; en tanto que las ahora bajo conocimiento, aplicable a todos los servidores y exservidores públicos, y los particulares que desempeñen funciones públicas, incluyendo de manera expresa a los funcionarios de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, sin consagrar expresamente la citada equivalencia, disponen que se puede iniciar la acción de repetición cuando lo pagado por el Estado proviene de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, con lo cual amplía las posibilidades para el Estado en cuanto podrá iniciar la acción de repetición no solo con fundamento en una condena o una conciliación, sino que podrá iniciarla cuando lo pagado proviene de otra forma de terminación de un conflicto. No sobra señalar, como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-394 de 2002[6], que las disposiciones alusivas a la acción de repetición como son los artículos 71, 72 y 73 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, “no regularon de manera general la acción de repetición sino que simplemente afirmaron la vigencia de esta en los ámbitos de aplicación propios de las leyes enunciadas. No cabe entonces como lo hace el demandante atribuir a la Ley Estatutaria de la administración de Justicia el carácter de norma reglamentaria general de la acción de repetición, ni de supeditar el contenido de las demás disposiciones que a ella se refieren a sus preceptos en este campo. Ahora bien, cabe recordar que solamente con la expedición de la Ley 678 de 2001, … el Legislador se ocupó de manera sistemática de la regulación de la acción de repetición, estableciendo los aspectos sustantivos y procesales de la misma y del llamamiento en garantía, así como el régimen de medidas cautelares aplicable. En este sentido el Legislador, luego de señalar que el objeto de la ley es el de regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores públicos y de los particulares que desempeñan funciones públicas, a través del ejercicio de la acción de repetición de que trata el artículo 90 de la Constitución política o el llamamiento en garantía con fines de repetición (art. 1), se ocupó de definir la acción de repetición (art. 2), estableció los casos en que debe aplicarse (art 2 parágrafos 1, 2, 3 y 4), señalo sus finalidades (art.3) y su obligatoriedad (art. 4), así como los casos en que se presume dolo o culpa grave (arts. 5 y 6). Así mismo estableció los aspectos procesales aplicables (arts. 7 a 16). Es con esta norma en consecuencia con la que el Legislador en ejercicio de su potestad de configuración decidió regular los diferentes aspectos de la acción de repetición, lo que no significa, como se verá mas adelante que su competencia haya quedado agotada con la expedición de la misma. Y es entonces de esta Ley y no de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que se puede predicar el carácter de norma general en la materia, como se desprende además de la lectura del parágrafo 3 del artículo 2 la Ley 678 de 2001 que señala: “Artículo 2 (...) Parágrafo 3. La acción de repetición también se ejercerá en contra de los funcionarios de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en las normas que sobre la materia se contemplan en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.” “ Por consiguiente, como no se encuentra la Corte ante un caso de cosa juzgada material, la Corte entrará a analizar la constitucionalidad de las normas demandadas. 5. La responsabilidad patrimonial del Estado y la acción de repetición 5.1. Como consecuencia del énfasis jurisprudencial, el Constituyente de 1991 consagró en el artículo 90-1, la cláusula de responsabilidad del Estado, al señalar que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.”. Al respecto, la Corte se ha pronunciado sobre el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado y de sus agentes señalando que el Estado a efectos de cumplir sus fines desarrolla sus funciones por medio de órganos a cargo de personas que son agentes, funcionarios o autoridades públicas, cuyos actos en relación con el servicio resultan imputables directamente al ente público. Además, señaló: “3.2. El reconocimiento de la personalidad jurídica a los órganos constitucionales del Estado, permite y facilita su sometimiento al orden institucional en los mismos términos en que se encuentran los demás sujetos de derecho -personas naturales y jurídicas de derecho privado-, haciéndolo particularmente responsable por las acciones u omisiones de quienes legalmente lo integran y representan. En este sentido, la personalidad jurídica y política reconocida a los órganos del Estado, fundada en los principios de la representación y del mandato, no sólo le confieren a este último capacidad y cierto grado de libertad para desarrollar y ejecutar sus actos, sino que también configura un centro de imputación jurídica, que le permite a los asociados formular en su contra las pretensiones de responsabilidad contractual y extra contractual, las cuales constituyen una garantía constitucional de las personas frente a los daños antijurídicos que puedan causar los distintos órganos estatales en el ejercicio de los poderes de gestión e intervención. 3.3. Conforme lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corporación, la capacidad jurídica del Estado para entrar a responder patrimonialmente -a través de las instituciones públicas- por las actuaciones de sus agentes, “tuvo en nuestro país un origen eminentemente jurisprudencial, alcanzando cierto valor normativo sólo a partir de la expedición de la Ley 167 de 1941, en la que se le otorgó competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones reparatorias por daños antijurídicos atribuibles a las entidades públicas”[7]. Dicha capacidad se estructuró sobre la base de un sistema de responsabilidad objetiva y directa, fundada en el principio general nemine laedere, el cual le impone a toda persona natural o jurídica, pública o privada, el deber de responder por los daños que se causen a otro; en el caso particular del Estado, surgido como consecuencia de la falla en la prestación de los servicios públicos a su cargo.” (Sentencia C-619 de 2002) [8]. 5.2. Responsabilidad patrimonial del Estado que se presenta cuando se produce i) un daño antijurídico que le sea imputable, ii) causado por la acción o la omisión de las autoridades públicas, y iii) existe una relación de causalidad entre el daño antijurídico y la acción u omisión del ente público[9]. En este evento tiene como fundamento el “principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, consagrados en los artículos 2, 58 y 90 de la Constitución”.[10] Conforme al artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, los perjudicados podrán demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a la entidad, al funcionario o a ambos. En relación con dichos presupuestos, esta Corte ha señalado que “el sujeto de la imputación de responsabilidad es el Estado, vale decir que no hay responsabilidad subjetiva del servidor público de manera directa con la víctima de su acción u omisión, sino una responsabilidad de carácter institucional que abarca no sólo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las actuaciones de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder público a que pertenezcan, lo mismo que cuando se trate de otros órganos autónomos e independientes creados por la Constitución o la ley para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. De la misma manera, la norma constitucional contenida en el artículo 90 de la Carta, exige como presupuesto necesario...