Sentencia C-337 de 2016

C-337-16 Sentencia C-337/16 CONSECUENCIA DE DECLARAR DESIERTO EL RECURSO DE APELACION CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA DE PRIMERA INSTANCIA CUANDO EL APELANTE NO ASISTE A LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-Constituye una medida razonable y proporcionada a las finalidades previstas por el legislador al establecer la carga procesal de realizar audiencia de conciliación antes de dar trámite al recurso de apelación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Alcance ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho a la tutela judicial efectiva/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Necesidad inherente a la condición humana/TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Expresión medular del carácter democrático y participativo del Estado/TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Pilar fundamental del Estado Social de Derecho TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Bloque de constitucionalidad/TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Está directamente relacionada con la justicia como valor fundamental de la Constitución/TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Alcance TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Hace parte del núcleo esencial del debido proceso/TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Derecho de aplicación inmediata CONGRESO DE LA REPUBLICA-Depositario de la cláusula general de competencia/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Configuración de procesos judiciales y reglas para su desarrollo PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Amplia potestad del Legislador PROCESOS JUDICIALES-Discrecionalidad normativa del Legislador/LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN PROCESOS JUDICIALES-Limites DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Limites a la libertad de configuración del legislador en procesos judiciales DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Garantía DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Garantía de los derechos de defensa y de contradicción PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Consagrado en la Convención Americana de Derechos Humanos/PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Hace parte del bloque de constitucionalidad PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Finalidad/PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Alcance PRINCIPIO A LA DOBLE INSTANCIA-No tiene carácter absoluto PRINCIPIO A LA DOBLE INSTANCIA Y CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Limites a la libertad de configuración del legislador/LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN EL PRINCIPIO A LA DOBLE INSTANCIA-Proporcionalidad y razonabilidad PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Limitaciones EXCEPCIONES O LIMITACIONES AL PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Amplio margen de configuración del legislador/EXCEPCIONES O LIMITACIONES AL PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-No pueden ser injustificadas, desproporcionadas o arbitrarias CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR LAS ENTIDADES PUBLICAS SEGUN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Alcance CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Reglas para el cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Trámite del recurso de apelación contra sentencias proferidas en primera instancia/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No contempla la obligatoriedad de asistencia a la audiencia de conciliación como requisito para la procedencia del recurso de apelación/CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR LAS ENTIDADES PUBLICAS-Carga procesal para entidades públicas condenadas en primera instancia que apelan la condena AUDIENCIA DE CONCILIACION EN PROCESOS DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y RECURSO DE APELACION CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Jurisprudencia del Consejo de Estado/AUDIENCIA DE CONCILIACION EN PROCESOS DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y OBLIGACION A LA PARTE APELANTE DE ASISTIR-Jurisprudencia del Consejo de Estado JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Modalidades según el grado de intensidad DEMANDA SOBRE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR LAS ENTIDADES PUBLICAS SEGUN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Test intermedio PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIAL FRENTE A LA OBLIGATORIEDAD DE LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-Antecedentes legislativos PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIAL FRENTE A LA OBLIGATORIEDAD DE LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-Propósito de la inclusión de la Ley 1395 de 2010 en la Ley 1437 de 2011 AUDIENCIA DE CONCILIACION EN RECURSO DE APELACION CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA DE CARACTER CONDENATORIO-Obligatoriedad de asistencia y consecuencias negativas para la parte apelante que no asistiere no viola ninguna prohibición constitucional/AUDIENCIA DE CONCILIACION EN RECURSO DE APELACION CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA DE CARACTER CONDENATORIO-Al introducir una sanción por no asistir, el legislador fuerza a quienes participaron del proceso a acudir/AUDIENCIA DE CONCILIACION EN RECURSO DE APELACION CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA DE CARACTER CONDENATORIO-Coacción para asistir es una opción que no está expresamente proscrita en la Constitución del 91 AUDIENCIA DE CONCILIACION EN RECURSO DE APELACION CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA DE CARACTER CONDENATORIO-Norma abre posibilidad para que entidad pública condenada pueda concurrir y terminar anticipadamente el proceso CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR LAS ENTIDADES PUBLICAS SEGUN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Exequibilidad de la expresión "si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso" contenida en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 Referencia: expediente D-11110 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 192 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. " Demandante: Franky Alexander Vega Murcia Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D. C, veintinueve (29) de junio de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la presente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Franky Alexander Vega Murcia presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 192 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. " La demanda fue inadmitida mediante auto del 10 de julio de 2015. Presentado oportunamente el escrito de corrección y aplicando el principio pro actione, fue admitida el cuatro (4) de agosto de 2015. Mediante providencia de esta fecha, el Magistrado Sustanciador dispuso: i) admitir la demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a la Defensoría del Pueblo; iv) invitar a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Santo Tomás de Bogotá, de Antioquia, Externado de Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda, del Norte, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Cámara de Comercio de Bogotá, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, al Centro de Derecho-Justicia y Sociedad -DeJusticia-, a la Confederación Colombiana de Consumidores, a la Cámara de Comercio de Bogotá, a la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá y a la Asociación para el Fomento y Desarrollo Inmobiliario. ii. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto del precepto, subrayando los apartes demandados: "LEY 1437 DE 2011 (enero 18) Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: [...] ARTÍCULO 192. CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código. Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso". (...) III. LA DEMANDA Según el demandante el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, al condicionar la concesión del recurso de apelación de la sentencia condenatoria a una entidad pública a la asistencia a la audiencia de conciliación que debe celebrarse con anterioridad a la resolución de dicha concesión, vulnera los artículos 1, 2, 29, 31 y 229 de la Constitución Política, sobre los derechos al debido proceso, a apelar toda sentencia y a acceder a la administración de Justicia, así como el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sobre el deber de los Estados Parte de desarrollar las posibilidades de un recurso judicial efectivo y el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, sobre el derecho de toda persona a que el fallo condenatorio sea sometido a un tribunal superior. Manifiesta que el efecto de la norma demandada, la cual considera contiene un mero formalismo, es la ejecutoria del fallo de primera instancia sin que se haya resuelto el recurso de apelación, presentado oportunamente, resultando contrario a la norma sustancial y a la garantía fundamental de que toda sentencia pueda ser apelada. Aduce que se limita el derecho de acceso a la administración de justicia en segunda instancia, al exigir que el apelante acuda a una audiencia de conciliación que está por fuera del proceso propiamente dicho y por tanto no es una ritualidad, condición o término propio de cada juicio. Agrega que se desconoce la obligación que el Estado colombiano asumió con la Convención Americana de Derechos Humanos, en cuanto a desarrollar las posibilidades de un recurso judicial, ya que contrario a ello restringe esta eventualidad al exigir la asistencia a una audiencia de conciliación no obstante que la entidad ya ha manifestado su desacuerdo al interponer el recurso de apelación, lo que a su vez desconoce la garantía contemplada en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en cuanto a acudir a un juez superior para que se pronuncie sobre un fallo condenatorio. Destaca que el artículo 247 de la misma Ley 1437 de 2011 determina el trámite y las condiciones del recurso de apelación contra sentencias, en el cual no se contempla la asistencia a una audiencia de conciliación como requisito para la concesión del recurso. Especifica que el aparte demandado resulta irrazonable porque no guarda relación con el fin para el cual fue establecido, el que cree que es darle oportunidad a la entidad condenada en primera instancia para que revise la posibilidad de ofrecer una fórmula conciliatoria que le evite pagos excesivos o adicionales por el paso del tiempo. Expresa que si bien se puede cumplir esa finalidad, la declaratoria del recurso desierto por la inasistencia de la entidad a la audiencia de conciliación produce la terminación del proceso sin haberse agotado la segunda instancia, a pesar de haberse recurrido oportunamente, lo que equivale a la terminación del proceso por una sentencia no recurrida. Concluye que la norma acusada desconoce la obligación del legislador de garantizar el derecho sustancial, ya que por el contrario privilegia lo formal, pasando por alto los mandatos constitucionales y el bloque de constitucionalidad, que otorgan preferencia al derecho a la doble instancia y al acceso a la administración de justicia. IV. INTERVENCIONES 1. Universidad Externado de Colombia. En primer lugar, indica que pese a que formalmente se subsanó la demanda de la referencia, considera que sigue sin ser claro el concepto de violación. Señala que el actor aún no cumple con la carga procesal necesaria para activar el mecanismo de control constitucional, limitándose a efectuar conjeturas y afirmaciones sobre la presunta vulneración del derecho al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la doble instancia. Sin embargo, manifiesta que en caso que la Corte decida pronunciarse de fondo debe decantarse por la exequibilidad de la norma demandada. Aduce que el actor omite reflexionar que, para que exista una vulneración al acceso a la administración de justicia se requiere que efectivamente se imposibilite a las personas acceder a la misma, lo que no ocurre en el presente evento. Explica que la norma demandada no establece requisitos adicionales para la tramitación del recurso de apelación y, por el contrario, plantea que en el caso de que la sentencia sea condenatoria y se haya apelado se debe citar a una audiencia de conciliación, con el objeto probable de evitar la tramitación del enunciado recurso de alzada y, así, descongestionar la administración de justicia. Es ese sentido, concluye, la finalidad de la disposición demandada es legítima desde el punto de vista constitucional, siendo necesaria, idónea y proporcional en sentido estricto. 2. Instituto Colombiano de Derecho Procesal Pide a la Corte que declare exequible el aparte demandado. Señala que la disposición demandada obliga a las entidades demandadas a asumir con seriedad la posibilidad de conciliar la sentencia de condena, pudiendo en ese momento lograr una rebaja de la misma, pero asumiendo que la inasistencia acarrea una sanción, consistente en que el recurso será declarado desierto. Aduce que la norma demandada no desborda la libertad de configuración legislativa en materia procesal; no es desequilibrada y no atenta en contra del debido proceso de ninguna de las partes. Señala que al imponer cargas al recurrente no afecta de ninguna manera su derecho presentar el recurso de apelación. 3. Ministerio de Justicia y del Derecho Considera que lo demandado debe ser declarado exequible. Indica que la pretensión del actor no está llamada a prosperar porque la norma acusada sí resulta razonable dentro de los principios de celeridad y efectividad de la administración de justicia. Para soportar su concepto se refiere a los antecedentes legislativos de la Ley 1395 de 2010, sobre descongestión judicial, norma de igual contenido que la demandada en el presente proceso. Indica que la disposición acusada tiene como objeto, dentro del proceso contencioso administrativo, racionalizar el uso del aparato judicial, hacer más efectiva la justicia, promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, garantizar mayor economía procesal, el cumplimiento oportuno de las obligaciones generadas por el proceso y racionalizar la segunda instancia. Indica que un problema de similar índole fue abordado ya por la Corte Constitucional en la sentencia C-204 de 2003. 4. Consejo de Estado Pide a la Corte inhibirse en el presente caso o, en subsidio, declarar exequible el aparte demandado. Señala que la presente acción no tiene vocación de prosperidad, toda vez que no reúne los requisitos mínimos para que la Corte emita un pronunciamiento de fondo, según los lineamientos recogidos en la sentencia C-1052 de 2001. Aduce que el actor no realiza una exposición de las razones por las cuales alega que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por el aparte demandado, bajo los requisitos de especificidad y pertinencia exigidos por el Tribunal. Manifiesta que la demanda "evidencia el lugar común de considerar violados el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la doble instancia bajo consideraciones particulares del actor, visiones de lo que él considera que debe ser el trámite de apelación y argumentos de simple conveniencia... ", por lo que no existe una oposición verificable entre la ley demandada y el texto constitucional. Señala que la demanda parte de alegaciones legales y doctrinarias y que, aunque acusa el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011 por ser presuntamente irrazonable y desproporcionado, nunca realiza ejercicio de ponderación alguno. En relación con la exequibilidad de la norma en estudio, recuerda que existe un amplio margen para que el legislador establezca y regule los recursos contra las providencias judiciales y su trámite. Señala, en concordancia con lo anterior, que fijar una consecuencia jurídica por la inasistencia a la audiencia de conciliación, lo único que busca es la eficiencia de la administración de justicia, la observancia del principio de economía procesal y evitar mayores erogaciones para el Estado. Precisa que puede ocurrir que la entidad apelante no asista a la audiencia de conciliación porque entre la interposición del recurso y la fecha fijada para esta última ha cambiado de criterio, no encontrando ya motivos serios para tramitar la alzada. 5. Contraloría General de la República. Considera que la Corte debe declararse inhibida respecto de los cargos formulados en relación con los artículos 1,2, 29 31 y 229 de la Constitución. Ello porque observa a que el actor erró en el análisis, ya que realmente alega una vulneración del artículo 150 de la Carta. De manera subsidiaria solicita a la Sala pronunciarse a favor de la exequibilidad de la norma, porque esta se ajusta y enmarca dentro de la libertad de configuración legislativa. Además aduce que no restringe el derecho de acción, ya que de él ya se ha hecho uso. Tan así es -explica- que en esta instancia ya existe una decisión del fallado, providencia que ha sido objeto de impugnación, por lo que tampoco puede afirmarse que exista violación a la doble instancia. 6. Universidad Libre de Colombia. Solicita se declare la inexequibilidad de lo demandado. Manifiesta que no se encuentra una razón justificada para apoyar la terminación del proceso al haber declarado desierto un recurso de apelación, cuando en otras jurisdicciones una inasistencia acarrea un aplazamiento de la audiencia o, en el peor evento, un indicio grave en contra de la parta renuente. Considera que la norma no guarda coherencia ni equilibrio con un eficiente engranaje procesal, ya que asume una sanción que es desproporcionada y excesiva frente al resultado que se pretende obtener con su utilización. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Ministerio Público solicita a la Corte declarar exequible la expresión "si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso", contenida en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. Señala el Ministerio Público que el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el procedimiento para el cumplimiento de las sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas, indicando en su inciso cuarto que cuando el fallo condenatorio de primera instancia sea apelado, el juez o magistrado correspondiente deberá citar a audiencia de conciliación, la cual debe celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. Dado el carácter obligatorio de dicha audiencia, allí también se indica que si el apelante no asiste a esa audiencia entonces se declarará desierto el recurso. El Procurador observa que es preciso recordar que, en razón de la cláusula general de competencia establecida en el artículo 150 (numerales 1 y 2) de la Carta Política, el legislador goza de una amplia libertad de configuración en materia de procedimientos judiciales, la cual le permite regular, entre otros aspectos, los mecanismos alternativos de solución de conflictos, como es el caso de la conciliación, los recursos y medios de defensa ordinarios y extraordinarios que pueden interponer las partes contra las decisiones judiciales y administrativas, tales como la reposición y apelación. En segundo lugar, anota que lo que busca el legislador a través de la norma demandada no es vulnerar la garantía de la doble instancia ni el derecho de acceso a la administración de justicia, sino evitar a través de la conciliación que se llegue a aquella, y esto en aras de garantizar los principios de economía, celeridad y eficacia procesal, lo cual a su vez redunda en la descongestión de los despachos judiciales. Destaca que quien interpone un recurso de apelación para que se revise por el superior la condena que le ha sido impuesta en primera instancia, en todo debe someterse a los requisitos que para su concesión ha establecido el legislador quien, se reitera, tiene una amplia facultad constitucional para establecer las cargas procesales de las partes, del juez y de los terceros intervinientes (art. 150 constitucional, numerales 1 y 2). En este sentido, sostiene la Vista Fiscal, desde el punto de vista constitucional no existe justificación alguna para que quien actúa como apelante no esté dispuesto a asumir las cargas procesales pertinentes impuestas por el legislador, tales como cumplir con las condiciones exigidas por la ley para su concesión, más aun cuando, como sucede específicamente en este caso, ese deber consiste en asistir a una audiencia de conciliación con el fin de intentar solucionar el conflicto voluntariamente y, con ello, garantizar los principios de economía, celeridad y eficacia procesal. Por otra parte, precisa que aunque nunca ha sido objeto de estudio por parte de esa corporación, el artículo 70 de la ley 1395 de 2010, "Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial” ya contemplaba la exigencia contenida en el inciso cuarto del artículo 192 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al disponer que cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria; si el apelante no asiste a la audiencia se declarará desierto el recurso. Así las cosas, el Ministerio Público considera que bien puede el legislador exigir para la concesión del recurso de apelación la asistencia del apelante a la audiencia de conciliación respectiva, con el fin de concluir el asunto litigioso, razón por la cual se concluye que la disposición demandada no vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia ni la garantía de la doble instancia del apelante. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. 2. Asunto previo: aptitud parcial de la demanda. Toda vez tres intervinientes (Universidad Externado de Colombia, Consejo de Estado y Contraloría General de la República) solicitan a la Corte que se inhiba -en parte o en todo- en el estudio de constitucionalidad de las disposiciones demandadas, la Sala analizará preliminarmente la existencia o no de un cargo apto de inconstitucionalidad. En síntesis los intervinientes señalan que el demandante no concreta acusaciones claras y pertinentes sobre la disposición acusada. Indican también que se incumple con el requisito de suficiencia. Como lo ha expuesto la Corte, al presentar el concepto de violación, el actor debe exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Este Tribunal, refiriéndose al contenido de los argumentos aptos para incoar la acción de inconstitucionalidad, ha expresado: "La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[1]. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra "la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional "[2]. La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque "el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental"[3], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[4] "y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita"[5] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[6]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; "esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden"[7]. De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través "de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada "[8]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos "vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales"[9] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[10]. La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[11] y doctrinarias[12], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que "el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico "[13]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[14], calificándola "de inocua, innecesaria, o reiterativa"[15] a partir de una valoración parcial de sus efectos. Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional "[16]. Revisadas en conjunto la demanda y la corrección de la misma la Sala observa que, en contra de lo que aducen algunos intervinientes, sí se cumple con la carga en relación con los cargos formulados respecto de los artículos 29, 31 y 229 y el 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos de la Carta. No así en cuanto a las acusaciones formuladas por la presunta infracción de los artículos 1 y 2 constitucionales. Observa la Corte que en ningún pasaje de la demanda o de su corrección encuentra argumentos suficientes, claros y pertinentes encaminados a demostrar por qué disposición acusada vulnera los artículos 1 y 2 constitucionales. El demandante, en relación con dichas normas, se limita a hacer consideraciones generales, fundadas en algunos doctrinantes, sobre el significado del Estado Social de Derecho, sin concretar un reproche de inconstitucionalidad. El actor también restringe la formulación del presunto cargo no lleva su razonamiento más allá de aquel punto en el que se active en el juez constitucional una duda razonable sobre la inexequibilidad de lo demandado. En el sentido de lo anterior, considera la Sala que las alegaciones carecen se claridad, suficiencia, pertinencia y especificidad, por lo cual la Corte se inhibirá respecto de estas acusaciones. Sin embargo, respecto de los artículos 29, 31 y 229 de la Constitución Política, 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, el actor asumió su carga argumentativa mínima, ya que señaló, en su criterio, de qué manera la declaratoria de desierto del recurso de apelación por inasistencia a la audiencia de conciliación, prevista en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, pudo haber desbordado de forma irrazonable y desproporcionada la libertad de configuración del legislador en materia del diseño que da a los procesos judiciales. Se evidencia, en el texto mediante el cual el actor subsanó las falencias de su demanda inicial, un esfuerzo argumentativo que genera la duda mínima requerida en la jurisprudencia de esta Corporación para activar el proceso de constitucionalidad. Por lo anterior, la Sala considera que el cargo es apto. 3. Planteamiento del problema jurídico. La Sala debe establecer si la exigencia de asistir a una audiencia de conciliación, como requisito para la concesión del recurso de apelación en lo contencioso administrativo, so pena de declararlo desierto, vulnera los derechos al debido proceso, a la doble instancia y al acceso a la administración de justicia de los apelantes, al haber excedido el legislador la libertad de configuración legislativa, introduciendo una carga procesal que resulta irrazonable y desproporcionada. Para tal efecto la Sala analizará (i) el acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva, (ii) la garantía-derecho a la doble instancia y, por último, (iii) la constitucionalidad de la disposición demandada. 4. Acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva[17]. El acceso a la administración de justicia -derecho fundamental a la tutela judicial efectiva- ha sido catalogado como una necesidad inherente a la condición humana[18]. Además ha sido considerado "expresión medular del carácter democrático y participativo del Estado "[19] y "pilar fundamental de la estructura de nuestro actual Estado Social de Derecho "[20]. Encuentra sustento no solo en el texto de la Carta Política sino en los instrumentos que se integran a ella a través del bloque de constitucionalidad[21]. Su vínculo con el Preámbulo es de primer orden al estar "directamente relacionado con la justicia como valor fundamental de la Constitución"[22]. Apunta al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, entre ellos garantizar la efectividad de los derechos, promover la convivencia pacífica, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad humana, y asegurar la protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas[23]. Además, su consagración expresa como derecho de toda persona refuerza la valía que quiso darle el Constituyente de 1991 en el ordenamiento jurídico (art. 229 CP). La Corte ha explicado que la tutela judicial efectiva también hace parte del núcleo esencial del debido proceso (art. 29 CP) y se proyecta como derecho fundamental de aplicación inmediata[24] que "se garantiza a través de las distintas acciones y recursos que el ordenamiento jurídico ha previsto para la protección de los derechos"[25], con la advertencia de que "el diseño de las condiciones de acceso y fijación de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde al Legislador "[26]. El Congreso, como depositario de la cláusula general de competencia (art. 150-2 CP), es el llamado constitucionalmente a configurar los procesos judiciales y las reglas para su desarrollo. Es por esta vía por la cual se desarrollan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y, en definitiva, el principio de legalidad[27]. La jurisprudencia de esta Corte ha reconocido la amplia potestad del legislador para regular los procedimientos judiciales[28]. Ello, por supuesto, siempre y cuando "no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución "[29], y con la premisa básica según la cual "el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica "[30]. La discrecionalidad de la cual dispone el legislador significa que puede confeccionar los procesos judiciales dentro de un amplio espectro de opciones, cuyo límite es "la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales "[31]. Es así como la definición concreta de las etapas, características, términos, recursos, medios de prueba, formalidades y demás aspectos propios de un proceso judicial, habrá de ser valorada y definida por el legislador dentro de los límites generales antes mencionados, uno de los cuales es precisamente el derecho a la tutela judicial efectiva. 5. La garantía-derecho a la doble instancia. 5.1. Los artículos 29 y 31 y de la Constitución Política establecen el derecho fundamental al debido proceso y el principio constitucional y derecho fundamental a la doble instancia, como garantía de los de defensa y de contradicción[32]. Señalan que "toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley " -art. 31 - y que el sindicado en un proceso penal tiene derecho "a impugnar la sentencia condenatoria" -art. 29-, De similar manera, el principio-derecho a la doble instancia está consagrado en el artículo 8o de la Convención Americana de Derechos Humanos, el cual, al referirse a las garantías judiciales que tiene toda persona dentro del proceso, establece " (...) h) Derecho a recurrir el fallo ante el juez o tribunal superior ". Esta norma hace parte del bloque de constitucionalidad. 5.2 Esta Corporación ha sostenido que la finalidad del principio-derecho a la doble instancia es permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario, independiente e imparcial de la misma naturaleza y más alta jerarquía, con el fin de que decisiones contrarias a los intereses de las partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección, permitiendo de esa forma enmendar la aplicación indebida que se haga por parte de la autoridad de la Constitución o la ley[33]. Es una garantía contra la arbitrariedad, y en un mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública. No obstante, la Corte ha reconocido que el principio a la doble instancia no tiene un carácter absoluto[34] porque el Constituyente admitió en el artículo 31 de la Carta, que el legislador dentro de su competencia discrecional podía establecer excepciones al mismo, por ejemplo, consagrando trámites judiciales de única instancia o imponiendo ciertos límites a los recursos que buscan cuestionar la actuación de una autoridad pública. En todo caso, también ha señalado que el amplio margen de configuración que tiene el legislador en las distintas ramas del derecho a la que alude el artículo 150 Superior (cláusula general de competencias)[35], no puede llegar al extremo de permitirle anular derechos, sino que debe ceñirse a los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales, además de seguir criterios de proporcionalidad y razonabilidad que justifiquen la limitación como legítima[36]. De allí que sea necesario que las mismas respondan a un fin constitucionalmente admisible y que no se tornen arbitrarias[37]. La sentencia C-l03 de 2005 precisó algunos criterios específicos que deben ser tenidos en cuenta por el legislador -en general- cuando consagre limitaciones al principio-derecho de la doble instancia, a saber: (i) la exclusión de la doble instancia debe ser excepcional; (ii) deben existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia; (iii) la exclusión de la doble instancia debe propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima; y, (iv) la exclusión no puede dar lugar a discriminación. Entonces, no cabe duda de que la Constitución le confiere al legislador un amplio marco de configuración para sentar excepciones o limitaciones al principio-derecho a la doble instancia. Estas deben trazarse de forma que respeten el contenido axiológico de la Carta Política, en especial los derechos constitucionales fundamentales, principalmente el derecho de defensa y la garantía de debido proceso; por consiguiente, no pueden ser injustificadas, desproporcionadas o arbitrarias, más aún cuando quien cumple el papel de legislar lo hace en uso de facultades extraordinarias. 5.3. Aclarado lo anterior, la Sala estima importante precisar que el legislador en ejercicio del margen de configuración con que cuenta, puede asignar a las partes, al juez y aún a terceros intervinientes, imperativos jurídicos de conducta dentro del proceso judicial, consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales. Como lo indicó la sentencia C-1512 de 2000, citando una providencia de la Corte Suprema de Justicia[38], "los primeros se hallan instituidos por los ordenamientos rituales en interés de la comunidad, las obligaciones en pro del acreedor y las últimas en razón del propio interés ". De esta forma, "cuando el legislador impone límites al principio-derecho a la doble instancia, es viable que consagre cargas procesales, entendidas como aquellas situaciones que exigen una conducta de realización facultativa establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión reporta una consecuencia desfavorable como, por ejemplo, la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial sometido a la litis. Significa lo anterior que supone un proceder potestativo del sujeto en interés propio y que en caso de incumplimiento, acarrea una consecuencia que puede limitar derechos fundamentales. " [39] Por lo tanto, las cargas procesales se caracterizan porque el sujeto a quien se las impone la ley conserva la facultad de cumplirlas o no, es decir, le son enunciadas o advertidas y es aquel quien dispone libre y discrecionalmente si las cumple o no, sin que nadie pueda obligarlo a hacerlo. En caso de incumplimiento, queda sometido a la consecuencia desfavorable que prevé la ley para sancionar su omisión, esto es, a la limitación misma. 6. El examen de constitucionalidad de la disposición examinada. 6.1 Alcance de la norma demandada. Teniendo en cuenta las intervenciones que se presentaron en el trámite del presente proceso observa la Sala que la disposición demandada, contenida en el inciso 4o del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, admite al menos dos interpretaciones. 6.1.1 La primera parte de la lectura sistemática de la norma en comento, dentro del contexto integral del artículo 192. Debe observarse que esta disposición tiene por objeto, según reza el título mismo, establecer las reglas para el "cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas ". Así, se puede entender que los sujetos obligados por los mandatos en ella contenidos, son precisamente las personas jurídicas de derecho público que hayan sido condenadas mediante providencias judiciales o que hayan adquirido obligaciones mediante conciliaciones. Al asumir esta hermenéutica, la Sala concluye que la obligatoriedad de asistencia a la audiencia de conciliación prevista en el inciso 4o y la consecuencia derivada de faltar a ella (que es lo que se demanda) atañe a la entidad pública condenada en primera instancia que presenta el recurso de alzada. Por contera, tal lectura de la norma excluiría a los demás apelantes posibles -el demandante, el Ministerio Público o terceros intervinientes llamados en garantía, por ejemplo-, máxime cuando se considera que el artículo 247 del mismo Código[40], que regula el trámite de la apelación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no contempla de manera general la obligatoriedad de asistencia a una audiencia de conciliación como requisito para su procedencia. Es decir, el inciso crea una carga procesal puntual y expresa para un sujeto determinado: entidades públicas condenadas en primera instancia que apelan dicha condena. Por esta interpretación se decanta el Consejo de Estado al intervenir en el presente proceso de constitucionalidad. Señala en su memorial que "luego de emitirse la sentencia correspondiente, la entidad pública vencida en juicio apela y la norma prevé de manera razonable y proporcionada que debe adelantarse una audiencia de conciliación... ". Y más adelante refiere: "Ahora, puede que la entidad apelante no asista a la audiencia porque entre la interposición del recurso y la fijación de la audiencia ha estimado que no resulta conveniente adelantar el trámite de segunda instancia, en la medida en que no encuentra motivos serios y de fondo para rebatir lo decidido en la sentencia condenatoria... ". 6.1.2 Sin embargo, una lectura aislada del inciso al que pertenece la disposición acusada, por fuera de su contexto normativo, podría llevar a la conclusión contraria, indicando que la carga procesal atañe a todos los que están facultados para apelar la decisión condenatoria de primera instancia. En ese supuesto, el demandante que presentara el recurso (por ejemplo, por no haber obtenido en un proceso de reparación directa las condenas esperadas), activaría el mecanismo de conciliación, se obligaría a sí mismo a asistir a la audiencia y, en caso de no hacerlo, asumiría la consecuencia de deserción del recurso. Para la Sala dicha interpretación también es plausible, toda vez que justo el inciso demandado, a diferencia de los demás que contiene el artículo, no hace referencia expresa a las entidades públicas y es general, en su tenor literal, abriendo la posibilidad de una lectura que conduzca al intérprete a pensar que se creó una carga procesal para todos quienes apelen. Es esta la hermenéutica adoptada por varios de los intervinientes y por el Procurador General en el concepto rendido ante esta Corte. Adicionalmente, aunque la jurisprudencia del Consejo de Estado no ha abordado el asunto que puntualmente compete a la Corte, algunos autos proferidos por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo indican que esta interpretación es la que se encuentra vigente en la práctica de dicha jurisdicción. Por ejemplo, en el auto 2008-00557 de 17 de septiembre 2014 esa Corporación, sin ahondar en la materia, afirmó: "En efecto, (...) consagra la audiencia de conciliación que debe celebrarse en los procesos de la jurisdicción contencioso administrativa, antes de considerar la concesión y admisión del recurso de apelación que se interponga contra una sentencia de primera instancia que sea de carácter condenatorio. Además, impone a la parte apelante la obligación de asistir a tal diligencia, pues de lo contrario la impugnación deberá declararse desierta." Como se observa, en dicha cita jurisprudencial no se hace distinción sobre a quién corresponde la carga procesal aludida y la c sanción por inasistencia, refiriéndose genéricamente a la "parte apelante". Considera esta Corte que la anterior interpretación también resulta factible. Es necesario evaluar, en el supuesto previsto, la posición procesal del demandante que apela y tener en cuenta que la entidad ha sido condenada en primera instancia, y que -por consiguiente- al apelante, en el caso de ser el demandante, se le ha reconocido un derecho. Si recurre al recurso de alzada, es precisamente para mejorar su situación o porque solamente se le accedió en parte a lo pedido. Es de su interés que la posibilidad de mejorar su situación en el proceso pueda derivar de la audiencia de conciliación. 6.2 Estudio de los cargos. 6.2.1 El actor estima que la disposición demanda vulnera los artículos 29, 31 y 229 de la Constitución y los artículos 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. De acuerdo con la cuestión de constitucionalidad que formula, corresponde a la Sala establecer si la exigencia de asistir a una audiencia de conciliación, como requisito para la concesión del recurso de apelación en lo contencioso administrativo, so pena de declararlo desierto, vulnera los derechos al debido proceso, a la doble instancia y al acceso a la administración de justicia de la parte apelante, al haber excedido el legislador la libertad de configuración legislativa, introduciendo una carga procesal que resulta irrazonable y desproporcionada. Como se señaló en los apartes preliminares de esta sentencia, en el ejercicio de la potestad de definición del legislador en materia de determinación de los procedimientos y de la modulación de la garantía-derecho a la doble instancia es amplia. Sin embargo, la actividad de este ha de circunscribirse siempre a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Bajo estos parámetros debe definirse, entonces, si la medida contenida en el aparte normativo acusados supera el juicio anunciado. Para tal efecto es necesario recordar que la Corte ha sostenido[41] que el juicio de proporcionalidad adopta diversas modalidades - leve, intermedia o estricta - según su grado de intensidad. Al respecto, la sentencia C-354 de 2009, sintetizó la postura de este Tribunal, así: "De acuerdo con la jurisprudencia, la regla general en el control de constitucionalidad es la aplicación de un test leve de proporcionalidad en el examen de una medida legislativa, criterio que se fundamenta en el principio democrático, así como en la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas.[42] El test leve se orienta a establecer la legitimidad del fin y de la medida, debiendo ésta última ser, además, adecuada para alcanzar el fin buscado. En consecuencia, la Corte se limita, cuando el test es leve, por una parte, a determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y, por otra, a establecer si el medio escogido es adecuado, esto es, idóneo para alcanzar el fin propuesto. Sin que se trate de una enunciación taxativa, y sin que el contenido de una disposición sea el único criterio relevante para definir la intensidad del juicio de constitucionalidad, puede señalarse que la Corte ha aplicado un test leve de proporcionalidad en casos que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias, o, 3) de política internacional, o, 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, 5) cuando se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; o, 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión.[43] Para la Corte, las limitaciones constitucionales impuestas al legislador en determinadas materias en la propia Constitución justifican en determinados casos la aplicación de un test de mayor intensidad. La Corte ha empleado el llamado test intermedio para analizar la razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia, o, 3) cuando se trata de una medida de acción afirmativa.[44] En el test intermedio el nivel de exigencia del análisis es mayor, por cuanto se requiere que el fin no sólo sea legítimo sino, también, constitucionalmente importante, en razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón a la magnitud del problema que el legislador busca resolver y que el medio, no sólo sea adecuado, sino efectivamente conducente a alcanzar el fin buscado por la norma sometida a control judicial.[45] Finalmente, en la Sentencia C-673 de 2001 la Corte enunció algunos casos en los que se ha aplicado un test estricto de razonabilidad: 1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º o del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos, prima facie, afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental, o, 4) cuando se examina una medida que crea un privilegio En esa sentencia la Corte manifestó que en el test estricto de razonabilidad, los elementos de análisis de la constitucionalidad son los más exigentes, en la medida en que, en desarrollo del mismo, el fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero además imperioso, y el medio escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino, además, necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo. Adicionalmente, dijo la Corte, el test estricto es el único que incluye, como cuarto paso, la aplicación de un juicio de proporcionalidad en sentido estricto, conforme al cual los beneficios de adoptar la medida deben exceder claramente las restricciones impuestas por la medida sobre otros principios y valores constitucionales.. " En el presente evento, la Corte aplicará el test intermedio. La disposición demandada no representa ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, ni afectan a un grupo marginado o discriminado. No obstante, en la percepción del demandante, podrían afectar el goce de diversos derechos constitucionales fundamentales como el acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y la garantía de doble instancia. Esto hablaría en favor de aplicar un juicio estricto al examen de la medida. Sin embrago, para arribar a tal conclusión no basta la afirmación de que se vulneran derechos fundamentales. Adicionalmente, es necesario que los argumentos que apuntan a la aplicación de un grado de intensidad más exigente, sean de tal peso que se justifique abandonar el test ordinario. 6.2.2 Para la Corte el aparte acusado del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 persigue fines legítimos y constitucionalmente importantes, en razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta y en razón a la magnitud del problema que el legislador busca resolver. Es necesario precisar que la disposiciones que se demandan provienen de la Ley 1395 de 2010, sobre descongestión judicial, por lo que para entender el objetivo que impulsó al legislador, es pertinente que la Corte se remita a los antecedentes de dicho proyecto de ley, donde es manifiesta la voluntad del Congreso de hacer obligatoria la audiencia de conciliación de la que trata el numeral demandado. Lo anterior, en el tercer debate del trámite de la Ley 1437 de 2011, en Comisión Primera de Cámara, publicado en la Gaceta 683 de 2010. Ahí se propuso: "En relación con el cumplimiento de las sentencias, el artículo 192 es adicionado con dos reglas establecidas en los artículos 62 y 70 de la Lev 1395, los cuales establecen lo siguiente: el 62 indica que ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los oficios correspondientes, y el 70 señala que cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso, siendo obligatoria la asistencia a esta audiencia y declarándose desierto el recurso si el apelante no asiste. " (Subrayas de la Corte) Ahora, en los antecedentes de la Ley 1395 de 2010, se observa que inicialmente, en la versión radicada del proyecto, publicada en la Gaceta 825 de 2008, se propuso en el entonces artículo 45 lo siguiente: "Artículo 45. Adiciónase un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001, cuyo texto será el siguiente: "En materia de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria". Posteriormente, en la Ponencia para primer debate del mismo proyecto de Ley en Comisión Primera de Senado, Gaceta 481 de 2009, se expresó: (destacado y subrayado fuera de texto) "... no es suficiente la inversión en materia de justicia si no se combina con la adopción de instrumentos de carácter normativo, que tengan como finalidad la desjudicialización de conflictos; la simplificación de procedimientos y trámites; y la racionalización del aparato judicial, para hacer más efectiva la justicia, mediante un control más estricto de la demanda de la misma. (...) En el provecto se propone la adición del artículo 43 de la Ley 640 de 2001, para establecer, en materia contencioso-administrativa, la obligación de la conciliación judicial cuando el fallo de primera instancia sea condenatorio "4. PLIEGO DE MODIFICACIONES Al examinar el texto radicado por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Interior y de Justicia y de la interlocución sostenida con el Ministerio, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación se encontró necesario incluir modificaciones, que contribuyan a la solución de la problemática identificada por la Rama Judicial. Por lo anterior, se introducen las modificaciones al régimen procesal civil recomendadas por el Consejo Superior de la Judicatura; al régimen contencioso-administrativo sugeridas por el Consejo de Estado; al régimen procesal laboral introducidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al régimen Procesal Penal Sala Penal del Tribunal de Bogotá y; finalmente, al régimen de extinción del derecho de dominio por recomendación de la Unidad Nacional de Lavado de Activos y Extinción del Derecho de Dominio de la Fiscalía General de la Nación Las modificaciones propuestas son las siguientes: Reformas relacionadas con la Jurisdicción Contencioso-Administrativa En este proyecto de ley se proponen las siguientes reformas: (…) "En el proyecto se propone la adición del artículo 43 de la Lev 640 de 2001, para establecer, en materia contencioso-administrativa, la obligación de la conciliación judicial cuando el fallo de primera instancia sea condenatorio (...) "46. Con el propósito de promover el uso de los mecanismos alternativos de solución de conflictos como la conciliación, se propone incluir una sanción al apelante que no concurra a dicha audiencia. Por lo anterior, se propone modificar el artículo 45 del proyecto así: "Artículo 45: Adicionase un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001, cuyo texto será el siguiente: En materia de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Parágrafo. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso ". En la Ponencia para tercer debate en Comisión Primera de Cámara, publicado en la Gaceta 262 de 2010, se precisa aún más la justificación del contenido normativo que originó la norma actualmente demandada: "La iniciativa, tal y como fue apro...