Sentencia C-336 de 2011

C-336-11 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-336/11 MEDIDAS DE EXCEPCION DICTADAS EN DESARROLLO DE LA SEGUNDA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL Y ECOLOGICA–Inexequibilidad por consecuencia/INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA/MODIFICACION AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Concepto INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Configuración Mediante Sentencia C-216 de 2011 se declaró la inexequibilidad del Decreto Legislativo 020 de 2011 que declaró el estado de emergencia social, económica y ecológica por grave calamidad pública, retirando del ordenamiento la norma que le daba sustento jurídico al Decreto Legislativo 145 de 2011, dando lugar a la figura de la inconstitucionalidad por consecuencia Referencia.: expediente RE-208 Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 145 del 21 de enero de 2011, “Por el cual se modifica el presupuesto general de la nación para la vigencia fiscal de 2011” Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez –quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el artículo 214, numeral 6° de la Constitución Política, el señor Presidente de la República remitió a esta Corporación al día siguiente de su expedición, copia del Decreto Legislativo N° 145 de 2011, para efectos de su revisión constitucional de conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 7° constitucional. Mediante providencia del primero (1) de febrero de dos mil once (2011), se avocó su conocimiento y se ofició al Secretario General de la Presidencia de la República, a fin de que, en trámite con las dependencias gubernamentales pertinentes y dentro de los tres (3) días siguientes a la comunicación de esa providencia, remitiera a esta Corporación un informe detallado acerca de las razones fácticas que motivaron la expedición del Decreto 145 de 2011. Igualmente, ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en el término de tres (3) días contados a partir la comunicación de esa providencia, justificara la reorientación de los recursos provenientes del Fondo de Regalías, y los efectos presupuestales que tendrán las normas contenidas en el Decreto Legislativo 145 de 2011 para conjurar la crisis originada por la ola invernal en las zonas afectadas del país. También, dentro de la misma providencia, invitó a la Federación Nacional de Departamentos; a la Federación Colombiana de Municipios; a Ecopetrol S.A., a las facultades de Derecho y Economía de las Universidades del Rosario, Externado, Andes, Javeriana, Sergio Arboleda y Nacional, con el fin de que, si lo consideraban pertinente, defiendan o impugnen la constitucionalidad del Decreto Legislativo 145 de 2011. Así mismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 56 del Acuerdo 05 de 1992, en la providencia se ordenó que una vez vencido el término anterior el proceso fuese fijado en lista de la Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto 145 de 2011, en los términos del artículo 37 del Decreto 2067 de 1991. Vencido el período probatorio respectivo, se ordenó correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal correspondiente. Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a examinar la constitucionalidad del decreto sometido a su revisión. 2. TEXTO DEL DECRETO DECRETO 145 DE 2011 (enero 21) Diario Oficial No. 47.959 de 21 de enero de 2011 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2011. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 020 de 2010 <sic>, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 020 de 7 de enero de 2011, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública en todo el territorio nacional hasta el 28 de enero de 2011; Que de acuerdo con las motivaciones del Decreto 4580 de 2010, y con el objeto de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, se expidieron los Decretos 4703 del 21 de diciembre de 2010, 4819, 4820, 4825, 4831 y 4832 del 29 de diciembre de 2010 y 017 de 2011, entre otros; Que de conformidad con el Decreto 4703 de 2010, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2011, para incluir los recursos de operaciones de crédito público, y reorientar los recursos provenientes de los fondos especiales de la Nación administrados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional; Que de conformidad con el Decreto 4819 de 2010, se requiere incluir como sección presupuestal al Fondo Adaptación; Que de conformidad con el artículo 2o del Decreto 4820 de 2010, se requiere adicionar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2011, con los recursos provenientes por la enajenación de la participación accionaria de Ecopetrol S.A.; Que de conformidad con los artículos 1o y 9o del Decreto 4825 de 2010, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2011, para incluir los ingresos y gastos obtenidos del impuesto al patrimonio y su sobretasa; Que de conformidad con el Decreto 4831 de 2010, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2011, para incluir los recursos del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera - FAEP, para rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación de las zonas afectadas con la ola invernal; Que de conformidad con el artículo 3o del Decreto 4832 de 2010, se hace necesario adicionar el presupuesto, con los recursos correspondientes a los subsidios familiares de vivienda para la población afectada por la ola invernal; Que con el objeto de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, se hace necesario implementar un plan de lucha contra el contrabando integral y en particular, contra el contrabando de licores y cigarrillos, dado que las rentas derivadas del impuesto al consumo de licores y cigarrillos son una fuente importante de financiación de la salud y educación en el marco de la ola invernal. Por lo cual resulta fundamental robustecer las acciones de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, a través de la incorporación de recursos en el Presupuesto General de la Nación para la implementación del mencionado plan; Que de conformidad con el Decreto 017 de 2011, por medio del cual se adoptan medidas en materia de salud con el fin de hacer frente a la emergencia invernal, en el artículo 4o se modifica transitoriamente la distribución sectorial del SGP en salud y propósito general en 0,5% a favor del primero; Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto dispone: “Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo”; Que como consecuencia de lo anterior es indispensable modificar la Ley 1420 de 2010, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2011”, con el fin de atender los gastos ocasionados por las medidas requeridas para atender el estado de excepción; DECRETA: ARTÍCULO 1o. PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónase al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2011, en la suma de cinco billones seiscientos noventa y cuatro mil doscientos cincuenta y cuatro millones ochocientos un mil ochocientos veintidós pesos ($5,694,254,801,822) moneda legal, según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN I-INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL......................... ....5,674,254.801.822 1. INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN.......................... .............830,477,628,282 2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACIÓN............................ .........4,321,307,173,540 6. FONDOS ESPECIALES.............................................................. ............522,470,000,000 II-INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS.... ............20,000,000,000 131000 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES B- RECURSOS DE CAPITAL................................................................ .......20,000,000,000 TOTAL ADICIONES............................................................................. ...5,694,254,801,822 ARTÍCULO 2o. PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónase el Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2011, en la suma de cinco billones seiscientos noventa y cuatro mil doscientos cincuenta y cuatro millones ochocientos un mil ochocientos veintidós pesos ($5,694,254,801,822) moneda legal, según el siguiente detalle: CTA PROG SUBC SUBP CONCEPTO APORTE NACIONAL RECURSOS PROPIOS TOTAL SECCIÓN: 0325 FONDO NACIONAL DE REGALÍAS C PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 434,470,000,000 434,470,000,000 630 TRANSFERENCIA 434,470,000,000 434,470,000,000 1000 INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO 434,470,000,000 434,470,000,000 TOTAL ADICIONES SECCIÓN 434,470,000,000 434,470,000,000 SECCIÓN: 1310 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES C PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 20.000.000.000 20.000.000.000 520 ADMINISTRACIÓN, CONTROL Y ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO 20.000.000.000 20.000.000.000 1000 INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO 20.000.000.000 20.000.000.000 TOTAL ADICIONES SECCIÓN 20,000,000,000 20,000,000,000 SECCIÓN: 1315 FONDO ADAPTACIÓN A PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 10,000,000,000 10,000,000,000 C PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 1,490,000,000,000 1,490,000,000,000 630 TRANSFERENCIAS 1,490,000,000,000 1,490,000,000,000 1000 INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO 1,490,000,000,000 1,490,000,000,000 TOTAL ADICIONES SECCIÓN 1,500,000,000,000 1,500,000,000,000 SECCIÓN: 2201 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL C PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 88,000,000,000 88,000,000,000 113 MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR 88,000,000,000 88,000,000,000 703 EDUCACIÓN SECUNDARIA 88,000,000,000 88,000,000,000 TOTAL ADICIONES SECCIÓN 88,000,000,000 88,000,000,000 ARTÍCULO 3o. CONTRACRÉDITOS AL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 220 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Efectúanse los siguientes contracréditos en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2011, en la suma de ciento cinco mil setecientos cincuenta y cinco millones trescientos setenta y seis mil quinientos noventa y nueve pesos ($105.755.376.599) moneda legal, según el siguiente detalle: CONTRA-CRÉDITOS - PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN CTA PROG SUBC SUBP CONCEPTO APORTE NACIONAL RECURSOS PROPIOS TOTAL SECCIÓN: 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO A PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 105.755.376.599 105.755.376.599 TOTAL CONTRA-CRÉDITOS SECCIÓN 105.755.376.599 105.755.376.599 TOTAL CONTRA-CRÉDITOS 105.755.376.599 105.755.376.599 ARTÍCULO 4o. CRÉDITOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN. Con base en los recursos de que trata el artículo anterior, ábranse los siguientes créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 2011 en la suma de ciento cinco mil setecientos cincuenta y cinco millones trescientos setenta y seis mil quinientos noventa y nueve pesos ($105.755.376.599) moneda legal, según el siguiente detalle: CRÉDITOS – PRESUPESTO GENERAL DE LA NACIÓN CTA PROG SUBC SUBP CONCEPTO APORTE NACIONAL RECURSOS PROPIOS TOTAL SECCIÓN: 3601 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL A PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 105.755.376.599 105.755.376.599 TOTAL CONTRA-CRÉDITOS SECCIÓN 105.755.376.599 105.755.376.599 TOTAL CRÉDITOS 105.755.376.599 105.755.376.599 ARTÍCULO 5o. Los saldos del impuesto a las transacciones Financieras y del Gravamen a los Movimientos Financieros a que se refiere la Ley 608 y el artículo 2o de la Ley 633 de 2000 y sus rendimientos, por un valor de $944.376.856.067,15 se destinarán para financiar apropiaciones asignadas al Ministerio del Interior y de Justicia con destino al Fondo Nacional de Calamidades. ARTÍCULO 6o. El Fondo Nacional de Regalías dispondrá de la suma de $300.000 millones del portafolio disponible que administra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, para rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación de las zonas afectadas con la ola invernal. ARTÍCULO 7o. De conformidad con el artículo 2o del Decreto 4831 de 2010, el Fondo Nacional de Regalías dispondrá de la suma de $134.470 millones del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera-FAEP, para rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación de las zonas afectadas con la ola invernal. ARTÍCULO 8o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese, comuníquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 21 de enero de 2011. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN Siguen firmas de Ministros, 3. PRUEBAS RECIBIDAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL 3.1. INFORME DE LA SECRETARIA JURÍDICA DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Dentro del plazo concedido por el auto del 1 de febrero de 2011, mediante oficio del 7 de febrero del mismo año, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Cristina Pardo Schlesinger, dio respuesta a la solicitud de información formulada por el magistrado sustanciador en el auto de primero (1) de febrero de 2011. En dicha comunicación expresó lo siguiente: 3.1.1. Indica que el examen material de los decretos que desarrollan una emergencia social, debe estar ajustado a los diferentes requisitos señalados por la Constitución, a las disposiciones internacionales que hacen parte del Bloque de Constitucionalidad, a la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y además a la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Al respecto se remite a la sentencia C-146 de 2009[1], que indica los parámetros de validez que deben observar los decretos que desarrollan la emergencia económica: “(i) las condiciones previstas en esa disposición, que deben estar encaminados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y, a su vez, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, condiciones que a sido agrupadas por la jurisprudencia constitucional bajo los criterios de conexidad y especificidad; (ii) los requisitos que a dichos decretos impone la normatividad estatutaria sobre los derechos de excepción, y (iii) las normas ratificadas por el Congreso que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, las cuales prevalecen en el orden interno, por mandato expreso del artículo 93 C.P.”. De este modo, considera que los criterios de constitucionalidad establecidos en los diferentes niveles normativos, permiten un análisis diferenciado de los fines de las medidas adoptadas, de los medios para alcanzar tal fin y la correspondiente proporcionalidad entre medio-fin; criterios que cumple el Decreto 145 de 2011. Afirma que el mismo decreto en sus considerandos expone las razones que motivaron al Gobierno Nacional para expedir las medidas adoptadas, conforme a las facultades que le confieren al Presidente de la República el artículo 215 de la Constitución y la Ley 137 de 1994. Para el efecto, transcribe en su totalidad los considerandos del decreto 145 de 2011. Frente a la oportunidad en la expedición del Decreto 145 de 2011, manifiesta que éste se profirió en vigencia del Estado de Emergencia declarado por el Decreto 020 de enero 7 de 2011. Acerca de la finalidad, señala que conforme al artículo 10 de la Ley 137 de 1994, las medidas adoptadas por el Decreto objeto de estudio se encuentran directamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación que originaron la declaratoria del estado de emergencia y, a impedir la extensión de sus efectos. En este punto, se remite a los hechos perturbadores del orden social que están contenidos en el Decreto 020 de 2011, de los cuales resalta el incremento considerable de lluvias por encima del promedio en la mayoría de las ciudades debido al fenómeno de La Niña, la saturación de los suelos generando su inestabilidad y amenazando derrumbe y, finalmente, que a pesar de que el Gobierno Nacional adoptó medidas para conjurar la crisis generada por los hechos descritos en el decreto 4580 de 2010, los hechos sobrevinientes lo obligaron a adoptar nuevamente medidas destinadas a afrontar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Así, con el objetivo de tomar acciones pertinentes frente a la declaratoria de la emergencia económica, señala que el Gobierno Nacional se vio en la necesidad de expedir el Decreto 145 de 2011 para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, el cual contiene medidas destinadas a modificar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2011 y de esta forma “atender los gastos que ocasionan las medidas requeridas para atender la emergencia económica, social y ecológica que está viviendo el país”. En ese sentido, afirma que para poder contar con una asignación presupuestal que permitiera conjurar la crisis que originó el estado de emergencia social e impedir la extensión de sus consecuencias, el decreto bajo estudio adoptó las siguientes medidas presupuestales: “- Adicionó el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2011, en la suma de $ 5.694.254.801.822. - Adicionó el Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la Nación para la vigencia Fiscal de 2011 en la suma de $ 5.694.254.801.822. - El artículo 3 del Decreto 145 de 2011, modificado por el Decreto 220 de 2011, ordena realizar contracréditos en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2011 por la suma de $5.674.254.801.822. - El artículo 4 del Decreto 145 de 2011 ordena realizar créditos en el Presupuesto General o Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal 2011 por la suma de $105.755.376.599. - Dispone el traslado de recursos al Fondo Nacional de Calamidades y del Fondo Nacional de Regalías, para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación de las zonas afectadas con la ola invernal”. Expresa que las anteriores medidas tienden a superar y/o conjurar la crisis y los efectos generados por la ola invernal, además de ser necesarias por cuanto la destinación de recursos de las apropiaciones incluidas en la Ley 1420 de 2010 al Fondo Nacional de Calamidades, incorporados en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2010, resultaron insuficientes para superar la crisis y sus efectos. Argumenta que al perder vigencia el Decreto 4580 de 2010 y ante la continuidad del invierno y agudización de la crisis, el Gobierno se vio en la necesidad de expedir el Decreto 020 de 2011, en el que se declara nuevamente el estado de emergencia, económica, social y ecológica, con el fin de conjurar la crisis generada por el fenómeno de La Niña, quedando pendiente hacer efectivas las medidas adoptadas respecto a la adición del presupuesto General de la Nación 2011, de los decretos 4703 del 21 de diciembre de 2010, 4819, 4820, 4825, 4831 y 4832 del 29 de diciembre de 2010 y 17 de 2011. Señala, además, que el Gobierno actualmente cuenta con un Presupuesto y un Marco Fiscal de Mediano Plazo que ha surtido los trámites propios en el Congreso de la República, dentro de parámetros de normalidad económica, en los cuales no se incluyeron las medidas adoptadas en los decretos antes enunciados, por lo que se hizo necesario modificar la Ley 1420 de 2010 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2011”, con el fin de atender los gastos ocasionados por las medidas requeridas para atender el estado de excepción. Ahora bien, en cuanto a la proporcionalidad de las medidas adoptadas en el Decreto 145 de 2011, sostiene que éste no implica la violación del ejercicio de los derechos y libertades de las personas, sino que, busca proteger el mínimo vital de la población afectada “al procurar una efectiva asignación de recursos económicos para satisfacer sus necesidades básicas”. De otro lado, indica que los lineamientos del decreto están encaminados a “conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos causados teniendo en cuenta la necesidad de adicionar en el Presupuesto General de la Nación vigencia fiscal 2011 los recursos para el financiamiento de la emergencia económica, social y ecológica declarada, permitir créditos y contracréditos, y disponer el traslado de recursos al Fondo Nacional de Calamidades y al Fondo Nacional de Regalías, para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras afectadas por la ola invernal”. Señala que el Gobierno Nacional, ha realizado una serie de esfuerzos que pretenden hacer frente a los daños producidos por la temporada invernal, por lo que las medidas presupuestales adoptadas en el Decreto 145 de 2011, “constituyen estrategias para conjurar las crisis y permitir la cesación de sus efectos, debido a la magnitud de la temporada invernal”. De esta forma, aduce que tales medidas guardan relación de conexidad con los motivos que sustentan la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. Además, conducen a alcanzar los fines del ejecutivo al modificar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2011, procurando sobre todo el beneficio prioritario de los damnificados por el desastre natural. Respecto de la constitucionalidad material del decreto objeto de estudio, sostiene que los artículos 1 y 2, correspondientes a la adición del Presupuesto General de la Nación vigencia fiscal 2011 comportan “una medida indispensable que debe tomar el ejecutivo para atender los gastos ocasionados por las medidas requeridas para atender el estado de excepción”. En este mismo aspecto, se remite a la jurisprudencia de la Corte Constitucional que en situaciones similares a la actual, es decir, en estados de excepción decretados por el Gobierno Nacional, declaró ajustadas a la Carta Política las modificaciones hechas en su momento al presupuesto de rentas, ya que son “mecanismos adecuados para conjurar la crisis que dio lugar a la emergencia social e impedir la extensión de los efectos”[2]. En igual sentido, indica que el artículo 3 del Decreto 145 de 2011, al efectuar contracréditos en el Presupuesto General de la Nación vigencia fiscal 2011, se ajusta a la Constitución, pues en una situación similar, la Corte Constitucional en Sentencia C-069 del 22 de febrero de 1993 declaró exequible el Decreto Legislativo 1940 del 30 de noviembre de 1992 sobre contracréditos al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, dictado con fundamento en el Decreto Legislativo 1793 del 8 de noviembre de 1992 por el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio Nacional. En dicha oportunidad esta Corporación expresó: “[…] pero concretamente a la figura a que ha acudido el Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la figura del contracrédito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente partida en la ley de rentas para atender requerimientos en otros reglones debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan dentro de la ejecución presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional.” Seguidamente, respecto del artículo 4 del decreto bajo análisis, referido a los créditos al Presupuesto General de la Nación, señala que la Corte Constitucional en la sentencia C-947 de 2002, declaró exequible el Decreto Legislativo 1959 de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2002”, en donde determinó como presupuesto para la constitucionalidad de los créditos adicionales del Presupuesto General de la Nación, su proporción con el presupuesto de rentas, en los siguientes términos: “Por su parte, los créditos adicionales […] comportan la identificación de nuevas rentas que, en la misma proporción, se incorporan al presupuesto, tales como las provenientes de la emisión de bonos o de nuevos impuestos”. Frente a los artículos 5, 6 y 7, cita la sentencia C-172 del 18 de marzo de 2009[3], en donde la Corte se refirió a la disposición de recursos en Fondos: “En otras palabras, era necesario que el Gobierno acudiera al estado de Emergencia Social para disponer, por decreto legislativo, que parte de los recursos del Fondo Nacional de Garantías y del Fondo Agropecuario de Garantías se utilizaran para garantizar los créditos asignados en regiones por los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social”. Al respecto, afirma que el traslado de recursos dispuesto en el Decreto 145 de 2011, “permite que el órgano competente –Fondo Nacional de Calamidades- , disponga efectivamente de los recursos para realizar gastos como adquisición de mercado, elementos de aseo, cocina, colchonetas, hamacas, cobijas, y en general, ayuda humanitaria que dirigida a los damnificados, refiere la confrontación de la grave calamidad pública que atraviesa el país, originada por la temporada invernal conocida como Fenómeno de la Niña”. Por tanto, se solicita declarar ajustado a la Constitución, el Decreto Legislativo145 de 2011. 3.2. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Mediante memorial recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 7 de febrero del mismo año, la ciudadana Nathalia Succar Jaramillo, actuando en nombre y representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, procedió a dar respuesta a las solicitudes de información contenidas en auto del 1 de febrero de 2011. De manera concreta, señala que los anteproyectos para el Presupuesto General de la Nación vigencia fiscal 2011, comenzaron a elaborarse en febrero del año inmediatamente anterior, por lo cual, en ese momento, no era posible prever la magnitud de la ola invernal que atravesaría el país ni su duración. En este sentido, sostiene que el Presupuesto General de la Nación vigencia 2011, fue aprobado el 20 de octubre de 2010, haciéndose necesario arbitrar nuevos recursos para ser destinados a conjurar las calamidades, pero esto no era posible sin una ley que así lo autorizara, razón por la cual se expidió el Decreto Legislativo 145 de 2011. Atendiendo los parámetros del artículo 345 de la Constitución, señala que no puede existir gasto que no figure en el presupuesto, por lo tanto se expidió en el Decreto 145 de 2011, disposiciones que autorizan al Gobierno Nacional en los estados de excepción a realizar modificaciones en el Presupuesto General de la Nación. Así, analiza en detalle la forma en que cada uno de los artículos del decreto 145 de 2011, modificó el presupuesto asignado a algunas entidades. Ejemplo de ello es la forma en que el Decreto incorpora en el presupuesto del Fondo Nacional de Regalías (FNR) la suma de $434.470 millones, los cuales exclusivamente se podrán destinar a conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de la niña, específicamente, para rehabilitación. En igual forma, relaciona los principales daños ocasionados por las lluvias de acuerdo al informe del Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres, según el cual ha dejado 5300 viviendas destruidas y 328 mil averiadas, 749 vías, 66 puentes vehiculares y 53 peatonales afectados; 226 acueductos y 16 alcantarillados afectados; 813 centros educativos, 12 centros de salud y 38 centros comunitarios afectados. Frente a esta realidad, señala que el Gobierno es consciente de que los impactos relacionados no pueden ser superados mediante el ejercicio de facultades ordinarias, por esa razón, se requiere contar con una disponibilidad de recursos que financien los procesos de rehabilitación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas, de tal manera que se procure la recuperación de las condiciones normales de vida. Para el logro de tal propósito, sostiene que este se dificulta debido a la inflexibilidad del Fondo Nacional de Regalías[4], en tanto la Ley 141 de 1994, modificada por la Ley 756 de 2002, estableció de manera expresa, en parágrafos 1, 2, 4 y 5 del artículo 1 y el parágrafo del artículo 5 de la Ley 141 de 1994, 51 asignaciones específicas, que de acuerdo con el artículo 361 de la Constitución Política, son destinados a inversiones dirigidas a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y a los proyectos de inversión previstos en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. De tal forma que, de acuerdo a la Ley 141 de 1994, para que un proyecto regional de inversión sea elegible debe ser presentado por los entes territoriales o resguardos indígenas, de manera individual, conjunta, o asociada o a través de los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social. En tal sentido, describe el procedimiento por el cual se asigna partida presupuestal a los proyectos que presenten los respectivos entes territoriales, siendo el primero de ellos que cumpla con lo establecido en el artículo 2 del decreto 416 de 2007 y los criterios de viabilidad y elegibilidad; el segundo consiste en el estudio por parte del Ministerio sectorial, quien emite su concepto de viabilidad, que de ser afirmativo, procede en un tercer paso, a registrar el proyecto en el banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN), para finalmente ser aprobados o no por el Consejo Asesor de Regalías, quien comunica al beneficiario o ejecutor del proyecto sobre la asignación de los recursos. En este punto particular, indica que “los proyectos de las entidades territoriales para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación afectadas por la ola invernal que quieran acceder a los recursos del FNR tendrán que surtir el procedimiento descrito (…)”. Finalmente, concluye que las actuaciones del Gobierno Nacional, están encaminadas a permitir de forma inmediata y coherente el uso de los recursos de manera eficaz y eficiente, para así agilizar los procesos de rehabilitación y reconstrucción en las zonas afectadas, de tal forma que el Fondo Nacional de Regalías juega un papel importante como fuente de financiación para sufragar este tipo de tareas, cuyo accionar se activa por la solicitud de los entes territoriales, es decir, la financiación es rogada y no discrecional. 4. INTERVENCIONES 4.1. INTERVENCIÓN DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. En oficio allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 1 de marzo de 2011, la ciudadana Ximena Aguillón Mayorga, en nombre y representación del Departamento Nacional de Planeación – Fondo Nacional de Regalías, expuso los siguientes argumentos a favor de la constitucionalidad del Decreto 145 de 2011: Desarrolla en primer lugar, el contexto, el contenido y las razones por las cuales fue expedido el Decreto 145 de 2011. Así, señala que se profirió en desarrollo del Decreto 020 de 2011, mediante el cual se decretó el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública en todo el territorio nacional hasta el 28 de enero de 2011. En cuanto a los aspectos de forma, señala que el decreto bajo estudio (i) se expidió dentro del plazo en que se declaró la emergencia, (ii) se encuentra suscrito por el Presidente de la República y sus Ministros y (iii) dentro del mismo se expresan las razones orientadas a demostrar la pertinencia de las medidas por él adoptadas. Sostiene que dentro del debate en torno a la adición presupuestal, la Corte Constitucional ha expresado que el Gobierno, una vez decretada la emergencia económica, puede realizar tal modificación siempre y cuando tenga relación con los hechos que originaron la declaratoria[5]. Para el efecto, cita el artículo 345 de la Constitución Política, en el que se preceptúa que “en tiempo de paz no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso”. Con base en lo anterior, concluye que “se cumplen a cabalidad los principios de legalidad del gasto, -pues se ha expedido un decreto legislativo con vocación de permanencia, en este caso por anualidad-, de determinación de las fuentes del mismo, -que lo constituye la declaratoria misma de emergencia-, la descripción de si detalle, y la sujeción del mismo a la ley orgánica del presupuesto”. Por lo expuesto, solicita declarar exequible el Decreto Legislativo 145 del 21 de enero de 2011. 4.2. INTERVENCIÓN DEL CIUDADANO MIGUEL ÁNGEL ENCISO PAVA. El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava, interviene dentro del presente proceso con el fin de solicitar a esta Corporación que declare la inexequibilidad del Decreto Legislativo 145 de 2011 por ser violatorio de los artículos 114, 121, 150 num. 3 y 11, 215, 339, 345, 346 y 352 de la Constitución Política. En sustento de la anterior petición expuso los siguientes argumentos: 4.2.1. En primer lugar, aduce por parte del Gobierno Nacional el indebido ejercicio de la función legislativa, por cuanto la Constitución Política atribuyó exclusivamente al Congreso de la República la facultada para hacer las leyes y reformar la Constitución Así, señala que el artículo 215 de la Carta Política “se refiere a la ocurrencia de situaciones extraordinarias, imprevisibles, genéricas, abstractas y eventuales que sin encontrarse contextualizadas pueden ser afrontadas mediante decretos legislativos. Pero en ningún caso dispone que ello faculte al Presidente y a los ministros para ejercer las funciones consagradas en el artículo 150 de la Constitución Política como propias y exclusivas del Congreso de la República”. Frente al Decreto Legislativo 145 de 2011, sostiene que el artículo 215 de la Constitución, no faculta, tácita o expresamente, al Gobierno Nacional para modificar a su arbitrio el Plan Nacional de Desarrollo, cuya regulación cumple la Ley Orgánica 152 de 1994, ni el Presupuesto de Rentas, ni la Ley de Apropiaciones. Tampoco el Gobierno está autorizado para ejercer las funciones que en forma privativa le son asignadas al Congreso de la República en los artículos 114, 150 num. 3 y 11, 339, 345, 346 y 352 de la Carta. En este punto, considera que el decreto en estudio es inconstitucional, pues implica el injustificado ejercicio de la función legislativa bajo el amparo del Estado de Emergencia. Así, sostiene que la forma adecuada de actuar por parte del Gobierno, debió ser ejerciendo el derecho de iniciativa que le asiste en el artículo 154 de la Carta Fundamental y presentar ante el Congreso el proyecto de ley que permitiera tales modificaciones. 4.2.2. El segundo y último argumento expuesto por el interviniente, es la “irracionalidad en el gasto so pretexto de conjurar la supuesta crisis”. Al respecto, enumera cada uno de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional en razón del estado de emergencia y advierte que, en el presente caso “no existe una cuantificación exacta de los perjuicios”, por lo tanto, “Cómo entonces fijarse el monto total de los recursos para resarcirlos?”. De lo anterior, concluye que el mencionado decreto Legislativo 145 de 2011 no tiene la finalidad de conjurar la crisis ni impedir la extensión de sus efectos; no constituye por sí solo una necesidad para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de los estados de excepción como lo exige el artículo 11 de la Ley Estatutaria 137 de 1994; no contiene la motivación de incompatibilidad, pues no expresa las razones por las cuales considera que exista, tal como lo exige el artículo 12 de la citada ley; no guarda ninguna proporcionalidad con la gravedad de los hechos que busca conjurar tal como lo exige el artículo 13 ibídem y finalmente, implica discriminación en los término del artículo 14 de la mentada ley en cuanto implica el manejo de recursos públicos por parte de sectores privilegiados. 4.3. INTERVENCIÓN DEL CIUDADANO HERNANDO ROBLES VILLA. En escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el ciudadano Hernando Robles Villa no expone en forma concreta ningún argumento a favor o en contra de la constitucionalidad del Decreto 145 de 2011, sino que pretende poner en consideración de esta Corporación “algunas perspectivas interrelacionadas entre el medio ambiente y los hechos acaecidos, los cuales pueden o están siendo afectados o agravados por una normatividad incompleta, mal concebida o mal aplicada, lo cual amerita ser revisada por esa Corporación para que como resultado de ello, surjan los ajustes legales o las recomendaciones pertinentes ante quienes corresponda”. Frente a esto, presenta algunos conceptos para el manejo de autoridades y cuencas ambientales, todos ellos relacionados con la emergencia económica, social y ecológica ocasionada por el fenómeno de la Niña, dentro de los cuales se destacan: “1. Maximizar la gobernabilidad ambiental, entendida, entre otros, como la acción de las autoridades para mejorar el manejo de agua (…) y el saneamiento básico (…). “2. Aplicar el concepto de autoridad de cuenca, diferenciándola de la autoridad ambiental, de manera que aquella sea capaz de resolver unificada y oportunamente, sin conflicto de intereses, todos los problemas operativos de los territorios validos de las aguas comunes o cuencas hidrográficas tal como están concebidas en los Art. 312 al 322 del Decreto Legislativo 2811-74. 4. Imponer el concepto de Cuenca Hidrográfica Compartida, donde los usuarios aguas arriba y aguas abajo, posean idénticos derechos en los empleos y metas de calidad de las corrientes que les son comunes”. 5. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Dentro de la oportunidad legal prevista, el señor Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la Corte declarar inexequible el Decreto 145 de 2011. Particularmente, no expone los motivos específicos por los cuales deba declararse inexequible el Decreto 145 de 2011, sino que aclara que “en el concepto 5093, rendido dentro del trámite del expediente RE-173, se solicitó a la Corte declarar inexequible el Decreto 020 del 7 de enero de 2011, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”. Por tanto, los decretos dictados dentro de este estado de emergencia, como el que ahora se examina, resultan inconstitucionales por consecuencia o efecto de la desaparición de la vida jurídica del título que sustenta la expedición de los mismos”. 6. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 6.1. COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos dictados en ejercicio de las facultades derivadas del artículo 215 de la Constitución, según lo dispuesto en los artículos 214, numeral 6º y 241 numeral 7º de la Carta Política. 6.2. INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA. Mediante Sentencia C-216 de 2011[6], esta Corporación declaró la inexequibilidad del Decreto 020 de 2011, por el cual el Presidente de la República declaró el estado de emergencia social, económica y ecológica por grave calamidad pública por un período de treinta días, sin modular los efectos del fallo. En virtud de lo anterior, en la presente oportunidad se presenta la figura de la inconstitucionalidad por consecuencia, ante el retiro del ordenamiento de la norma que daba sustento jurídico al Decreto 145 de 2011 que ahora se examina. En efecto, esta Corporación ha explicado que la inconstitucionalidad por consecuencia de los decretos legislativos consiste en el “decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución”[7] Ha agregado, que en este supuesto, “la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución”[8] 7. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 145 del 21 de enero de 2011, “Por el cual se modifica el presupuesto general de la nación para la vigencia fiscal de 2011”. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente. JUAN CARLOS HENAO PEREZ Presidente MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada MAURICIO GONZALEZ CUERVO Magistrado GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado JORGE IVAN PALACIO PALACIO Magistrado NILSON ELIAS PINILLA PINILLA Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria General [1] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [2] Sentencia C-146 del 12 de marzo de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, donde se declaró por unanimidad la exequibilidad del Decreto 4490 del 27 de noviembre de 2008 “Por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2008 y se dictan otras disposiciones”. [3] M.P. Cristina Pardo. [4] En cuanto a los recursos asignados a esta entidad, aclara que, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 756 de 2002, éste es un establecimiento público, con personería jurídica propia, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, y constituido con el remanente de los recursos no asignados directamente a los departamentos y municipios productores o a los municipios portuarios. [5] Al respecto cita, entre otras, las siguientes sentencias: C-375 de 1994, C-072 de 1993, C-261 de 1993 y más recientemente la C-146 de 2009, de donde resalta :”(…) la jurisprudencia constitucional ha considerado, de manera uniforme y reiterada en distintas decisiones, que en durante la vigencia de los estados de excepción el Gobierno está facultado para, a través de la expedición de decretos legislativos, modificar el presupuesto general de la Nación. Estas modificaciones pueden versar bien sobre la modificación de la fuente de ingresos fiscales, como la destinación de los créditos contendido en el mismo”. [6] M.P. Juan Carlos Henao. [7] Cfr. Sentencia C-967 de 1999. M.P- Fabio Morón Díaz [8] Ibidem.