Sentencia C-335 de 2017

C-335-17 Sentencia C-335/17 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Fundamento/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Puede ser absoluta o relativa COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA O IMPLICITA-Concepto COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL-Alcance COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Elementos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y MATERIAL-Diferencias COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Concepto COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL IMPLICITA O EXPLICITA-Diferencias Referencia: Expediente D-11643 Demanda de inconstitucionalidad contra los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3; el inciso 4 del artículo 4; el artículo 13; el artículo 17; el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, “Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES”. Demandantes: Alejandrina Pacheco Peña y otras dieciocho personas. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá D.C., mayo dieciocho (18) de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Alejandrina Pacheco Peña, Belinda Márquez Jiménez, Carmen Sonia Moya Mena, Cedis Esther Anaya de Urrutia, Dorys Stella Gutiérrez Castellanos, Elena Bustos Rincón, Emma Ruby Flórez Maldonado, Emma Tilano Vitali, Eva Rolong Vargas, Inés Esther Camelo Martínez, Leticia Elena Hundek Pichón, Leydis Esther Santacruz Beltrán, Librada Francisca Meléndez Peña, Luz Estella Romero Villalba, María del Socorro Torres Cabrera, Nicolás Enrique Deulofeutt Caro, Omerly Vergara Padilla, Rosmery Brito de Pimienta y Wilson de Jesús Castañeda Castro, demandaron la constitucionalidad de los artículos 3 (parcial), 4 (parcial), 13, 17, 20 (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 1776 de 2016, “Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, ZIDRES”, acusándolos de violar los artículos 1, 13, 43, 53, 64, 85, 93, 94, 150.18, 287, 288, 311 y 352 de la Carta Política. La Corte Constitucional por auto de septiembre 21 de 2016 resolvió admitir la demanda presentada por los ciudadanos, únicamente en contra del inciso 1 del artículo 20 y de los incisos 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por la eventual violación del artículo 311 de la Constitución, que establece el principio de autonomía de las entidades territoriales. Igualmente dispuso, dentro de la misma providencia, inadmitir la demanda que se formulara en contra de los artículos 3 (parcial), 4 (parcial), 13, 17 y 21 inciso quinto, por la eventual violación de los artículos 1, 13, 43, 53, 64, 85, 93, 94, 150.18, 287, 288, 311 y 352 de la Constitución, concediéndole a los accionantes un término de tres días para que corrigieran su demanda. El 28 de septiembre de 2016 los demandantes allegaron a la Corte Constitucional el escrito de corrección de la demanda, reiterando que solicitaban la declaratoria de inexequibilidad de los artículos y de las expresiones demandadas respecto de los cargos no admitidos, por considerarlas violatorias de los artículos 13, 43, 53, 64, 85, 93 y 94 de la Constitución Política. Tras evaluar el escrito de corrección, la Corte Constitucional mediante Auto del 12 de octubre de 2016, resolvió admitir la demanda propuesta en contra de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, por el cargo de violación del artículo 64 de la Constitución; contra el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, por la violación de los artículos 13 y 53 de la Constitución; y contra los incisos 1 del artículo 20, 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por el cargo de violación del artículo 311 de la Constitución (principio de autonomía de las entidades territoriales). Igualmente dispuso, dentro de la misma providencia, rechazar la demanda interpuesta en contra del inciso quinto del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por la violación del artículo 64 de la Constitución Política, informándole a los accionantes que contra las decisiones allí dispuestas procedía el recurso de súplica ante la Sala Plena de esta Corporación. Respecto de los cargos formulados en contra del inciso 4 del artículo 4 y del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, inicialmente inadmitidos, que fueron objeto de corrección por parte de los demandantes, la Sala los considera implícitamente admitidos y procede al pronunciamiento de fondo, conforme el principio pro actione, de acuerdo con el cual es necesario satisfacer los requisitos de la demanda y su admisión “Pero en caso de que sea posible identificar el cargo de inconstitucionalidad a pesar de las deficiencias de la demanda, o de duda sobre la satisfacción de las condiciones citadas, deberá ser incorporado al escrutinio judicial sobre la procedencia de la acción”[1]. Adicionalmente señala el mismo principio, que debe preferirse el pronunciamiento de fondo al fallo inhibitorio, en garantía de la participación y del acceso a la justicia, pues “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte. (…).”[2] II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados: LEY 1776 DE 2016 (Enero 29) Diario Oficial No. 49.770 de 29 de enero de 2016 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de Interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres. “ARTÍCULO 3o. COMPONENTES DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS. Personas jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos: (…) Cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá cumplir con los siguientes requisitos: a) La determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados. b) Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad competente. c) Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto. d) Un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal. ARTÍCULO 4o. SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL PARA LAS ZIDRES. El Gobierno nacional reglamentará la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, que será coordinado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Las entidades que lo integran se agruparán en sistemas, con las atribuciones y objetivos que determine el Gobierno nacional. (…) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será responsable de liderar y coordinar la formulación de la política general de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal efecto, establecerá a través de la UPRA el uso actual y potencial del suelo, ordenará las zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas, hidrológicas, sus condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y definirá los lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios. ARTÍCULO 13. DE BIENES INMUEBLES DE LA NACIÓN. Para la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hacen referencia el artículo 3o de esta ley. En todo caso la entrega de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor. La determinación de las condiciones del contrato se hará de acuerdo con las características y aptitudes de las zonas específicas en las cuales se desarrollen proyectos productivos, y de conformidad con la reglamentación especial que expida para tal efecto el Gobierno nacional. La duración de los contratos se determinará según los ciclos productivos del proyecto. También, se establecerán las condiciones óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la culminación del contrato, en estudio técnico que hará parte integral del negocio jurídico suscrito. Los contratos establecerán, además, las garantías correspondientes y las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del contratista, que podrán incluir la terminación del contrato y la devolución de los inmuebles de la nación en óptimas condiciones de aprovechamiento, sin pago de mejoras por parte del Estado. PARÁGRAFO 1o. Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los territorios étnicos. (…) ARTÍCULO 17. CONDICIÓN ESPECIAL PARA LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS QUE VINCULEN CAMPESINOS, MUJERES RURALES, JÓVENES RURALES Y/O TRABAJADORES AGRARIOS SIN TIERRA. Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3o, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo. ARTÍCULO 20. APROBACIÓN DE ZIDRES. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley, aprobará los proyectos presentados, atendiendo a criterios de competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta productividad, valor agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del capital rural. ARTÍCULO 21. IDENTIFICACIÓN DE LAS ZIDRES. La identificación de las áreas potenciales para declarar una Zidres, será establecida por la UPRA de conformidad con el artículo 1o de la presente ley y de acuerdo con criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad. La delimitación de las Zidres identificadas será establecida por el Gobierno nacional a través de documento Conpes. La aprobación de cada una de las Zidres se efectuará a través del Consejo de Ministros mediante decreto a partir de la identificación de las áreas potenciales, su delimitación y los proyectos productivos propuestos. El Gobierno nacional destinará a la UPRA los recursos requeridos para la elaboración de los planes de desarrollo rural, así como la planificación e identificación de las Zidres. Para la delimitación de las Zidres será indiferente que los predios cobijados sean de propiedad privada o pública.” III. LA DEMANDA[3] El texto de la demanda y su escrito de corrección contienen la formulación los siguientes argumentos de inconstitucionalidad. 1. Los demandantes acusan la inconstitucionalidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, por ser violatorios del artículo 64 de la Constitución, que establece el derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, pues tales enunciados “violan el modelo a través del cual se garantiza el derecho de acceso progresivo a la tierra de los campesinos y campesinas, que se desprende del artículo 64 constitucional”[4], precisando que el diseño e implementación de esos proyectos requiere gran fuerza de capital que los campesinos no poseen. Aseguran que los componentes de los proyectos productivos afectan la Constitución por tres razones: (i) porque el legislador dejó en manos de los particulares temas relacionados con la tierra, que deberían estar en manos del Estado; (ii) porque operó una “delegación tácita” de materias reservadas al Estado, que únicamente pueden ser desarrolladas por la ley; y (iii) porque la imposición del modelo ZIDRES impide el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, pues dicho acceso tan solo podrá operar en la medida en que los particulares lo permitan. Adicionalmente indican que era un modelo regresivo en comparación con el establecido en la Ley 160 de 1994. Respecto del primer punto consideran los accionantes que la norma demandada depositó en manos de los particulares asuntos de reserva pública sobre tres aspectos neurálgicos: la determinación de los terrenos que puedan ser adquiridos por los campesinos; la determinación del sistema que garantice el derecho de acceso a la tierra, del que son titulares los campesinos; y la definición del plan de acción encaminado a apoyar a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito. En atención al segundo argumento, consideran que “se puede determinar igualmente con certeza que contraría la Constitución al delegar de manera tácita en los particulares, lo que por mandato constitucional le pertenece al Estado”[5], especialmente en lo relacionado con el derecho al acceso progresivo a la tierra por parte de los trabajadores agrarios. En lo que tiene que ver con la violación concreta del artículo 64 de la Constitución, los demandantes invocan el contenido de las sentencias C-595 de 1995, C-644 de 2012 y C-623 de 2015. Con base en dichos fallos sostienen que, por oposición a las ZIDRES, la adjudicación de baldíos sí es una forma adecuada que garantiza el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, pues para la adjudicación exige la carencia de bienes rurales y la limitación en los ingresos, que son características propias de los trabajadores del campo en Colombia. Destacan que desde la Sentencia C-644 de 2012 se fija la obligación estatal de adoptar medidas progresivas estructurales orientadas a propiciar la propiedad de la tierra. Finalmente precisan que la continua referencia que hacían en sus escritos a la Ley 160 de 1995 “tiene como objetivo mostrar que ante la existencia de una norma previa que procura darle cumplimiento de los cometidos constitucionales, contendidos en el artículo 64 de la Carta Magna, y nos lleva a la necesidad de hacer uso del test de progresividad o regresividad de acuerdo con los parámetros señalados por esta Corte”[6]. En este sentido solicitan la aplicación de dicha metodología, como argumento que conduce a la inconstitucionalidad de la norma demandada. 2. Los anteriores contenidos se repiten respecto del ataque de constitucionalidad que se formula en contra del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, acerca del cual se afirmó puntualmente en el escrito de corrección, que dicha norma “introduce una modificación al régimen de baldíos que va en contravía del acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores rurales establecido en el artículo 64 de la Constitución Política Colombiana y afecta de manera particular a las mujeres rurales”[7] Adicionalmente reiteran los accionantes que, entre la Ley 160 de 1994 y las disposiciones demandadas de la Ley 1776 de 2016, existe una identidad en el objeto, pues es claro que al regular esta última ley la disposición de los bienes públicos (baldíos), resulta regresiva, en tanto reduce el número y extensión de los baldíos de la Nación, con los que se pueda garantizar el acceso efectivo al territorio por parte de la población campesina, tal y como lo ordena la Constitución. 3. Los demandantes cuestionan también el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, afirmando que viola los artículos 13 y 43 de la Constitución que establecen el derecho a la igualdad en favor de las mujeres, “por la ausencia de acciones afirmativas que contribuyan a eliminar las barreras de acceso a la propiedad, uso, control y protección de la tierra para las mujeres”[8]. Afirman que lo dispuesto en artículo 17 es insuficiente e inconstitucional, pues allí se debería contener una medida de acción afirmativa concreta. En este sentido “que la norma no es una medida de protección para la mujeres, toda vez que la mención meramente formal de las mujeres en la disposición aludida no la convierte en una norma de protección para las mujeres campesinas, por carecer del contenido que entrañan las acciones afirmativas y por lo tanto no es un verdadero derecho es solamente eso, un enunciado en una lista de posibles beneficiarios”[9]. Como argumentos adicionales, los demandantes presentaron cifras que evidencian las condiciones de desigualdad de las mujeres rurales en Colombia, derivadas de los contenidos del IV Censo Rural Agropecuario llevado a cabo entre 2014 y 2015. Dentro de esta línea arguyen que “la razón para acusar de inconstitucionalidad el artículo, está dada porque esta no constituye una medida que en favor de las mujeres rurales, como grupo marginado del acceso a la tierra en Colombia, promueva las condiciones para que en cuanto a dicho acceso la igualdad sea real y efectiva”[10]. En la demanda y su corrección indican que era necesario estudiar la norma desde el enfoque de género, para concluir que el alcance del derecho a la igualdad no puede basarse solamente en que se incorpore formalmente la palabra “mujeres”, sin consecuencias reales sobre el sistema, lo que se aviene con el mandato contenido en el artículo 43 de la Constitución, de acuerdo con el cual, “La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades”, que justifica el establecimiento de diferenciaciones en favor de las mujeres, de modo tal que pueda ser cerrada la discriminación histórica. Como refuerzo argumental, los demandantes aluden a que el artículo demandado viola también los artículos 93 y 94 de la Constitución y por esta vía, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación a la Mujer – CEDAW. Finalmente y a modo de conclusión afirman los demandantes, que “la ley ZIDRES no representa para estas una acción afirmativa, que de acuerdo con su situación sería obligatoria para el Estado, porque evidentemente son un grupo marginado de acceso a la tierra y el desarrollo rural, y el artículo 13 constitucional, establece la obligación estatal de adoptar acciones diferenciadas y afirmativas en favor de estos grupos, para que esta sea real y efectiva, mientras que el marco jurídico nacional e internacional informa las diferentes materias en la que dichas acciones serían necesarias para garantizar los derechos de las mujeres rurales”[11]. 4. Respecto del cargo que demanda la constitucionalidad del inciso primero del artículo 20, y de los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, los accionantes señalan que estos violan los principios de autonomía territorial y descentralización administrativa. Como argumento observan que la aplicación de las normas demandadas implican un retroceso en la consolidación del principio de autonomía territorial, que resulta violado con la implementación de las ZIDRES y la concentración del manejo de las mismas por el Ministerio de Agricultura, quien decidiría el uso del suelo de los entes territoriales, quienes simplemente tendrían que someter el Plan de Ordenamiento Territorial- POT, el Plan Básico de Ordenamiento Territorial - PBOT y el Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT, a las decisiones tomadas desde Bogotá, en contravía de lo dispuesto sobre autonomía territorial en la Constitución Política. En concreto reprochan los demandantes, las normas por inconstitucionales “al abrogarse de manera irregular e ilegítima el Ministerio de Agricultura, funciones propias de la delimitación del uso del suelo y explotación del mismo, que por mandato legal y constitucional antes señalado, le corresponde a los municipios”[12], y recuerdan que, desde la Sentencia C-035 de 2016, el núcleo esencial de la autonomía está constituido por aquellos elementos indispensables a la configuración del concepto, y especialmente por los podres de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus intereses. En este sentido reflexionan los accionantes, que las normas demandadas de las ZIDRES no pueden vulnerar el principio de autonomía territorial, bajo la excusa del interés nacional, sin tener en consideración las determinaciones que hayan tomado las autoridades locales. 5. La anterior argumentación fue utilizada nuevamente al solicitar la inexequibilidad del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 de 2016, que señala que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será el responsable de liderar y coordinar la formulación de la política de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Recaban que la norma demandada viola el principio de descentralización administrativa, y erosiona la autonomía de las entidades territoriales en la toma de decisiones, en desmedro de las capacidades locales, con lo cual se afecta también el principio de coordinación que rige las relaciones entre el poder central y las entidades territoriales descentralizadas. IV. INTERVENCIONES En total fueron presentados once escritos de intervención ante la Corte Constitucional cuyos contenidos pueden ser presentados en dos grupos. De una parte se tienen las intervenciones de entidades estatales y de asociaciones gremiales: la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Asociación Empresarial para el Desarrollo de la Orinoquía – ASORINOQUIA y la Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC, le solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, por considerar que la creación de las ZIDRES, corresponde al establecimiento de una estructura que permite la adopción de un modelo productivo agroindustrial que será benéfico para el país, los campesinos y los pequeños agricultores, quienes tendrán la posibilidad de asociarse a los proyectos productivos y de acceder al a la propiedad de la tierra en los términos que establece la Ley 1776 de 2016. Del otro lado se encuentran los demandantes y el otro grupo de intervinientes conformado por el Grupo de Litigio Estratégico de Interés Público de la Universidad del Norte, la Asociación de Desplazados por la Violencia de El Piñal, - ASODASPI, la Asociación FIAN Colombina, la Universidad del Rosario, la Comisión Colombiana de Juristas, la organización Caribe Afirmativo y la Universidad Externado de Colombia, quienes le solicitaron a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de los enunciados demandados, por considerar que las normas contenidas en la Ley 1776 de 2016 establecen un modelo de privatización y apropiación de la tierra en Colombia, especialmente de los territorios baldíos, bajo la forma de proyectos productivos, donde los campesinos quedarán marginados y no tendrán ninguna incidencia, en la medida que el dominio real de los proyectos corresponde a los empresarios y los inversionistas. Consideran así, que las normas contenidas en la ley son regresivas, que impiden el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y además permiten la marginación y el trato discriminado sobre la mujer campesina, pues la normatividad no adoptó el enfoque de género. Adicionalmente la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural piden a la Corte Constitucional dictar una sentencia inhibitoria, por ineptitud sustantiva de la demanda. Por su parte el Ministerio Público solicita la constitucionalidad de los enunciados impugnados. A continuación se describen los contenidos argumentales de las intervenciones. 1. Juan Pablo Sarmiento E.[13] Este ciudadano intervino en calidad de director del Grupo de Litigio de Interés Público de la Universidad del Norte – GLIP, coadyuva las solicitudes de inexequibilidad en general, bajo la formulación de dos argumentos: Que las normas demandadas desconocen el principio de progresividad en el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los campesinos; y que la ley demandada no establece un límite temporal y de extensión de los bienes baldíos adjudicados, lo que resulta inconstitucional. Respecto del primer asunto, aduce que el legislador y el ejecutivo en sus medidas normativas, están limitados por el principio de progresividad en materia de derechos económicos sociales y culturales, y que existe un mandato de progresividad establecido en la artículo 65 del Constitución, desarrollado en la Sentencia C-644 de 2012, que establece sus dos contenidos: la gradualidad, que implica el establecimiento de políticas de acceso a largo plazo, y el “progreso en sentido estrictico” como obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los DESC. Desde esas premisas afirma que la ley ZIDRES no corrige las desigualdades sociales ni estimula el mejoramiento de las condiciones materiales de los campesinos, y que las sentencias C-595 de 1995 y C-623 de 2015 han reconocido que los baldíos han sido establecidos para los campesinos, la población indígena, las comunidades negras y los grupos más desfavorecidos. En sentido contrario sostiene que la Ley 1776 de 2016 instala un sistema en el que la tierra les será entregada a los ricos y los empresarios, quienes están en capacidad de cumplir los requisitos y presupuestos de las ZIDRES. Dentro de esta comprensión juzga que “Las medidas que establece la Ley 1776 de 2016 no están acompañadas de alguna justificación que permita sacrificar los intereses de la población campesina. Como se ha demostrado hasta este momento, el legislador carece de libertad de configuración legislativa para disponer de los bienes baldíos, pues el objetivo final señalado por la Constitución, es el campesinado”. Señala el interviniente, que la ley demandada “No adopta de manera progresiva medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural”. En este sentido reitera que, desde la Sentencia C-644 de 2012, el campo es un valor jurídico constitucional del que no se puede disponer libremente, y que la Sentencia C-623 de 2015 es especialmente clara en el contenido del derecho de acceso a la tierra y al territorio por parte de los campesinos. Continua con que las medidas establecidas en la Ley 1776 de 2016 no satisfacen los criterios del test de protección constitucional para DESC contenido en la Sentencia C-556 de 2009, e identifica los efectos perversos de esas normas como son: la tierra ya no estará disponible para los campesinos, pues pasará a manos de los empresarios ejecutores de los proyectos ZIDRES; habrá mayor concentración de la propiedad; y además se consumará el rediseño del modelo de desarrollo rural, que resulta contrario a la Constitución, que establece el carácter redistributivo. Finalmente apunta que las normas son también inconstitucionales, porque no determinan el límite temporal de las ZIDRES, ni tampoco el territorio, pues la duración de los contratos depende de los ciclos productivos del proyecto. Afirmó que “Al no existir límites, los beneficiarios de estas concesiones de baldíos podrán lograr la concesión ilimitadamente, de grandes extensiones de terreno, permitiéndose de esta manera, una vez más, la concentración de la propiedad rural”[14]. 2. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI[15] Alberto Echavarría Saldarriaga, actuando en calidad de funcionario de la ANDI, intervino dentro del proceso, solicita a la Corte que se declare inhibida “por ineptitud sustancial de la demanda”. Sin embargo, su escrito no contiene ninguna referencia a la falta de satisfacción de los requisitos de certeza, claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia fijados por la Corte, como los criterios de evaluación de las demandas. De este modo se limitó a dar opiniones, sin ofrecer argumentos sobre la supuesta ineptitud. Alrededor de “la naturaleza y alcance de las ZIDRES” la entidad esgrime como tesis, que “el alcance de la Ley 1776 no es aquel que le asignan los demandantes, en la medida que no se trata de un viraje en la política agraria del país ni una negación de los derechos del campesinado. Se trata de unos lineamientos para adoptar otros mecanismos de producción, en zonas particulares del territorio, con normas especiales destinadas a dar cabida a este nuevo modelo, pero también con fuertes controles por parte del Estado para asegurar que dicho modelo armonice adecuadamente con los derechos de la población rural y los deberes del Estado”[16]. Como sustento de esa afirmación refiere que no existía un régimen agrario general, sino simplemente algunos lineamientos para zonas especiales, cuyos objetivos de acuerdo con el artículo 2, son los de proveer acceso y formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, en condiciones de inversión y de competitividad. Agrega que las ZIDRES deben ser expresamente declaradas y que fue establecido un procedimiento que involucra los artículos 21 y 29 de la ley, con participación de la UPRA, el CONPES, el Consejo de Ministros y el Ministerio de Agricultura. De este modo, la participación en un proyecto ZIDRES “no corresponde a un situación azarosa o desordenada, sino que está sujeta a la verificación y supervisión por parte del Estado”. Respecto del cargo de violación del principio de progresividad, dice que los demandantes parten de una premisa errónea y esto los conduce a una interpretación equivocada. La premisa errónea consiste en que la Ley 1776 de 2016 deroga la ley 160 de 1994, siendo que lo que realmente hace es “otorgar a los trabajadores agrarios otro medio de acceso a la propiedad de la tierra”. La interpretación errónea es al artículo 64: “Que le Estado tenga el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, no significa la exclusión total de los particulares de tal contenido”. Acerca de la ausencia de acciones afirmativas en favor de la mujer campesina, señala que el cargo se refiere a una omisión legislativa absoluta y que eso conduce a inhibición. Añade que si se declara inexequible el artículo 17, entonces desaparece la acción positiva para campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y trabajadores agrarios. Finalmente y respecto del cargo por violación de la autonomía territorial y descentralización administrativa, expresa que los accionantes “parten de una lectura parcial de la Ley 1776 de 2016, pues se olvidan de las instancias de coordinación territorial y del enfoque territorial que están dispuestos en la ley”. 3. Ingrid del Socorro Pérez Sánchez[17] Ingrid del Socorro Pérez Sánchez, actuando en calidad de representante legal de la Asociación de Desplazados por la Violencia del Piñal – ASODAPI, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la ley, pero reduce su argumentación a la impugnación de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016. Como tesis central manifiesta que la norma debe ser declarada inconstitucional “por cuanto desconoce la prohibición de regresividad aplicable a la garantía del acceso progresivo a la propiedad de la tierra, establecido en el artículo 64 de la Constitución: son un retroceso debido a que permiten la concentración de la tierra, favorece la conversión de los trabajadores agrarios en asalariados en lugar de propietarios y, adicionalmente, puede revertir los esfuerzos estatales que se han llevado a cabo hasta ahora en materia de titulación de tierras, tal como lo expresó la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia C-644/12, al revisar la inconstitucionalidad de la Ley 1450 de 2011”[18]. A modo de argumento concurrente apoya que los enunciados cuestionados resultan regresivos, en tanto que la Ley 1776 contradice la obligación que tiene el legislador de titular en favor de los campesinos los baldíos de la nación en cumplimento del acceso progresivo, limitando las UAF; porque el promotor de las ZIDRES es quien finalmente determina el área, los requisitos y condiciones para que el campesino o campesina acceda a la tierra; porque los enunciados legales permiten y promueven la concentración de tierras baldías en manos de empresarios o empresas agroindustriales, sin importar la modalidad que se utilice; porque el campesino para lograr el acceso a la tierra queda sometido a la búsqueda de los remanentes territoriales que queden después de la determinación de las ZIDRES; y adicionalmente, porque las normas establecen desigualdad y discriminación, pues la vías de crédito y de infraestructura está dispuestas para los promotores de las ZIDRES y no para los campesinos. 4. Ministerio de Agricultura[19] Edward Daza Guevara, actuando en representación de ese Ministerio, eleva dos solicitudes: que se declare la ineptitud de la demanda y por consecuencia la inhibición de la Corte, o que se declare la exequibilidad de los enunciados demandados. El escrito de intervención está constituido por cuatro partes: la parte introductoria, la explicación de la estructura y cometidos de la Ley 1776 de 2016 y de las ZIDRES, la solicitud de inhibición y finalmente la respuesta a tres de los cargos. La solicitud de inhibición está centrada en que, en opinión del Ministerio, los demandantes no satisficieron el requisito de certeza, exigido desde la Sentencia C-1052 de 2001. Para el efecto señala que “los demandantes realizan una interpretación errada en el caso sub examine, quien además parte de supuestos subjetivos sin efectuar una lectura sistemática del cuerpo normativo, esboza las razones de inconstitucionalidad de la expresión demandada edificando sus argumentos en supuestos que no son materia de estudio”[20]. La parte introductoria del escrito establece que la ley demandada “está llena de oportunidades para los trabajadores del campo”, conforme a “los desafíos del mundo contemporáneo”, junto con las bondades de la ley frente a las cifras del PIB colombiano, que señalan el abandono del campo y la concentración del trabajo y de las oportunidades en la zonas urbanas. En este sentido plantea la necesidad de transformar el campo. Respecto del cargo relacionado de violación del artículo 64 de la Constitución sobre acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, observa el Ministerio que los demandantes descontextualizan “el espíritu” de la ley, al darle un tratamiento de norma de reforma agraria y no de desarrollo rural, ignorando que se protegen los derechos adquiridos, la propiedad privada y la función social y ecológica de la propiedad, precisando que las ZIDRES promoverán la formación de capital humano y social en las áreas rurales, las que según el Ministerio, requieren competitividad empresarial. El interviniente niega la violación del artículo 64, pues “las ZIDRES brindan y establecen herramientas jurídicas para promover el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios, campesinos y/o mujeres rurales, como presupuesto esencial para lograr el desarrollo rural y mejorar la calidad de vida de los mismos”[21], por lo que no solo a través de la adjudicación de baldíos se promueve el acceso progresivo a la tierra. En referencia al cargo conforme al cual el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 viola el derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución, en contra de las mujeres y otros grupos vulnerables, por la ausencia de acciones afirmativas, el Ministerio: insiste en los beneficios de las ZIDRES y examina el derecho a la igualdad, anunciando la aplicación de un test de igualdad, que nunca realiza. El interviniente repite que las ZIDRES son un factor determinante para la paz del país; que ellas protegen a los campesinos que viven en los lugares más apartados; que las mismas permiten la realización del valor de la equidad previsto en el preámbulo, así como el Estado social de derecho, la participación pluralista y el principio de efectividad. Respecto del cargo concreto de discriminación a la mujer y otros grupos, esgrime que la exposición de motivos de la ley expresó la preocupación del legislador por los grupos marginados, apelando a la figura de la “asociatividad”, que según afirma, ha resultado exitosa en sectores como el de los recicladores, dado que las alianzas productivas dan mayores oportunidades a los trabajadores rurales, pues “La asociatividad tiene una relación específica con el contexto de los artículos 64, 65 y 66 [que] son básicos para apalancar el proceso de transformación el campo de cara al post conflicto y el cumplimiento de los principios y valores constitucionales, con el fin de dar un acceso a los trabajadores agrarios a nuevas formas complementarias de acceder a la tierra y a los beneficios que otorga el Estado”. Adicionalmente anuncia la aplicación de un test de igualdad, como el de “los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos”, sin hacer aplicación alguna. Como hecho relevante hay que decir, que nada argumenta acerca de la ausencia de las acciones afirmativas, que era el cargo central de los demandantes. Finalmente y respecto del cargo de acuerdo con el cual algunos incisos de los artículos 20 y 21 de la ley demandada violan el principio de autonomía territorial, el Ministerio recaba que no se está frente a una ley de baldíos, ni de reforma agraria, sino de desarrollo rural, que protege los derechos sociales y los recursos públicos destinados a su satisfacción. Acto seguido insiste en que la delimitación de las ZIDRES será adoptada por documento CONPES, y que su aprobación es responsabilidad del Consejo de Ministros, y que eso es una garantía frente al principio de autonomía territorial, que no es absoluto y que se debe armonizar con los principios de unidad nacional, coordinación y concurrencia, hasta concluir que no existe violación de la autonomía territorial ni de la descentralización administrativa, “más aún cuanto la ley demandada prevé que los proyectos productivos deberán contener un enfoque territorial que deberá estar armonizado con el POT, el PBOT y el los (sic) EOT en equilibrio con el numeral 9 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, norma, esta última, que recoge las funciones generales de los municipios”[22]. 5. FIAN Colombia[23] El ciudadano Juan Carlos Morales González en calidad de representante legal de FIAN Colombia, solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 3 y 17 de la Ley 1776 de 2016 únicamente. La argumentación del interviniente gira alrededor de las graves consecuencias que traerá la aplicación de la ley ZIDRES al Derecho Humano a la Alimentación y Nutrición Adecuada – DHANA, pues sus normas contrarían la garantía efectiva de los derechos humanos de la población campesina, lo que, en su criterio, profundizará las condiciones de dependencia de la población rural, especialmente la de las mujeres. La intervención fue dividida en tres partes La primera parte contiene un diagnóstico de la situación alimentaria de la población campesina colombiana, que tiene como apoyo la Encuesta Nacional de Situación Nutricional en Colombia de 2010 y el Tercer Censo Nacional Agropecuario de 2014, destacando que el 57.5% de los hogares campesinos se encuentran en situación de vulnerabilidad y tienen inseguridad alimenticia, lo que está relacionado con la inconstitucionalidad de las ZIDRES, pues estas (i) profundizan la concentración de la tierra por parte del sector privado y corporativo; (ii) expanden la frontera agrícola a costa de los baldíos de la nación y del medio ambiente, (iii) abandonan cualquier reforma al régimen agrario de tenencia de la tierra e (iv) imponen como política de estado de la inserción del campesinado a cadenas, procesos, proyectos y dinámicas productivas vinculadas al gran capital[24]. La segunda parte del escrito hace precisiones conceptuales alrededor del derecho a la alimentación adecuada, la nutrición y su relación con los derechos del campesinado. En este sentido resalta los componentes básicos del DHANA y las obligaciones estatales respecto del mismo, como las de respetar los modos de vida y producción campesina; las de proteger las familias, las comunidades y otros pueblos rurales frente a la injerencia de terceros; las de realizar y facilitar los recursos de ley, económicos, de política pública y de defensa de los derechos humanos, que le permitan a las comunidades acceder a su DHANA; y hacer efectivo que las poblaciones que no puedan ya acceder a su DHANA, puedan alimentarse de manera inmediata, recuperando sus formas de vida y capacidades. La tercera parte y final del escrito hace el análisis de las amenazas y riesgos que sobre el DHANA de las poblaciones rurales trae la Ley 1776 de 2016. Para el efecto presenta un cuadro explicativo, que resalta los siguientes factores de riesgo: En primer lugar, el interés de la ley es facilitar que los baldíos de la nación pasen a control del sector agroindustrial, con medidas atadas a paquetes tecnológicos agroindustriales, eliminando la producción protectora del ambiente, lo que afectará todos los componentes del DHAMA. En segundo término, las normas de las ZIDRES atan la actividad campesina, sus recursos y sus posibilidades de acceso a la tierra a los proyectos priorizados en las ZIDRES, sin enunciar los mecanismos de compensación de la población afectada, especialmente la campesina, de modo tal que se pueda evitar que se conviertan en víctimas del sector privado o transnacional, y que puedan conservar sus formas propias de asociación. 6. La Asociación Empresarial para el Desarrollo de la Orinoquia - ASORINOQUIA[25] El Señor Guillermo Forero Álvarez allega a la Corte Constitucional un extenso escrito de 113 páginas, que contiene la intervención de ASORINOQUIA, pronunciándose únicamente acerca de la constitucionalidad de los literales a), b), y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016. El escrito fue dividido en seis partes. La primera de ellas presenta treinta y tres beneficios de la a ZIDRES (folios 259 a 270); la segunda parte hace el análisis de la Artículo 3 de la Ley 1776 de 2016 en sólo dos páginas (folios 270 y 271); la tercera sección examina el derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y el principio de progresividad, únicamente desde la técnica la ponderación (folios 271 a 322); la cuarta parte del texto transcribe la normatividad sobre el régimen de los baldíos en Colombia (folios 322 a 356); en el quinto segmento fueron examinadas las Unidades Agrícolas Familiares – UAF (folios 356 a 365), para finalmente hace algunas observaciones acerca de la asociatividad[26]. La primera parte del texto hace una presentación apologética de las ZIDRES, enunciado treinta y tres beneficios, con sus beneficios para el país, entre los que mencionó los siguientes: van a permitir la realización del artículo 22 de la Constitución que trae el derecho a la paz; permiten la concurrencia de los intereses en conflicto alrededor de la tierra; combaten la concentración improductiva de la tierra; persuaden al gran empresariado, para que invierta en el campo; aceleran el acceso a la tierra por parte de los trabajadores agrarios; no derogan la Ley 160 de 1994 sobre baldíos; favorecen ampliamente al campesinado; no modifican el régimen de los baldíos y ayudan al campesinado; no afectan las competencias territoriales de los municipios y los departamentos; crean el CONSEA, que es un mecanismo de coordinación que garantiza la operación del modelo; establecen reglas claras que traen seguridad jurídica a los campesinos y a los empresarios, garantizando además los derechos adquiridos; previenen la ilicitud en la propiedad de la tierra; contrarrestan la especulación con ella; y permite la convivencia de los grupos con beneficios mutuos. En la segunda parte de su escrito el interviniente cuestionó la calidad de la demanda, afirmando que en ella “No se desarrolla la idea, no hay ninguna demostración fáctica o argumentativa de su afirmación y sólo parten de un presunción que las relaciones entre campesinos y empresarios serán asimétricas a favor de la agroindustria, presunción que no verifica contra ningún supuesto fáctico como ya se dijo”, frente a lo cual señala que “nada mejor que recurrir a la más importante metodología desarrollada por el derecho constitucional contemporáneo como es la ponderación, para ponerle fin a frases meramente especulativas”[27]. La tercera sección del escrito gira alrededor del derecho de acceso la tierra de los trabajadores agrarios y el principio de progresividad. Dice el interviniente que la ley ZIDRES no es regresiva “a partir de la elaboración del test de proporcionalidad, con especificidad en la línea de la ponderación, a nivel estricto”, y para ello acude a la metodología contenida en la Sentencia C-644 de 2012 y a la aplicación de la ley ponderación, la fórmula del peso y la carga de argumentación. Acto seguido presenta información estadística del año 2014 y anuncia tres confrontaciones: en primer lugar, entre “Artículos 64 vs. 65” de la Constitución, para lo cual presenta una serie de cifras y de porcentajes, acompañados de fórmulas, para luego afirmar que demostró “que la afectación del derecho constitucional del acceso progresivo a la tierra es prácticamente nula o muy leve”. Procede luego con una segunda confrontación, a la que tituló “Artículo 64 vs. 333” de la Constitución, reseña nuevamente cifras, porcentajes y fórmulas, esta vez acompañadas de lo que llamó premisas empíricas, para concluir nuevamente que “la afectación del principio consagrado en el artículo 64 constitucional es leve, razón por la cual no existe justificación alguna para expulsar del orden jurídico los artículos demandados de la ley ZIDRES”. En tercer término dijo que hacía otra ponderación, a la que denomina “territorialidad campesina vs. Artículo 334”. Aquí ya no usa cifras ni porcentajes y tras hablar extensamente acerca del territorio, concluye por tercera vez consecutiva, que “la afectación por efecto de la ley ZIDRES al principio de territorialidad campesina derivado normativamente del artículo 64 de la Constitución Política está afectado en una escala de nulo a leve, razón por la cual no es procedente excluir por inexequibilidad las normas demandadas”. En la cuarta sección transcribe una selección de normas hecha sobre el régimen de los baldíos, y señala como eje central, que “faltan a la verdad los demandantes cuando señalan que hubo una transformación profunda del régimen de baldíos porque en realidad nada se alteró de ese régimen”. Para el efecto hace referencias superficiales a las Constituciones de 1853, 1858, 1863 y 1886, para luego transcribir extensos apartes de las leyes 48 de 1882, 56 de 1905, 110 de 1912, 135 de 1961, 4 de 1973, 30 de 1988 y 160 de 1994, repite, que “no existe regresividad alguna en la medida legislativa demandada y por el contrario resulta progresiva, generadora de externalidades positivas a favor de la población campesina”[28]. Finalmente dice respecto de las UAF, que no operó ningún cambio sustantivo alrededor de ellas, y que la asociatividad contenida en la ley ZIDRES no era contraria a la Constitución. 7. Universidad del Rosario[29] Los ciudadanos Rocío del Pilar Peña, Alejandro Abondano Romero y Luis Enrique Ruíz González, intervinieron en nombre de la Universidad del Rosario, solicitan la declaratoria de inexequibilidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3, y la del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, únicamente. Sostienen que los enunciados demandados son violatorios del artículo 64 de la Constitución que establece el derecho al acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, planteando la inconstitucionalidad desde la comparación con el régimen de adjudicación de baldíos establecido en la Ley 160 de 1994, así como la violación del principio de progresividad en el acceso a la tierra, al no satisfacerse el test de no regresividad. Como punto de partida arguyen que el acceso a la tierra es un derecho social fundamental reconocido por la Corte Constitucional, que implica además la materialización y eficacia de otros derechos como son los de trabajo, vivienda, mínimo vital y dignidad humana. Desde allí los intervinientes recuerdan que la Corte ha establecido que la realización de esos derechos implica tanto el deber estatal de implementar medidas positivas, como “la prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de los mismos” conforme a la Sentencia T-428 de 2012. En este sentido dan aplicación al test de no regresividad, y concluyen que la medida adoptada por el legislador no lo satisfacía y que por lo mismo, era inconstitucional. En segundo lugar los intervinientes cimientan el cargo de inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 por violación del artículo 13 de la Constitución, dando aplicación a un nuevo test, en este caso, el juicio integrado de igualdad, para concluir finalmente, que “En el caso de la norma demandada, se está adoptando una medida de promoción y facilitación del acceso a la tierra de campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales. Sin embargo, la norma pone a estas tres poblaciones en el mismo plano, desconociendo la categoría sospechosa adicional que pesa sobre las mujeres en su doble condición como tales y como parte de la población rural vulnerable”[30], lo que conduce la violación del artículo 13 de la Constitución y a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 17 de la ley demandada. 8. Comisión Colombiana de Juristas[31] Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Daniel Albarracín, Diego Chávez, Luisa Fernanda González, Jhenifer Mojica y Juan Carlos Ospina intervinieron en nombre de la Comisión Colombiana de Juristas, solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas. Afirman que los literales demandados del inciso segundo el artículo 3 de la ley ZIDRES violan los artículos 53 y 64 de la Constitución. Como consideración inicial señalan que el modelo de desarrollo rural propuesto por la Ley1776 de 2016, implica la consolidación de un tipo de producción agropecuario de corte agroindustrial, que no es negativo en sí mismo, “pero que exacerba la deuda histórica de la política del agro colombiano en detrimento el campesinado”. Como fundamento de su postura, reconstruyen los modos de asignación de la tierra a través de la titulación de baldíos desde el siglo XIX hasta el año 2009, señalando que en términos reales no ha acontecido una reforma agraria, sino una “política de tierras”, que ha permitido altos niveles de desigualdad y acumulación, vinculada a intensos márgenes de pobreza en las zonas de frontera agrícola. Efectuado lo anterior, el texto hace un análisis de la agroindustria en el país, evidenciando su expansión, hasta el punto de tener el 36.5% del área sembrada, con alta participación de los cultivos agroindustriales y afectación del campesinado, señalando desde allí, que “En conjunto la Ley 1776 de 2016 atenta contra lo exigido en el artículo 64 superior frente al “acceso progresivo a la propiedad de la tierra”, pero en especial los mecanismo expuestos en los numerales (sic) a, b y c del inciso segundo del artículo tercero, afectan los derechos de los campesinos y su derecho a la territorialidad”[32], conforme se desprende de las garantías consignadas en al sentencias C-536 de 1997 (función social de la propiedad), C-006 de 2002 (derecho a tratamiento especial a los campesinos) y C-644 de 2012 (derecho a la territorialidad y test de progresividad), y concluyen, desde la aplicación de este test, que las medidas demandadas son regresivas por cuanto van en detrimento de la Ley 160 de 1994, por afectar los alcances logrados por esta legislación y por restringir el acceso a la tierra sin justificación, todo lo cual se agrava, si se considera que la instalación de las ZIDRES propicia una economía de enclave, con zonas francas al interior de los proyectos y la obvia exclusión campesina. El escrito expone también la inconstitucionalidad de las normas demandadas frente a la autonomía territorial y descentralización administrativa, planteado que dichas normas “no asignan ningún papel a los municipios en la identificación, delimitación o aprobación de los proyectos en las ZIDRES, asignando las mismas a diversas instancias en el nivel nacional”[33]. De este modo se desconocen no solo aquellos principios, sino también las normas sobre planeación y ordenamiento territorial, tales como la ley orgánica de desarrollo (Ley 152 de 1994) y la ley orgánica de ordenamiento territorial (Ley 1454 de 2011), lo que resulta especialmente sensible respecto del municipio y los usos del suelo, en tanto que asistirá como agente pasivo a la toma de decisiones respecto de él. Finalmente se refieren a la violación de los derechos de las mujeres respecto del acceso a la propiedad de la tierra, rememoran la discriminación histórica padecida por las mujeres, que se acentúa en el caso de aquellas que viven en el campo, marcada por la indiferencia social e institucional, que se traduce en la normativa de la ley demandada. 9. Caribe Afirmativo[34] El ciudadano Wilson de Jesús Castañeda intervino dentro del proceso en nombre de CARIBE AFIRMATIVO, una organización civil de promoción de la diversidad, interesada en la defensa, el acompañamiento y la promoción de los derechos humanos en general, y en especial de los derechos de las personas LGTBI. En este sentido expresó su apoyo a la solicitud de inexequibilidad de los enunciados demandados, por medio de un escrito que los autores calificaron como un amicus curiae. Respecto de la inconstitucionalidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo el artículo 3 de la ley ZIDRES, sostienen al igual que los demandantes, que acontece la violación del artículo 64 de la Constitución, en el sentido que “el Estado deja de ser el responsable de garantizar este derecho a los campesinos sin tierra, asignándole esa función a los particulares proponentes o implementadores de las ZIDRES, porque al dejar el legislador en manos de particulares lo que la Constitución delega en cabeza del Estado”[35]. En relación con la inconstitucionalidad del artículo 17, por afectar el derecho a la igualdad del que son titulares las mujeres, dicen que la norma no establece acciones afirmativas en favor del acceso a la tierra por parte de aquellas, considerando que se estaba en presencia de una medida regresiva, que mantienen la discriminación sobre la mujer rural. El interviniente reitera que es deber del Estado la adopción de medidas afirmativas, que protejan a las personas históricamente discriminadas de conformidad con los artículos 13, 43 y 85 de la Constitución, precisando además que la norma demandada “En ningún caso muestra cómo garantizar el acceso de mujeres trans, que sostiene otra categoría sospechosa de discriminación de la orientación sexual e identidad de género, no alimenta la poción de este despacho (sic) el contexto de la mujer trans en lo rural pudiéndose tomar como estudio para este análisis el Informe del Centro Nacional de Memoria Histórica “Aniquilar la diferencia. Lesbianas, Gays, Bisexuales y Trangeneristas en el marco del conflicto armado colombiano” de 2016”[36]. 10. Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC[37] El Señor Luis Fernando Forero Gómez radicó escrito de intervención en calidad de Representante Legal Suplente de la SAC, junto con la fotocopia de su cédula de ciudadanía[38] y seis anexos contenidos en ciento veinte (120) folios, solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas. El interviniente advierte que allegaba un “concepto técnico”, señalando claramente, “que las luchas de clases deben ser temas del pasado” y que lo importante es “construir un modelo de agricultura en donde quepan pequeños, medianos y grandes como modelo de desarrollo”. Hecha la advertencia, pone de presente la difícil situación del agro colombiano y las lamentables brechas urbano-sociales, dejando muy en claro que eso es culpa del Estado y no de los empresarios. En concreto considera que “no sería sensato atribuir este fenómeno a la empresa agropecuaria ni al aprovechamiento de las economías de escala, sino a la menor atención del Estado en las zonas rurales”. Acto seguido hace una cierta reconstrucción de lo que llamó “los modelos de producción en el agro y su coexistencia”, para mostrar luego los grandes beneficios que traería el desarrollo empresarial jalonado por el sector privado, entre los que se cuentan, las mejoras en la cantidad y calidad del empleo, los mayores ingresos, el acceso a la seguridad social, la formalización y pago de impuestos, la reducción del trabajo infantil, la formación empresarial y la mayor vinculación de las víctimas y excombatientes a proyectos sostenibles. Efectuado lo anterior, inicia el análisis de lo que llamó “Las ZIDRES y el desarrollo del campo en Colombia”, hasta formular una conclusión contundente: si se quiere salvar el campo, entonces la Corte debe aprobar las ZIDRES. La afirmación concreta es la siguiente: “Si queremos quebrar la grave situación que enfrenta el campo colombiano, si queremos lograr responder al enorme reto de la seguridad alimentaria y sustitución de las importaciones, creemos que los Honorables Magistrados deberían reconocer en esta ley una exp...